LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y LOS SISTEMAS DE CONTROL DEL SECTOR PÚBLICO NACIONAL Masnatta, Héctor

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Título: La administración financiera y los sistemas de control del sector público nacional
Autor: Masnatta, Héctor
Publicado en:
Cita: TR LALEY AR/DOC/8383/2012
El art. 67, inc. 7, de la Constitución nacional señala como atribuciones del Congreso la de fijar anualmente
el presupuesto de gastos de administración de la Nación y aprobar o desechar la cuenta de inversiones.
En esta enunciación constitucional tiene fundamento la potestad de control financiero que, conforme a los
principios tradicionales conocidos, deberá ser ejercido por el Congreso. Pero es un dato de la realidad que el
Parlamento no la ha ejercido en plenitud y que se han ido configurando en la normativa institucional de nuestro
país diversos órganos de control con diferentes nombres: Tribunal de Cuentas, Sindicatura de Empresas
Públicas, Contraloría y, más recientemente, la Sindicatura General de la Nación, instituida por la ley 24.156 a
partir del 1 de enero de 1993.
En nuestro país esta fiscalización superior se inordina en la más autorizada metodología contemporánea en
la materia y se concreta en la ley 24.156, que ha sido puesta en marcha en este año 1993.
La Auditoría General de la Nación está creada y básicamente organizada en el título VII, capítulo I, de la ley
citada. Se le ha asignado, como ente de control externo del sector público nacional y bajo la dependencia del
Congreso nacional, personería jurídica propia e independencia funcional y financiera.
Este marco, no obstante, aparece restringido a continuación de los primeros acápites del art. 116 de la ley, en
cuanto el párrafo siguiente establece que su estructura orgánica, sus normas básicas internas, la distribución de
funciones y sus reglas básicas de funcionamiento se establecen por resoluciones conjuntas de las comisiones
parlamentarias Mixta Revisora de Cuentas y de Presupuesto y Hacienda de ambas cámaras del Congreso, por
vez primera. Si bien se dispone que las modificaciones son viables, sólo se concede a la Auditoría la posibilidad
de proponerlas a dichas comisiones, requiriéndose la aprobación por ellas.
Por otra parte, tales comisiones deben aprobar el programa de acción anual de control externo y el
presupuesto, encomendar la realización de estudios, investigaciones y dictámenes en plazos establecidos,
requerir la información que estime oportuno, analizar los informes periódicos de cumplimiento del trabajo
programado y la memoria anual (art. 129 de la citada ley).
Este análisis pone de resalto la dependencia directa de la Auditoría General de la Nación, en algunos casos
de las dos comisiones y en otros sólo de la Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, conformada por seis
senadores y seis diputados, entre los cuales se designa anualmente un presidente, un vicepresidente y un
secretario, que pueden ser reelectos.
A su turno, la Auditoría General de la Nación está "a cargo" de siete auditores generales, que deben ser
argentinos, tener título universitario en el área de Ciencias Económicas (contadores públicos, actuarios,
economistas o administradores) o Derecho con especialización probada en la materia. Son designados por ocho
años, pudiendo ser reelectos. Tres son nombrados por la Cámara de Diputados y otros tres por el Senado,
sorteándose los tres que permanecerán cuatro años y los tres que lo harán por ocho.
El órgano de representación y ejecución de las decisiones de los auditores, reunidos en colegio, es el
presidente del ente, que es designado por ocho años mediante resolución conjunta de los presidentes de ambas
cámaras del Congreso de la Nación. Todos pueden ser removidos en caso de inconducta grave o manifiesto
incumplimiento de sus deberes.
En cuanto a las funciones principales de la Auditoría General de la Nación, son las siguientes:
1) realizar auditorías: financieras, de legalidad, de gestión, y exámenes especiales;
2) auditar las unidades ejecutoras de programas y proyectos financiados por organismos internacionales de
crédito, por sí o mediante profesionales independientes de auditoría;
3) dictaminar sobre los estados contables financieros de los organismos de la administración pública
nacional, al cierre del ejercicio;
4) controlar la aplicación de los recursos provenientes de las operaciones de crédito público;
5) dictaminar los estados contables financieros del Banco Central de la República Argentina;
6) realizar exámenes especiales de actos o contratos de significación económica, por sí o por pedido del
Congreso o de la Comisión Parlamentaria Revisora de Cuentas;
7) opinar sobre la memoria y los estados contables financieros, así como el grado de cumplimiento de los
planes de acción de las empresas y sociedades del Estado;
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8) fijar los requisitos de idoneidad que deberán reunir los profesionales independientes de auditoría.
