modulo 12 Ley1178Parte1M12

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Presentación 
Estimado tele participante, la Escuela de Gestión Pública 
Plurinacional te da la bienvenida al Programa de Tele edu-
cación “Construyendo un nuevo Estado”.
Este programa está dirigido a servidores públicos, a profe-
sionales, estudiantes, universitarios, obreros y organiza-
ciones sociales.
El objetivo de este programa es fortalecer las capacidades 
teórico y prácticas para un mejor ejercicio de la administra-
ción pública y un efectivo control social.
Este programa está compuesto por módulos audiovisuales; 
cada uno contiene cuatro clases con la duración de una 
hora. Luego de que veas, escuches, sistematices puedes 
comunicarte con la Escuela de Gestión Pública Plurinacional 
de tu región y solicitar una evaluación.
Con la participación de tu familia, tu comunidad, tu ins-
titución, tu organización estamos construyendo un nuevo 
Estado.
Iván Iporre
Director General de la EGPP
Curso 1
Estructura del Estado
Plurinacional
Daniel Laura Choque
Objetivo General
• Describir y analizar los aspectos generales de la Ley 1178, 
conociendo las características básicas de los Sistemas de 
Administración y Control Gubernamentales, naturaleza de 
la responsabilidad por la función pública y conocer las atri-
buciones de la Contraloría General del Estado.
• Describir la estructura del Estado Plurinacional según la 
Constitución Política del Estado.
Daniel Laura Choque:
Muy bien. Estimados participantes de este evento de capa-
citación de la Ley 1178 de Administración y Control Guber-
namentales, a través de una modalidad diferente como es 
el Programa de Tele Educación. Reciban un cordial saludo 
de parte de la Escuela de Gestión Pública Plurinacional.
La Ley 1178 es una Ley aprobada en 1990 que sigue vi-
gente, por lo que establece entre otras disposiciones, que 
la Ley Marco de Autonomías es una de las Leyes que fue 
aprobada antes de este periodo gubernamental, pero de 
que todavía sigue vigente.
Entonces vamos a comenzar a difundir 3 módulos que co-
rresponde a este curso normal de la Ley 1178, reiteró a 
través de una nueva vía, nueva opción de capacitación.
Módulo XII Ley 1178 - Parte 1
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El objetivo principal de este evento, y eso es lo que vamos 
a tratar de cumplir en estos tres eventos, es describir los 
aspectos generales de la Ley 1178, las características bási-
cas de cada uno de los sistemas de administración y control 
que hacen a este sistema, por una parte, por otra parte la 
naturaleza de la responsabilidad por la función pública y en 
la parte final vamos a concluir con los aspectos principales, 
en cuanto a lo que se refiere a las atribuciones de la Con-
traloría General del Estado. Ese es el objetivo que nos va 
a orientar en el desarrollo de este conjunto de seminarios. 
Ustedes van a poder advertir en su pantalla un esquema 
resumen de estos trece módulos. En la parte izquierda para 
mí, y para ustedes me imagino que también. Van a poder 
ver las características del Estado boliviano, que en defini-
tiva es el primer módulo que vamos a desarrollar. El enfo-
que sistémico sobre el cual se sobre sustenta la Ley 1178. 
Vamos a reflejar también los aspectos generales de la Ley 
1178. La responsabilidad por la función pública y a partir 
de aquello, si se fijan a lado derecho de su pantalla vamos 
a poder reflejar los diferentes sistemas de la Ley 1178: 
Partiendo del Sistema Nacional de Planificación, el Sistema 
Nacional de Inversión Pública, el Sistema de Programación 
de Operaciones, el Sistema de Organización Administrati-
va, el Sistema de Presupuesto, Administración de Personal, 
Bienes y Servicios, Tesorería y Crédito Público, Contabilidad 
Integrada y finalmente el Sistema de Control Gubernamen-
tal. Como ustedes podrán advertir son trece temas que te-
nemos que ir desarrollando de manera paulatina en el curso 
de estos eventos.
Si vamos ya entrando en profundidad, en el primer tema, 
deberíamos partir para fines didácticos de unas preguntas 
orientadoras: ¿Qué es lo que queremos desarrollar con es-
tos eventos? La primera pregunta sería ¿qué es el Estado 
boliviano? ¿Qué modelo de Estado tenemos de acuerdo a lo 
que establece la Constitución Política del Estado? ¿Qué es el 
gobierno y qué sistema de gobierno tenemos como Estado? 
¿Qué es y cuáles son las características de la administración 
pública? ¿Cómo está conformado el Estado de acuerdo a lo 
que establece la Constitución?
Ustedes recordarán que la Constitución en cuanto a su es-
tructura nos muestra básicamente 3 áreas:
Ley 1178 - Parte 1 Módulo XII
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• La estructura y organización funcional del Estado.
• La estructura y organización territorial.
• La estructura y organización económica.
De estos tres últimos que estoy haciendo referencia, hare-
mos mayor hincapié en los 2 primeros. Vale decir la estruc-
tura y organización funcional y la estructura y organización 
territorial.
Las preguntas están dadas, se las plantee de entrada y esos 
van a ser nuestros orientadores para la exposición de este 
primer módulo que le vamos a llamar el Estado boliviano.
Como usted puede advertir en la pantalla la primera pre-
gunta y estamos intentando responder ya, es: ¿Qué es el 
Estado? Si nos remitimos a la Constitución Política del Esta-
do ustedes pueden observar que el artículo primero señala 
qué tipo de Estado tenemos, yo voy a dar lectura a lo que 
dice la Constitución. El artículo primero de la Constitución 
dice: “Bolivia se constituye en un Estado unitario social de 
derecho plurinacional comunitario”. Un Estado socialista 
responderá a un modelo de Estado socialista, una Constitu-
ción socialista, un modelo de Estado capitalista responderá 
a un modelo capitalista. En este caso la pregunta es ¿qué 
tipo de Estado tenemos? Y la respuesta es: “un Estado plu-
rinacional, comunitario, libre, independiente, soberano de-
mocrático, intercultural, descentralizado y con autonomías”. 
Así lo señala el artículo primero de nuestra Constitución. 
En nuestras palabras, para ser más gráficos, decimos: “el 
Estado está conformado por un territorio determinado, polí-
ticamente organizado y un gobierno que regula la conviven-
cia social” y en definitiva, ¿cuál es la finalidad del Estado? 
