Lectura_Comentada_Convenio_

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María Magdalena Gómez Rivera 
Lectura comentada 
del Convenio 169 
de la Organización
Internacional del Trabajo
Sistema Bibliotecario de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
Catalogación
Lectura comentada del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, primera edición. Suprema 
Corte de Justicia de la Nación. Dirección General de Estudios, Promoción y Desarrollo de los Derechos Humanos. 
Serie: Derechos Humanos. Número 3. Textos de divulgación. Investigación realizada en 2016 y revisada en 2017. 
SERIE DERECHOS HUMANOS 2018. TOMO 3 PDF ISBN 978-607-552-059-9
© D.R. Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2018. 
Serie Derechos Humanos Número 3. 
Pino Suárez No. 2, Col. Centro C.P. 06060, Ciudad de México.
Primera edición digital: noviembre de 2018.
Dra. Leticia Bonifaz Alfonzo, Directora General de Estudios, Promoción y Desarrollo de los Derechos Humanos. 
Autora: María Magdalena Gómez Rivera. Abogada, académica de la Universidad Pedagógica Nacional, Articulista 
del periódico La Jornada.
Coordinación editorial: Leyla Valentina Méndez de la Paz Pérez.
Revisión y corrección: Diana Suárez Galán.
La edición y el diseño de esta obra estuvieron al cuidado de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis 
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Apoyo en el diseño y formación editorial: Angélica Heredia Galicia y Elizabeth Marín Calderón.
Gómez Rivera, María Magdalena, autor, autor de introducción
Lectura comentada del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo / 
María Magdalena Gómez Rivera ; [presentación Ministro Luis María Aguilar Morales ; prólogo 
Leticia Bonifaz Alfonzo ; introducción María Magdalena Gómez Rivera].-- Primera edición. -- 
Ciudad de México, México : Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2018.
1 recurso en línea (260 páginas). -- (Serie derechos humanos ; 3)
ISBN 978-607-552-059-9
1. Protección de los Derechos Humanos – Derecho interno – Instrumentos internacionales 
– México 2. Derechos de los indígenas – Derecho a la no discriminación – Análisis
3. Organización Internacional del Trabajo – Convenio 169 – Cuestionarios 4. Derechos
colectivos 5. Derecho a la consulta indígena 6. Derecho a la identidad cultural I. Aguilar
Morales, Luis María, 1949- , escritor de prólogo II. Bonifaz Alfonzo, Leticia, escritor de
prólogo III. título IV. serie
LC KGF3003
PO
Q010.113
D473d 
V.3
Lectura comentada 
del Convenio 169 
de la Organización
Internacional del Trabajo
María Magdalena Gómez Rivera 
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
Ministro Luis María Aguilar Morales 
Presidente
Primera Sala
Ministra Norma Lucía Piña Hernández
Presidenta
Ministro José Ramón Cossío Díaz
Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena
Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo
Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea
Segunda Sala
Ministro Eduardo Medina Mora Icaza
Presidente
Ministro José Fernando Franco González Salas
Ministro Javier Laynez Potisek 
Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos
Ministro Alberto Pérez Dayán
5
Contenido
Presentación
 Ministro Luis María Aguilar Morales 
Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la 
Nación y del Consejo de la Judicatura Federal ..... 15
Prólogo
 Dra. Leticia Bonifaz Alfonzo
 Directora General de Estudios, Promoción 
y Desarrollo de los Derechos Humanos ................ 19
Introducción
 Mtra. María Magdalena Gómez Rivera
 Abogada, académica de la Universidad Pedagógica 
Nacional, Articulista del periódico La Jornada ....... 25
I. La Organización Internacional del Trabajo ................. 31
1.- ¿Qué es la Organización Internacional 
del Trabajo? ..................................................... 35
2.- ¿Por qué se dice que la OIT es tripartito? ............. 36
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3.- ¿Quién nombra a las partes que integran la OIT? ... 37
4.- ¿Cuáles son las facultades de la OIT? ................. 38
5.- ¿Qué diferencia hay entre un Convenio y una 
Recomendación? .............................................. 38
6.- ¿Hay algún convenio en la OIT referente a 
indígenas, anterior al actual 169? ...................... 39
7.- ¿Qué planteaba el Convenio 107? ..................... 40
8.- ¿El Convenio 107 se aplicó en México? .............. 41
9.- ¿Entonces los convenios tienen normas parecidas 
a las del Derecho Nacional? ............................. 41
10.- ¿Me ha contestado si el Convenio 107 se aplicó 
en México? ...................................................... 42
11.- ¿Qué significa que el Convenio 107 fue válido 
en México? ..................................................... 42
12.- ¿Hay países que son miembros de la OIT, pero 
no aceptan alguno de sus convenios? ................. 42
13.- ¿Por qué se dice que el Convenio 107 se aplicó 
en lo general? .................................................. 43
14.- ¿Me podría explicar en detalle cómo es el 
procedimiento de la elaboración de convenios 
en la OIT? ....................................................... 43
15.- ¿Cómo se define la representatividad para la 
consulta de los miembros de la OIT? ................... 46
16.- Una vez aprobado el Convenio en la OIT ¿cuál fue 
el procedimiento de ratificación? ....................... 47
17.- México ratificó el Convenio 169, ¿En qué forma se 
tomó la decisión? .............................................. 48
18.- ¿Cuánto tiempo dura la vigencia de un Convenio 
en la OIT? ........................................................ 49
19.- ¿Cuánto tiempo dura la obligación de un Estado 
Miembro respecto a un convenio ratificado? ........ 49
20.- ¿Desde qué momento deja de tener obligación 
de respetar un Convenio el Estado Miembro que 
hace uso del derecho de denuncia? .................... 50
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21.- ¿Qué pasa cuando se cumplen diez años, desde 
la ratificación de un Convenio y el Estado Miembro 
no utiliza el derecho de denuncia? ...................... 50
22.- ¿Cómo supervisa la OIT la aplicación de los 
Convenios ratificados? ...................................... 50
23.- ¿Qué pasa si un Estado Miembro no cumple las 
obligaciones ante la OIT? .................................. 51
24.- ¿Por qué se ha dicho que la reforma de 2011 sobre 
de re chos humanos favorece la fuerza del Convenio 
169 en México? ............................................... 52
25.- ¿Me podría explicar cuál es el impacto concreto 
de esta reforma de 2011, para los pueblos 
indígenas? ....................................................... 53
26.- ¿Cómo pueden participar los pueblos indígenas para 
lograr el cumplimiento pleno del Convenio 169? ... 53
27.- ¿Me puede explicar el procedimiento de las 
Reclama ciones? ................................................ 54
28.- ¿O sea que, si los indígenas no logramos capacidad 
para demandar el cumplimiento del Convenio, 
se puede quedar en letra muerta? ....................... 55
29.- ¿Puede informarme si en México se han presentado 
reclamaciones indígenas sobre el Convenio 169? .. 56
30.- ¿Cuántos países han ratificado el Convenio? ....... 59
31.- ¿Qué nos puede explicar de la relación de los órga-
nos de control de la OIT respecto a la problemática 
indígena en nuestro país a partir de 1994? ......... 61
II. Lectura comentada del Convenio 169 ........................ 65
32.- ¿Podría plantearme cuáles son las recomendaciones 
o aclaraciones básicas para comprender el 
Convenio 169? ................................................ 69
33.- ¿Me podría informar que dicen las Constituciones 
en países de América Latina sobre los pueblos 
indígenas? ....................................................... 72
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34.- ¿Cuáles son los principios básicos contenidos 
en el Convenio 169?......................................... 109
35.- ¿Cuál es la estructura del Convenio 169? ............ 109
Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales 
en Países Independientes .......................................... 111
Parte I. Política General ............................................ 115
Artículo 1 ................................................................ 115 
36.- ¿Cómo se interpreta el término "pueblos" en el 
Convenio 169? ................................................ 116
37.- ¿Podría aclararme cuáles son las características 
de un pueblo indígena, según el Convenio 169? ... 118
38.- ¿A qué se refiere la conciencia de identidad 
indígena? ........................................................ 119
39.- ¿Me puede anotar otros ejemplos de documentos 
importantes que abordaron el derecho a la 
identidad colectiva de los pueblos indígenas? ...... 120
40.- ¿En qué consiste el principio de autodeterminación? .. 122
41.- ¿Qué es eso de derechos individuales y derechos 
colectivos? ....................................................... 122
42.- ¿Y el Convenio 169 incluye el derecho a la 
auto de terminación? ........................................... 124
43.- ¿Me podría explicar si el convenio ayuda de 
alguna manera a alcanzar el derecho de 
autodeterminación y las formas de autogobierno 
o de autonomía? ............................................... 125
44.- ¿Los Pueblos Indígenas son lo mismo que hablantes 
en lenguas indígenas? ....................................... 126
45.- ¿Me podría explicar si es lo mismo hablar de 
pueblo indígena o de comunidad indígena? ........ 127
46.- ¿Me puede indicar algunos ejemplos para entender 
mejor la relación de los pueblos indígenas con sus 
comunidades? .................................................. 127
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Artículo 2 ................................................................ 131
Artículo 3 ................................................................ 132
Artículo 4 ................................................................ 132 
Artículo 5 ................................................................ 132 
47.- ¿Me podría comentar cuál es el sentido y 
orientación de los artículos 2 al 5? ..................... 133
48.- ¿Me puede explicar cuál es la situación de las 
mujeres indígenas en nuestro país? ..................... 134
49.- ¿Me puede informar si las mujeres indígenas tienen 
derechos específicos? ........................................ 137
50.- Se ha repetido mucho que los pueblos indígenas, 
violan los derechos de las mujeres indígenas, 
en base a sus usos y costumbres y el Convenio 
pide respeto a las mismas ¿Qué nos puede 
comentar al respecto? ....................................... 140
Artículo 6 ................................................................ 142 
51.- ¿En qué consiste el derecho a la consulta incluido 
en el Convenio? ................................................ 143