Las funciones enumeradas se enmarcan en la competencia genérica del ente, la cual, como ya dijimos, se
extiende a la administración central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado, entes
reguladores del servicio público, Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y entes privados adjudicatarios
de procesos de privatización, en cuanto a las obligaciones asignadas por los contratos respectivos.
El Congreso de la Nación podrá delegar su competencia de control sobre la Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires en los organismos que ella cree. Aunque la Ley Orgánica Municipal vigente prevé la existencia de
un Tribunal de Cuentas, éste nunca fue establecido, y actualmente el control externo posterior lo ejerce la
Auditoría General de la Nación, que incluso tiene competencia para ejercerlo sobre el propio Congreso nacional.
A su turno, éste no ha considerado oportuno excluirse de la facultad del control de gestión sobre los
funcionarios enumerados en el art. 45 de la Constitución nacional que la ley reserva exclusivamente a las
cámaras de Diputados y Senadores. En cuanto a la Corte Suprema de Justicia, respecto de la cual la ley señala
que podrá disponer sobre la modalidad y alcances de la puesta en práctica del sistema legal, se ordena la
colaboración de la Auditoría General de la Nación para intervenir a los efectos del control externo posterior.
Entre las funciones que le reconoce el art. 118 de la ley, figura la verificación del mantenimiento de un
registro patrimonial de los funcionarios públicos por la administración; a esos efectos, el inciso j dispone que
todo funcionario público, con rango de ministro, secretario, subsecretario, director nacional, máxima autoridad
de organismos descentralizados o integrante de directorio de empresas y sociedades del Estado, está obligado a
presentar, dentro de las 48 horas de asumir su cargo o desde la sanción de la ley, una declaración jurada
patrimonial con arreglo .a las normas y requisitos que disponga el registro, la que deberá ser actualizada
anualmente y al cese de las funciones.
Para completar el diseño del organismo, cuyas facultades están normadas por el artículo arriba citado y el
119 siguiente, cabe tener en cuenta que la competencia de control externo puede ser extendida a las entidades
públicas no estatales o a las de derecho privado en cuya dirección o administración tenga responsabilidad el
Estado nacional o a las que éste se hubiere asociado, incluso a aquellas que se le hubieren otorgado aportes o
subsidios para su instalación o funcionamiento, y en general a todo ente que perciba, gaste o administre fondos
públicos en virtud de una norma legal o con una finalidad pública. Este supuesto precisa de un acto legislativo,
pero constituye todo un programa futuro para el eventual desarrollo del sistema considerado.
Rol de los organismos.
Las funciones típicas de los organismos de control implican la consideración de las actividades que ejecutan
los tres poderes del Estado. Su estructura funcional, al igual que las del resto de las instituciones de derecho
público, basa su funcionamiento en los niveles de conducción o dirección de asesoría, de apoyo y de
operaciones. Ello implicala participación de profesionales en diferentes especialidades vinculadas con las
operaciones que ejecuta el Estado y evaluadas mediante la auditoría gubernamental externa.
Clásicamente se requiere que el enfoque de los exámenes estén enderezados a la revisión del ente contable
con facultades y responsabilidades que establezca una norma jurídica. Desde luego es menester la coordinación
adecuada de los entes.
Interesa subrayar que la auditoría gubernamental no es un proceso de investigación. Conforme a normas
constitucionales muy claras, ello atañe a la organización judicial y a los organismos especializados de la
administración. La auditoría gubernamental es la verificación técnica y profesional respecto a la administración
eficiente de los recursos, al cumplimiento eficaz de los objetivos, a la veracidad de la información gerencia
administrativa y financiera y al cumplimiento de las obligaciones de los funcionarios públicos. Todo ello
adecuadamente trasmitido a la administración, al Poder Legislativo y a la ciudadanía toda.
Como ya señalarnos, los roles del Estado se hallan profundamente trasformados, en primer lugar por la
privatización del servicio público, la que es conveniente monitorear en miras al más adecuado manejo y a la
defensa de los usuarios. Luego de la privatización, la fiscalización debe centrarse en la evaluación de los entes
reguladores de los servicios privatizados y el análisis de la estructura de costos para la producción de bienes o la
prestación de servicios.