La finalidad del Estado está dada por lo que señala el artícu-
lo noveno de nuestra Constitución, en la pantalla dice bien-
estar social, si vemos nuestra Constitución en ese mismo 
marco, nos señala que la finalidad del Estado, en el artículo 
nueve, es el siguiente, o es mejor decir son los siguientes, 
sólo voy a leer algunos nada más:
1.- Constituir una sociedad justa y armoniosa.
2.- Garantizar el bienestar, el desarrollo, la seguridad y la 
protección.
Módulo XII Ley 1178 - Parte 1
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3.- Reafirmar y consolidar la unidad del país.
4.- Garantizar el cumplimiento de los principios, valores, 
derechos, etc.
5.- Garantizar el acceso de las personas a la educación, la 
salud y al trabajo
6.- Promover y garantizar el aprovechamiento responsable 
y planificado de los recursos naturales.
En definitiva diríamos cuál es la finalidad de este Estado: el 
bienestar social. Entonces, esto en la primera parte: qué es 
el Estado y cuál es su finalidad.
Vayamos a una segunda parte que hace referencia al go-
bierno. ¿Qué se entiende por gobierno y cuál es el sistema 
de gobierno que establece nuestra Constitución Política del 
Estado? El gobierno tal y como dicen los tratadistas teóri-
cos, se ejerce a través de un conjunto de órganos, o sea, 
cuando hacemos referencia al gobierno estamos diciendo al 
conjunto de órganos que conforman al Estado, en definitiva 
la soberanía reside en el pueblo. Si por un momento vol-
vemos nuevamente a nuestra Constitución tendríamos que 
decir qué sistema de gobierno tenemos y la Constitución en 
el artículo 11 nos dice: “la República de Bolivia adopta para 
su gobierno la forma democrática participativa representa-
tiva, etc.
En resumen diríamos el sistema de gobierno es democrático 
participativo, eso en cuanto a qué se refiere el concepto de 
gobierno, al sistema de gobiernoque tenemos de acuerdo 
a lo que establece nuestra Constitución Política del Estado. 
Ahora el gobierno, por otra parte, tiene un instrumento para 
el cumplimiento de los fines del gobierno y ese instrumento 
es la administración pública. Y ¿qué es la administración 
pública? El conjunto de órganos administrativos que hacen 
al Estado. ¿Cuál es la idea principal de la administración 
pública? Realizar las actividades destinadas a la provisión 
de bienes servicios, obras para el beneficio de la sociedad, 
para el cumplimento de esa finalidad del Estado que seña-
lamos en la diapositiva anterior. Ahora tendríamos que de-
cir cuáles son las características de nuestra administración 
pública de acuerdo a lo que establece nuestra Constitución. 
Ley 1178 - Parte 1 Módulo XII
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El artículo 232 de nuestra Constitución, en el acápite re-
ferido al servicio público nos dice cuáles son las caracte-
rísticas de esa administración pública. “La administración 
pública se rige por los principios de igualdad, legitimidad, 
legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés 
social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficien-
cia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resulta-
dos. Lo que la Constitución Política del Estado en el artículo 
232 está pidiendo de la administración pública es el cum-
plimiento de estos principios y me voy a quedar con uno 
de ellos, el último, para dar luego lugar a lo que es la Ley 
1178: el principio de resultados. Entonces en esta diapositi-
va lo que hemos podido advertir es qué es el gobierno, qué 
sistema de gobierno tenemos de acuerdo a la Constitución, 
qué se entiende por administración pública y cuáles son los 
principios que rigen la administración pública. 
Y ya ingresando en lo que es uno de los componentes de 
la Constitución, la parte referida a la organización funcio-
nal del Estado, tendríamos que decir que funcionalmente 
nuestro Estado está conformado por: el órgano legislativo, 
el órgano ejecutivo, el órgano judicial y el órgano electoral. 
Este último se incorporó de acuerdo a nuestra última Cons-
titución. Es importante recordar que la soberanía reside en 
el pueblo y el ejercicio de esa soberanía está delegada a 
estos cuatro órganos que hacen a la organización funcional 
del Estado; todo esto está en nuestra Constitución, para 
quienes me siguen con la Constitución está en la segunda 
parte, toda la segunda parte hace referencia a la organiza-
ción funcional del Estado.
De forma más específica ¿cómo están conformados cada 
uno de estos órganos que hace a la organización funcional? 
En principio tenemos la organización del órgano legislativo, 
el órgano ejecutivo, el órgano judicial y el órgano electoral. 
Si me siguen con la Constitución tendríamos que decir todo 
cuanto se refiere a la estructura de órgano legislativo, las 
funciones del órgano legislativo; están dadas del a partir 
del artículo 145 de la Constitución. Y, ¿qué nos dice? Que 
el órgano legislativo está conformado por dos cámaras, que 
ya conocemos todos; la cámara de senadores y la cámara 
de diputados. Podemos agarrar la Constitución y entrar en 
un mayor nivel de profundidad. Pero aquí en esencia es lo 
que nos interesa es cuál es el objeto, la naturaleza, la fina-
lidad de este orden legislativo; pues en definitiva nos dice 
Módulo XII Ley 1178 - Parte 1
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dictar leyes, abrogar, derogar, modificar e interpretar las 
mismas, ejercer la atribuciones señaladas en la Constitu-
ción Política del Estado. En definitiva el órgano legislativo es 
el responsable de emitir las disposiciones legales que luego 
tienen que ser cumplidas por el Estado como tal.
Si pasamos a una segunda instancia, vamos al órgano eje-
cutivo, a partir del artículo 165 ustedes pueden observar la 
conformación del órgano ejecutivo pero principalmente de 
la finalidad del órgano ejecutivo y esta finalidad dice: “eje-
cutar y hacer cumplir leyes expidiendo decretos y órdenes 
convenientes”, la idea es establecer el marco normativo que 
de cumplimiento a las disposiciones legales que fueron emi-
tidas por el órgano legislativo.
¿Cómo está conformado ese órgano ejecutivo? Pues está 
conformado por el Presidente del Estado Plurinacional, los 
ministerios del Estado, los órganos de coordinación, las ins-
tituciones y empresas públicas, las instituciones descentra-
lizadas.
Luego pasamos al órgano judicial y como me siguen con 
la Constitución, a partir del artículo 178 van a poder ver 
ustedes la conformación de este órgano judicial, con ca-
racterísticas bien particulares y recién hemos salido de un 
proceso de elegir a nuestros tribunales. El órgano judicial 
está conformado por el Tribunal Supremo de Justicia, está 
conformado por el Tribunal Agroambiental (como una de 
sus jurisdicciones), está conformado por el Consejo de la 
Magistratura y finalmente por el Tribunal Constitucional Plu-
rinacional. ¿Cuál es la finalidad en esencia del órgano judi-
cial? Pues es el de administrar justicia. 
