Sistema de salud de Argentina

Vista previa del material en texto

1 
 
Sistema de Salud de Argentina 
Cátedra Medicina Preventiva y Social 
Dra. Tamara Ajun, Lic. Marcelo Gaseli, Dr. Emiliano Scaglia 
 
Los problemas de salud de la población exigen una respuesta social organizada que da 
lugar a lo que llamamos “Sistema de Salud”. Este último, supone una red de instituciones, 
recursos y personas que desarrollan un amplio espectro de actividades cuyo fin último es 
cuidar o mejorar la salud de la población. Por lo tanto, incluye desde los esfuerzos para trans-
formar los determinantes del Proceso Salud Enfermedad (PSE) (promoción, prevención) hasta 
los servicios de tratamiento y rehabilitación. 
La configuración y funcionamiento de un sistema de salud específico depende de la 
articulación de aspectos políticos, económicos y técnicos (Tobar, 2000). 
Los aspectos políticos tienen que ver con la definición de prioridades para el sistema; 
con favorecer algunos atributos por sobre otros. De este modo, existen sistemas cuya máxima 
preocupación es brindar una cobertura universal, garantizando acceso a toda la población. 
Otros, en cambio, prefieren priorizar los avances tecnológicos y la efectividad de sus interven-
ciones, aunque estas no lleguen a todos sus habitantes. Por otro lado, en la mayoría de los 
sistemas nacionales de salud se suele privilegiar los servicios vinculados a la atención de la 
enfermedad en perjuicio de otras acciones que también contribuyen al bienestar de la pobla-
ción como las funciones de regulación, de vigilancia epidemiológica, de investigación o de 
generación de políticas que garanticen el derecho a la salud. 
La financiación del sistema dependerá de la perspectiva económica. Existen modelos 
donde el Estado provee todos los recursos a partir de la recaudación de impuestos generales. 
En otros, se implementan diversos tipos de seguros que se financian a partir del salario de los 
trabajadores. Y, por último, existen casos donde el Estado solo cumple un rol de control y deja 
en manos privadas la financiación y prestación de servicios. En la mayoría de los países existe 
una combinación de las 3 modalidades. 
 A diferencia de los anteriores, los aspectos técnicos son específicos del sector sanita-
rio. Definen como se organiza y divide el trabajo en salud. ¿Qué prestaciones o servicios debe 
brindar a la población? (¿alta complejidad?, ¿atención básica?) ¿Debe priorizar a algún grupo 
poblacional? (¿trabajadores? ¿niños? ¿adultos mayores?). ¿Dónde prestar servicios o cómo 
distribuir la oferta? (¿según cantidad de habitantes? ¿según poder adquisitivo? ¿según nece-
sidades?). Por supuesto, el carácter técnico de lo mencionado anteriormente no implica des-
conocer que toda decisión es política, y como tal, discutible, imperfecta y sustentada en una 
determinada perspectiva ideológica. 
 
 
2 
 
Organización y financiamiento del sistema de salud argentino 
 En Argentina existen tres sectores poco integrados entre sí y fragmentados incluso en 
su interior: 
 Sector público 
 Sector de seguro social obligatorio (Obras Sociales) 
 Sector privado 
 
Sector público 
Está integrado por las estructuras administrativas nacionales, provinciales y municipa-
les con su red de hospitales y centros de salud públicos. Organizados bajo la estrategia de 
APS, prestan atención gratuita a toda persona que lo demande, en general personas sin ase-
guramiento y sin capacidad de pago. 
La organización federal del país, otorga autonomía a las provincias para administrar 
los servicios de salud, dependiendo de ellas la obtención de gran parte de los recursos para su 
financiación. Esta condición estructural favorece la fragmentación y acentúa las diferencias, 
ya que no existe un sector público homogéneo, que preste los mismos servicios en todo el 
territorio argentino, sino que dependerá de las condiciones particulares (políticas, económi-
cas, etc.) de cada distrito. 
Cada provincia decide cuanto de su presupuesto asignar a los servicios de salud, va-
riando entre el 8 % y el 28 % del gasto provincial total (MSAL, 2007) así como también define 
que prestaciones y cobertura brindar a sus habitantes. 
El sector público se financia a partir de la recaudación de impuestos. Estos pueden ser 
nacionales (coparticipables, como por ej. IVA e Impuesto a las Ganancias) o provinciales (Ej. 
Ingresos Brutos). 
Con respecto a los recursos disponibles, el sistema público argentino, reúne aproxima-
damente el 48 % de las camas totales de internación (Cetrángolo y Goldschmit, 2020)1. Sin 
embargo, es importante destacar que la proporción de camas pertenecientes a este sector se 
viene reduciendo año tras año, habiendo llegado a representar 74 % en 1969 (Ballesteros, 
2017). Si se analiza específicamente las unidades de cuidados críticos, la relación perjudica 
aún más al sector público, ya que menos de 1/3 de las camas pertenecen a la gestión estatal. 
La población usuaria de los servicios públicos de salud se suele estimar restando de la 
totalidad de habitantes a aquellos que presentan cobertura en alguno de los otros 2 sectores 
(obras sociales o privado). Como el número de estos varía en función del nivel de desocupa-
ción existente en el país, existen períodos en los que se incrementan considerablemente los 
usuarios del sector público. Según Maceira (2020), un tercio de la población en Argentina des-
cansa en la cobertura pública. Cabe destacar que existe una gran diferencia entre provincias. 
 
