MigracinyEstadoenlaReginAndina

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Migración y 
Estado en la 
Región Andina
Alexandra Castro 
Carolina Hernández 
William Herrera
Migración y Estado en la Región Andina
ISBN: 978-958-97407-8-1
Primera edición: Enero, 2013
© 2013, FUNDACIÓN ESPERANZA
Director General
OSCAR GÓMEZ D.
Coordinador Observatorio de Migraciones
JAIRO MUÑOZ
Revisión de estilo y edición
CAMILO CAMACHO ESCAMILLA
La portada ha sido tomada de http://aporrea.org/ddhh/n117967.html, y cuenta con autorización 
expresa para su utilización.
Diagramación e impresión:
EDITORIAL CÓDICE LTDA.
Cra. 15 No. 54-32 Int.: 1 Bogotá, D. C.
casaeditorial@etb.net.co
“La presente publicación ha sido elaborada con la ayuda financiera de la Unión Europea. El conteni-
do de la misma es responsabilidad exclusiva de los autores y en ningún caso debe considerarse que 
refleja los puntos de vista de la Unión Europea”.
Esta publicación es posible gracias al apoyo de UNIÓN EUROPEA al proyecto SERVICIO ANDINO DE 
MIGRACIONES – SAMI. 
UE DCI-MIGR/2010/259-599.
Castro, Alexandra; Carolina Hernández y William Herrera
Migración y Estado en la Región Andina
Bogotá. Fundación Esperanza. 2013.
268 p.
ISBN: 978-958-97407-8-1
1. POLÍTICAS PÚBLICAS MIGRATORIAS Y NORMATIVIDAD ANDINA. 2. GESTIÓN 
MIGRATORIA. 3. MIGRACIÓN Y DERECHOS HUMANOS. 4. COMUNIDAD ANDINA. 
5. SOCIEDAD CIVIL Y MIGRACIÓN. 6. SISTEMAS DE INFORMACIÓN Y ORIENTACIÓN 
PARA MIGRANTES.
Agradecimientos
Agradecimientos a la Fundación ESPERANZA en Colombia y Ecuador, la Comisión 
Andina de Juristas en Perú y el Capítulo Boliviano de Derechos Humanos, Democra-
cia y Desarrollo por su colaboración en el desarrollo de esta investigación. 
A Mariana Mendiola por su excelencia, su compromiso y sus invaluables observa-
ciones. 
A Luis Enrique Aguilar, Jairo Muñoz, Alethia Yory, Camilo Camacho, Esperanza Joves 
y Víctor Vacaflores por sus valiosas retroalimentaciones para capturar la compleji-
dad de la acción pública migratoria en la región andina. 
A Guido Mendoza por sus importantes aportes en el capítulo sobre normativa an-
dina.
A los responsables asociativos en los países andinos, España y Francia por haber 
compartido con nosotros su compromiso por la causa del migrante.
A los responsables consulares por su disponibilidad.
 
A las personas migrantes a quienes admiramos por su coraje y perseverancia en la 
realización de su proyecto migratorio. Esperamos que esta investigación contribuya 
a fortalecer las iniciativas en vista de la protección de sus derechos. 
5
Contenido
Agradecimientos ................................................................................................................................ 3
Prólogo ................................................................................................................................................... 11
Introducción ......................................................................................................................................... 21
 Marco conceptual ................................................................................................................... 23
 Prácticas migratorias y procesos de autonomización del proyecto 
 migratorio ........................................................................................................................... 24
 Estado y migración .......................................................................................................... 26
 Las políticas públicas migratorias desde un enfoque de derechos humanos: 
 un referente ético y jurídico ........................................................................................ 28
 Metodología .............................................................................................................................. 30
 Trabajo de campo y materiales empíricos ............................................................ 30
 Once entradas de análisis para estudiar la política pública migratoria ... 31
 Estructura del documento .................................................................................................. 31
Capítulo 1
Colombia: En la búsqueda de una Política Migratoria Integral ........................... 35
Introducción ......................................................................................................................................... 37
1.1. Protección de los colombianos en el exterior y sus familias ................................ 38
1.2. Protección de los derechos de las personas inmigrantes y lucha contra la 
 discriminación y la xenofobia ............................................................................................ 44
1.3. Asilo y refugio .......................................................................................................................... 48
1.4. Inmigración irregular y atención a expulsados ......................................................... 50
1.5. Retorno ....................................................................................................................................... 55
1.6. Lucha contra la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes ................... 57
1.7. Derechos políticos .................................................................................................................. 61
1.8. Derechos laborales ................................................................................................................. 63
1.9. Derechos sociales (acceso al sistema de salud y de educación) ......................... 66
6
Migración y Estado en la Región Andina
1.10. Migración y desarrollo (remesas) ................................................................................... 70
1.11. Brain drain y brain gain ....................................................................................................... 72
Capítulo 2
Ecuador: Tensiones entre el enfoque securitista y la ciudadanía universal ..... 77
 
Introducción ......................................................................................................................................... 79
2.1. Protección de los ecuatorianos en el exterior y sus familias ............................... 79
2.2. Protección de los derechos de las personas inmigrantes y lucha contra la 
 discriminación y la xenofobia ............................................................................................ 84
2.3. Asilo y refugio .......................................................................................................................... 87
2.4. Inmigración irregular ........................................................................................................... 91
2.5. Retorno ....................................................................................................................................... 96
2.6. Lucha contra la trata y el tráfico ilícito de migrantes .............................................. 98
2.7. Derechos políticos .................................................................................................................. 100
2.8. Derechos laborales ................................................................................................................. 104
2.9. Derechos sociales (acceso al sistema de salud y educación) ............................... 107
2.10. Migración y desarrollo (remesas) ................................................................................... 110
2.11. Brain gain y brain drain ....................................................................................................... 110
Capítulo 3
Perú: De la gestión migratoria a la vinculación con los nacionales en el 
exterior ................................................................................................................................................ 111
 
Introducción .........................................................................................................................................113
3.1. Protección de los peruanos en el exterior y sus familias ....................................... 113
3.2. Protección de los derechos de las personas inmigrantes y lucha contra la 
 discriminación y la xenofobia ............................................................................................ 121
3.3. Asilo y refugio .......................................................................................................................... 126
3.4. Inmigración irregular y atención a expulsados ......................................................... 129
3.5. Retorno ....................................................................................................................................... 134
3.6. Lucha contra la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes ................... 138
3.7. Derechos políticos .................................................................................................................. 142
3.8. Derechos laborales ................................................................................................................. 144
3.9. Derechos sociales (acceso al sistema de salud y de educación) ......................... 150
3.10. Migración y desarrollo (remesas) ................................................................................... 152
3.11. Brain drain y brain gain ....................................................................................................... 154
7
Capítulo 4
Bolivia: Entre gestión de la inmigración y lógicas de protección en el 
exterior ................................................................................................................................................ 155
 
Introducción ......................................................................................................................................... 157
4.1. Protección de los bolivianos en el exterior y sus familias ..................................... 158
4.2. Protección de los derechos de las personas inmigrantes y lucha contra la 
 discriminación y la xenofobia ............................................................................................ 161
4.3. Asilo y refugio .......................................................................................................................... 162
4.4. Inmigración irregular y atención a expulsados ......................................................... 164
4.5. Retorno ....................................................................................................................................... 165
4.6. Lucha contra la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes ................... 166
4.7. Derechos políticos .................................................................................................................. 167
4.8. Derechos laborales ................................................................................................................. 169
4.9. Derechos sociales (acceso al sistema de salud y de educación) ......................... 170
4.10. Migración y desarrollo (remesas) ................................................................................... 171
4.11. Brain drain y brain gain ....................................................................................................... 171
Capítulo 5
El proceso andino de construcción de una política migratoria común .......... 173
Introducción ......................................................................................................................................... 175
5.1. Migración intracomunitaria: hacia una libre circulación subregional 