Luego, finalmente dentro de esta descripción de los órga-
nos, tenemos al órgano electoral. A partir del artículo 205 
en la Constitución ustedes van a poder advertir las caracte-
rísticas de este órgano electoral, conformado por: el Tribu-
nal Supremo Electoral, los Tribunales Electorales Departa-
mentales, los juzgados electorales, los jurados, las mesas 
de sufragio, los notarios electorales. Pero en definitiva ¿cuál 
es la finalidad de este órgano electoral? Preparar, desarro-
llar, vigilar y controlar los procesos electorales. Entonces, 
en síntesis esta diapositiva lo que nos ha mostrado es la 
conformación de los cuatro órganos que hacen a la organi-
zación funcional del Estado.
Ley 1178 - Parte 1 Módulo XII
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Síntesis: En esta primera parte el expositor hizo una intro-
ducción hablando de la estructura y organización del Estado 
Plurinacional de Bolivia, mediante sus órganos legislativo, 
ejecutivo, judicial y electoral. Mencionó algunos de los fines 
que tiene el Estado como ser:
• Garantizar el bienestar, la seguridad, el desarrollo y la 
protección. 
• Reafirmar y consolidar la unidad del país. 
• Garantizar el cumplimento de los principios, valores de-
rechos, etc.
• Garantizar el acceso a la educación salud y al trabajo.
• Promover y garantizar el aprovechamiento de los recursos 
naturales. 
Y por último menciona las funciones principales de cada 
uno:
 
• El órgano legislativo, donde se dictan, derogan e interpre-
tan las leyes.
• El órgano ejecutivo tiene como objetivo ejecutar y hacer 
cumplir las leyes dictadas por el órgano legislativo. 
• El órgano judicial es el que administra justicia.
• El órgano electoral prepara, desarrolla, vigila y controla 
los procesos electorales.
Daniel Laura Choque:
Dando continuidad a nuestra exposición, ahora vamos a ha-
cer referencia a otro acápite que también lo establece la 
Constitución Política del Estado que es el que se refiere a las 
organizaciones de control, a las organizaciones de defensa 
de la sociedad y finalmente a la organización de defensa del 
Estado; tres rubros de los que vamos a hablar ahora. 
En principio la organización de control en función de lo que 
establece nuestra Constitución, es la Contraloría General 
del Estado la que asume esta responsabilidad de control. 
Entonces, diríamos que la atribución de la Contraloría Ge-
neral del Estado, de acuerdo a lo que establece el artículo 
213 de esta Constitución, es ejercer el control de la admi-
nistración de las entidades públicas y en las que el Estado 
tenga participación o interés económico, vale decir que, la 
Contraloría ejerce el control en la administración de las en-
tidades del Estado o donde el Estado tiene participación. 
Por otra parte en las organizaciones de defensa de la so-
ciedad, tenemos dos instituciones: el Ministerio Público y 
la Defensoría del Pueblo. El Ministerio Público, de acuerdo 
a lo que establece la Constitución en el artículo 225, tiene 
la facultad de promover la acción de la justicia, defender 
la legalidad, defender los interesesdel Estado y la socie-
dad y ejercer la acción penal pública. Por otra parte está 
la Defensoría del Pueblo que tiene la facultad de velar por 
la vigencia de la promoción, difusión y cumplimiento de los 
derechos humanos, los individuales, colectivos, leyes e ins-
trumentos internacionales; función sector público institu-
ciones privadas esto lo establece el artículo 218 de nuestra 
Constitución. 
Y finalmente, como ustedes ya conocen, se incorpora en la 
Constitución otra institución que es la Procuraduría General 
del Estado, como órgano de defensa del Estado y la facultad 
de este órgano de defensa del Estado es de ejercer la re-
presentación jurídica pública, con atribución de promover, 
defender y precautelar los intereses del Estado. Para ser 
gráficos tendríamos que decir que es algo así como el abo-
gado del Estado, en el caso de la Procuraduría, en el caso de 
la Contraloría es algo así como el auditor de la Contraloría. 
Entonces, esta diapositiva, este grafico lo que nos muestra 
es eso: el órgano de control, las organizaciones de defensa 
de la sociedad y la organización de defensa del Estado.
A su vez nuestra Constitución Política del Estado hace re-
ferencia a instituciones de defensa en dos planos: por una 
parte las Fuerzas Armadas (FF.AA.), por otra parte la Poli-
cía Boliviana. El rol de las FF.AA. está en el artículo 243 de 
nuestra Constitución y el rol es el de defender y conservar 
la independencia, seguridad y estabilidad de nuestro Esta-
do. Por su parte el rol de la Policía, establecido en el artículo 
251, es el de la defensa de la sociedad, la conservación del 
orden público y el cumplimiento de la Leyes. Estas dos ins-
tituciones como instituciones de defensa. 
Con esto cerramos lo que sería la organización funcional del 
Estado para pasar de forma muy breve, porque no olviden 
ustedes que este es un curso introductorio, a lo que es la 
organización territorial del Estado.
¿Cómo estamos organizados territorialmente? Estamos or-
ganizados de acuerdo a lo que dice nuestra Constitución y 
luego la Ley de Marco Autonomías en departamentos, pro-
vincias, municipios y territorios indígenas originarios cam-
pesinos. Entonces, en ese marco lo que establece nuestra 
Constitución son cuatro tipos de autonomías. La tercera 
parte de la Constitución refleja estos cuatro componentes. 
Por un lado entonces tenemos la autonomía departamental, 
por otro lado tenemos la Autonomía Regional, luego la Au-
tonomía Municipal y en términos territoriales, la Autonomía 
Indígena Originaria Campesina.
Si me permiten hacer un pequeño corte, tengo que señalar 
que la anterior Constitución Política del Estado sólo hacía 
referencia a un tipo de autonomía, que es la autonomía 
municipal, es decir, que nuestra Constitución incorpora la 
autonomía departamental, la regional y la indígena origi-
naria campesina. Además, por otra parte, debo señalar que 
en términos institucionales la autonomía universitaria que 
no es territorial que estaba reconocida en la Constitución 
anterior y lo propio está reconocido en la Constitución ac-
tual para ir un poco separando especificando estos temas 
tendríamos que decir que el tema de la autonomía departa-
mental, las características de la Autonomía Departamental 
están definidas en nuestra Constitución en el artículo 277 
y éste dice que el gobierno autónomo departamental está 
constituido por una Asamblea Departamental con facultad 
deliberativa fiscalizadora legislativa y en el ámbito de sus 
competencias y además por un órgano ejecutivo, artículo 
277.