52.- ¿Cuáles son los criterios para que los Estados 
apliquen el derecho de consulta? ........................ 143
53.- ¿La consulta se debe basar solo en el artículo 6 
del Convenio 169 de la OIT? ............................. 146 
54.- ¿Me puede dar ejemplos de otras normas o 
propuestas para analizar las condiciones que debe 
cumplir la consulta previa libre e informada? ....... 146
55.- ¿Cómo se establece el derecho a la consulta en 
la Constitución Política de los Estados Unidos 
Mexicanos? ..................................................... 147
56.- ¿Está reglamentado el derecho a la consulta en 
nuestro país? .................................................... 148
57.- ¿Qué han opinado sobre la consulta desde los 
pueblos indígenas? ........................................... 149
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58.- ¿Me puede repetir los elementos del Derecho a la 
consulta? ........................................................ 151
59.- ¿Nos puede compartir el informe de 2004 del 
Comité de administración de la OIT sobre 
reclamaciones relativas a violación del derecho 
a la consulta? ................................................... 152
60.- ¿Cómo se explica la dificultad para cumplir con el 
de recho a la consulta por parte de los Estados? ... 168
61.- ¿Nos puede compartir una opinión de la Comisión 
de Expertos en Aplicación de Convenios y 
 Recomendaciones respecto al Informe de OIT 
en la reclamación que apenas comentamos 
relativa al artículo 6 del convenio? ..................... 169
Artículo 7 ................................................................ 170
 Comentario ...................................................... 171
62.- ¿Nos puede compartir una opinión de la 
Comisión de Expertos en Aplicación de 
Convenios y Recomendaciones res pecto al 
artículo 7 del convenio? .................................... 172
63.- ¿Podría explicarme el tema de los indígenas ante el 
derecho y el derecho de los indígenas? ............... 172
Artículo 8 ................................................................ 173
Artículo 9 ................................................................ 173
64.- ¿Cuál es la situación de los indígenas al ser 
juzgados conforme al derecho nacional 
y homogéneo? .................................................. 174
Artículo 10 .............................................................. 175
Artículo 11 .............................................................. 175
Artículo 12 .............................................................. 175
 Comentario y casos ........................................... 176
65.- ¿Cuáles son las limitaciones que señala el Convenio 
para el llamado derecho consuetudinario indígena 
nombrado por los pueblos derecho propio? ......... 178
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66.- ¿A qué se refiere cuando dice que, al imponer 
sanciones a indígenas, se deberán tomar en 
cuenta sus características económicas, sociales y 
culturales? ........................................................ 180
67.- ¿A qué se refieren cuando se habla de la 
preferencia de sanciones distintas a la cárcel 
para los miembros de los pueblos indígenas? ....... 180
68.- ¿A qué se refiere la prohibición de servicios 
personales obligatorios de cualquier índole? ........ 182
69.- ¿México ratificó este Convenio sobre trabajo 
forzoso de 1930? ............................................. 182
70.- ¿Ya existe en nuestro país el derecho a disponer 
de traductor cuando un indígena es procesado? ... 183
71.- ¿Podría darme un ejemplo concreto para discutir 
y reflexionar sobre el derecho consuetudinario 
indígena y los de rechos humanos? ...................... 183
Parte II. Tierras ........................................................ 187
Artículo 13 .............................................................. 187
 Comentario ...................................................... 188
72.- ¿Nos podría informar si hay algún caso de 
protección a lugares sagrados? .......................... 189
73.- ¿Cuál fue la razón por la que se organizó un 
movimiento en defensa del lugar sagrado de 
Wirikuta? ......................................................... 189
74.- Cuál fue el mensaje de las deidades presentado 
como Peritaje Tradicional por los Wixáritari? ....... 192
75.- ¿Qué diferencia existe entre el concepto territorio 
del Convenio y el Territorio Nacional de que 
habla la Constitución Mexicana? ........................ 198
Artículo 14 .............................................................. 200
 Comentario ...................................................... 201
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Artículo 15 .............................................................. 207
 Comentario ......................................................208
76.- ¿Qué significa que la propiedad de la Nación 
sobre los recursos naturales es inalienable 
e imprescriptible? .............................................. 209
77.- ¿Qué entenderíamos cuando se habla de 
territorialidad? .................................................. 210
78.- ¿Cómo se determina la cantidad de una 
indemnización por daño a recursos naturales 
de los pueblos indígenas? .................................. 210
79.- ¿Cuáles serían algunos proyectos que pueden 
afectar el hábitat de los pueblos indígenas? ......... 211
80.- ¿Puede mencionar algún movimiento con éxito 
en nuestro país frente a estos proyectos? ............. 212
81.- ¿Me puede mencionar el movimiento indígena 
en Estados Unidos que en 2016 se opone a la 
construcción de un oleoducto? ............................ 213
Artículo 16 .............................................................. 216
82.- ¿A qué se refieren en el Convenio, al hablar de 
obtener el consentimiento de los pueblos para un 
traslado o reubicación? ......................................... 217
83. ¿En el punto dos del Artículo 16 se habla de que 
se harán encuestas públicas “cuando haya lugar”, 
esto qué significa? .............................................. 217
84.- El punto tres del artículo 16 habla de que los 
indígenas podrán regresar a sus tierras 
tradicionales cuando desaparezcan las causas 
que obligaron su traslado, señala que esto se 
hará “siempre que sea posible”, ¿qué significa 
esta última afirmación? ...................................... 218
Artículo 17 .............................................................. 219
 Comentario ...................................................... 219
Artículo 18 .............................................................. 220
 Comentario ...................................................... 220
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Artículo 19 .............................................................. 220
Parte III. Contratación y condiciones de empleo ............ 223
Artículo 20 .............................................................. 223
 Comentario ...................................................... 225
Parte IV. Formación profesional, artesanía e industrias
rurales .................................................................... 231
Artículo 21 .............................................................. 231
Artículo 22 .............................................................. 231
Artículo 23 .............................................................. 232
 Comentario ...................................................... 232
Parte V. Seguridad social y salud ............................... 235
Artículo 24 .............................................................. 235
Artículo 25 .............................................................. 235
 Comentario ...................................................... 236
Parte VI. Educación y medios de comunicación ............ 239
Artículo 26 .............................................................. 239
Artículo 27 .............................................................. 239
Artículo 28 .............................................................. 240
Artículo 29 .............................................................. 240
Artículo 30 .............................................................. 241
Artículo 31 .............................................................. 241
 Comentario ...................................................... 241
85.- ¿Nos puede compartir opiniones de la Comisión 
de Expertos en Aplicación de Convenios y 
Recomendaciones respecto al capítulo de 
Educación del convenio? ................................... 242
86.- ¿Cuáles son los principios que sugiere el 
Convenio en materia educativa? ......................... 244
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87.- ¿Me puede explicar cuál es la situación en cuanto 
a medios de comunicación? ............................... 245
Parte VII. Contactos y cooperación a través de las 
fronteras ................................................................. 249
Artículo 32 .............................................................. 249
 Comentario y casos ........................................... 249
88.- ¿Nos puede compartir una opinión de la Comisión 
de Expertos en Aplicación de Convenios y 
Recomendaciones respecto al artículo 32? .......... 251
Parte VIII. Administración .......................................... 253
Artículo 33 .............................................................. 253
Parte IX. Disposiciones generales ............................... 255
Artículo 34 .............................................................. 255
 Comentario ...................................................... 255
Artículo 35 .............................................................. 255
Parte X. Disposiciones finales ..................................... 257
Artículo 36 .............................................................. 257
Artículo 37 .............................................................. 257
Artículo 38 .............................................................. 257
Artículo 39 .............................................................. 258
Artículo 40 .............................................................. 258
Artículo 41 .............................................................. 259
Artículo 42 .............................................................. 259
Artículo 43 .............................................................. 259
Artículo 44 .............................................................. 260
 Comentario ...................................................... 260
89.- ¿Podemos afirmar que el Convenio 169 forma 
parte de la legislación mexicana? ....................... 260
15
PresentaCión
Eel volumen 3 de la Serie Derechos Humanos, fue realizado por la Mtra. Magdalena Gómez Rivera, a solicitud de la 
Dirección General de Estudios, Promoción y Desarrollo de 
los Derechos Humanos de la Suprema Corte de Justicia de la 
Nación.