 controlada .................................................................................................................................. 180
5.2. Migración extracomunitaria: en aras de la protección de los nacionales 
 en el exterior ............................................................................................................................. 182
5.3. Retos de la normativa migratoria andina: reglamentación, implementación 
 y diálogo ..................................................................................................................................... 184
Carta Andina de Promoción y Protección de los Derechos Humanos ......................... 190
Foro Andino sobre Migraciones ................................................................................................... 191
Otros escenarios de discusión al interior de la Comunidad Andina ............................ 193
Escenarios de discusión y decisión en torno a las migraciones externos a la 
 Comunidad Andina ................................................................................................................ 195
Capítulo 6
Dispositivos de información, orientación y atención a personas migrantes .... 199
 
Introducción ......................................................................................................................................... 201
6.1. Iniciativas fragmentadas de información, orientación y atención a personas 
 migrantes en los países andinos ...................................................................................... 203
Contenido
8
Migración y Estado en la Región Andina
 Priorización de la población-objeto de atención: potenciales migrantes, 
 víctimas de trata y personas en situación de retorno ............................................. 204
 Cuando la migración es el foco de la política pública: el caso de la SENAMI 
 y Colombia Nos Une ............................................................................................................... 208
 La intervención de organizaciones de sociedad civil: frente a los vacíos
 de los dispositivos públicos ................................................................................................ 216
6.2. Atender e informar en destino: elementos de análisis sobre la acción 
 consular ..................................................................................................................................... 223
 La prevalencia de una lógica notarial en el trabajo consular .............................. 223
 Lógicas de competición y colaboración en las relaciones entre consulados 
 y organizaciones de migrantes ......................................................................................... 229
 Sobre-demanda de atención y representaciones negativas de los servicios 
 consulares en los colectivos migrantes ......................................................................... 233
Capítulo 7
Conclusiones y recomendaciones: Hacía una política migratoria integral ...... 239
Bibliografía general ....................................................................................................................... 251
Anexos .................................................................................................................................................. 257
 Anexo A. Las organizaciones de la sociedad civil trabajando en conjunto: 
 ejemplos de sinergia .............................................................................................................. 259
 Anexo B. Cuadros transversales ..................................................................................... 267
 
9
Índice de cuadros y gráficos
Cuadro N° 1. Solicitantes de refugio y refugiados en Ecuador ....................................... 88
Cuadro N° 2. Emigración internacional de ecuatorianos, 2006 - abril 2011 ........... 96
Cuadro N° 3. Evolución del empadronamiento de ecuatorianos en el exterior
 (2006-2011) ............................................................................................................................. 101
Cuadro N° 4. Evolución de la participación electoral en el exterior (2006-2011) ..... 103
Cuadro N° 5. Comparación de la participación electoral en el exterior – países 
 andinos........................................................................................................................................ 168
Cuadro N° 6. Decisiones andinas en materia de movilidad humana ........................... 175
Gráfico N° 1. Evolución del empadronamiento de ecuatorianos en el exterior ...... 101
Gráfico N° 2. Comparación de la participación electoral en el exterior ...................... 169
Índice de recuadros
Recuadro 1. Ejemplos de estrategias de incidencia política de las organizaciones 
 de la sociedad civil en los países de origen: estudio del caso 
 colombiano .............................................................................................................. 73
Recuadro 2. Ausencia de perspectiva de género en las políticas públicas 
 migratorias andinas ............................................................................................ 185
Recuadro 3. La inmigración en los países andinos: el talón de Aquiles en
 materia de atención ............................................................................................ 207
Recuadro 4. Las Casas Ecuatorianas: innovación institucional en la atención 
 en destino ................................................................................................................ 226
Recuadro 5. La sociedad civil migrante en los países de destino ............................. 232
Índice de cuadros, recuadros y gráficos
Prólogo
13
En la actualidad, se calcula que hay en el mundo aproximadamente 740 millones de 
personas que se movilizan al interior de las fronteras nacionales y 214 millones de 
personas en contextos de movilidad internacional (3.1% de la población mundial)1. 
En este contexto, habitualmente los estudios que sobre migración se han realizado 
han ubicado como paradigmática la migración originada en los países del sur, dirigi-
da a los del norte y destinada a satisfacer la demanda de mano de obra existente en 
ciertos sectores de la economía de los llamados países “desarrollados”. Sin embar-
go, estos no son los únicos países de destino migrantes internacionales prueba de lo 
cual es aquella migración que se origina y se dirige hacia países del sur con también 
condiciones económicas favorables. Incluso, asistimos a un contexto internacional 
en el que, por un lado, los flujos migratorios, que predominantemente tenían como 
destino los países del norte, se están reconfigurando y redirigiendo hacia países 
del sur, y por el otro, hay evidencia de flujos de migración originada en países del 
norte y dirigida hacia países del sur2 en la actualidad con mejores condiciones eco-
nómicas, o por lo menos más estables. Esta última situación, aunque no es nueva, 
recientemente es objeto de análisis de diferentes estudios en parte fruto de la crisis 
económica que enfrentan algunos de los países del norte que habitualmente han 
sido de destino de migrantes internacionales. 
No obstante, sobre todo desde la economía, la antropología y la sociología, se ha 
analizado el hecho migratorio mundial tomando en consideración los ámbitos so-
ciales, culturales, políticos, y en mayor medida económicos que envuelve la migra-
ción en las sociedades de destino, fundamentalmente en los países del norte estu-
diando los efectos que genera y las potencialidades y dificultades de esa migración. 
Entre otros, conceptos como el del “Bono Demográfico”3 se han acuñado para tratar 
de dar explicaciones racionales esta realidad.
 
1 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO -PNUD-. (2009). Informe sobre Desarrollo 
Humano 2009. Superando barreras: Movilidad y desarrollo humanos. Disponible en: http://hdr.undp.org/en/
media/HDR_2009_ES_Complete.pdf. p. 23.
2 BOLPRESS. (Marzo de 2012). Nuevos flujos migratorios con rumbo Sur. Disponible en: http://www.bolpress.
com/art.php?Cod=2012030806
3 Al respecto puede consultarse: GÓMEZ DÍEZ, Oscar. (2012). La migración laboral en la región andina. Los 
desafíos de una política ausente. Revista Diálogos Migrantes No. 7. Bogotá: Fundación ESPERANZA.
14
Migración y Estado en la Región Andina
Particularmente, los cuatro Países Miembros de la Comunidad Andina –CAN– (Bo-
livia, Colombia, Ecuador y Perú), se caracterizan por ser grandes expulsores de 
población con diversos destinos. Se estima que puede haber más de 10 millones 
de migrantes internacionales provenientes de estos países en diferentes partes del 
mundo pero asentados en su mayoría en los países del norte. A esta cantidad habría 
que sumar las personas que se encuentran en situación administrativa irregular 
siendo vulnerables a diferentes tipos de maltratos o explotación, huyendo de las 
autoridades y, por consiguiente, de difícil registro en las estadísticas. 
Sin embargo, como se ha mencionado, los flujos migratorios originados en nuestros 
países no se dirigen únicamente a los países “desarrollados”. Precisamente, estos 
países son muestra también de aquella migración dirigida a aquellos de la misma 
región andina o intracomunitaria. De hecho, se calcula que de esta migración “el 76 
por ciento son colombianos (174 mil), el 16 por ciento son peruanos (38 mil), el 6 
por ciento son ecuatorianos (13 mil) y el 2 por ciento son bolivianos (5 mil)”4. Esta 
alta migración intracomunitaria de origen colombiano, en relación a la originada 
en los demás países de la CAN, puede explicarse debido a los enormes flujos de 
personas refugiadas que han huido del recrudecimiento del conflicto armado en 
Colombia, asentándose en su mayoría en Ecuador.
Asimismo, nuestros países son lugares de destino de personas nacidas en los países 
del norte que han encontrado aquí un lugar para residir. No obstante, esta inmigra-
ción ha sido poco abordada en las políticas públicas por la relevancia que tienen 
otros temas tales como las remesas o la participación política en épocas electorales. 
Mientras tanto, casi un 3% de la población total de nuestros países en conjunto (sin 
contar las personas en situación administrativa irregular), han nacido en el exterior 
y han tomado como residencia permanente alguno de estos cuatro países. Ante este 
panorama, salvo en el caso de Ecuador quizá por lo creciente de esta migración y 
los problemas sociales que ha generado, poco se ha hecho por el estudio de esta 
inmigración ni por el abordaje de sus necesidades a través de políticas públicas en 
cada uno de nuestros países.
Por el contrario, el tema de las remesas ha adquirido gran relevancia. Los emigran-
tes andinos en su conjunto envían 10 mil millones de dólares anuales en remesas, 
de los cuales Colombia recibió durante el 2011 más de 4.000 millones de dólares; 
Perú y Ecuador 2.500 millones cada uno; y Bolivia 1.000 millones. La mayor canti-
dad de remesas dirigidas hacia los países de la CAN provienen de Estados Unidos, 
4 COMUNIDAD ANDINA; ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL PARA LAS MIGRACIONES. (2012). Avances y re-
comendaciones para la implementación de la normativa de la Comunidad Andina en materia de Migraciones. 
Disponible en: http://www.comunidadandina.org/BDA/docs/CAN-INT-0058.pdf
15
España, Italia y Venezuela, y solo para el primer trimestre de 2012, “el ingreso de 
las remesas representó el 7,0 por ciento de las exportaciones de bienes y servicios, 
y el 7,1 por ciento de las importaciones de bienes y servicios de la CAN. Del mismo 
modo las remesas sobrepasaron la inversión extranjera directa de la CAN y casi 
duplicaron el ingreso por turismo, demostrando la importancia de las remesas en 
la economía andina”5. 