Por otra parte la Autonomía Regional está prevista en el 
artículo 280 y dice que el gobierno de cada autonomía re-
gional está constituido por la asamblea regional y además 
por un órgano ejecutivo. Luego la Autonomía Municipal, que 
está establecido en el artículo 283 de nuestra Constitución, 
y dice: “que el gobierno autónomo municipal está constitui-
do por el concejo municipal y el alcalde”, que hace las veces 
del ejecutivo municipal. 
Finalmente para cerrar las autonomías, en el nivel terri-
torial tenemos, la Autonomía Indígena Originaria Campe-
sina, artículo 289 de nuestra Constitución, que dice que: 
“consiste en el autogobierno como auto ejercicio de la li-
bre determinación de las naciones y de los pueblos indíge-
na originario campesinos, el autogobierno se ejercerá de 
acuerdo a sus normas instituciones autoridades y procedi-
Módulo XII Ley 1178 - Parte 1
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mientos conforme a sus atribuciones y competencias”, cua-
tro tipos de autonomías es lo que establece nuestra actual 
Constitución Política del Estado. Ustedes podrán observar 
en la parte baja de su pantalla las características de la au-
tonomía universitaria, artículo 92 de nuestra Constitución, 
que consiste en la libre administración de los recursos, el 
nombramiento de sus rectores, el personal docente y ad-
ministrativo, la elaboración y aprobación de sus estatutos, 
planes de estudios, presupuestos anuales, la aceptación de 
legados y donaciones, así como la celebración de contratos 
para realizar sus fines. En síntesis hasta ahí lo que hemos 
podido advertir son autonomías en el nivel territorial y en el 
ámbito institucional la autonomía universitaria.
Síntesis. En esta parte el expositor hace referencia a las 
organizaciones de control, organizaciones de defensa de la 
sociedad y organización y defensa del Estado que es ejecu-
tada mediante la Contraloría General de la Nación, siendo 
una de las más importantes de sus atribuciones.
La contraloría ejerce el control en la administración de las 
entidades del Estado. Las organizaciones de defensa de la 
sociedad son el ministerio público defiende la legalidad los 
intereses del Estado y de la sociedad.
La Defensoría del Pueblo vela por la vigencia de la promo-
ción difusión y cumplimiento de los Derechos Humanos y 
la Procuraduría General del Estado ejerce la representación 
jurídica pública, es como si fuera el abogado del Estado.
Las instituciones de defensa son: las Fuerzas Armadas de-
fienden y conservan la independencia seguridad y esta-
bilidad del Estado y la Policía Nacional que defiende a la 
sociedad y conserva el orden público.
La organización territorial del Estado por departamentos, 
provincias, municipios y territorios indígena originarios 
campesinos; donde se explican cuatro tipos de autonomías: 
Autonomía Departamental, la Autonomía Regional, Autono-
mía Municipal y Autonomía Indígena Originaria Campesina.
Daniel Laura Choque:
Ya habiendo concluido este primer tema y para fines didác-
ticos tendríamos que decir, nos hemos planteado a princi-
Ley 1178 - Parte 1 Módulo XII
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pio y una serie de preguntas y la explicación ha ido dando 
vueltas sobre esas preguntas.
La primera pregunta que hemos planteado si ustedes re-
cordar es: ¿Qué es el Estado boliviano y qué modelo de 
Estado tenemos? Entonces, en este momento yo me estoy 
imaginando que cada uno de ustedes está respondiendo la 
pregunta, para fines de sintetizar pues lo que dijimos que 
tenemos es un Estado Plurinacional comunitario.
Luego señalamos una segunda pregunta ¿Qué es el gobier-
no y que sistema de gobierno es el que nos caracteriza de 
acuerdo a nuestra Constitución? Pues dijimos que el gobier-
no es el conjunto de órganos y ¿cuáles son esos órganos?: 
los cuatro órganos a los que hicimos referencia a la exposi-
ción. Y ¿qué sistema de gobierno tenemos? Ustedes recor-
darán dijimos que es un sistema de gobierno democrático, 
participativo. 
Luego la tercera pregunta era ¿qué es la administración 
pública? Y como ustedes recordarán dijimos que la admi-
nistración pública es un instrumento del gobierno, es el ins-
trumento que está orientado a llevar adelante las diferentes 
acciones tendientes a la producción de bienes, servicios, 
normas para satisfacer las demandas de la sociedad para 
en definitiva cumplir con esa finalidad del Estado o para 
ser más precisos para cumplir ese fin o ese principio que 
establece nuestra Constitución Política del Estado que es el 
vivirbien. 
Luego, la última pregunta que señalamos a principio era 
¿cómo está conformado nuestro Estado? La Constitución 
nos marca tres estructuras; una estructura de organización 
funcional, una estructura y organización territorial y una 
estructura y organización económica. Obviamente que esto 
que señala la Constitución hace alusión a la estructura del 
Estado. Como ustedes recordarán también hemos desarro-
llado de estos tres elementos, los dos primeros, cuando 
hablamos de la estructura y organización funcional hemos 
hecho referencia a los cuatro órganos del Estado, la confor-
mación de cada órgano. Además, hemos hecho referencia 
a la organización de control, la Contraloría. Hemos hecho 
referencia a los órganos de defensa de la sociedad, el Mi-
nisterio Público y la Defensoría del Pueblo y hemos hecho 
referencia al órgano de defensa del Estado que es la Procu-
Módulo XII Ley 1178 - Parte 1
16
raduría General del Estado. Asimismo hicimos referencia a 
los órganos de defensa como son las Fuerzas Armadas y la 
Policía Boliviana. Luego hicimos referencia a la estructura 
y organización territorial de nuestro Estado. Como ustedes 
también recordarán pues ahí hicimos referencia a 4 tipos 
de autonomías: la Autonomía Departamental, la Regional, 
la Municipal y finalmente la Indígena Originaria Campesina. 
Así de esta manera respondemos a las preguntas que ha-
bíamos planteado al principio de nuestra exposición, con 
lo que esperamos este tema de estructura del Estado al 
menos quede con el menor nivel de dudas. Muchas gracias.