En este Alto Tribunal, se han auspiciado investigaciones 
especializadas, reuniones de análisis o reflexión, y eventos 
en colaboración con organizaciones de la sociedad civil o 
instituciones académicas nacionales e internacionales, sobre 
temas de derechos humanos con la finalidad de promover 
su respeto, difundir su contenido y aportar elementos útiles a 
las y los impartidores de justicia para garantizarlos.
En ellas se han abordado aspectos que comprenden la 
evolución y desarrollo de los derechos de quienes se pueden 
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ubicar en alguna situación de vulnerabilidad o desventaja 
social, como pueden ser: mujeres; niñas, niños y adolescen-
tes; personas con orientación sexual diferente a la hetero-
sexual; personas con discapacidad; migrantes o personas 
sujetas de protección internacional; personas mayores; o perso-
nas, comunidades o pueblos indígenas, afromexicanas o 
negras. Y se contemplan los impactos de la discriminación 
múltiple.
Este libro es el resultado de una cuidada revisión sobre 
el trabajo de investigación que la autora ha realizado du-
rante su trayectoria académica, se titula Lectura Comentada 
del Convenio 169 de la Organización Internacional del 
Trabajo.
Dicho texto fue concebido para comunicar en lenguaje 
accesible el contenido del único instrumento internacional 
vinculante que contiene los derechos específicos de los pue-
blos indígenas, este Convenio 169 de la Organización Inter­
nacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en 
Países Independientes, fue emitido desde 1989 y es derecho 
vigente en nuestro país a partir de 1991.
Tiene como hilo conductor la estructura originaldel Con­
venio; se presenta con la redacción de cada artículo en for-
ma de pregunta, y en la respuesta, se vierte información 
específica sobre ese tema derivada de documentos especia-
lizados, criterios o recomendaciones de instancias y organis-
mos internacionales de derechos humanos, que se enriquece 
con varios casos en los que este Alto Tribunal ha emitido 
resoluciones emblemáticas que involucran derechos funda-
mentales.
Pr
es
en
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ci
ón
17
El contenido está dirigido a todo público, su difusión ma -
siva tiene la intención de que las personas, comunidades y 
pueblos indígenas sean los principales beneficiarios. Sin em-
bargo, las y los integrantes de los órganos jurisdiccionales 
pueden utilizar esta información especializada sobre dere-
chos humanos de los pueblos indígenas, para auxiliar su 
tarea de impartir justicia. 
La reforma Constitucional de Derechos Humanos de 
2011, transformó al sistema jurídico, los nuevos mecanis-
mos de interpretación nos imponen complejos retos en la 
tarea de garantizar equidad y justicia a quienes más lo ne-
cesitan. Este documento aporta elementos especializados 
que pueden ser de utilidad para afrontarlos. 
El bloque de Constitucionalidad contempla derechos 
de las personas, comunidades y pueblos indígenas en el 
artículo 2o. de nuestra Carta Magna y en el Convenio 169 
de la Organización Internacional del Trabajo, sobre Pueblos 
Indígenas y Tribales en Países Independientes, los cuales se 
complementan con las prerrogativas aspiracionales deriva-
das de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los 
Derechos de los Pueblos Indígenas, de la Declaración Ame­
ricana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y de la 
Jurisprudencia obligatoria emanada de la Corte Interameri-
cana de Derechos Humanos.
La emisión de esta Serie Derechos Humanos, reitera el 
compromiso de acercar información especializada a todas 
las personas, porque es necesario que se conozcan los dere-
chos para exigir su cumplimiento o, para que en su caso, pue-
dan presentar agravios ante los tribunales por las acciones 
u omisiones que los afecten. 
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Esta iniciativa refleja la dedicación para promover y 
difundir con tesón los derechos humanos, los criterios, argu-
mentos e interpretaciones de las resoluciones de la Suprema 
Corte, con una visión vanguardista y profesional que ha abier-
to una ruta de comunicación incluyente y respetuosa a toda la 
sociedad.
Les invito a consultar regularmente esta Lectura Comen­
tada del Convenio 169 de la OIT, para profundizar en el 
conocimiento de los derechos específicos de las y los inte-
grantes de los pueblo originarios que sustentan la pluricultu-
ralidad de nuestro país. 
Es una herramienta útil para garantizar la igualdad sus-
tantiva de derechos y oportunidades de quienes defienden 
su diferencia cultural como parte del patrimonio inmaterial de 
México.
Ministro Luis María Aguilar Morales
Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
y del Consejo de la Judicatura Federal
2015­2018
19
Prólogo
La exigencia por el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas tiene una larga historia en el ámbito 
internacional. La discusión al interior de los organismos inter-
nacionales se ha dado desde el siglo pasado y poco a poco 
ha logrado avances.
Uno de ellos es la aprobación del Convenio 169 sobre 
Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización Internacio-
nal del Trabajo, (OIT), en la Conferencia General de 27 de 
junio de 1989, como resultado de la revisión del Convenio 
107 sobre poblaciones indígenas y tribales de 1957.
Este convenio se enmarca dentro del conjunto de instru-
mentos internacionales de derechos humanos orientados a 
prevenir la discriminación, contiene una visión diferente 
respecto del alcance de los derechos colectivos de dichos 
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pueblos y reconoce la aspiración de los pueblos indígenas 
a asumir el control de sus propias instituciones y formas de 
vida para mantener, fortalecer y valorar sus propias identi-
dades culturales.
Es el único instrumento normativo obligatorio específico 
que han suscrito los Estados en el tema. Porque en la Orga-
nización de Naciones Unidas, solamente se aprobó la decla-
ración sobre los derechos de los pueblos indígenas en 2007 
sin fuerza vinculante y, recientemente, en el seno de la 
Organización de Estados Americanos, también se adoptó 
la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos 
Indígenas de 2016, cuyo contenido es aspiracional. 
Nuestro país suscribió el Convenio 169 de la OIT en 
1990 y fue publicado en el Diario Oficial de la Federación 
el 24 de enero de 1991. Su aprobación perfiló cambios 
constitucionales y obligó a la armonización de la legislación 
interna.
En México, se reformó en 1992, el artículo 4o. Consti-
tucional para reconocer la pluriculturalidad de la nación y a 
los pueblos indígenas, en el marco del llamado "Encuentro 
de dos mundos". 
Más tarde, en 2001, nuevamente se modificó la consti-
tución federal para incluir expresamente en el artículo 2o., 
los derechos colectivos de los pueblos indígenas, como respues-
ta a las demandas de las organizaciones sociales y para 
encauzar el cumplimiento de los Acuerdos de San Andrés 
Larráinzar. 
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En 2011, se inició un proceso de transformación en el 
sistema jurídico mexicano a partir de las reformas en materia 
de derechos humanos, en el artículo 1o. se plasmó el reco-
nocimiento de los derechos humanos de las personas y con 
ello los instrumentos internacionales que los contienen se 
equipararon a la Constitución para conformar el llamado 
bloque de constitucionalidad, que privilegia el principio pro 
persona y la prohibición de la discriminación. 
Este nuevo panorama jurídico imprime especial rele-
vancia al contenido del Convenio 169 de la OIT, que, desde 
su aprobación, contiene el mismo articulado y sigue siendo 
el único instrumento internacional obligatorio que contempla 
específicamente los derechos de los pueblos indígenas.
En el contexto jurídico actual, la Dirección General de 
Estudios, Promoción y Desarrollo de los Derechos Humanos, 
consideró relevante contar con una visión especializada del 
tema a través de un texto de difusión general con una estruc-
tura clara y lenguaje accesible, por lo que se solicitó la ela-
boración del libro que ahora presentamos.
La Lectura Comentada del Convenio 169 de la OIT, es 
producto de la experiencia de trabajo de Magdalena Gómez, 
comprometida especialista en derechos indígenas, que desde 
1992 tuvo el acierto de elaborar un libro de fácil lectura, 
orientado, principalmente, a que las personas, comunidades 
y pueblos indígenas, conocieran sus derechos. Su formato 
permitió la difusión general de los derechos contenidos en 
ese instrumento internacional, por sus explicaciones claras y 
la información adicional de contexto.
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Tres años más tarde, se emitió una segunda edición, en 
virtud de la repercusión jurídica que dicho Convenio tuvo al 
interior de diversos países que lo suscribieron, por ejemplo, 
en Latinoamérica, las obligaciones contraídas se orientaron 
a realizar adecuaciones constitucionales y legales para armo-
nizar el alcance de los derechos indígenas. Estos cambios 
enriquecieron el texto original.
En esta ocasión, han pasado más de veinte años de la 
versión anterior, los derechos colectivos de los pueblos indí-
genas, en la actualidad pueden ser interpretados a la luz 
del nuevo paradigma de derechos humanos, que privilegia el 
con trol de convencionalidad y el respeto del principio pro 
persona, estos son algunos de los aspectos que se recopilan 
en laactualización, que dan cuenta de los cambios que for-
talecen la aplicación y vigencia de estos derechos.
El libro se organiza a partir de la misma estructura del 
Convenio 169, con el preámbulo y diez partes temáticas 
sobre: Política General; Tierras; Contratación y Condiciones 
de Empleo; Formación Profesional, Artesanías e Industrias 
Rurales; Seguridad Social y Salud; Educación y Medios de 
Comunicación; Contactos y Cooperación a través de las Fron-
teras; Administración; Disposiciones Generales; y, Disposi-
ciones Finales.