Otro aspecto muy sensible de la fiscalización contemporánea se endereza a la preservación del medio
ambiente. Se trata de un tema que atrae cada vez en mayor medida el interés de la ciudadanía, hablándose de la
existencia de un patrimonio no registrado, que debe merecer la atención de profesionales, investigadores y
científicos. He aquí, también, una nueva faz de nuestro tema. Ya no se limita, como en el pasado, al análisis de
servicios o bienes que son deficitarios (salud pública, educación pública, seguridad interna, etc.). Esto obliga a
nuevos enfoques que aúna cada vez crecientes especializaciones de los controladores.
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La auditoría y los profesionales colegiados.
Es un dato de la realidad que los organismos de profesionales han participado en gran medida en el
desarrollo de la investigación técnica, en las actividades contables y de auditoría. Fruto de ello son las
definiciones de principios, normas, metodologías, procedimientos, etc. Correlativamente, la difusión a nivel
regional e internacional de ellos ha redundado en el prestigio de los organismos profesionales. Esto cobra mayor
significado en los casos en que el Estado ha delegado el control y la vigilancia de los requisitos mínimos para el
ejercicio profesional. En nuestro medio, como lo destaca Juan Carlos Viterbori en un reciente estudio publicado
en la revista "La Ley", los colegios con potestades delegadas han contribuido al prestigio de la profesión,
resguardando las condiciones exigibles en cuanto al ejercicio profesional: la disciplina de los colegiados, la
preservación de la ética.
Sin duda que en el futuro deberá acrecentarse la colaboración entre los organismos de control, las entidades
profesionales y las públicas. Ello será en, beneficio del mejor desarrollo de los sistemas y su creciente
tecnificación, con mínimo costo e indiscutibles ventajas en orden al acopio de experiencias, la educación
permanente de los profesionales y la recepción de las mejores orientaciones para el progresivo desarrollo de las
funciones implicadas y el logro de los objetivos básicos. Una de las exigencias que plantea nuestra sociedad en
constante evolución, es privilegiar la educación permanente para adoptar los sistemas, métodos y
procedimientos en constante evolución.
Tiene relación con esto el tema de la trasferencia tecnológica de la auditoría en el sector público, a cuyo
respecto se ha preconizado que es necesaria la asimilación de los criterios técnicos desarrollados en los países
industrializados, pero mediante un proceso de comprensión que sepa acondicionarlo a las realidades de cada
país, elaborándose un modelo propio. Sin duda, la proyección de la fiscalización superior, cumplida mediante la
auditoría gubernamental profesional, se dirigirá a ese horizonte, privilegiando el criterio técnico por sobre
intereses de partido en orden a estructurar una gerencia institucional independiente y con capacidad de
innovación.
Constitucionalización.
La eventual reforma de la Constitución nacional hará propicia la oportunidad para incorporar en el nuevo
articulado los organismos de control y asignarles un status jurídico que lo hagan apto para sus altas funciones.
En América Latina existen modelos computables. Así, el art. 32, numeral 11, de la Constitución de Chile, que
atribuye al presidente de la República, con acuerdo del Senado para designar al contralor general de la
República titular de un organismo autónomo encargado del control de la legalidad de los actos de la
administración; el art. 234 de la Constitución de Venezuela, que instituye la Contraloría General de la República
con funciones determinadas por la ley orgánica respectiva y autonomía funcional, siendo órgano auxiliar del
Congreso, entre otros, al igual que en el derecho constitucional comparado. No hay dudas de que la juridización
del manejo de los recursos públicos hacen aconsejable la incorporación de disposiciones en el más alto nivel
normativo, como acaece ya en diversas constituciones provinciales argentinas.
Es que, como recordaba César Enrique Romero, a compás del aumento del poder del Estado moderno, las
nuevas funciones de éste demandan mayores responsabilidades y mayores potestades. Las potencias inusuales
del Estado contemporáneo han ido modificando en los hechos las funciones tripartitas clásicas. El Poder
Legislativo asiste a una declinación de su papel, al paso que el Poder Judicial ha quedado anclado en un
esquema decimonónico. En cambio, el Ejecutivo se ha ido convirtiendo en el gobierno por excelencia. Aunque
el título I de la parte segunda de nuestra Constitución comprenda a los tres poderes como integrantes del
gobierno federal, llamamos "gobierno" al Ejecutivo, y éste invade, por causas justificadas o no, las áreas
blandas de los otros dos.