Este énfasis en las remesas y en la emigración se hace evidente en los estudios y 
políticas adoptadas en nuestros países en donde prima el análisis y abordaje de los 
procesos de emigración, buscando caracterizarlos, vincular la diáspora con sus paí-
ses de origen, aprovechar de mejor forma las ingresos por concepto de remesas, y 
ofrecer formas de participación política (aunque limitada) más allá de las fronteras 
sobre todo en épocas electorales. A su vez, en los países de destinolos estudios y 
políticas se han centrado en identificar esa inmigración, potencializar el desarrollo 
a través de ella, ordenar los flujos dirigidos hacia sus países, controlar la inmigra-
ción administrativa irregular, y reducir los efectos negativos que se puedan generar.
Esto sin duda refleja un tratamiento del hecho migratorio particular que dista 
mucho de ser integral por lo limitado de su abordaje y la casi inexistencia de po-
líticas que busquen garantizar el goce efectivo de los derechos humanos de las 
personas en contextos y situaciones de movilidad internacional tanto para el caso 
de la emigración como en el de la inmigración. Justamente, en esta dirección, la 
evidencia muestra algo alarmante: en vez de avanzar en la garantía de los dere-
chos de las personas migrantes, las políticas públicas de nuestros países en su 
mayoría se encuentran más vinculadas a las necesidades de los países habituales 
de destino de nuestros migrantes. Así, junto a las directrices de política mencio-
nadas, el ordenamiento de los flujos y el control de la migración irregular prima 
también en nuestras políticas. 
Resulta preocupante además la poca atención que en nuestros países tienen las 
dinámicas propias que adquiere el hecho migratorio y que van más allá de la emi-
gración de connacionales y las remesas como se ha mencionado. Habitualmente, la 
inmigración, el tráfico ilícito de migrantes, la trata de personas, la migración admi-
nistrativa irregular, el refugio, el asilo, el retorno, la fuga de cerebros, la expulsión, el 
trabajo, entre otros, son temas que pasan desapercibidos en nuestros países y que 
necesariamente deben ser abordados a partir de un enfoque de derechos que per-
mita la formulación de políticas verdaderamente integrales que por demás deben 
partir de un conocimiento actualizado y confiable de la dimensión propia del hecho 
5 COMUNIDAD ANDINA. (16 de julio de 2012). Cartilla de Remesas. Primer trimestre 2012. Disponible en: 
http://estadisticas.comunidadandina.org/eportal/contenidos/2048_8.pdf
Prólogo
16
Migración y Estado en la Región Andina
migratorio en la región. Mientras existen diferentes formas que permiten estable-
cer un panorama actualizado y confiable de las dinámicas propias de los ingresos 
por concepto de remesas en cada uno de nuestros países, no sucede lo mismo en 
cuanto al registro de la movilidad internacional de las personas dificultando esta-
blecer la dimensión propia de esta migración y limitando la posibilidad de actuar 
eficaz y eficientemente. 
 
Con todo esto, en el escenario mundial se ha desarrollado el concepto de gestión de 
las migraciones que propugna por una buena administración de la movilidad huma-
na a nivel internacional a través de diversas medidas de política recomendadas a los 
Estados, a veces en forma de recetario. En Latinoamérica, y en particular en los paí-
ses que conforman la Comunidad Andina, en materia de gestión de las migraciones 
se han realizado importantes avances que sin embargo se quedan cortos al tratar de 
atender las complejas situaciones en que se desarrolla el hecho migratorio. 
Tal y como se muestra en “Migración y Estado en la Región Andina”, con toda la 
diversidad de situaciones en que se desarrolla el hecho migratorio en cada uno de 
los países andinos, Colombia continúa en la búsqueda de una política migratoria in-
tegral que le permita responder a las verdaderas necesidades de los connacionales 
que residen en el exterior y de aquellos extranjeros que residen en el país; en Ecua-
dor, a pesar que la Constitución del 2008 reconoce entre otros el derechos a migrar 
y el principio de la ciudadanía universal, aún prevalecen textos normativos con en-
foques más de seguridad nacional que de derechos a pesar de la multiplicidad de 
flujos de origen, tránsito y destino de personas; Perú aunque con importantes avan-
ces recientes en el abordaje del tema migratorio, evidencia una política fortalecida 
para atender la migración de sus connacionales en el exterior a través de políticas 
que permitan vincularles con sus país; y de igual forma, Bolivia ha implementado 
también algunas políticas destinadas más a atender la emigración de sus connacio-
nales evidenciando un contraste entre sus políticas de antaño que propendían por 
fomentar la inmigración. 
Asimismo, se evidencian políticas encaminadas a perseguir objetivos diferentes y 
enfocados en ciertos tópicos centrales de interés para cada país como pueden ser 
las remesas o la emigración que en muchos casos invisibiliza y empobrece el abor-
daje necesario de los procesos de inmigración en nuestros países o de las realida-
des que se viven en nuestras fronteras, por ejemplo.
A su vez, gran parte de las Decisiones promulgadas en su mayoría por el Consejo 
Andino de Ministros de Relaciones Exteriores en busca de la facilitación de la cir-
culación de personas en el ámbito regional, a pesar de su carácter de supranacio-
nalidad, aún no han sido implementadas en cada uno de los países de la región. Por 
17
Prólogo
el contrario, se evidencian acciones aisladas y realizadas por algunos Estados bus-
cando avanzar en esa implementación pero actuando en forma autónoma y aislada. 
Es el caso, por ejemplo, del Instrumento Andino de Migración Laboral (Decisión 
545) que busca el establecimiento de normas que permitan de manera progresiva 
y gradual la libre circulación y permanencia de los nacionales andinos en la Su-
bregión con fines laborales bajo relación de depen dencia. En la práctica, y pese a 
que esta Decisión fue aprobada en el año 2003, en el momento puede evidenciarse 
una implementación dispareja en los países de la CAN por cuanto Ecuador y Perú 
ya han adelantado diferentes acciones encaminadas a implementar esta Decisión, 
mientras que los otros países aún no lo han hecho. Esta situación no deja de ser 
preocupante pues en medio del proceso de integración andina fomentado desde la 
CAN, Decisiones como esta necesariamente deben ser implementadas de manera 
conjunta por los cuatros países para garantizar una aplicación coherente. De no ser 
así, se dificulta una verdadera puesta en práctica de la anhelada facilitación de la 
circulación de ciudadanos y ciudadanas andinas al interior del espacio intracomu-
nitario.
La implementación de un marco normativo común para los cuatro países de la CAN 
resulta muchas veces truncado debido a los intereses específicos de cada Estado 
Miembro y a la voluntad política de cada gobernante a pesar de las dimensiones que 
tiene el hecho migratorio en la región.
La Red Andina de Migraciones –RAM–6, en su calidad de invitada como represen-
tante de la Sociedad Civil al III Foro Andino de Migraciones realizado en la ciudad 
de Quito los pasados 4 y 5 de octubre de 2012, y evidenciando su preocupación 
ante la falta de implementación de las Decisiones promulgadas en el seno de la 
Comunidad Andina, realizó una serie de propuestas y recomendaciones a los re-
presentantes gubernamentales asistentes a dicho Foro, exhortando a los países 
miembros a continuar trabajando en el esfuerzo de armonizar la legislación inter-
na –especialmente las leyes de migración y extranjería– con la normativa andina a 
fin de asegurar un verdadero espacio de libre circulación y residencia en la región. 
Asimismo, la III Cumbre Social Andina organizada por el Parlamento Andino los 
días 28, 29 y 30 de mayo, contó con la participación de diferentes organizaciones 
agrupadas en la Red Andina de Migraciones –RAM–, quienes conscientes de las 
complejas situaciones en que se desarrolla el hecho migratorio en la región, for-
mularon algunas ideas encaminadas al abordaje más integral de la migración en 
6 La Red Andina de Migraciones –RAM– es un espacio de articulación entre organizaciones de la sociedad civil 
que trabajan en la defensa, promoción y exigibilidad de los derechos de las personas en contextos de Movili-
dad Humana en los 4 países andinos: Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.
18
Migración y Estado en la Región Andina
la región, quefueron consignadas finalmente en la actualización de la Carta Social 
Andina aprobada por el Parlamento Andino mediante la Decisión 1302, y en cuyo 
texto ha quedado consignado un capítulo especial referido a la movilidad humana 
(Capítulo 15). Esta Carta Social Andina tiene como propósito ser “una hoja de ruta 
para la acción parlamentaria, gubernamental, supranacional y ciudadana”7 en la re-
gión andina.
Indudablemente, esta situación de movilidad humana invita a repensar la forma 
en que habitualmente se ha abordado el hecho migratorio para examinar la multi-
plicidad de situaciones que presenta y elaborar políticas públicas verdaderamente 
integrales. Esto implica necesariamente considerar en nuestras políticas, como se 
ha mencionado, tanto la emigración de connacionales en el exterior como las diná-
micas propias de la inmigración, en incluso del retorno, en nuestros países buscan-
do dar respuesta a estas nuevas situaciones.