1 Estimación de datos previa a la pandemia COVID-19. 
3 
 
Mientras que, en CABA, la población sin otra cobertura representa menos del 20 %; en Chaco 
asciende a más del 60 %. Finalmente, otro aspecto a considerar es la superposición de cober-
turas, ya que muchos beneficiarios de obras sociales también son usuarios de los servicios 
públicos. 
Pero el Estado no solo brinda parte de los servicios prestacionales, sino que también 
cumple otras funciones como la de Rectoría. El Ministerio de Salud nacional conduce y dirige 
el sistema de salud en su conjunto. Coordina diversos organismos descentralizados como, por 
ejemplo, la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (AN-
MAT) que regula entre otros la aprobación de los medicamentos o la Superintendencia de 
Servicios de Salud que controla a las Obras Sociales y a las Entidades de Medicina Prepaga. 
También, el Estado, se ocupa de ejercer el monitoreo de los problemas de salud colectivos 
(Sistema Nacional de Vigilancia en Salud) y de desarrollar numerosos Programas de Salud 
específicos como, por ejemplo, el Programa Remediar, el Programa Ampliado de Inmuniza-
ciones (PAI) o el Programa VIH-Sida, entre otros. 
 
Sector del seguro social obligatorio (Obras sociales) 
 Los orígenes de la seguridad social en Argentina se remontan a fines del siglo XIX con 
la creación de asociaciones de ayuda mutua entre inmigrantes. Posteriormente serán los sin-
dicatos quienes formarán mutuales brindando servicios variados entre los que se encontraban 
la atención de la salud de sus afiliados. A partir de mediados del siglo XX se constituyen for-
malmente las Obras Sociales (OS) como consecuencia de la voluntad estatal de fortalecer las 
estructuras sindicales transformándolas en los pilares del proyecto político (López, 2006). Sin 
embargo, el sistema de las OS se consolida como tal en 1970 bajo el gobierno militar de On-
ganía, quien obliga por ley, a todos los trabajadores a adherir a la obra social de su rama de 
actividad. 
A partir de allí, este sector se organiza fundamentalmente en torno a las OS sindicales, 
que cubren a los trabajadores asalariados y sus familias. Además, cada provincia cuenta con 
una OS que cubre a los empleados públicos de su jurisdicción. Finalmente, el Instituto Nacio-
nal de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados / Programa de Asistencia Médica Inte-
gral (INSSJyP - PAMI) brinda cobertura a losjubilados del sistema nacional de previsión y sus 
familias. 
 Entonces, todos los trabajadores activos (registrados), jubilados, y sus familias, cuen-
tan con un seguro social administrado por las OS (nacionales y provinciales), que no tienen 
fines de lucro y que se organizan a partir de las diversas ramas de actividad económica (Ej. OS 
de Camioneros, OS de Empleados de Comercio, etc.). Estas entidades subcontratan los servi-
cios del sector privado para la atención de sus beneficiarios. 
Las personas con trabajos precarios, no registrados (“en negro”) o que carecen de tra-
bajo no están comprendidas dentro del sistema de Obras Sociales. 
4 
 