La contrapartida al nuevo diseño de las funciones políticas es la mayor relevancia del control. Este auge
quiere rehabilitar y dar vigencia a un principio básico. La República supone división de poderes, y esto implica
el control que le va anejo. Los controles económicos, ya sea inter o extra órganos (como diría Loewenstein), son
medios eficaces para resguardar la virtud ciudadana, la cual, como señalaba Montesquieu, es el corazón de la
democracia. Nuestra Constitución establece en el art. 1, como reclamo de su historia, la adopción de la
República democrática. Y ella supone el funcionamiento armónico y equilibrado de los tres poderes que
cumplen funciones ejecutivas, legislativas y judiciales y que deben estar compensadas. Nuestra Constitución
nacional no contiene disposiciones sobre órganos específicos de control, los cuales, en cambio, han ido
trasvasándose desde la legislación a la normativa de más alto rango en el nuevo constitucionalismo provincial, a
partir de 1983. En efecto: en siete provincias —Córdoba, Jujuy, La Rioja, Salta, San Juan, San Luis y Santiago
del Estero— se consagra el control externo de las actividades estatales mediante órganos ad hoc. Sin tiempo
para un examen detallado, digamos que cuatro de las siete constituciones prevén la participación obligada de las
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minorías políticas en la estructura de los citados órganos. En Córdoba la elección de los miembros se prevé "por
el pueblo de la Provincia", al paso que en las otras se verifica la designación ya por el Poder Ejecutivo con
acuerdo de la Legislatura o de una de sus ramas, o ya por las cámaras o la Asamblea Legislativa a propuesta del
Poder Ejecutivo, o ya porlos bloques de los partidos representados. La duración de los mandatos va desde una
designación precisa (6 años en La Rioja) hasta una situación de inamovilidad (Jujuy), pasando por sistemas
mixtos. Todas las constituciones, salvo diferencia de detalles, prevén que la remoción sólo puede efectuarse por
las causales y el procedimiento establecido para los jueces. En cuanto a la competencia, en general se refiere al
control externo, contable y de legalidad, sin incluir el control de gestión, salvo en el caso de Salta.
Este desarrollo normativo ha dado lugar a una interesante polémica sobre el carácter constitucional de los
órganos de control. Los pareceres van desde considerarlos un cuarto poder, llamado poder de control, hasta
descartar que sean órganos de carácter constitucional, aunque estén ubicados en las constituciones. Por
supuesto, existen también posiciones intermedias.
En el artículo del Dr. Cobeñas se sostiene la tesis más extrema, colocando al Tribunal de Cuentas —el
estudio considera el sistema de la provincia de Buenos Aires— como un cuarto poder, cuyos miembros deberán
tener inamovilidad absoluta y facultades discrecionales, y cuyos actos serían no susceptibles de revisión en
instancias administrativa y judicial.
Este criterio ya había sido anatematizado por Lucio V. Varela en 1908 al pronunciarse por su disolución,
habida cuenta de que el Tribunal de Cuentas "era un cuerpo casi omnímodo con poderes de amplitud no
superada en el mundo".
Con un tono menos agudo, Julio C. Castiglione sostiene que los órganos de control tienen y deben tener
carácter constitucional. Se adhiere así a lo sostenido en distintos certámenes internacionales, como el Noveno
Congreso Latinoamericano de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Guatemala, 1981), que concluyó: "Para
lograr una verdadera autonomía institucional, las entidades fiscalizadoras superiores deben tener rango
constitucional a fin de evitar dudas jurídicas en cuanto a su jurisdicción".
En la postura más restrictiva, Tomás Hutchinson distingue, con Ranelleti, dentro del esquema institucional
del Estado los órganos constitucionales y no constitucionales, según sean o no primarios, fundamentales y
esenciales para la actividad del Estado. Los primeros actúan inmediatamente la potestad soberana del Estado, en
el ejercicio de las funciones en que se concreta. Siguiendo a S anti Romano, concluye que los órganos de
control, aunque revisten suma importancia, no tienen carácter constitucional, ya que si bien le están atribuidas
una serie de funciones que forman parte del control que debe ejercer el Congreso, no se las puede entender
delegadas por el órgano legislativo. Recuerda a Zanobini, quien también niega carácter constitucional a la Corti
del Conti italiana, ello porque tal rango se determina por su posición suprema en el ordenamiento del Estado, no
por la importancia o naturaleza de sus funciones.
Sobre estos temas se puede ver los trabajos de Raúl Granoni, La institucionalización de los tribunales de
cuentas, y Jorge Washington Ferreira, Institucionalización de los tribunales de cuentas como órganos
constitucionales.