Presenta información de contexto a través de preguntas 
sobre la Organización Internacional del Trabajo, sus proce-
dimientos internos y los antecedentes que dieron origen al 
ins trumento internacional. También proporciona información 
actua lizada principalmente sobre las constituciones Latinoame-
ricanas que reconocen los derechos de los pueblos indígenas.
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Enfatiza en la primera parte la explicación de algunos 
términos como: pueblo, comunidad, autonomía, libre determi-
nación, autoadscripción, entre otros, que ayudan a dilucidar 
su alcance. Hace énfasis en la situación de las mujeres indí-
genas; en la posición de los indígenas cuando están frente 
a tribunales y, específicamente, sobre aspectos del llamado 
derecho de los indígenas o derecho consuetudinario. 
El derecho a la consulta y sus repercusiones, fue amplia-
mente desarrollado, se anota la normatividad interna, los ca-
sos específicos, las opiniones de representantes indígenas y 
del Comité de Administración de la Organización Interna-
cional que lo emitió. 
Más adelante, se explican los derechos relacionados 
con las tierras, considerando los lugares sagrados; el signi-
ficado del territorio y la territorialidad; las afectaciones al 
hábitat, en ocasiones, por los grandes proyectos de infraes-
tructura; aspectos de las indemnizaciones; entre otros, con 
ejem plos concretos que ilustran la forma en que se ejercen los 
derechos.
También aborda aspectos de los temas de seguridad 
social, salud, educación y medios de comunicación.
La estructura del libro se organiza a través de pregun-
tas, lo que permite su consulta frecuente y su lenguaje acce-
sible hace amena la lectura al tiempo que proporciona 
información concreta.
La Dirección General de Estudios, Promoción y Desarro-
llo de los Derechos Humanos, tiene como principal tarea 
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difundir y promover los derechos humanos de todas las per-
sonas, especialmente de quienes requieren una atención 
específica debido a su edad, a su condición social, a su 
mo vilidad, a su preferencia u orientación sexual, a sus dife-
rencias culturales o a cualquier otra situación que pueda ser 
conside rada como desventaja, y la forma en que la Supre-
ma Corte de Justicia de la Nación, contribuye a garantizar 
su respeto a través de sus resoluciones, interpretaciones y 
jurisprudencias.
Nuestro esfuerzo está focalizado en los temas de los 
derechos de las niñas, niños y adolescentes, de personas ma-
yores, de personas con discapacidad, personas con una 
orien tación sexual diferente a la heterosexual, a la perspec-
tiva de género, a los derechos de migrantes y personas sujetas 
a protección internacional y a los derechos de comunida-
des y pueblos indígenas, principalmente cuando se involu-
cran en casos que llegan a la Suprema Corte.
Ponemos a su disposición esta publicación que aporta 
elementos para crear conciencia respecto de la importancia 
de valorar la diversidad cultural. 
 Dra. Leticia Bonifaz Alfonzo
Directora General de Estudios, Promoción 
y Desarrollo de los Derechos Humanos
25
introduCCión
En nuestros países, la historia de los pueblos indígenas está muy relacionada con el despojo a sus derechos ori-
ginales. La lucha por recuperarlos ha sido muy difícil y el 
mejor de sus triunfos es que siguen existiendo. No se han 
doblegado ante la amenaza de integrar individualmente a 
sus miembros y volverlos igual a cualquier ciudadano de 
Amé rica o el mundo, sin referencia alguna a su pertenencia 
al pueblo indígena de origen. Lo que ha prevalecido es la 
demanda de los derechos colectivos, es decir, de los dere-
chos de los pueblos. Esto es lo que los hace diferentes. 
En los últimos años se ha desarrollado una nueva etapa 
que abrió la esperanza de una paulatina recuperación de 
sus derechos. En este sentido, hay acontecimientos significa-
tivos: En 1965 la ONU adoptó la Convención Internacional 
sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación 
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Racial; en 1966, la ONU aprobó dos pactos muy importan-
tes, el que se refiere a los Derechos Civiles y Políticos y el que 
aborda los derechos Económicos y Sociales. Cabe destacar 
el artículo 27 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos: 
"En los Estados en que existen minorías étnicas, religio-
sas o lingüísticas no se negará a las personas que pertenez-
can a dichas minorías el derecho que les corresponde, en 
común con los demás miembros de su grupo, a tener su pro-
pia vida cultural, a profesar y practicar su propia religión y 
emplear su propio idioma".
Por otra parte, la formación en 1982 del Grupo de Tra-
bajo sobre Poblaciones Indígenas, en la Organización de 
las Naciones Unidas37, impulsó el Fondo de Contribuciones 
Voluntarias para las Poblaciones Indígenas, a fin de facilitar 
la participación de representantes de organizaciones en las 
deliberaciones del mencionado grupo de trabajo, con ello se 
impulsó la elaboración de un proyecto de Declaración de 
Derechos de los Pueblos Indígenas, que fue finalmente adop-
tado por la Organización de las Naciones Unidas el 13 de 
septiembre de 2007. Asimismo, concluyó el proceso, inicia-
do en 1989, con la decisión de la Asamblea General de la 
OEA de aprobar la Declaración Americana sobre los dere-
chos de los pueblos indígenas el 15 de junio de 2016.38 
También damos cuenta de las sucesivas reformas a las Cons-
tituciones de los países de América, para reconocer, directa 
o indirectamente, que sus naciones son pluriétnicas, han sido 
37 Mediante resolución 1982/34 - 7 mayo de 1982 del Consejo Económico y 
Social (ECOSOC).
38 AG/RES 2888(XLVI-O/16).
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pasos, muy diferenciados para avanzar hacia el recono-
cimiento pleno de sus derechos históricos.
Mediante el texto que presentamos, nos proponemos 
explicar el contenido, los alcances y las limitaciones de un 
instrumento jurídico de carácter internacional. Se trata del 
Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo 
sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países independien-
tes, aprobado en 1989. Para su elaboración hemos contado 
con la posibilidad de consultar, los informes de los trabajos 
preparatorios y las actas relativas a las discusiones en la 
Organización Internacional del Trabajo, material generosa-
mente proporcionado por Jorge Dandler, cuyas orientacio-
nes valiosas en la primera edición agradecemos. 
Ustedes se preguntarán ¿qué es un Convenio Interna-
cional?, ¿qué dice ese Convenio 169 y para qué nos puede 
servir?, ¿se está aplicando en nuestro país? Estas y otras 
dudas serán motivo de reflexión en este material. Se los ofre-
cemos en forma de diálogo para facilitar su estudio. Así es-
peramos contribuir al avance hacia el ideal que compartimos: 
el pleno respeto de sus derechos originarios.
Nota sobre la segunda edición del Instituto Nacional 
Indigenista
A tres años de la primera edición, elaborada por el 
Instituto Nacional Indigenista, tenemos elementos para enri-
quecer el contenido de la lectura comentada que nuevamente 
ofrecemos, contiene algunas aclaraciones y nue vos casos. 
Asimismo, se incluyeron las más recientes reformas constitu-
cionales en América Latina y un cuadro sobre el estado actual 
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de las ratificaciones en esta región. Agradecemos a Ricardo 
Hernández Pulido, funcionario de la OIT en Ginebra, la mi-
nuciosa revisión sobre esa primera edición y a Bartolomé 
Clavero, Jorge Dandler y Roque Roldán sus valiosas suge-
rencias. Reconocemos el apoyo en la transcripción y edición 
a Teresa Trigueros y Gabriel Mendoza y el más im por tante 
estímulo fue el interés expresado por los pue blos indí genas, 
destinatarios primordiales del trabajo que realizamos.
Nota sobre la primera edición de la Suprema Corte de 
Justicia de la Nación
A más de veinte años de la segunda edición, publica-
da por el Instituto Nacional Indigenista ofrecemos esta pri-
mera edición que edita la Suprema Corte de Justicia de la 
Nación actualizada; gracias al interés manifiesto que agra-
dezco profundamente de la doctora Leticia Bonifaz Alfonzo, 
Directora General de Estudios, Promoción y Desarrollo de los 
Derechos Humanos que asume la edición a fin de sumarse a 
las necesarias difusión y reflexión de este importante convenio 
internacional. Ello con el apoyo invaluable de su asesora la 
doctora Elia Avendaño quien promovió la iniciativa que me 
llevó a trabajar esta edición.
Si bien comentamos el mismo texto jurídico, el Conve-
nio 169 no ha sido revisado desde su aprobación, el con-
texto jurídico y de resistencia de los pueblos, tiene cambios 
significativos, así como el Poder Judicial, que crecientemente 
da cuenta de su puesta en práctica. En primer lugar, adver-
timos que el derecho a la consulta consignado en el Con-
venio 169 de la OIT será explicado con mayor detalle, pues 
hoy en día se ha convertido en el sustento fundamental para 
los pueblos en la defensa de sus territorios. Este fenómeno 
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también está presente en diversos países de América Latina, 
si bien con resultados contradictorios en algunos casos. Deri-
vado de estas experiencias será profundizado el análisis del 
capítulo de Tierras incluido el territorio. Por otra parte, dis-
ponemos de las observaciones de la Comisión de Expertos 
en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) 
expresadas con posterioridad a la anterior edición en el 
contexto de la revisión de la aplicación del Convenio 169 
en nuestro país, así como en respuesta a las reclamaciones 
que de parte indígena se han sometido a los mecanismos de 
control de la OIT.