Ley 1178 - Parte 1 Módulo XII
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Curso 2
Enfoque sistémico,
holístico y aspectos
generales de la Ley de
Administración y
Control Gubernamental
Daniel Laura Choque
Objetivo
Explicar las bases del enfoque sistémico como fundamen-
to de la Ley de Administración y Control Gubernamental y 
describir los aspectos generales de esta Ley.
Daniel Laura Choque:
Para darle continuidad a nuestro curso sobre el modelo de 
administración, de la Ley 1178 ahora vamos a pasar a la 
unidad 2 y luego a la 3, de manera rápida y son dos temas 
que los vamos a desarrollar. La segunda unidad referida al 
enfoque sistémico de la Ley 1178, que ahora podemos decir 
el enfoque holístico de la Ley 1178, y luego vamos a pasar 
a los aspectos generales de la Ley 1178.
Entonces, para ser didácticos, como hicimos en la unidad 1, 
vamos a formular preguntas que deberíamos ir respondien-
do de manera gradual:
• ¿En qué consiste el enfoque sistémico? ¿a qué nos esta-
mos refiriendo cuando decimos enfoque sistémico?
• ¿Qué es la Ley 1178?
Módulo XII Ley 1178 - Parte 1
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• ¿Cuáles son las finalidades de esta disposición legal?
• ¿Cuál es el ámbito de aplicación de esta Ley?
• ¿Qué sistemas regula esta Ley?
• En el funcionamiento de estos sistemas, tenemos órganos 
rectores, la pregunta es ¿cuáles son las atribuciones de 
estos órganos rectores?
• Finalmente, y esto es bien importante, ¿quién es el res-
ponsable de la implantación de estos sistemas?
Estimados compañeros las preguntas están planteadas, va-
yamos a desarrollar la exposición e intentemos responder 
estas preguntas.
La primera pregunta era ¿qué se entiende por enfoque 
sistémico? o para ser más precisos, ¿qué se entiende por 
sistema?, dos preguntas en una. Cuando hablamos de en-
foque sistémico, debiéramos coincidir en algo tal vez, el 
enfoque sistémico es una forma de pensar que me permite 
ver el objeto de estudio, lo que estoy observando; desde 
una perspectiva sistémica, es decir, que si lo estoy vien-
do como sistema necesariamente tengo que verlo como un 
conjunto de partes, como un conjunto de subsistemas y 
esos a su vez están conformados por otros subsistemas. 
Es importante señalar que hay una estrecha relación entre 
todos los subsistemas que hacen a este sistema.
Entonces, el enfoque sistémico no es más que una forma de 
pensar que me permite ver, en este caso la administración 
pública, como un sistema y a su forma de administración 
también como un sistema, estamos hablando del enfoque 
sistémico.
La otra pregunta es ¿qué se entiende por sistema? Y aquí 
tendríamos que decir por qué el modelo de administración 
de la Ley 1178 responde a este concepto de sistema, res-
ponde a este enfoque de sistemas. Decimos que un sistema 
es un conjunto de partes, eso quiere decir que nos muestra 
una serie de partes que conforma este sistema. En el caso 
de la Ley 1178 diríamos que los sistemas que lo conforman, 
hacen a las partes de este sistema.
Ley 1178 - Parte 1 Módulo XII
19
Si vamos desarrollando un poquito más tendríamos que 
hacer referencia a las características. Una primera carac-
terística, de un sistema es la que se refiere al orden prees-
tablecido y armónico. Lo que tendríamos que preguntarnos 
en este momento es si ese orden preestablecido y armónico 
está dado en nuestra Ley 1178, en nuestro modelo de ad-
ministración. Pues efectivamente el orden preestablecido 
está dado por las etapas que hacen a los sistemas que ha-
cen a la ley. El artículo segundo de esta Ley nos dice que 
primero programamos, planificamos, luego organizamos, 
luego ejecutamos, luego controlamos y en el marco de eso 
que llamamos proceso administrativo mostramos los siste-
mas. Es decir, hay un orden preestablecido, hay un orden 
armónico para la presentación de estos sistemas.
Una segunda característica es la interrelación que existe 
entre estos sistemas. Si esto es una característica de un 
sistema pues se expresa en nuestra Ley 1178. Para dar un 
solo ejemplo, no podemos hablar del Sistema de Presu-
puesto sin hablar del Sistema de Programación de Opera-
ciones; pero no podemos hablar del Sistema de Programa-
ción de Operaciones si no hacemos referencia al Sistema 
Nacional de Planificación y así sucesivamente. Pues déjen-
me decir que hay una interrelación estrecha entre todos los 
subsistemas.
Una característica adicional es la que se refiere a lograr ob-
jetivos comunes, pues este modelo también nos establece 
esos fines comunes, en su artículo primero donde muestra 
las finalidades comunes de la ley y del modelo de adminis-
tración. Eso lo vamos a reflejar posteriormente.
Una cuarta característica que hace a un sistema es el que 
refiere a los productos que tiene que generar el sistema. El 
sistema efectivamente genera productos y sólo para seña-
lar un ejemplo tendríamos que decir: “si la entidad pública 
es un sistema necesariamente tiene que generar productos 
y éstos pueden ser bienes, servicios o normas” y en el ám-
bito de los sistemas que hacen a la ley tendríamos que decir 
que éstos generan productos yo voy a señalar sólo algunos. 
El Sistema de Programación de Operaciones, por ejemplo, 
genera como producto el POA; el Sistema de Presupuesto 
genera el presupuesto; el Sistema de Contabilidad gene-
Módulo XII Ley 1178 - Parte 1
20
ra los estados financieros. O sea que esta lógica sistémi-
ca la aplicamos a nuestra administración pública y en este 
caso la aplicamos a este modelo de administración y, quie-
ro exagerar un poco, este modelo, este enfoque sistémico 
también lo podemos aplicar a nuestras familias sin ninguna 
dificultad.
Una última característica que hace al concepto de sistema 
es la evaluación de resultados, que es algo así como el me-
dio de retroalimentación, que permite que los objetivos se 
cumplan. Este mecanismo de evaluación de resultados tam-
bién lo tenemos en nuestro modelo de administración y es 
el control gubernamental, que permite evaluar resultados.