Es tarea pendiente incorporar en el seno de la gestión de las migraciones en nues-
tros países, la idea de que la propensión al bienestar de las personas migrantes y 
sus familias debe darse a través de la promoción y defensa de sus derechos huma-
nos. Asimismo, es importante considerar como un aspecto de suma importancia en 
la gobernanza de las migraciones, entre otros importantes elementos, la necesidad 
de implementar políticas públicas acordes a las necesidades básicas de las perso-
nas en situaciones o contextos de movilidad, no solo de los emigrantes sino también 
de los inmigrantes y retornados en nuestros países.
Precisamente, el libro que hoy da lugar a estas reflexiones, dejando a un lado lo 
paradigmático que resulta el estudio de las migraciones sur-norte, desarrolla un 
análisis de la situación actual de las políticas públicas, y fundamentalmente de la 
normatividad que en materia de migración existe en cada uno de los países andinos 
y a nivel comunitario, de cara a los flujos migratorios que se originan, transitan y 
se dirigen hacia nuestros países. El valor de esta investigación no solo radica en su 
pertinencia y actualidad, sino también en que permite desentrañar las debilidades 
y fortalezas de las políticas existentes en cada uno de nuestros países, ofreciendo 
importantes recomendaciones que en materia de gestión de la migración en cada 
país y en el ámbito comunitario resultarán de vital importancia. 
Desde la Fundación ESPERANZA saludamos esta importante contribución al estu-
dio de las migraciones que indudablemente aporta de manera significativa a nues-
tra incansable labor de defensa, promoción y exigibilidad de los derechos humanos 
de todas las personas en contextos y situaciones de movilidad. 
7 ROJAS, Hector Helí. (2012). Presentación. En Carta Social Andina. Parlamento Andino. P. 7.
19
Este trabajo ha sido desarrollado en el marco del Proyecto Servicio Andino de 
Migraciones –SAMI– que se encuentra ejecutando la Fundación ESPERANZA en 
Colombia y Ecuador, en alianza con la Comisión Andina de Juristas del Perú y el 
Capitulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, con el apoyo 
financiero de la UNIÓN EUROPEA y de referencia UE DCI-MIGR/2010/259-599. El 
propósito del SAMI es mejorar la gestión migratoria en la Región Andina, incremen-
tando el conocimiento del tema migratorio, profundizando y proyectando sinergias 
en la sociedad civil, incidiendo en la política pública, ampliando y fortaleciendo el 
sistema de atención, y contribuyendo con los programas existentes de beneficio 
para las personas retornadas. 
Esta importante publicación, que ha contado con el apoyo e interlocución constante 
entre nuestros socios y los mismos investigadores, la entregamos a académicos, 
funcionarios públicos, organizaciones internacionales y no gubernamentales para 
que dentro de su incansable labor en relación a las migraciones internacionales, 
les sirva de insumo para la implementación de nuevas estrategias, o bien para el 
mejoramiento de las que se vienen realizando. Les invitamos a aportar activamente 
y en conjunto al debate en torno a la política migratoria encaminada al bienestar 
y al goce efectivo de los derechos humanos de todas las personas en contextos de 
movilidad humana.
Camilo Camacho Escamilla
Observatorio de Migraciones
Fundación ESPERANZA
Noviembre de 2012
Prólogo
Introducción
23
El presente informe contiene los resultados de una investigación realizada entre 
abril y diciembre de 2011 en el marco del proyecto “Servicio Andino de Migraciones 
(SAMI)” impulsado por la Fundación ESPERANZA en Colombia y Ecuador, en alian-
za con la Comisión Andina de Juristas en Perú y el Capitulo Boliviano de Derechos 
Humanos, Democracia y Desarrollo. 
Esta investigación tiene como objetivo principal la definición y el análisis del estado 
actual de la gestión migratoria en la región andina en su conjunto y en cada país en 
particular: Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia. Lo anterior, a través de dos entradas 
analíticas específicas: 
1. Examinar la normatividad y la implementación de las políticas públicas migra-
torias andinas y de cada país, en cuanto a sus contenidos y resultados.
2. Analizar el funcionamiento e impacto de los sistemas o servicios de informa-
ción, orientación y atención a los migrantes existentes en la Región Andina.
El informe incluye además elementos de análisis sobre la participación e incidencia 
política de las organizaciones de la sociedad civil migrante en la estructuración de 
la política migratoria.
Esta introducción presenta los elementos conceptuales y empíricos que se movili-
zaron para el análisis de la gestión migratoria en la Región Andina a partir de las 
dos premisas analíticas enunciadas, así como la estructura general de la línea de 
base. 
Marco conceptual
La presente investigación introduce algunas pistas interpretativas para analizar las 
características principales de la gestión migratoria de cada país bajo estudio (Co-
lombia, Ecuador, Perú y Bolivia), así como de los procesos de construcción de la 
política pública migratoria. 
24
Migración y Estado en la Región Andina
Esto implica desde el análisis de la política pública una comprensión en lo que con-
cierne la capacidad del Estado para generar marcos de interpretación de fenómenos 
sociales que se desarrollan en su espacio de competencia o de influencia. A partir 
de la lectura de documentos oficiales y las entrevistas a actores de las burocracias 
nacionales, observamos que ante el fenómeno migratorio, en especial frente al caso 
de las personas inmigrantes, han existido tradicionalmente enfoques restrictivos 
y utilitaristas en la gestión de la migración. En este sentido, se ha privilegiado un 
análisis de los procesos de construcción de la política pública desde un enfoque 
de derechos a fin de, en primer lugar, evitar una reproducción del discurso oficial 
presentado por los actores de Estado, en segundo lugar, identificar los vacíos de la 
política pública y, en tercer lugar, delimitar los momentos y espacios para la parti-
cipación y la producción de incidencia política de las organizaciones de la sociedad 
civil.
Por otro lado, si bien el objeto del estudio no es el análisis en sí de la evolución y 
composición de los flujos migratorios, es importante presentar en la introducción 
algunos elementos conceptuales para el análisis de las formas de organización de 
la población migrante y las condiciones sociales en las que se desarrolla la empresa 
migratoria.
Prácticas migratorias y procesos de autonomización del proyecto migratorio
Este estudio se construye a partir de consideraciones prácticas para el desarrollo 
de propuestas de incidencia política desde las organizaciones de la sociedad civil. 
Sin embargo, conviene resaltar los planteamientos teóricos que estructuraron la 
investigación y delimitaron nuestra visión de este fenómeno social. Más allá de un 
estudio sobre las causas de los flujos migratorios, que por lo general son analizadas 
desde factores económicos, predomina un interésen todo lo que rodea y se constru-
ye durante la acción migratoria y cómo esto es abordado desde la acción del Estado.
Lo anterior implica, en primer lugar, cuestionar la teoría dominante que examina la 
migración económica como un simple desplazamiento de la fuerza de trabajo en el 
mercado internacional1. En efecto, la decisión de dejar el país de origen involucra 
1 Abdelmalek Sayad señala que los analistas operan a menudo una reducción de la migración internacional 
de forma implícita como un desplazamiento de la fuerza laboral: “allá (en el país de origen de la migración), 
una mano de obra excedentaria (relativamente) –y no se interrogan sobre las razones de este “excedente”, ni 
sobre la génesis del proceso que permitió que este “excedente” esté disponible (para emigrar)– , aquí (en el 
país de destino), empleos disponibles, y no se interrogan sobre los mecanismos que permitieron empleos dis-
ponibles para los inmigrantes”. Sayad, Abdelmalek, La double absence. Des illusions de l’émigré aus souffrances 
de l’immigré, Paris, Editions Seuil, 1999, p. 17.
25
otro tipo de factores de tipo social y familiar que influyen en la percepción sobre la 
posibilidad de migrar y la construcción de una estrategia de salida. Como otro ele-
mento trascendental, encontramos los obstáculos para la circulación de ciudadanos 
andinos fuera del espacio comunitario, que se dan dentro de un contexto de secu-
ritización de las políticas migratorias de los principales países de destino (Estados 
Unidos, Unión Europea) y de externalización de la política de control de fronteras 
en los países de tránsito.
Por otro lado, aunque el motivo inicial de muchas personas migrantes es “probar su 
suerte” en el exterior durante algunos años para ayudar a los familiares en el país de 
origen y después regresar, es necesario examinar los procesos de autonomización2 
de las dinámicas y lógicas migratorias que se dan una vez instalados en el país de 
destino. Lo que puede ser percibido por las personas como una “corta” experiencia 
migratoria se convierte, a lo largo de los años, en una migración de población que lle-
va a que se redefinan los lazos y el sentimiento inicial de deber hacia el país de origen 
y de destino y se replanteen las posibilidades de retorno (lo cual se observa por la 
consolidación de familias en la sociedad de destino o por los esfuerzos de muchos de 
hacer viajar a sus familias). La autonomización no significa, sin embargo, que exista 
una ruptura con el país de origen. En efecto, la migración es un proceso transversal 
que relaciona de manera simultánea las localidades de origen y de destino, dando 
lugar en ciertos casos a la formación de vínculos transnacionales de tipo económi-
co, político, cultural y familiar entre las personas migrantes andinas con sus países 
de origen3. Los avances en materia de transporte internacional y el desarrollo de las 
tecnologías de telecomunicación, el envío de remesas, el voto en el exterior, la parti-
cipación en asociaciones de personas migrantes han pontencializado esta tendencia 
abriendo la posibilidad para la población migrante de mantener vínculos a través de 
las fronteras nacionales, con sus países vecinos, de la región, e incluso en situaciones 
de larga distancia como para el caso de los países de destino del norte.