Asimismo, daremos cuenta del impacto positivo del 
nuevo paradigma constitucional en materia de derechos hu-
manos, que en nuestro país modificó sustancialmente en 
2011 el estatus en derecho interno del Convenio 169 de la 
OIT. En ese sentido incluiremos el soporte constitucional lati-
noamericano y mexicano actualizado relativo a derechos 
de los pueblos indígenas. 
Es importante advertir que no desarrollaremos todos los 
casos emblemáticos de las dos últimas décadas, serán refe-
ridos aquellos que guardan una estrecha relación con el 
derecho específico que se esté abordando a fin de ilustrar 
como telón de fondo, que lo es, la búsqueda de justiciabili-
dad del Convenio 169 de la OIT.
Mtra. María Magdalena Gómez Rivera
Abogada, académica de la Universidad 
Pedagógica Nacional, 
Articulista del periódico La Jornada
I. La Organización 
Internacional 
del Trabajo
33
Vamos a explicar qué es la Organización Internacional del Trabajo (OIT), cómo está integrada y cuáles son sus 
funciones. También incluiremos los pasos que sigue la OIT 
para elaborar Convenios, usando como ejemplo la revisión 
del Convenio 107 sobre Poblaciones Indígenas y Tribales, 
vigente desde 1957 y que fue sustituido por el Convenio 
169. Así explicaremos las razones que se tomaron en cuen-
ta para sustituir el Convenio 107 por el Convenio 169. Final-
mente, ofreceremos algunos elementos sobre los mecanismos 
de rati ficación, de control y de seguimiento que aplica la 
OIT.
35
1.- ¿Qué es la Organización Internacional del Trabajo?
La OIT surgió en 1919 en el contexto de la posguerra, es 
decir, después de la Primera Guerra Mundial. El papel asig-
nado a la OIT es, desde su creación, el de promover la justi-
cia social, el derecho a la libre sindicación, el derecho a la 
ne gociación colectiva. Está muy ligada a la emisión de una 
serie de normas reguladoras del trabajo. La OIT es un organis-
mo tripartito porque está formada por los Estados Miembros 
y por delegaciones de patrones y de trabajadores. Desde 
los años veinte fue surgiendo en esta Organización la preo-
cupación por el mundo rural. Actualmente, una serie de conve-
nios de la OIT se refieren a los trabajadores del campo. Por 
ejemplo, el Convenio sobre Plantaciones, 1958 (Núm. 110), 
el Convenio sobre la Discriminación, Empleo y Ocupación, 
1958 (Núm. III), el Convenio sobre Política del Empleo, 1964 
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(Núm. 122) y el Convenio sobre las Organizaciones de Tra-
bajadores Rurales, 1975 (Núm. 141).
También la OIT se preocupó de la situación de los traba-
jadores indígenas, en el supuesto de que éstos se encontraban 
trabajando en territorios sujetos a otros Estados soberanos. 
Estos convenios son: Convenio sobre el reclutamiento de tra-
bajadores indígenas, 1936 (Núm. 50); Convenio sobre las 
sanciones penales (trabajadores indígenas), 1939 (Núm. 
65); Convenio sobre la abolición de las sanciones penales 
(trabajadores indígenas), 1955 (Núm. 104); Convenio sobre 
los Contratos de Trabajo, 1939 (Núm. 64); Convenio sobre los 
Contratos de Trabajo, 1947 (Núm. 86) y la Recomendación 
sobre la supresión del reclutamiento, 1936 (Núm. 46).
2.- ¿Por qué se dice que la OIT es tripartito?
La OIT es singular entre las organizaciones internacionales 
por la circunstancia de que, los representantes de los trabaja-
dores y los de los empleadores o patrones, participan en pie 
de igualdad con los representantes de los Estados miembros, 
en los órganos de gobierno en donde se decide, entre otros, la 
política de la organización o se adoptan los Convenios. 
La Conferencia Internacional del Trabajo es la máxima auto-
ridad de la OIT. Está compuesta por cuatro delegados de 
cada país miembro: dos del Estado Miembro, uno en repre-
sentación de los trabajadores y otro en representación de los 
empleadores. Una de sus más importantes funciones es la 
adopción de convenios y recomendaciones que establecen 
normas internacionales del trabajo en las esferas de la liber-
tad de asociación, sueldos, jornada y condiciones de trabajo, 
indemnización por accidentes, seguro social, vacaciones 
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pagadas, seguridad industrial, servicios de empleo e inspec-
ción de lugares de trabajo.
3.- ¿Quién nombra a las partes que integran la OIT?
En el caso de los delegados estatales, los gobiernos de cada 
país. Tratándose de patrones y trabajadores, de acuerdo con 
la Constitución de la OIT, artículo 3, párrafo 51, sus repre-
sentantes son designados por el Gobierno, "de acuerdo con 
las organizaciones profesionales más representativas de 
empleadores o de trabajadores...". Aquí se nos plantea 
un ele mento a considerar: hasta ahora en nuestro país la 
Confederación de Trabajadores de México (CTM), ha osten-
tado la representación de los trabajadores ante la OIT. Pero 
nosotros sabemos que en esa organización no ha existido el 
interés necesario hacia los pueblos indígenas.
En las discusiones para aprobar el Convenio 169, la ofi-
cina de la OIT en Ginebra, impulsó la presencia de algunas 
organizaciones indígenas como observadores.3 También ges-
tionó, la participación de organizaciones no gubernamenta-
les en reuniones informales. No debemos olvidar que hasta 
ahora no se cuenta con una representación indígena direc-
ta. Y lograrlo, se debe convertir en un objetivo a alcanzar. 
Sin embargo, como es difícil cambiar la estructura dela 
OIT, es importante crear un mecanismo indirecto para hacer 
llegar la voz de los pueblos indígenas y acercarse más per-
3 Por ejemplo, el Consejo Mundial de Pueblos Indígenas, el Consejo Indio de 
Sudamé rica, la Conferencia Circumpolar Unit, el Consejo Internacional de los 
Cuatro Vientos, la Coordinadora de las Organizaciones Indígenas de la Cuenca 
Amazónica, y el Consejo Nórdico.
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manentemente a las centrales sindicales, buscando su alianza. 
En el caso de los gobiernos, en ocasiones, se puede encon-
trar coincidencia y apoyo a través de sus delegados.4
4.- ¿Cuáles son las facultades de la OIT?
La labor de la OIT es promover la justicia social para los tra-
bajadores en todo el mundo; formular políticas y programas 
internacionales para contribuir a mejorar las condiciones de 
vida y de trabajo; elaborar normas internacionales de tra-
bajo que sirvan de directrices a las autoridades nacionales 
para llevar a la práctica esas políticas; ejecutar un amplio 
pro grama de cooperación técnica para ayudar a los gobier-
nos a hacer realidad esas políticas; y llevar a cabo activida-
des de capacitación, educación e investigación en sustento de 
dichos esfuerzos.
Las normas elaboradas por la OIT pueden ser conve-
nios o recomendaciones.
5.- ¿Qué diferencia hay entre un Convenio y una Recomen-
dación?
De los Convenios se dimanan obligaciones, –para los Esta-
dos Miembros que los ratifican–, de adoptar las medidas 
necesarias para dar aplicación en el país a sus disposicio-
nes, mientras que las Recomendaciones son solo fuente de 
4 Al respecto, cabe señalar, que durante las discusiones relativas al actual Con-
venio núm. 169, ciertos gobiernos designaron como representantes a indígenas 
de sus respectivos países. De igual manera, ciertos delegados empleadores o tra-
bajadores fueron designados de entre los indígenas de algunos países.
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orientación para la política, la legislación, y las prácticas 
nacionales. La OIT ha desarrollado todo un sistema de con-
trol de la aplicación de los Convenios por parte de los Esta-
dos ratificantes y tiene un procedimiento especial para 
investigar las denuncias de violaciones de los derechos 
sindicales.
6.- ¿Hay algún convenio en la OIT referente a indígenas, 
anterior al actual 169?
Desde los inicios del trabajo de la OIT se expresó preocupa-
ción por la situación rural. Esto permitió que se fuera evi-
denciando, que había fenómenos sociales en el campo, 
muy parecidos a los campesinos, pero que no eran iguales, 
en par ticular derivados de las características propias de 
ciertos grupos o personas; lo que ya se reconoció en los Con-
venios nú meros 50, 65, 104, 64 y 86. Pero, en 1957 se 
adoptó un Convenio de mayor amplitud, el Convenio sobre 
Poblaciones Indígenas y Tribales, conocido como el Con ve-
nio 107. Este convenio fue muy importante en aquel momen-
to, porque era la primera vez que un organismo internacional 
formulaba normas vinculantes, es decir obligatorias, respecto 
de los diferentes problemas de los pueblos indígenas (y no 
sólo respecto del trabajo). El problema que hoy vemos en 
dicho convenio, es que reflejó la política de integracionismo 
y paternalismo que en aquellos años estaban aplicando 
algunos países de América Latina. Sin embargo, la OIT ha 
procurado impulsar una política favorable a los pueblos indí-
genas. En este sentido, busca influir a los Estados más rea-
cios y más atrasados en normatividad indígena para que 
acepten la concepción y práctica de los más avanzados; y 
de esa manera, lograr que los instrumentos aprobados 
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vayan, en lo posible, abriendo camino a políticas más acor-
des a las demandas de los pueblos indígenas.