El financiamiento de las Obras Sociales proviene del pago del 8 % del salario de los 
trabajadores activos; 3 % lo aporta el trabajador y 5 % el patrón (junto al aporte jubilatorio, 
forma parte de las contribuciones patronales). Los fondos recaudados son administrados por 
las organizaciones sindicales. 
Las Obras Sociales Nacionales tienen la obligación de cubrir el Programa Médico Obli-
gatorio (PMO) dispuesto por el Ministerio de Salud, cuyo cumplimiento es supervisado por la 
Superintendencia de Servicios de Salud dependiente de dicho ministerio. El PMO, comprende 
un amplio conjunto de prestaciones y sus medicamentos respectivos. Este programa cubre 
95 % de las causas de consulta ambulatoria, atención quirúrgica y hospitalaria, atención odon-
tológica, salud mental, rehabilitación y cuidados paliativos (Belló, M. y Becerril, V., 2011). 
Las OS provinciales (IAPOS, IOMA) no están obligadas a ofrecer el PMO lo que origina 
diferentes esquemas de beneficios. No obstante, la mayoría de ellas ofrece una cartilla de 
prestaciones básicas similares al PMO. Este último, tampoco se aplica en el sector público, el 
cual se regula a nivel provincial y municipal ofreciendo servicios definidos de acuerdo con los 
criterios establecidos por los diferentes ministerios de salud provinciales. 
Es importante destacar que al interior de cada OS, se cumple un principio de solidari-
dad. Este principio se explica porque los aportes de cada beneficiario son relativos al salario 
que cobra (es un porcentaje del sueldo), sin embargo, las prestaciones que recibe a cambio 
son las mismas para todos los afiliados, independientemente del monto del sueldo y por ende 
de su aporte individual en pesos. 
Sin embargo, el sector no es solidario en su conjunto. Existen amplias diferencias en-
tre la masa de aportes que reciben algunas OS cuyas ramas de actividad presentan sueldos 
elevados en desmedro de otras cuyos trabajadores reciben en promedio salarios bajos. Estas 
inequidades del sistema intentan ser compensadas con un Fondo Solidario de Redistribución 
que de todas formas no logra evitar la existencia de OS “de primera” (que cubren mayores 
prestaciones que el PMO) y OS “de segunda” (que apenas llegan a cubrir PMO). 
 Con respecto a la cobertura, se observa que casi un 60 % de la población argentina 
pertenece a alguno de los bloques integrantes de la seguridad social, sobresaliendo las obras 
sociales nacionales, con más del 34 % de la población; las obras sociales provinciales con el 
14 % y el PAMI con proporciones del 7-8 % del total de la población, integrando este, funda-
mentalmente personas mayores a 65 años (Maceira, 2020). 
En ocasiones, los servicios de este sector se realizan mediante prestadores propios, 
pero en su mayoría utilizan estructuras de redes de prestadores privados (clínicas, sanatorios 
y profesionales de la salud) a lo largo del país. Su papel dentro del sistema sanitario argentino 
es el de gestionar los recursos provenientes de aportes patronales y contribuciones salariales, 
definiendo estrategias para lograr la cobertura del PMO, identificando redes de servicios, ejer-
ciendo la coordinación entre prestadores, diseñando mecanismos de pago y reembolso. 
5 
 
 
Sector Privado 
El sector privado incluye: 
a) profesionales de la salud independientes que prestan servicios a pacientes particula-
res a cambio de un pago “de bolsillo”. 
b) establecimientos asistenciales privados (Ej. clínicas y sanatorios) 
c) entidades de seguro voluntario llamadas Empresas de Medicina Prepaga (EMP). Este 
sector comprende también a las llamadas cooperativas y mutuales de salud, que son 
entidades no lucrativas que ofrecen planes de salud, pero no operan ni como OS ni 
como medicina prepaga. 
La atención en el sector privado se financia fundamentalmente con los abonos men-
suales que las personas o las empresas pagan a las “Prepagas” de manera voluntaria y antici-
pada. Por lo general se trata de usuarios con ingresos medios o altos que además suelen 
presentar “doble afiliación”, es decir, ya están adheridos (por obligación legal) a una OS y por 
decisión propia optan por pagar la cuota de una EMP. Se calcula que el 8 % de los argentinos 
6 
 