Entonces, esta pantallita que ustedes están observando, 
me permite ver esas características de un sistema, pero en 
particular, por qué este modelo de administración, del que 
estamos hablando ahora, responde a estas características 
de sistema. En definitiva tendríamos que decir: “coincidire-
mos en que la Ley 1178, mejor decir el modelo de adminis-
tración, porque después mañana la ley será otra; el modelo 
de administración responde a la lógica sistémica, responde 
al enfoque sistémico”.
Muy bien, bajo esta lógicasistémica y bajo esta forma de 
pensar. Si analizamos las entidades públicas, si analizamos 
el sector público tendríamos que decir que en este sector 
público, y en particular en las entidades públicas, tenemos 
que aplicar dos tipos de sistemas; unos referidos a los siste-
mas de administración y otros a los sistemas de operación.
Voy a ser un poco más preciso, me voy al ejemplo de una 
entidad pública, la Caja Nacional de Salud. En la Caja Na-
cional tenemos que implantar estos dos sistemas; los sis-
temas de administración y los sistemas de operación. Seré 
más preciso, cuando estoy diciendo sistemas de operación, 
me estoy refiriendo al propósito principal de la Caja Na-
cional, a su misión principal, vale decir que los sistemas 
operativos tienen que ver con las funciones misionales de 
la Caja Nacional, coincidiremos ahí que la misión de la Caja 
es prestar los servicios de salud, vale decir que todos los 
esfuerzos que haga la Caja Nacional en función de la pres-
tación de servicios de salud tienen que ver con sus sistemas 
operativos. Lo propio sucede con todas las entidades públi-
cas, vale decir que en todas las entidades públicas tenemos 
Ley 1178 - Parte 1 Módulo XII
21
nuestros sistemas operativos, eso responde a la misión de 
nuestra entidad.
Luego tenemos un segundo sistema, el segundo grupo de 
sistemas, que son los Sistemas de Administración. Estos 
sistemas de administración ya son comunes. Si bien los 
operativos son específicos en función de la misión de cada 
entidad, los sistemas de administración que están dados 
por esta ley son comunes a todas las entidades.
Sólo para poner un ejemplo, el Sistema de Programación 
de Operaciones es un sistema de administración y por qué 
digo común, porque este sistema tenemos que implantar 
en todas las instituciones con sus diferencias en [ellas]. 
Pero, por su parte, los sistemas operativos son propios de 
la naturaleza de cada institución, vale decir responden a 
propósitos específicos.
Y aquí ustedes pueden advertir los dos tipos de sistemas. 
Los sistemas administrativos a los que vamos a hacer refe-
rencia enseguida. Estos sistemas administrativos tienen la 
función de administrar, para eso nos plantean los sistemas 
en función de un proceso administrativo que como ustedes 
podrán ver es la planificación, organización, ejecución y el 
control.
La idea es que con este grupo de sistemas de administra-
ción lo que se pretende es contribuir de manera indirecta al 
logro de los objetivos. En otras palabras contribuir al fun-
cionamiento de los sistemas operativos y luego tenemos 
sistemas operativos y estos son la idea central, los sustan-
tivos, porque tienen que ver con la misión de la empresa 
de la entidad.
¿Cuál es el propósito de los sistemas operativos? Trans-
formar los insumos en productos. En esencia lo que se 
pretende a través de los sistemas operativos es generar 
la producción de bienes y servicios o normas, para qué fui-
mos creados como institución. En realidad estos sistemas 
operativos lo que vamos a hacer es cumplir con la misión 
de nuestra entidad. Para cerrar esta parte tendríamos que 
decir que los sistemas operativos responden a la misión 
de la entidad, por tanto contribuyen de manera directa a 
la entidad. En cambio a los sistemas administrativos con-
tribuyen, apoyan más a los sistemas operativos, por tanto 
Módulo XII Ley 1178 - Parte 1
22
contribuyen de manera indirecta al logro de los objetivos. 
Dicho esto, hecha la introducción con la unidad N° 2 ahora 
vamos a ingresar a la explicación de los aspectos generales 
de la Ley 1178.
Y una de la preguntas ustedes recordarán que nos plan-
teamos es ¿qué es la Ley 1178? ¿A qué responde la Ley 
1178? O, reitero, ¿a qué responde el modelo de administra-
ción que aún está vigente? Si por un momento pensamos 
en cómo se administraban nuestros recursos públicos ten-
dríamos que señalar muchos aspectos. Yo me acuerdo algo 
anecdótico de cuando era pequeño pues si resulta grafico 
voy a tener que decirlo a estas alturas; alguna vez decía 
“por qué juegas con mi pelota, ¿qué crees, que esto es del 
Estado? por qué juegas con mi bicicleta ¿qué crees, que 
esto es del Estado?”. Lo que estamos queriendo decir al fi-
nal con esto es que lo que es del Estado es de nadie, lo que 
es del Estado lo podemos manejar como nos dé la gana; 
esa era una idea del pasado.
Ahora, la idea de administración es diferente, no podemos 
seguir en esa lógica. Lo que es del Estado tenemos que ad-
ministrarlo bien. Otro ejemplo similar a ese ejemplito que 
señalé al principio de lo que decía cuando era niño, los ma-
yorcitos dicen cosas peores. Ustedes recordarán, pues por 
respeto no voy a decir el nombre, hubo un señor que decía 
que haciendo referencia a su partido que estuvo en funcio-
nes de gobierno decía lo siguiente: “compañeros no les pido 
que roben pero saquen algo” que estamos pensando en 
recursos del Estado, que estamos pensando en cómo debe-
ríamos nosotros nuestro recurso creo que con esa mentali-
dad nos dejaron el Estado que nos dejaron nos dejaron un 
Estado no lo vamos a negar con alto grado de corrupción.
Entonces, en este contexto se plantea un modelo de ad-
ministración, allá por 1990, para ser precisos el 20 de julio 
de 1990, se aprueba la Ley 1178 y algo que debo recono-
cer acá es o siguiente: “la ley nos plantea un modelo de 
administración y ese modelo de administración es el que 
seguiremos trabajando para adelante, lo que si tenemos 
que cambiar es el número de la disposición legal, porque 
tenemos que generar otra disposición legal que responda 
a nuestra Constitución Política del Estado, que responda a 
este Estado plurinacional, que responda este sistema de 
gobierno, que responda a los elementos centrales que dice 
Ley 1178 - Parte 1 Módulo XII
23
nuestra Constitución Política del Estado. Vale decir que tra-
bajaremos en el modelo de administración y le daremos 
una orientación a lo que establece nuestra Constitución”.