7.- ¿Qué planteaba el Convenio 107?
El Convenio 107 reflejaba la política que era dominante en 
los años que surgió. Es decir, la del paternalismo y la integra-
ción o asimilación en el marco de un ideal proteccionista. 
Esto expresaba la creencia de que los pueblos indígenas 
eran transitorios, lo cual quiere decir que, al considerar a 
sus miembros como ciudadanos asimilados con el resto de 
la población, tenderían a desaparecer los pueblos indíge-
nas como tales. En el convenio 107, por primera vez a nivel 
inter nacional, se utilizó el concepto de población indígena 
como colectividad, y se estableció que los miembros de las 
poblaciones tienen derecho a la igualdad como cualquier 
otro ciudadano. También se reconoció que tienen una serie 
de derechos específicos, por ejemplo, la noción del derecho 
colectivo a la tierra, el derecho a la educación en lengua 
materna. Y algo muy importante, reconoce, desde entonces, 
al llamado "derecho consuetudinario". Es decir, reconoce 
las costumbres y formas en que los pueblos, resuelven tradi-
cionalmente una serie de conflictos en la comunidad. Para 
aquella época estos reconocimientos eran avanzados. Sin 
embargo, al buscarse la integración o asimilación a la socie-
dad nacional, esos reconocimientos perdían fuerza y se aten-
taba contra la supervivencia de los pueblos indígenas. 
En la década de los ochentas, la visión de la integra-
ción y el paternalismo era abiertamente insostenible ante el 
empuje del movimiento indígena en busca del reconocimien-
to a su autonomía y libre determinación. La OIT inició un 
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proceso en busca de la revisión del convenio 107 y pronto 
concluyó que era necesario elaborar un nuevo convenio.
8.- ¿El Convenio 107 se aplicó en México?
Previamente hay que distinguir dos situaciones. Una cosa es 
la validez o vigencia de un Convenio como el 107, y otra 
es su aplicación. En la aplicación del Convenio 107 sucede 
lo mismo que en la aplicación del Derecho Nacional. Por 
ejemplo, en el Derecho Nacional tenemos muchas normas 
que son válidas, porque han sido aprobadas conforme al 
Derecho, pero que, en la práctica, algunas de ellas no se 
cum plen. A esto se le llama incumplimiento por omisión. Pero 
hay casos en que, en la práctica, se hace lo contrario a lo 
que establecen las normas. A esto se le llama incumplimiento 
por acción. Por ejemplo, nuestra Constitución establece que 
los tribunales donde se administre justicia serán gratuitos 
(Artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Uni-
dos Mexicanos), pero se viola esa norma si a nosotros, se 
nos exige dinero para prestarnos el servicio. 
9.- ¿Entonces los convenios tienen normas parecidas a las 
del Derecho Nacional? 
Sí, los convenios forman parte de lo que se llama Derecho 
Internacional. Son normas que acuerdan los Estados y que 
están obligados a cumplir. Como parte de esos acuerdos se 
han creado, por ejemplo, la Organización de las Naciones 
Unidas (ONU) y la propia OIT. Hay ciertas ideas o concep-
tos que tienen el mismo significado para el Derecho Nacional 
y para el Derecho Internacional. Es el caso de los principios 
generales del Derecho. El ejemplo respecto a la diferencia 
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entre validez o vigencia y aplicación de una norma sería 
otro caso. Esto no quiere decir que las normas, obtengan su 
validez o vigencia de la misma forma en el Derecho Nacio-
nal que en el Derecho Internacional. En cada situación hay 
formas o procedimientos particulares. Incluso en el Derecho 
Internacional, la Organización de las Naciones Unidas no 
tiene iguales formas o procedimientos que la Organización 
Internacional del Trabajo.
10.- ¿Me ha contestado si el Convenio 107 se aplicó en 
México?
Tienen razón. Estaba pendiente la respuesta concreta: pode-
mos decir que el Convenio 107 fue válidoen México y que 
se aplicó en lo general.
11.- ¿Qué significa que el Convenio 107 fue válido en 
México? 
México forma parte de la OIT y, además, ratificó el Con-
venio 107 sobre Poblaciones Indígenas y Tribales. Por ello 
aceptó su validez en nuestro país. Y decimos que fue válido 
porque actualmente ya se ratificó el Convenio 169 que sus-
tituye al 107.
12.- ¿Hay países que son miembros de la OIT, pero no acep-
tan alguno de sus convenios? 
Así es. Se puede pertenecer a la OIT y no ratificar alguno de 
sus convenios. Esto sucede cuando un país no está dispuesto 
a que se aplique en su territorio un convenio determinado, o 
porque no puede aplicarlo, debido a que no tiene las leyes 
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o prácticas que exige el Convenio y que, por el momento, 
no puede o quiere adoptar tales leyes o tales prácticas.
13.- ¿Por qué se dice que el Convenio 107 se aplicó en lo 
general?
En primer lugar, porque no disponemos de toda la informa-
ción sobre la vigilancia que hizo la OIT para su aplicación. 
Además, porque muchas de las políticas indigenistas apli-
cadas en el país, correspondían al espíritu paternalista o 
integracionista que no daba participación alguna a los pue-
blos indígenas. Simplemente les aplicaban las acciones 
decididas por el gobierno, porque se consideraba lo mejor 
para ellos. En cuanto a la consideración del derecho consue-
tudinario, hoy redefinido por los pueblos como derecho indí-
ge na o derecho propio, en muchos casos particulares ni 
siquiera se "protegió" paternalistamente a los miembros de 
las poblaciones indígenas. Hasta tiempos muy recientes, los 
jueces dictaban sentencias sin detenerse a considerar la cul-
tura indígena o sin preguntarse si habla español el procesado. 
Este cambio todavía no es generalizado, a pesar de que ya 
existe el derecho al intérprete o traductor.
14.- ¿Me podría explicar en detalle cómo es el procedimien-
to de la elaboración de convenios en la OIT? 
Vamos a explicar el procedimiento a través del ejemplo rela-
tivo a la revisión del Convenio 107, la cual dio origen a un 
nuevo instrumento, el 169. A medida que fueron cuestio-
nando el enfoque integracionista los pueblos indígenas, a tra-
vés de sus organizaciones, y las demandas de respeto y 
participación se fueron ampliando, se generó un consenso 
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en la OIT en torno a la necesidad de revisar el 107. A ello 
contribuyó el espacio que se abrió en el seno de la Organiza-
ción de las Naciones Unidas, a través del Grupo de Trabajo 
sobre Poblaciones Indígenas creado en 1982. Se consideró 
que debía revisarse la filosofía del 107, manteniendo los 
aspectos positivos del mismo. Durante la reunión 75a. de la 
Organización Internacional del Trabajo (1988) se discutió 
por primera vez la posibilidad de revisar parcialmente el 
Con venio mencionado. Como resultado de las opiniones ahí 
vertidas, la Oficina Internacional del Trabajo, que es el secre-
tariado permanente de la Organización, elaboró un proyec-
to de convenio, el cual fue enviado a los gobiernos miembros 
para recibir observaciones a fin de estar preparados para 
discutirlo y, en su caso, aprobarlo en la Reunión 76a. (1989).
En síntesis:
• El primer paso o etapa en la revisión de un convenio es 
que el Consejo de Administración de la OIT, también com­
puesto de manera tripartita, decida que, durante la reu­
nión de la Conferencia Internacional del Trabajo, se discuta 
un tema determi nado, con miras a la adopción o revisión 
de un convenio o recomendación.
• El segundo paso o etapa corresponde a la Oficina Interna­
cional del Trabajo, la cual debe preparar un infor me, sobre 
la legislación o práctica relativa al tema seleccionado, el 
que se envía a los gobiernos con un cuestionario sobre el tema 
en estudio.
• El tercer paso o etapa, corresponde a los gobiernos. Estos 
tienen la obligación de consultar a las orga ni zaciones de 
patrones (o empleadores como les llaman en la OIT) y a las 
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de trabajadores más representativas y, formular sus res­
puestas o sugerencias sobre el tema en cuestión.
• El cuarto paso o etapa corresponde a la OIT, en el sentido 
de ordenar y atender las observaciones rea lizadas por los 
distintos países miembros, para integrar un nuevo informe, 
el que será discutido en la siguiente reunión de la conferen­
cia de la OIT.
• En esa primera discusión, los delegados participantes deci­
dirán si el tema estudiado, deberá ser objeto de un convenio 
o de una recomendación. Cuando se trata de una revisión 
de un convenio, se decidirá si este deberá ser revisado y 
cuándo.