De igual forma, de manera general, el proceso migratorio tiene como momento cúl-
mine la creación de una “colonia” migrante dentro de la sociedad de destino y su 
consolidación como estructura permanente4; situación que es más recurrente que 
2 La autonomización de los fenómenos sociales sugiere la idea que una vez que el fenómeno social (en este 
caso la migración) ha sido producido por relaciones y factores políticos, económicos y sociales, éste se “arran-
ca de las condiciones y determinantes de su génesis” para adquirir una lógica social propia que guía la acción 
de sus protagonistas. Véase, Dobry, Michel, Sociologie des crises politiques, Paris, Presses de Sciences Po, 2009. 
p. XXXIV y en particular las páginas sobre la “ilusión etiológica”, pp. 46-58.
3 Para un análisis de las migraciones latinoamericanas desde el enfoque del transnacionalismo, véase: He-
rrera, Gioconda; Ramírez, Jacques (eds.) América Latina migrante: Estado, familia, identidades, Quito, FLACSO 
Ecuador – Ministerio de Cultura del Ecuador, 2008. 
4 Está fase de consolidación de una “comunidad de compatriotas” emigrantes es lo que A. Sayad constata 
como la tercera “edad” de la migración argelina en Francia. A pesar de las diferencias que puedan presentar 
Introducción
26
Migración y Estado en la Región Andina
el retorno individual. La pequeña comunidad migrante que se crea es la que permi-
te recibir a los que recién llegan (que enseguida se agregan al grupo de personas 
instaladas anteriormente) y se erige como una red de vínculos de solidaridad (así 
como, al mismo tiempo, un espacio de competición) que proporciona los medios 
para encontrar en ella misma “las condiciones de su propia perpetuación no sólo 
según sus necesidades materiales (como búsqueda de empleo, de vivienda o asis-
tencia en tiempos de desempleo o enfermedad) sino también para nutrir la ilusión 
colectiva del sentimiento provisorio con el que se vive la migración”5. 
Finalmente, en el transcurso de los últimos años se ha observado que una de las 
consecuencias de la reciente crisis económica es que las personas migrantes optan 
por otras estrategias migratorias en lugar de iniciar el camino de retorno al país de 
origen. Así, dentro del continente europeo, tras la crisis española de 2009-2011, se 
observa la llegada de andinos, por ejemplo, a Francia e Inglaterra en el marco de 
procesos de reemigración. Estos diversos procesos nos invitan a evaluar de igual 
manera las políticas de retorno impulsadas por los países andinos desde su concep-
ción y su pertinencia en un contexto de crisis económica.
Estado y migración
La condición del migrante, ya sea percibida en su dimensión de emigrante o de in-
migrante, es un objeto de lucha en un campo de fuerzas en los espacios nacional y 
transnacional. Al observar, por ejemplo, la situación de la inmigración en los países 
andinos se encuentra que los Estados han jugado un rol central en la construcción 
de categorías sociales funcionales para “encajar” y dar sentido a la presencia de 
personas nacionales de otros países en su territorio6. Esta actividad de categoriza-
ción lleva consigo la fuerza y la capacidad de generar un cierto tipo de comporta-
miento, en particular dentro de los agentes del Estado, para gestionar el fenómeno 
migratorio. 
con los migrantes andinos ciertas conductas permiten la comparación, ya que para el grupo de andinos la 
creación de una colonia (un “pequeño país” dentro de la sociedad de destino) cumple con fines similares de 
procurar los medios para recibir a nuevas personas, perenizar la migración y ser el intermediario por el cual 
se “refuerzan y reviven” las relaciones con el país de origen pero que refuerza, a la vez, las contradicciones y el 
sentimiento de provisorio con el cual se vive la migración al reafirmar a la persona en su posición de migrante. 
Sayad Abdelmalek, La Double Absence, op.cit., pp. 92-93.
5 Herrera William, «De la Sorbona a la chambrita, una mirada general de la migración ecuatoriana en Fran-
cia», Cuadernos de Migración, (1), 2010, pp.13-14, disponible en la página web: http://www.senami.gob.ec/
proyectos/politica-migratoria/casa- exterior/publicaciones.html
6 Sayad, Abdelmalek, L’immigration ou les paradoxes de l’altérité, Bruselas, Editions Universitaires-De Boeck 
Université, 1991, pp. 49-78.
27
Desde hace décadas, los países andinos han impulsado políticas migratorias a tra-
vés de la producción de dispositivos legales y administrativos (leyes, decretos, re-
soluciones, documentos de política pública) y la creación de cuerpos especializados 
en el control de la presencia de personas inmigrantes, en especial dentro de los 
Ministerios del Interior. Estos dispositivos son reveladoresde la posición tradicio-
nal de los Estados andinos como sociedad de “acogida”, donde aparece una cierta 
representación de la persona inmigrante según los “beneficios” que ofrece y los 
“costos” que genera su presencia en el territorio nacional (un ejemplo de tales su-
puestos “costo” es el desempleo de los trabajadores nacionales que frecuentemente 
es evocado en la normativa laboral para regular la inmigración de trabajadores). 
Todo esto se realiza con el objetivo de transmitir la idea de que la presencia de la 
persona inmigrante no es más que tolerada y a título provisorio. Tal categoría, así 
definida, influye en la realidad social para imponer la definición de persona inmi-
grante esencialmente como una fuerza de trabajo temporal, en tránsito.
Por otro lado, la importante presencia de bolivianos, colombianos, ecuatorianos y 
peruanos en el exterior ha hecho que dentro del espacio nacional trans-estatal, los 
actores de la esfera política y burocrática (ministerios, personalidades políticas, 
partidos políticos) y los actores que surgen en los espacios comunitarios fuera del 
país (asociaciones de personas migrantes, redactores de periódicos, páginas web 
y blogs de la población migrante) se encuentren los unos frente a los otros en una 
relación de disputa por la delimitación de los marcos institucional, jurídico, eco-
nómico, social y simbólico de la representación y la participación de aquellos que 
están ausentes, guiados por intereses, visiones y prioridades diferentes. 
En este sentido, es importante tomar en cuenta los aportes del debate sobre el 
transnacionalismo político y la existencia de procesos de construcción y difusión 
de prácticas políticas transnacionales “desde abajo” como “desde arriba”7. La mo-
vilización de organizaciones de personas migrantes, antenas de partidos políticos 
andinos y otras redes de acción colectiva por la causa del migrante han impulsado 
la creación de canales de reivindicación para ejercer una presión política tanto en el 
país de destino como en el país de origen. En este contexto, la elaboración de proyec-
tos “desde arriba”, como el Programa Colombia Nos Une o la creación de institucio-
nes como la Secretaría Nacional del Migrante de Ecuador, aparecen como propues-
7 Ver: Bauböck Rainer, “Towards a Political Theory of Migrant Transnationalism”, International Migration 
Review, 37 (3), 2003, pp. 700-723. Para trabajos académicos recientes sobre los diferentes matices del trans-
nacionalismo político, ver: Martiniello Marco y Lafleur Jean-Michel, (eds.), “Transnational politics from a 
Transatlantic perspective”, Ethnic and Racial Studies (31) 4, 2009, pp. 646-841; Østergaard-Nielsen Eva, “La 
política a través de las fronteras: Reflexiones sobre la dimensión transnacional de la participación política de 
los migrantes”, En: Ángeles Escrivá, Anastacia Bermúdez y Natalia Moraes, (eds.), Migración y participación 
política, Madrid, Consejo Superior de Investigaciones Científicas, 2009, pp. 17-41.
Introducción
28
Migración y Estado en la Región Andina
tas de acción pública internacional que buscan adaptarse a la realidad cambiante 
de los procesos migratorios. Estas iniciativas fomentan la creación de espacios de 
discusión entre las autoridades públicas y los nacionales en el exterior, haciéndo-
los partícipes de los procesos de institucionalización de vínculos en su dimensión 
material (captación de remesas, producción legal y administrativa) como simbólica. 
Es en la articulación de estos procesos tanto “por arriba” como “por abajo” que se 
consolidan las lógicas transnacionales y que nos invitan a replantear finalmente el 
debate sobre las fronteras del Estado-nación. 
Las políticas públicas migratorias desde un enfoque de derechos humanos: 
un referente ético y jurídico
 
En relación con la implementación de las políticas públicas migratorias, el presente 
informe efectúa un análisis desde lo que se ha entendido como un “enfoque de de-
rechos humanos”. Este enfoque surge a finales de los años 90, impulsado por la Or-
ganización de las Naciones Unidas8, buscando integrar en las políticas y estrategias 
de desarrollo los principios éticos y legales inherentes a los derechos humanos9. 