Pero entre tanto, ¿qué es la Ley 1178? La Ley 1178 es más 
que un modelo de administración, es una forma de admi-
nistración, que lo que busca son resultados. Lo que busca la 
Ley 1178 es que nuestras entidades públicas, que nuestra 
administración pública, logre objetivos y resultados. Esta-
mos cambiando entonces de un énfasis en los procesos, de 
un énfasis en el simple cumplimiento de la normativa a un 
modelo donde la importancia es mayor para los objetivos, 
la importancia es mayor para los resultados.
Y algo que debiéramos diferenciar, antes de entrar en ma-
yor especificidad en este tema es que debiéramos diferen-
ciar, entre lo que es un objetivo y lo que es un resultado. 
Nos han acostumbrado a decir que el objetivo es lo que 
vamos a lograr y el resultado es lo que hemos logrado en 
función de ese objetivo. Pues la idea no es esa. Lo que quie-
ro transmitir en este tema es lo siguiente: “si el objetivo es 
la finalidad de la institución, el resultado es la consecuencia 
de esa finalidad; el resultado en definitiva está yendo a que 
con el cumplimiento de objetivos lo que tenemos que hacer 
es generar efectos, lo que tenemos que hacer es generar 
impactos”.
Si una entidad pública no genera impacto en definitiva, no 
satisface las necesidades de la sociedad, no tiene razón de 
ser. Vale decir no es suficiente alcanzar los objetivos, aquí 
lo importante es alcanzar resultados y pongo el ejemplo: “si 
el objetivo de una entidad pública depende de, cuál fuese la 
naturaleza de esta, es construir caminos y hemos construi-
do el camino no es sufriente; el resultado es el impacto que 
tenemos que lograr o el impacto que debiéramos lograr con 
la construcción de ese camino”.
Entonces, conclusión, resultado es diferente a objetivo. Re-
sultado es la consecuencia del objetivo, otro ejemplo, para 
que esto sea más gráfico: “si el objetivo de una entidad de 
capacitación es capacitar y la capacitación se mide por el 
número de servidores públicos capacitados y si por ahí nos 
trazamos la meta de alcanzar un objetivo de20 mil servido-
res públicos capacitados, y al final cuando hemos termina-
do la gestión hemos capacitado los 20 mil, no es suficiente, 
Módulo XII Ley 1178 - Parte 1
24
porque el problema de que por ahí los 20 mil vuelven a sus 
puestos de trabajo y siguen haciendo exactamente lo que 
hacían antes, no tiene sentido”. El resultado en este caso 
se observa en qué, en el grado de aplicación de los conoci-
mientos aprendidos en aula o en el campo de trabajo, pero 
principalmente en el impacto, en qué medida, con esta ca-
pacitación, estamos contribuyendo al impacto.
Entonces para cerrar esta diferenciación, resultado no es el 
cumplimiento del objetivo; resultado es la consecuencia del 
objetivo. Entonces lo que este modelo de administración 
establece es objetivos, resultados y si vamos a asignar re-
cursos debiera de ser en función de los resultados y objeti-
vos que queremos alcanzar como entidad pública.
Entonces, si un primer elemento que hace la definición es 
la ley, es un modelo de administración por objetivos y re-
sultados; un segundo elemento dice que esta ley establece 
sistemas de administración y control. Entonces, lo que hace 
esta disposición legal es mostrar los sistemas para que los 
podamos aplicar en las entidades públicas y estos nos per-
mitan generar objetivos, nos permitan generar resultados.
Pero algo importante que también establece esta disposi-
ción legal es el referido a la responsabilidad por la función 
pública. Todos los servidores públicos, independiente del 
nivel de donde nos encontremos, somos sujetos de res-
ponsabilidad por la función pública, por eso dice el tercer 
elemento de esta definición, que establece el régimen de 
responsabilidad por la función pública.
En resumen:
¿Qué es la Ley 1178? Un modelo de administración ya no 
por procesos sino por objetivos, por resultados. Nos pro-
porciona sistemas de administración y control. Nos dice que 
por la administración de los recursos, y en eso coincidire-
mos todos, todos somos sujetos de responsabilidades por 
la función pública.
Otro tema importante junto a la definición de lo que es la 
ley, es referido a las finalidades de la Ley 1178. Estas fina-
lidades están descritas en el artículo primero en sus cuatro 
incisos. Si ustedes me acompañan con la lectura de esta dis-
posición legal pues esto se facilita. Art.1 inciso a) dice: “que 
Ley 1178 - Parte 1 Módulo XII
25
la finalidad de la ley es administrar la captación y uso eficaz 
y eficiente de los recursos públicos”. En síntesis esta dispo-
sición legal nos está diciendo que debiéramos administrar 
los recursos públicos, que debiéramos administrar las enti-
dades; bajo criterios de eficacia, bajo criterios de eficiencia.
Y aquí lo estoy queriendo decir nuevamente es lo siguiente: 
“soy eficiente, si alcanzo mis objetivos a través de un uso 
óptimo de mis recursos; pero soy eficaz si con esos obje-
tivos alcanzo resultados”, esa es la primera finalidad de la 
Ley 1178.
Una segunda finalidad de la Ley es el que se refiere a la 
disponibilidad de información y esta segunda finalidad dice: 
“disponer de información útil oportuna confiable”, pero 
¿para qué necesitamos información?, necesitamos informa-
ción para tomar decisiones, pero también necesitamos in-
formación para tomar decisiones transparente, lo que equi-
vale decir es que, si las cosas las estamos manejando bien 
no tenemos por qué ocultar información, transparentemos 
el uso de recurso y significa una forma de luchar contra la 
corrupción.
La tercera finalidad de la Ley 1178 señala: que todo servi-
dor público asume plena responsabilidad por sus actos pero 
asume plena responsabilidad por tres elementos, por tres 
factores:
• Por el logro de sus objetivos, pero no sólo eso, por la for-
ma en cómo logramos los objetivos, pero también y esto es 
lo más importante, por los resultados que hemos alcanzado 
con esos objetivos. Entonces aquí decimos, todos somos 
sujetos de responsabilidad por la función pública.
Y de aquí va a emerger una cuarta, finalidad a continuación 
que es la referida a cuatro tipos de responsabilidad, si todos 
somos responsables, la Ley dice que hay cuatro responsa-
bilidades:
• Responsabilidad administrativa.
• Responsabilidad ejecutiva.
• Responsabilidad civil.
• Responsabilidad penal.