• Quinto paso: la Oficina Internacional del Trabajo prepara 
entonces, un nuevo informe que reflejará las discusiones 
habidas en la conferencia y propondrá un primer proyecto 
de convenio y/o recomendación.
• Sexto paso: los gobiernos, en consulta con los trabaja dores 
y patrones, deberán enviar sus comentarios a la Oficina 
Internacional del Trabajo (en el caso de la revisión del 
Convenio núm. 107, se pidió a los gobiernos que consulta­
sen a las organizaciones indígenas de sus países).
• Séptimo paso: con base a los comentarios de los gobiernos, 
se elabora un nuevo proyecto de convenio, el que será la 
base de las discusiones en la reunión de la Conferencia.
• La última etapa es la de discusión y aprobación; en ellas se 
debaten y expresan las opiniones sobre cada artículo del 
proyecto del convenio. Así se van construyendo los acuerdos 
sobre cada línea del mismo.
En el caso que estamos comentando, la Conferencia 
nú mero 76a. logró la aprobación del texto del Convenio 169 
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en su sesión del día 27 de junio de 1989, con 328 votos en 
favor, uno en contra y 49 abstenciones.
 En el caso de América Latina, votaron a favor Bolivia, 
Colombia, Cuba, México, Nicaragua y Panamá. Se abstu-
vieron Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, El Salvador, 
Guatemala, Perú, Uruguay y Venezuela.
15.- ¿Cómo se define la representatividad para la consulta 
de los miembros de la OIT?
La OIT hizo el esfuerzo de incentivar o propiciar un proceso 
de consulta. Sin embargo, no puede afirmarse que dicho 
proceso haya sido muy participativo a nivel de las orga-
nizaciones indígenas. Esto tiene su origen, en el caso de 
México, en la ausencia en 1988 de una organización na-
cional indíge na consolidada, que lograra organizar toda 
una movilización y discusión en torno al borrador del Con-
venio, es decir, al primer proyecto que se sometió a consulta 
y discusión. Esta etapa es importante porque se puede 
lograr que los miembros del secretariado de la OIT, a nom-
bre del país respectivo, impulsen cambios a ese primer bo-
rrador. Una salida posible es, lograr la representatividad de 
las organizaciones indígenas a través de las centrales sin-
dicales. Pero en la revisión del Convenio 107 no existió esa 
condición. También expresa que, en ese momento, no existía 
una comprensión, de parte indígena sobre las posibilidades 
que ofrecen estos instrumen tos jurídicos internacionales. 
Cabe aclarar que, de parte del Gobierno Mexicano, no se 
insistió suficientemente en realizar un amplio proceso de 
consulta. 
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16.- Una vez aprobado el Convenio en la OIT ¿cuál fue el 
procedimiento de ratificación? 
a) Cada Estado Miembro de la OIT tiene la obligación 
de so meter, el Convenio adoptado, a los órganos facultados 
para ratificar un instrumento o Convenio Internacional. En el 
caso de México, el Senado (art. 76, fracción I de la Consti-
tución Política de los Estados Unidos Mexicanos).
b) Cada Estado Miembro de la OIT deberá comunicar 
su decisión de ratificar(aceptar su validez en el país) al 
Director General de la Oficina Internacional del Trabajo. 
Con ello el Estado Miembro se obliga a cumplir con el con-
tenido del Convenio y adoptar las medidas necesarias para 
su aplicación en el ámbito nacional.
c) Mientras un Estado Miembro no exprese su voluntad 
de ratificar el convenio, este no lo obliga. No importa que sus 
representantes en la OIT, haya votado a favor en la Reunión 
de la Conferencia en la que se adoptó.
d) Los convenios de la OIT, entran en vigor doce meses 
después de la fecha en que hayan sido registradas las ratifi-
caciones de dos Estados Miembros. 
e) En el caso del Convenio 169, las dos primeras ratifi-
caciones fueron otorgadas por Noruega y México. Siendo 
nuestro país el primero en América Latina que tomó la deci-
sión de ratificarlo.
f) A partir del cinco de septiembre de 1991, el Convenio 
169 entró en vigor. Por lo tanto, ya no existe la posibilidad 
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de ratificar el Convenio 107 para los países que nunca lo 
hicieron.
g) El Convenio 107 seguirá vigente para los Estados 
Miembros que lo han ratificado, mientras no lo hagan res-
pecto al nuevo Convenio 169.
17.- México ratificó el Convenio 169, ¿En qué forma se tomó 
la decisión?
Cada país ha señalado dentro de su Constitución, ciertas 
normas que se refieren al procedimiento para ratificar Trata-
dos o Convenios Internacionales. Ahí se indican los pasos 
que se deben seguir y a quienes corresponden tales facul-
tades. En nuestro caso, el Presidente de la República tiene la 
facultad de celebrar tratados o convenios internacionales siem-
pre y cuando someta al Senado la aprobación o ratifica ción 
(Artículo 89 fracción X de la Constitución Política de los Es-
tados Unidos Mexicanos). Cuando un Presidente de la Repú-
blica decide la aprobación o ratificación de un Tratado o 
Convenio, está expresando la voluntad política de aplicarlo 
en el país. Al solicitar la aprobación de un Tratado o Conve-
nio al Senado, éste lo estudia y emite un dictamen (opinión) 
para su aprobación o no, según se considere. En lo relativo 
al Convenio 169, el Senado aprobó su ratificación el 11 de 
julio de 1990. Informó al Presidente de la República dicha 
decisión y éste expidió un decreto, el cual se publicó el 3 de 
agosto de 1990 en el Diario Oficial de la Federación. Por 
otra parte, de acuerdo a las normas de la OIT ya explicadas, 
el Estado Mexicano registró la ratificación el 4 de septiembre 
de 1990, ante el Director General de la OIT en Ginebra. Así 
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empezó a correr el plazo necesario de un año, para que el 
Convenio 169 iniciará su vigencia. Recuerde que se necesi-
tan, por lo menos, dos ratificaciones para que un convenio de 
la OIT sea válido y que México fue el segundo país en ha-
cerlo; el primero fue Noruega. Todos estos detalles deben co-
nocerse, pues a veces ocurre que pedimos que se respeten 
en México convenios internacionales, sin estar informados si 
ya son obligatorios para nuestro país. Esto es, si se cumplie-
ron las formalidades legales relacionadas con su entrada en 
vigor y con la ratificación.
18.- ¿Cuánto tiempo dura la vigencia de un Convenio en la 
OIT?
Todo el tiempo, a partir de que su vigencia se inicia, siempre 
y cuando no se elabore y apruebe un nuevo convenio que lo 
revise y sustituya. Por ejemplo, el Convenio 107 es de 1957, 
fue revisado hasta 1989 y fue sustituido por el Convenio 169 
que entró en vigor a partir de septiembre de 1991.
19.- ¿Cuánto tiempo dura la obligación de un Estado Miem-
bro respecto a un convenio ratificado?
Según las normas de la OIT, existe el procedimiento de denun-
cia diez años después de ratificado un convenio. En este 
caso, denunciar un convenio, significa romper el compromi-
so de aceptar su obligatoriedad para el país. Cuando esto 
sucede, el Estado Miembro debe comunicarlo, mediante un 
acta, al Director General de la Oficina Internacional del Tra-
bajo para su registro legal.
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20.- ¿Desde qué momento deja de tener obligación de res-
petar un Convenio el Estado Miembro que hace uso del de-
recho de denuncia?
En la OIT se consideró que debía existir un plazo razonable 
para que se difundiera la información, de que un Estado 
Miembro denunció un convenio. Por esa razón se estableció, 
que dejará de estar obligado el Estado denunciante, respec-
to al Convenio denunciado, un año después de haber pre-
sentado la denuncia a la OIT.
21.- ¿Qué pasa cuando se cumplen diez años, desde la rati-
ficación de un Convenio y el Estado Miembro no utiliza el 
derecho de denuncia?
En ese caso queda obligado por otro periodo de diez años, 
de manera automática. Es decir, no se necesita hacer ningún 
trámite. Simplemente, al no denunciar, se dan por acepta-
das las obligaciones que implica el Convenio por otra década. 
Así, cada diez años, se tiene esa posibilidad de denuncia.
22.- ¿Cómo supervisa la OIT la aplicación de los Convenios 
ratificados?
Un efecto inmediato de la ratificación, por ejemplo, del 169, 
es que los Estados Miembros, se comprometen a adecuar la 
legislación nacional y a desarrollar las acciones pertinen tes, 
de acuerdo con las disposiciones contenidas en el conve-
nio. Esto es una base para que la OIT solicite anualmente 
información a los Estados Miembros. En la primera memo-
ria, después de la ratificación, se pide que se diga artículo 
por artículo del convenio, ¿qué se ha hecho?, ¿Qué resultados 
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se obtuvieron? En las memorias de los años siguientes, sim-
plemente se agregará qué nuevas medidas se han toma do. 
Se deberán presentar, documentos o estadísticas, que acre-
diten o respalden la información. También el Estado Miem bro, 
deberá entregar copia de la memoria a los representantes de 
patrones (empleadores) y de trabajadores en el país. En caso 
de recibir observaciones, las hará llegar a la OIT.