Según la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OACDH), el en-
foque se define como “un marco conceptual para el proceso de desarrollo humano 
que, desde el punto de vista normativo, está basado en las normas internacionales 
de derechos humanos y, desde el punto de vista operacional, está orientado a la 
promoción y la protección de los derechos humanos”10.
Desde entonces, aplicar un enfoque de derechos humanos a las políticas públicas 
en general, incluidas las migratorias, ha cobrado mayor importancia. Se ha cons-
tituido en una herramienta fundamental mediante la cual “se integran las normas, 
estándares y principios de derechos humanos en los planes, políticas y procesos 
de la gestión pública, asegurando que su implementación tenga como finalidad el 
goce y disfrute de los derechos (incluyendo su exigibilidad) y no únicamente la sa-
tisfacción de una necesidad”11. En ese sentido, más allá de identificar y satisfacer las 
necesidades básicas de la persona, el enfoque busca promover el reconocimiento 
8 Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OACDH), "Los derechos humanos y la reducción 
de la pobreza. Un marco conceptual", Naciones Unidas, Nueva York, Ginebra, 2004. En el Programa de Refor-
ma de las Naciones Unidas, lanzado en 1997, el Secretario General hizo un llamado a todas las entidades del 
sistema de las Naciones Unidas a fin de integrar los derechos humanos en el trabajo de la Organización.
9 América Latina Genera, RSCLAC PNUD, "Derechos humanos. Enfoque de derechos", oct. 2010. Disponible en: 
http://americalatinagenera.org/es/index.php?option=com_content&view=article&id=390& Itemid =190.
10 Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, "Preguntas frecuentes sobre el enfoque de dere-
chos humanos en la cooperación para el desarrollo", Nueva York, Ginebra, 2006, p. 16. 
11 Mendiola Hidalgo, Mariana, "Protección y garantía de los derechos humanos a través de políticas públicas 
en el marco de la crisis mundial", Comisión Andina de Juristas, junio de 2009.
29
del ser humano como titular de derechos y señalar las obligaciones –positivas y 
negativas– que tales derechos emanan en cabeza del Estado12.
En efecto, desde este enfoque, toda política pública, incluida la migratoria, debe 
fundamentarse en una lógica de derechos que sirva de referente ético y jurídico y 
recuerde la obligación estatal de respetar los derechos humanos y las libertades 
fundamentales del ser humano sin distinción alguna13. Así lo ha dispuesto la Corte 
Interamericana de Derechos Humanos en su Opinión Consultiva 18/03, señalando 
que los Estados tienen la “obligación general de respetar y garantizar los derechos 
humanos (...) independientemente de cualquier circunstancia o consideración, in-
clusive el estatus migratorio de las personas14. 
En este sentido, sólo una concepción de los derechos humanos entendidos de ma-
nera integral y como rectores de cualquier decisión de la administración pública 
puede realmente redefinir la gestión pública15. Por lo mismo, los análisis presen-
tados en este informe sobre las políticas públicas migratorias andinas utilizan un 
enfoque de derechos humanos como marco conceptual.
Esto permitirá observar, por un lado, las acciones del Estado orientadas a la reali-
zación de los derechos de la población conforme a los instrumentos nacionales e 
internacionales adoptados y, por otro lado, la participación e incidencia de la socie-
dad civil en la definición de los problemas (agendación), el diseño, la implementa-
ción y la evaluación y monitoreo de las políticas16. 
En cuanto a este último punto, conviene subrayar que la identificación de estas eta-
pas, permitirá establecer los momentos y espacios en los que tiene cabida la parti-
cipación e incidencia política de las organizaciones dela sociedad civil.
12 Según Abramovich "un enfoque de derechos establece correlativas obligaciones cuyo incumplimiento ac-
tivará diferentes mecanismos de responsabilidad o de garantías. Por ello, el reconocimiento de derechos es 
también el reconocimiento de un campo de poder para sus titulares y en ese sentido puede actuar como una 
forma de restablecer equilibrios en el marco de situaciones sociales marcadamente desiguales". Abramovich, 
Victor, "Una aproximación al enfoque de derechos humanos en las estrategias y políticas de desarrollo en 
América Latina", Centro de Estudios Legales y Sociales de Argentina (CELS), Chile, diciembre de 2004.
13 Defensoría del Pueblo del Perú, "Migraciones y Derechos Humanos. Supervisión de las políticas de protec-
ción de los derechos de los peruanos migrantes", Serie Informes Defensoriales, Informe N° 146, Lima, Perú, 
noviembre del 2009, p. 29.
14 Corte Interamericana de Derechos Humanos, "Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumen-
tados", Opinión Consultiva OC-18/03 del 17 de sept. de 2003. Serie A No. 18, parágrafo No. 106.
15 Aguilar Luis Enrique; Mendional, Mariana, Grupos en situación de especial protección en la Región Andina: 
jóvenes. Informe sobre políticas públicas con enfoque de derechos humanos, Comisión Andina de Juristas, Lima, 
2008, p. 12.
16 Ver: González Plessmann, Antonio J., "Políticas públicas con enfoque de derechos humanos: una propuesta 
para su conceptualización", Aportes Andinos (28), Programa Andino de Derechos Humanos, 2008.
Introducción
30
Migración y Estado en la Región Andina
Metodología 
Trabajo de campo y materiales empíricos 
A fin de examinar, con un enfoque de derechos humanos, la implementación de las 
políticas públicas migratorias andinas y de cada país, se realizó un trabajo de reco-
pilación de información sobre la normativa migratoria de cada uno de los cuatro 
países bajo análisis. Esto significó incluir, además de la normatividad vigente a nivel 
nacional, las Decisiones de la Comunidad Andina existentes en materia de gestión 
de flujos migratorios, así como otro tipo de acuerdos bilaterales y multilaterales y 
de Convenios Internacionales adoptados sobre el tema. En una segunda etapa, se 
efectuó la recopilación de información referente a las políticas públicas implemen-
tadas en cada país sobre la materia. Para recoger esta información se procedió a la 
consulta de bases de datos de leyes y otros documentos normativos, así como de los 
portales oficiales de internet de las entidades públicas a cargo del desarrollo de la 
política pública migratoria. Lo anterior, para obtener acceso tanto a la legislación vi-
gente y a las políticas públicas existentes, como para obtener información adicional 
sobre la difusión de los programas adoptados. 
Para la organización de las entrevistas, se seleccionaron tres grupos de actores: 
funcionarios y actores consulares, representantes de la sociedad civil migrante y 
personas migrantes17. La mayoría de las entrevistas se realizaron en Bogotá, Quito, 
París y Madrid entre mayo y septiembre de 2011. Algunas entrevistas, en especial 
aquellas con representantes de la sociedad civil migrante en Perú y Bolivia, se rea-
lizaron vía telefónica o a través de videoconferencia. En el caso de los funcionarios 
y representantes de las organizaciones especializadas en la causa del migrante, las 
entrevistas se concentraron en su trabajo cotidiano y las relaciones entre Estado 
y sociedad civil. En el caso de las personas migrantes, las entrevistas se enfocaron 
en las dificultades que han vivido para acceder a servicios de información, orienta-
ción y atención y su relación con las instancias consulares. Una vez recogida toda 
la información pertinente, se inició una fase de sistematización y de análisis del 
material obtenido.
Cada Capítulo presente en este informe fue sometido a una fase de revisión que in-
volucró a investigadores de las instituciones participando en el proyecto SAMI y, en 
el caso del Capítulo sobre la normativa andina, de personal de la Secretaría General 
de la Comunidad Andina.
17 Para la lista de las entrevistas realizadas en el marco de esta investigación, véase el Anexo B. 
31
Once entradas de análisis para estudiar la política pública migratoria
A fin de generar un análisis transversal y crítico que pretende señalar los aciertos, 
dificultades y vacíos de la legislación vigente y de los programas de acción pública 
en materia migratoria existentes en la Región Andina, se elaboraron mapeos por 
país que identifican los principales elementos de los sistemas normativos y de po-
líticas públicas en Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia. Con ese objetivo y en aras de 
abordar toda la complejidad de la migración como fenómeno pluri-dimensional, se 
escogieron once criterios básicos que constituyen los ejes analíticos del presente 
informe y que permitieron un análisis comparativo de la realidad normativa e ins-
titucional de los cuatro países:
1. Protección exterior de los emigrantes y sus familias,
2. Protección de los derechos de las personas inmigrantes y lucha contra la dis-
criminación y xenofobia
3. Asilo y Refugio
4. Inmigración irregular y atención a expulsados
5. Retorno
6. Lucha contra la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes 
7. Derechos políticos
8. Derechos laborales
9. Derechos sociales (acceso al sistema de salud y de educación)
10. Migración y desarrollo (remesas)
11. Brain drain y brain gain
La determinación de los mismos responde a una óptica que toma en consideración 
las grandes etapas del proyecto migratorio de los ciudadanos andinos, a saber: la 
salida del país de origen, el establecimiento en el país de destino y el retorno al país 
de origen. 