paga regularmente una prepaga a pesar que más de la mitad de ellos ya se encuentra afiliado 
a una OS. 
La cobertura de prestaciones de una EMP está regulada por el Estado debiendo cum-
plimentar, como se mencionó anteriormente, al menos el Programa Médico Obligatorio 
(PMO). Sin embargo, cada EMP tiene la posibilidad de ofrecer planes diferenciales, superado-
res del PMO, a cambio de un abono mensual más elevado. A diferencia de las OS, en donde 
independientemente de la cifra que cada afiliado aporte, todos reciben lo mismo; en las pre-
pagas, el abonado que más aporta recibirá más cobertura. 
Al igual que las OS, la mayoría de las prepagas no presta servicios de manera directa, 
sino que realiza convenios con redes de establecimientos asistenciales privados. 
Por último, vale aclarar, que en la Argentina existe un importante gasto de bolsillo, 
independientemente del sector de salud al cual se pertenezca. Estos asumen formas muy va-
riadas, desde pagos directos al prestador hasta pago de coseguros y bonos de contribución, 
etc. Particularmente en la compra de medicamentos, en caso de estar afiliado a OS o prepaga, 
será necesario solventar con fondos propios una proporción importante de su valor de venta. 
En cambio, cuando no se tiene sistema de aseguramiento y el fármaco en cuestión no se en-
cuentra incluido en el listado de medicamentos que brinda el Estado gratuitamente en sus 
efectores, será necesario contar con fondos para abonar la totalidad del mismo. Según Gon-
zález García (2005), en las familias de menores ingresos, más del 65% del gasto total en salud 
se destina a medicamentos, en cambio en las más ricas representa 25 %. 
 
Retos y Perspectivas del Sistema de Salud 
Desde el proceso de Salud-Enfermedad-Atención-Cuidado y pensando a la Salud como 
un “Derecho Humano” debería haber una refundación de los “Sistemas de Salud” en “Siste-
mas de Cuidado de la Salud”, lo que implica correr del centro a la enfermedad y la muerte 
para ocuparse de la salud y la vida. Se deberían asegurar todas aquellas condiciones individua-
les y colectivas que permitan un “buen vivir”, en la comprensión de que la vida humana no 
puede pensarse por fuera de la naturaleza, a quien se le reconoce un valor en sí misma. 
El modelo argentino constituye un caso particular por su elevada fragmentación. La 
cobertura de la salud se encuentra distribuida entre el sector público, las Obras Sociales y el 
sector privado, con una pobre coordinación entre subsectores, que ofrecen beneficios en 
salud muy heterogéneos. Es por ello que su principal desafío es diseñar medidas para incre-
mentar el acceso igualitario a servicios integrales de salud reduciendo los enormes costos 
asociados a la atomización financiera, bajo la figura de un Estado garante del bienestar de la 
población. 
En este contexto, se requiere que el Estado nacional cree las condiciones para que se 
debata la implantación de sistemas provinciales integrados o esquemas de aseguramiento so-
cial en salud por jurisdicción. Este debate se debe realizar pensando en el sistemade salud en 
7 
 
su conjunto. Sin embargo, es necesario reconocer que no es posible imaginar un modelo na-
cional sin resolver primero los retos provinciales. Para ello, es preciso encontrar elementos 
básicos a partir de los cuales cada provincia pueda operar sobre su realidad, para luego iden-
tificar ejes comunes y avanzar hacia una segunda instancia regional y nacional. El objetivo 
último debe ser la creación de un sistema de aseguramiento universal que garantice el acceso 
equitativo y que reduzca considerablemente los gastos de bolsillo. 
 
Bibliografía 
 
BALLESTEROS, M. (2017). El sistema sanitario argentino: un análisis a partir de la evolución de 
los establecimientos de salud desde mediados del siglo XX a la actualidad. MILLCAYAC - Vol. 
IV / N°6 / 2017. FCPyS. UNCuyo. 
BELLÓ, M. y BECERRIL, V. (2011). Sistema de salud de Argentina. Revista de salud pública Mé-
xico Nº 53 supl.2. 
BELMARTINO S. y BLOCH C. (2004). El sistema de servicios de salud en Argentina. En: Gonzá-
lez-Pérez GJ,Vega-López MG, Romero-Valle S, coord. Los sistemas de salud en Iberoamérica 
de cara al siglo XXI. Guadalajara, México: U. de Guadalajara. 
GONZÁLEZ GARCÍA, G. y otros (2005). Medicamentos. Salud, política y economía. Ediciones 
ISALUD. Buenos Aires. 
LOPEZ, S. (2006). Apuntes para la materia Medicina Social. Fac. Trabajo Social, UNLP. 
MACEIRA, D. (2020). Caracterización del Sistema de Salud Argentino. Revista Estado y Políticas 
Públicas Nº 14. 
MSAL (2005). Posgrado en Salud Social y Comunitaria. Programa Médicos Comunitarios; Mó-
dulo 5, Políticas de Salud. 
MSAL (2007). Dossier nacional de atención primaria en salud y la integración con otros niveles 
de atención. Seminario Eurosocial Salud na ENSP. Fiocruz. 
TOBAR. F. (2000). Herramientas para el análisis del sector salud. Revista Medicina y Sociedad, 
Vol. 23, Nº 2.