La OIT cuenta, en su estructura, con órganos de control 
regular de la aplicación de los convenios y recomenda-
ciones, el principal es la Comisión de Expertos y la Comi-
sión de Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la 
Conferencia.
La Comisión de Expertos se integra por veinte perso-
nas, reconocidas en el ámbito internacional. Por ejemplo, 
juristas, jueces de Corte. Ellos analizan, año con año, las me-
morias enviadas por los Estados Miembros.
A su vez, la Comisión de Aplicación de Convenios y 
Re comendaciones de la Conferencia, integrada con represen-
tantes de los gobiernos, de los patrones y de los trabajado-
res, discute los casos más graves o importantes que abordó el 
informe de la Comisión de Expertos.
23.- ¿Qué pasa si un Estado Miembro no cumple las obliga-
ciones ante la OIT?
En este caso, la OIT cuenta con ciertos mecanismos de pre-
sión diplomática, por ejemplo, el hecho de que el caso se 
pu blique en el Informe de la Comisión de Expertos, o de que 
se discuta en la Comisión de la Conferencia, constituye una 
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sanción. Sin embargo, puede suceder que un Estado Miem-
bro cumpla ante la OIT enviando informes meramente admi-
nistrativos. Es decir, que no reflejen la realidad.
24.- ¿Por qué se ha dicho que la reforma de 2011 sobre de re-
chos humanos favorece la fuerza del Convenio 169 en México?
El 10 de junio de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la 
Federación, un decreto que modificó la Constitución Política 
de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo Primero, en 
uno de sus nuevos párrafos, se estableció: "Las normas rela-
tivas a los derechos humanos se interpretarán de conformi-
dadcon esta Constitución y con los tratados internacionales 
de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la 
protección más amplia".5 
Con esa importante reforma se ha resuelto favorable-
mente, la cuestión de la jerarquía de la Constitución General 
sobre los Tratados de Derechos Humanos, al resultar equipa-
rada y ampliada con el contenido de los mismos. Con forme 
al artículo 133 constitucional la ratificación de un tratado o 
convenio, le hace formar parte de la ley suprema, lo cual 
antes de 2011, implicaba que tenía el mismo rango que el 
resto de la legislación federal emanada de la constitución y 
que las legislaciones estatales deberían atenerse a su con-
te nido. Actualmente el principal instrumento internacional 
vigente relativo a pueblos indígenas es el Convenio 169 de 
la OIT6 y está a la par de la Constitución.
5 Párrafo adicionado DOF 10-06-2011.
6 La Declaración de Derechos de los Pueblos Indígenas de la Organización de las 
Naciones Unidas aprobada el 13 de septiembre de 2007 es un referente central de 
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25.- ¿Me podría explicar cuál es el impacto concreto de esta 
reforma de 2011, para los pueblos indígenas?
Uno muy clave, ahora todos los jueces de todos los rangos, 
antes de emitir una sentencia, están obligados a analizar si 
el derecho que van a aplicar, al resolver un caso, está ape-
gado a los tratados internacionales en materia de derechos 
humanos. Es lo que se llama control de convencionalidad. 
Así que, para los pueblos indígenas, tienen que considerar los 
derechos que establece el Convenio 169 de la OIT. Con ello 
se complementa lo que actualmente dice la Constitución.
26.- ¿Cómo pueden participar los pueblos indígenas para 
lograr el cumplimiento pleno del Convenio 169?
En primer lugar, conociendo y utilizando este nuevo instru-
mento jurídico. En el ámbito nacional acudiendo a tribunales 
para demandar su cumplimiento, crecientemente se están 
juz gando casos promovidos de parte indígena, por ejemplo, 
por violación al derecho a la consulta. En segundo lugar, 
comunicándose directamente a la Oficina de la OIT en Gi-
nebra, para presentar observaciones en relación con casos 
donde abiertamente se haya violado el contenido del con-
venio. Otra posibilidad es buscar relación y alianza, con los 
representantes en la OIT por parte de los trabaja dores. Estas, 
y otras medidas, suponen acción organizada de los pue -
blos indígenas, capacitación jurídica, financiamiento. A través 
derecho internacional cuya aplicación en el orden interno adquiere otro plano de bido 
a la diferente naturaleza jurídica. Asimismo, no obstante que no es instrumento 
específico, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha elaborado jurispru-
dencia emblemática en materia indígena, a partir de la Convención Americana de 
Derechos Humanos.
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de las organizaciones de los trabajadores, se pueden pre-
sentar reclamaciones, conforme al artículo 24 de la Cons-
titución de la OIT, lo que desencadena un procedimiento 
especial en relación con la verificación de la aplicación de 
un Convenio, en un país que lo ha ratificado, para ello hay 
que contar con la colaboración de una organización sindi-
cal, ya que sólo dichas organizaciones, o las de los em-
pleadores, pueden iniciar una reclamación. Todo ello no es 
fácil de obtener, pero se puede avanzar coordinán dose con 
orga nizaciones no gubernamentales de derechos humanos.
27.- ¿Me puede explicar el procedimiento de las Reclama-
ciones?
El Artículo 25 de la Constitución de la Organización Interna-
cional del Trabajo, señala:
1.- El Pueblo indígena interesado busca el apoyo de una 
organización sindical, para que, en su nombre, presen-
te la reclamación ante el Consejo de Administración de 
la OIT, con sede en Ginebra. Una vez recibida, y si en 
un plazo pru dencial no se recibiere ninguna declara-
ción del gobierno contra el cual se haya presentado la 
reclamación, o si la de claración recibida no se consi-
derare satisfactoria por el Consejo de Administración, 
éste podrá hacer pública la recla mación y, en su caso, 
la respuesta recibida.
2.- El procedimiento que se sigue en caso de reclamación, 
se basa en el Reglamento relativo al procedimiento para 
el examen de reclamaciones presentadas con arreglo a 
los artículos 24 y 25 de la Constitución de la OIT.
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3.- El Director General acusa recibo de la reclamación, in-
forma sobre ella al Gobierno, en este caso al de México 
y la transmite a la Mesa del Consejo de Admi nistración, 
para que decida si es admisible y en ese caso designa 
un comité encargado de examinarla. 7
4.- El Comité invita al Gobierno a que presente sus obser va-
ciones relativas a la reclamación, y a la organización 
autora de la reclamación, a que presente todas las infor-
maciones complementarias que considere.8
5.- El Comité valora y emite un Informe al Consejo de Admi-
nistración para que sea aprobado en su caso y comu-
nicado a las partes.
28.- ¿O sea que, si los indígenas no logramos capacidad 
para demandar el cumplimiento del Convenio, se puede 
quedar en letra muerta?
Desafortunadamente existe ese riesgo. Dentro de los Estados 
Miembros no todos los sectores que lo integran están intere-
sados en respetar los derechos indígenas. Además, el mis-
mo objetivo de romper con el paternalismo obliga a generar 
iniciativas propias desde la sociedad.
Por otra parte, este tipo de convenios contiene normas 
muy generales, de las llamadas programáticas. Por ello se, 
7 En virtud del artículo 1 y del párrafo 1 del artículo 2 del Reglamento relativo 
al procedimiento para el examen de reclamaciones presentadas con arreglo a 
los artículos 24 y 25 de la Constitución de la OIT.
8 En base a los apartados a) y c) del párrafo 1 del artículo 4 del Reglamento.
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debe buscar que el Estado cumpla con su obligación de mo-
dificar la legislación nacional, para incluir medidas que obli-
guen a realizar acciones concretas, es decir, normas de 
las llamadas autoejecutorias. Sin embargo, cabe señalar 
que, si no existe legislación interna que precise o reglamente 
lo establecido en el convenio, esto no afecta su validez y 
debe aplicarse.
Ahora bien, observamos que en toda América latina 
los pueblos indígenas se han organizado para demandar el 
cumplimiento del Convenio 169 por la vía jurídica y la resis-
tencia pacífica, ciertamente enfrentan serias amenazas que 
comentaremos más adelante.
29.- ¿Puede informarme si en México se han presentado re-
clamaciones indígenas sobre el Convenio 169? 
Si, a partir de 1996 se han presentado seis reclamaciones, 
aquí las vamos a mencionar y más adelante mostraremos 
algunas de ellas en los temas que correspondan:
1. Por comunicaciones de fecha 9 de julio de 1996 (reci-
bida en la Oficina el 20 de enero de 1997), 4 de junio 
y 8 de septiembre de 1997, la delegación sindical 
D-III-57 sección XI del Sindicato Nacional de Trabaja-
do res de la Educa ción (SNTE), los huicholes9 de San 
Andrés Cohamiata solicitaron la devolución de un número 
de hectáreas que fueron adjudicadas en el decenio de 
1960 a tres poblados, que ellos describen como mesti-
9 La reclamación los refiere como huicholes, que es el término común con el que se 
les conoce, así se identificaron ellos, no como wirrárikas.
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zos, y donde viven aproximadamente 2.000 huicholes. 
Señalaron, además que, según los alega tos, nunca han 
abandonado esas tierras, que han seguido des tinadas 
a uso comunal de una forma pacífica, pública y de 
manera continua desde antes de la colonia es pañola, y 
han mantenido