Estructura del documento 
Para entender el estado actual de la gestión migratoria en la Región Andina, los 
primeros cinco capítulos del presente estudio identificarán y analizarán los sis-
temas normativos y los programas de política pública existentes sobre la materia 
en cada país (Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia) y a nivel de la Comunidad Andina 
(CAN).
Introducción
32
Migración y Estado en la Región Andina
En concreto, los Capítulos 1 a 4 examinan, con un enfoque de derechos humanos 
y diferencial, los siguientes aspectos: el conjunto de normas vigentes, los instru-
mentos internacionales y regionales ratificados, los acuerdos bilaterales y multila-
terales concluidos, la Decisiones de la CAN relacionadas, las políticas públicas im-
plementadas, las instituciones a cargo de la implementación de los programas de 
política pública y el presupuesto asignado para los mismos. Lo anterior, en cuanto a 
sus contenidos y resultados y en torno a los 11 ejes analíticos establecidos anterior-
mente. Desde una perspectiva crítica, se pretende señalar los aciertos, dificultades 
y vacíos de la realidad normativa e institucional de los cuatro países andinos. Para 
una visualización comparativa de la información anteriormente señalada, ver los 
cuadros transversales contenidos en el cd anexo.
En lo que respecta a la Comunidad Andina (CAN), el Capítulo 5 examina la política 
migratoria de la región. Se identifican las Decisiones suscritas por el Consejo Andi-
no de Ministros de Relaciones Exteriores para facilitar la circulación en la subregión 
garantizando el control migratorio y brindar la protección y asistencia requeridas 
por las personas migrantes en los territorios de terceros países (migraciones intra 
y extra comunitarias). Cabe señalar que, en tanto la normativa comunitaria andina 
tiene carácter de supranacionalidad, estas Decisiones son aplicables directamente 
y tienen efecto inmediato en el ordenamiento jurídico interno de los países miem-
bros. Este capítulo identifica, asimismo, los principales retos evidenciados en torno 
a la reglamentación de las Decisiones, su implementación, su socialización y la im-
portancia de un espacio de intercambio y reflexión sobre la normativa migratoria 
andina. Finalmente, se examinan otros instrumentos, comitésy espacios de discu-
sión que complementan el panorama migratorio andino como la Carta Andina de 
Promoción y Protección de los Derechos Humanos, el Foro Andino sobre Migracio-
nes y otros escenarios de discusión en desarrollo tanto al interior como al exterior 
de la CAN.
El Capítulo 6 sobre los dispositivos de información, orientación y atención a per-
sonas migrantes, contiene un análisis de los servicios prestados por las principales 
asociaciones de migrantes en países de origen, por las organizaciones de sociedad 
civil especializadas en temas migratorios en países de destino, así como por los 
consulados andinos y las Casas Ecuatorianas de la Secretaría Nacional del Migrante 
de Ecuador. Para el desarrollo de este análisis, se realizaron consultas con miem-
bros de la sociedad civil, actores consulares y personas migrantes a fin de estudiar 
los servicios prestados y, más allá de esto, entender los logros, los retos y las difi-
cultades de los actores públicos y privados en el ejercicio de sus labores. Esto, con 
el objeto de lograr proponer medidas eficaces tendientes a mejorar los servicios 
prestados. 
 
33
A lo largo del informe se incluyen, asimismo, elementos de análisis sobre la acción, 
participación e incidencia política de las organizaciones de la sociedad civil migran-
te, a fin de presentar los mecanismos de organización y articulación de las organi-
zaciones de la sociedad civil migrante en los países de destino así como a nivel de 
la Región Andina. 
Finalmente, el Capítulo 7 contiene una serie de conclusiones y recomendaciones a 
partir de los elementos analizados a lo largo de la investigación.
Introducción
Capítulo 1
Colombia:
En la búsqueda de una 
Política Migratoria Integral
37
Introducción
Colombia cuenta con una gran diáspora en el exterior como resultado de las “tres 
grandes olas de migraciones”1 que tuvieron en su origen los efectos de las crisis 
económicas, los desastres naturales y el conflicto armado colombiano. Este fe-
nómeno migratorio masivo que incluye a alrededor de 4 millones de emigrantes 
colombianos (cifra estimada por el Departamento Administrativo Nacional de Es-
tadística de Colombia a partir del censo de 2005) se caracteriza por la presencia 
mayoritaria de mujeres, en edad productiva, con un nivel educativo medio y pro-
venientes en muchos casos de lo que se conoce como la Región del Café (en par-
ticular los departamentos de Risaralda, Quindío y Caldas). Los principales países 
de destino de los colombianos son Estados Unidos, España, Venezuela y Ecuador 
a partir de los cuales se envían grandes sumas de dinero por vía de remesas, con-
virtiéndose en uno de los principales ingresos de la economía del país 2. El flujo de 
remesas, que ascendió a 4.168 millones de dólares en 20113, ha ido despertando 
el interés tanto de los sectores privados como de los sectores públicos en torno 
al fenómeno migratorio y ha motivado la creación de políticas públicas y progra-
mas encaminados a abordar el fenómeno migratorio de manera integral. Dicho 
proceso todavía está en construcción y a pesar de la existencia, en la materia, de 
un documento de política pública (Documento CONPES 3603 de 2009) y de una 
ley (Ley 1465 del 2011) que crea un Sistema Nacional de Migraciones, el Estado 
colombiano está en la búsqueda de un sistema migratorio integral que aborde el 
fenómeno en todas sus dimensiones y responda a las necesidades de los millones 
de nacionales en el exterior.
1 Consejo Nacional de Política Económica y Social, “Documento CONPES 3603”, Bogotá, 24 de agosto de 2009. 
2 La importancia de las remesas para la economia colombiana ha llevado incluso a algunos analistas a señalar 
que “en Colombia estamos exportando menos café y menos petróleo; ahora exportamos gente” Ardila Gerar-
do, “Queríamos brazos y nos llegaron personas”, Revista perspectiva, Número 14, Año 6, Bogotá, 2007. 
3 EL ESPECTADOR. “Colombia recibió remesas por US $ 4.168 millones en 2011”, 12 de Marzo de 2012, http://
www.elespectador.com/economia/articulo-332148-colombia-recibio-remesas-us4168-millones-2011. Con-
sultado el 12 de marzo de 2012. 
38
Migración y Estado en la Región Andina
1.1. Protección de los colombianos en el exterior y sus familias 
En Colombia, la salida masiva de nacionales ha implicado grandes repercusiones a 
nivel económico, social y cultural. La descomposición del tejido familiar, el ingreso 
de grandes sumas de dinero por vía de remesas y las condiciones de vulnerabilidad 
en las cuales viven muchos colombianos en el exterior han comenzado a llamar la 
atención tanto de las autoridades oficiales como de las organizaciones de la socie-
dad civil. Tratándose de la protección de los colombianos en el exterior y de sus fa-
milias, se ha consagrado a nivel constitucional la labor de orientación e instrucción 
de los colombianos en el exterior en el ejercicio y defensa de sus derechos (art. 282) 
en cabeza del Defensor del Pueblo quien, entre otras cosas, debe velar por la promo-
ción, el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos. Sin embargo, la repre-
sentación del Estado y la asistencia a los connacionales en el exterior está a cargo de 
las oficinas consulares, bajo la directa orientación y supervisión de la Dirección de 
Asuntos Consulares y Comunidades Colombianas en el Exterior del Ministerio de Rela-
ciones Exteriores4, en conformidad con las funciones establecidas en la Convención 
de Viena sobre las Relaciones Consulares de 1963.
Según dicho instrumento internacional, dentro las funciones de las oficinas con-
sulares se encuentran, entre otras, las de: “a) Proteger en el Estado receptor los 
intereses del Estado que envía y de sus nacionales (...); e) prestar ayuda y asistencia 
a los nacionales del Estado que envía (...); h) velar, dentro de los límites que impon-
gan las leyes y reglamentos del Estado receptor, por los intereses de los menores 
y de otras personas que carezcan de capacidad plena, y que sean nacionales del 
Estado que envía (...); i) representar a los nacionales del Estado que envía a tomar 
las medidas convenientes para su representación ante los Tribunales y otras auto-
ridades del Estado receptor, de conformidad con la práctica y los procedimientos en 
vigor en este último, a fin de lograr que, de acuerdo con las leyes y reglamentos del 
mismo, se adopten las medidas provisionales de preservación de los derechos e in-
tereses de esos nacionales, cuando, por estar ausentes o por cualquiera otra causa, 
no puedan defenderlos oportunamente”.