Por nuestra parte considerarnos:
1. Que la prerrogativa del Congreso para aprobar o desechar las cuentas de inversión (inc. 7, in fine, art. 67
de la Constitución nacional) nunca se ha ejercido en el modo y forma que fue tenida en vista, al paso que el
derecho público provincial ha incorporado a los órganos de control como entes de rango superlegal.
2. Que en la futura reforma constitucional federal resulta conveniente y aun necesario incorporar cláusulas
que corresponden a la potestad de control y sus órganos, como lo hace el proyecto elaborado por la Comisión de
Juristas del Partido Justicialista.
3. Que la problemática deberá consagrar normas respecto a remoción o enjuiciamiento, inamovilidad,
juramento, incompatibilidades, inmunidades y remuneración en un sistema similar al que se estructure para el
Poder Judicial, atenuando la duración a un lapso compatible con la variabilidad de las condiciones políticas y
dando cabida a un tipo de representatividad similar a la que resulta de la composición de los parlamentos
(mayoría y minoría) respecto a los partidos representados.
4. Que resulta fundamental consagrar la autonomía e independencia de los órganos de control, reconociendo
sus facultades en lo que respecta a manejo financiero, designación y remoción del personal e independencia
funcional (ver ley 24.156).
5. Las competencias y las potestades deben responder a un criterio similar al que concreta la ley 24.156,
incluyendo el control de legalidad y el de mérito o gestión (contra: Romero).
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6. Resulta indispensable asegurar la responsabilidad de los funcionarios en el orden económico y
patrimonial, de una manera operativa, como lo hace la ley 24.156.
Pero todo ello no implica que, a pesar de la incorporación al articulado de la Constitución, se atribuyan a los
órganos de control caracteres de un cuarto poder o poder contable. Al respecto, se deberá tener en especial
cuenta que la potestad de control, de sustancia constitucional, se halla radicada en el Congreso de la Nación y
que las funciones respectivas no se las puede entender delegadas por el Parlamento, y menos de manera
permanente, como señala claramente Manuel María Díez.
Los órganos de control, en expresión de Granoni, operan como un conducto neutral e imparcial de
información entre el pueblo y sus representantes legítimos, y como un medio coadyuvante en el deslinde de
atribuciones de las ramas administrativa y parlamentaria del gobierno del Estado. En una síntesis muy exacta,
Giuliani Fonrouge sostenía que el órgano de control actúa "como un instrumento técnico del Congreso".
Precisamente al afirmar su competencia en la resolución 41/93, la Auditoría General de la Nación, en relación a
Yacimientos Petrolíferos Fiscales Sociedad Anónima, se consignó que el organismo es "el brazo ejecutor" del
Congreso, carácter que resulta del análisis dogmático correspondiente.
Constitucionalizar los órganos de control, como lo hacen las leyes fundamentales más modernas (comp.
Compendio de legislación de las entidades fiscalizadoras superiores de América Latina y del Caribe, tomos 1 y
2, pássim), darán a las normas proyectadas en diversas iniciativas reformistas, la imponencia jerárquica que
reclama nuestro tiempo político.
Si postulamos un orden social justo y solidario, apto para promover el desarrollo de libertades individuales y
trasformaciones económico-sociales que hagan posible la superación de la burocracia y de la corrupción,
debemos crear condiciones favorables para lograr un tipo de Estado más equilibrado, menos despilfarrador y
más adaptado a las necesidades sociales, que facilite el equilibrio de los poderes y garantice los derechos de los
grupos sociales y de los individuos.
Y si para movilizar las fuerzas latentes de nuestra sociedad civil es necesaria una administración justa y
activa, el esfuerzo institucional concretado en la ley 24.156 y la ulterior constitucionalización de sus principios
fundamentales han de ser la clave de bóveda para restablecer la triple credibilidad del Estado. Que debe ser
democrático, honesto y eficiente; representativo de todos los niveles, trasparente en su funcionamiento y gastos,
flexible y dialogante en su relación con la ciudadanía. Así lo esperamos, y en ello está comprometido nuestro
esfuerzo en la actual coyuntura de nuestra realidad política.
(*) Trabajo del Dr. Héctor Masnatta preparado para el Primer Seminario sobre Administración Financiera y
Control del Sector Financiero, que se llevó a cabo en el Consejo Profesional de Ciencias Económicas el 18 y 19
de noviembre de 1993.
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