Conforme a lo anterior, un sistema de servicio jurídico y social encargado de pres-
tar asesoría a los colombianos en el exterior fue adoptado mediante la Ley 76 de 
4 La Dirección de Asuntos Consulares y Comunidades Colombianas en el Exterior, de conformidad con el artí-
culo 24 del Decreto 110 del 2004 "por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Relaciones 
Exteriores y se dictan otras disposiciones", debe asesorar al Ministro competente en materia de política sobre 
las comunidades colombianas en el exterior, en asuntos consulares, en la expedición de pasaportes, visas y en 
política migratoria teniendo en cuenta, entre otros aspectos, la necesaria protección de los derechos funda-
mentales. 
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1993 “por medio de la cual se adoptan medidas de protección a los colombianos en 
el exterior a través del Servicio Consular de la República”. El artículo 3° de esta Ley 
dispone que los objetivos del servicio de protección y asistencia son los siguientes: 
respeto a los derechos humanos; exclusión de discriminaciones o abusos en mate-
ria laboral; plena observancia del debido proceso, del derecho de defensa y de las 
garantías procesales en las investigaciones y procesos a los cuales sean sometidos; 
localización de colombianos desaparecidos; condiciones mínimas de respeto a los 
derechos de los detenidos; designación por el Estado receptor de apoderados de 
oficio en ausencia de abogado defensor; respeto de los intereses de los nacionales 
porparte de las autoridades policiales o de inmigración; y, defensa de los intereses 
de los menores, minusválidos o de cualquier otro connacional incapacitado tempo-
ral o permanente5. 
En el mismo sentido, la Política Integral Migratoria (PIM), aprobada en agosto 
de 2009 mediante Documento del Consejo Nacional de Política Económica y 
Social (CONPES) 3603, estableciendo los lineamientos, estrategias y acciones para 
manejar la situación de los colombianos en el exterior y de los nacionales de otros 
países en Colombia, establece como uno de sus objetivos principales a largo plazo 
el de: “Lograr la defensa, protección y garantía de los derechos de los colombianos 
en el exterior y los extranjeros en Colombia. Garantizar una oferta de servicios es-
tatales permanente, suficiente y efectiva hacia los colombianos en el exterior y los 
extranjeros en Colombia, teniendo en cuenta los cambios permanentes de la diná-
mica migratoria”6. 
Los funcionarios encargados de prestar esos servicios de protección y asisten-
cia en las oficinas consulares deben ser –según el artículo 1° de la Ley 73 de 
1993– especializados y preferiblemente nacionales colombianos (salvo que el Mi-
nisterio de Relaciones Exteriores o la Misión Diplomática disponga la contratación 
de asesoría externa). Sin embargo, la Ley 1322 de 2009 habilitó la prestación 
5 Así lo reitera el Decreto 333 de 1995, "por medio del cual se adoptan medidas de protección y promoción 
de las comunidades colombianas en el exterior", estableciendo que el Ministerio de Relaciones Exteriores debe 
adelantar programas de protección y asistencia en torno a las materias de las que trata el mencionado artículo 
3° de la Ley 76 de 1993. 
6 Dicho objetivo se tradujo, sin embargo y únicamente, en una recomendación al Ministerio de Relaciones 
Exteriores, sin presupuesto asignado, en torno a la elaboración de "un plan de acción, con el apoyo del Insti-
tuto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, para 
avanzar en el diseño e implementación de programas de acompañamiento psicológico, social, jurídico y pro-
ductivo, dirigidos a los miembros de familias con experiencia migratoria, con especial énfasis en hogares que 
experimentan ruptura matrimonial, cambio de roles y separación física". A pesar de lo anterior, el Plan de 
Desarrollo 2010-2014, en su capítulo VII sobre "soportes transversales de la prosperidad democrática", 
dispone que el Ministerio de Relaciones Exteriores debe afianzar la Política Integral Migratoria y garantizar 
la ejecución de la política de atención al ciudadano, encaminada al mejoramiento de la atención integral y al 
bienestar de los connacionales.
Colombia: En la búsqueda de una política migratoria integral
40
Migración y Estado en la Región Andina
de servicios de asesoría jurídica y social por pasantes ad-honorem. En cuanto al 
número de funcionarios requeridos, el Ministerio debe tomar en consideración 
la cantidad de connacionales residentes en la jurisdicción determinada, las ca-
racterísticas del flujo migratorio y el volumen de asuntos que deba atender cada 
consulado (art. 2)7. 
Dentro de las funciones que se le atribuyen a las oficinas consulares en el exterior, 
está igualmente la de promover la participación cívica de los nacionales en el ex-
terior y fortalecer los vínculos con la sociedad civil (Decreto 333 de 1995). Para 
promover esta participación se creó el Plan Comunidad en el Exterior que busca 
“acercar a la comunidad colombiana con los consulados y embajadas, creando y 
fortaleciendo relaciones de confianza que faciliten un trabajo conjunto en pro de 
[los] connacionales”. 
Asimismo, para fortalecer los vínculos con la comunidad colombiana en el exterior 
se creó en el 2003 el Programa Colombia Nos Une, como un grupo interno de trabajo 
adscrito a la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano del 
Ministerio de Relaciones Exteriores, siendo el primer programa consagrado exclusi-
vamente al tema migratorio8. Al momento de su creación, la Ministra de Relacio-
nes Exteriores declaró que éste: “(…) apunta a formular una política integral hacia 
estas comunidades [de colombianos en el exterior], buscando ante todo identifi-
carlas, caracterizarlas y conectarlas entre sí y con el país. Esto significa propiciar 
su asociación para que se fortalezcan y aúnen esfuerzos, servir de facilitadores en 
asuntos que permitan mejorar sus condiciones de vida en los países de residencia, 
agilizar los trámites consulares (…) y fortalecer la asistencia social y jurídica que 
se les viene prestando a través de los consulados”9. Colombia Nos Une se encarga 
actualmente de difundir y promocionar los diferentes programas institucionales y 
estuvo a cargo de la coordinación y el seguimiento del diseño de la Política Integral 
Migratoria (que abordaremos más adelante), así como la constitución del Centro 
de Estudios para la Migración Internacional Colombiana (CEMIC) que estudia las 
tendencias y dinámicas migratorias10.
7 Hasta el 2005, la comunidad colombiana residente estimada debía ser superior a diez mil personas. Sin 
embargo, mediante la Ley 991 de 2005, que modifica la Ley 76 de 1993, se amplió la base de cubrimiento 
incluyendo la asistencia jurídica y social de los nacionales en casos en que la comunidad colombiana sea infe-
rior a 10.000, previo concepto de la Dirección de Asuntos Consulares y Comunidades Colombianas en el Exterior. 
8 Para un estudio de caso del Programa Colombia Nos Une, ver el Capítulo 6. Consultar asimismo el portal 
del Ministerio de Relaciones Exteriores en lo que respecta al "Grupo Interno de Trabajo Colombia Nos Une". 
Disponible en: http://www.cancilleria.gov.co/footer/join-us/introduction
9 Ver Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, “Memorias Seminario sobre Migraciones Internacio-
nal colombiana y conformación de Comunidades Transnacionales”, 18 y 19 de Junio de 2003, Bogotá, p. 10. 
10 La creación de este "observatorio sobre las migraciones" fue prevista asimismo en el Plan de Desarrollo 
2006-2010 con el objetivo de ofrecer información útil sobre las dinámicas y características de la migración 
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En el mismo orden de ideas se creó la red social RedEsColombia. Ésta parte de la 
base de que es necesario crear vínculos entre los colombianos entre sí para im-
plantar “tejido social” y promover el acercamiento de estas personas con su país. Se 
trata de una red social creada por el Ministerio de Relaciones Exteriores con el apoyo 
de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM). La red se enfoca en 
cuatro temas fundamentales: cultura, conocimiento, comercio y comunidad. Con la 
red de conocimiento, por ejemplo, se pretende vincular a las universidades del país 
con los profesionales y académicos colombianos que viven en el exterior. La red de 
comercio busca establecer conexiones entre comerciantes y particulares con ideas 
de negocios en Colombia y el exterior. La red cultura intenta promover la cultura 
colombiana y promocionar eventos, exposiciones, fiestas entre otros. Finalmente, 
la red comunidad sirve de espacio de socialización. 
Justamente para promover esta participación cívica, la PIM, prevé la difusión de 
esta red social y hace recomendaciones al Ministerio de Relaciones Exteriores sobre 
los siguientes aspectos fundamentales: apoyar y coordinar la implementación de 
mecanismos para promover la participación política, la integración y la participa-
ción cívica de los colombianos en el exterior; desarrollar talleres de liderazgo cívico 
en las comunidades en el exterior; y, realizar encuentros informativos con embaja-
dores y cónsules de las zonas con mayor recepción de colombianos para impulsar 
la ejecución de acciones en materia migratoria. En torno a los talleres de liderazgo 
cívico, resulta interesante señalar que estos deben desarrollarse en las zonas con 
mayor recepción de colombianos con el apoyo del consulado respectivo y deben 
ser acordes al desarrollo organizacional