Por todo como estoy haciendo esta exposición, pues de-
Módulo XII Ley 1178 - Parte 1
26
bería de ser imperdible el tema 4 que es el que se viene a 
continuación. Finalmente otra finalidad de la Ley es el de 
desarrollar la capacidad administrativa.
Resumen de estas cuatro finalidades:
1ra finalidad: Administración eficiente, administración efi-
caz.
2da finalidad: Transparencia, difundir información.
3ra finalidad: Que todos seamos sujetos de responsabili-
dad por la función pública, por lo que hagamos, pero tam-
bién por lo que dejemos de hacer.
4ta finalidad: Capacidad administrativa.
¿Cuál es el impacto de alcanzar estas finalidades de la Ley? 
Primero que asumamos mayor nivel de responsabilidad por 
lo que hacemos y por lo que dejamos de hacer; de generar 
una gestión más transparente, más eficiente, más eficaz y 
que en definitiva podamos consolidar el fortalecimiento de 
nuestra democracia, ya que ese es el sistema de gobierno 
asumido por nuestra Constitución Política del Estado.
Una de las preguntas era ¿dónde se aplica esta Ley 1178? 
Y este ámbito de aplicación está definido por los artículos 
tercero, cuarto y quinto de la Ley 1178.
El artículo 3º señala lo siguiente: “la Ley 1178 se aplica en 
todas las entidades públicas y en aquellas donde el estado 
tiene la mayoría del patrimonio”.
¿Dónde también se aplica la Ley 1178? De acuerdo a lo que 
establece el artículo cuarto, de esta disposición legal; pues 
se aplica también en los órganos legislativo, judicial, pero en 
su unidad administrativa y ¿por qué en su unidad adminis-
trativa?, es que es a través de esa vía que canaliza el manejo 
de los recursos. Entonces hasta ahí decimos que el tercero 
dice todas las entidades públicas, el cuarto en los órganos le-
gislativo judicial, etc., pero en sus unidades administrativas.
El quinto es interesante, este artículo dice: “no es entidad 
pública y no es un órgano; si es una persona natural o ju-
Ley 1178 - Parte 1 Módulo XII
27
rídica que recibe recursos del Estado”, pues también para 
todas aquellas personas naturales jurídicas que sin ser en-
tidades públicas se benefician de algún subsidio reciben al-
gún recurso sin ser entidades públicas, también tiene que 
rendir cuentas, también tienen que decir qué hacen. Un 
ejemplo de esto que estoy señalando, se refiere a los comi-
tés de vigilancia, ustedes saben muy bien que los comités 
de vigilancia no son entidades públicas, pero sí reciben re-
cursos. Entonces, los comités de vigilancia tienen que ren-
dir cuentas, porque están en el marco de lo que establece el 
artículo quinto de la Ley 1178; tienen que decir qué hacen 
con esos recursos.
Síntesis: Para recapitular esta parte recordaremos que el 
enfoque sistémico es ver las cosas como un sistema general 
integrado; la interrelación, el orden preestablecido objeti-
vos comunes, la generación de productos y la evaluación 
de los resultados; son características que son parte de la 
Ley 1178.
Es importante tomar en cuenta también que los sistemas 
administrativos son comunes a todas las entidades. Los sis-
temas operativos transforman los insumos en productos. 
Las finalidades de la Ley 1178 son:
• Administrar la captación y uso eficaz y eficiente de los 
recursos públicos.
• Disponer de información útil, oportuna y confiable para 
tomar decisiones y lograr una gestión transparente.
Responsabilidad del servidor público en tres aspectos: logro 
de objetivos, cómo lograrlos y resultados obtenidos. Desa-
rrollar capacidad administrativa.
Daniel Laura Choque:
Bien, corresponde ahora que veamos el tema de los siste-
mas. En la definición decíamos que la Ley es un modelo de 
administración por resultados y lo que hacía era proporcio-
nar un sistema.Como instrumento de gestión, la Ley 1178 tiene diez siste-
mas; como instrumento de administración institucional tie-
Módulo XII Ley 1178 - Parte 1
28
ne ocho sistemas. Entonces, el Sistema Nacional de Planifi-
cación que, ahora ya cambió de denominación, de acuerdo 
a la Constitución es Sistema de Planificación Integral del 
Estado (SPIE) y el Sistema Nacional de Inversión Pública 
(SNIP), estos dos sistemas hacen a la planificación del de-
sarrollo, hacen a la planificación de carácter macro y luego 
en función de aquello, tenemos los otros ocho sistemas que 
hacen a la administración institucional propiamente dicha, 
para ser más gráficos diríamos: los dos primeros sistemas 
hacen a la estructura macro del Estado y los ocho sistemas 
restantes hacen a la estructura micro de la estructura insti-
tucional y en ese marco qué tenemos; tenemos al Sistema 
de Programación de Operaciones, tenemos al sistema de 
organización administrativa Sistema de Presupuesto; estos 
tres sistemas permiten que las entidades públicas puedan 
planificar, puedan programar y puedan organizar sus acti-
vidades. 
Luego tenemos los sistemas que hacen a la ejecución, por-
que todos lo que hemos planificado hemos programado, 
debiéramos ejecutarlos y ahí están el Sistema de Adminis-
tración de Personal, está el Sistema de Administración de 
Bienes y Servicios, está el Sistema de Tesorería y Crédito 
público y está el Sistema de Contabilidad Integral. Esos sis-
temas hacen a la ejecución.
Luego tenemos al Sistema de Control Gubernamental que 
hace al control, entonces los sistemas en función de un 
proceso administrativo; programar, organizar, ejecutar y 
controlar. Es importante de esta diapositiva resaltar lo si-
guiente voy a decir un poquito la esencia de cada sistema, 
el propósito de cada sistema.
Lo que se pretende a través del Sistema Nacional de Plani-
ficación, ahora Sistema de Planificación Integral del Estado, 
es de que en los niveles territoriales nacional, departamen-
tal, municipal, indígena originario; podamos generar planes 
de desarrollo. En otras palabras, el plan nacional de desa-
rrollo para vivir bien pues se encuentra en este nivel, en el 
nivel nacional.
Luego tenemos planes departamentales, municipales, re-
gionales, indígena originario campesinos. Entonces el Sis-
tema Nacional de Planificación en esencia lo que nos genera 
son planes de desarrollo, el producto principal son planes 
Ley 1178 - Parte 1 Módulo XII
29
de desarrollo. Luego el sistema nacional de inversión públi-
ca también genera un producto y el producto que genera se 
refiere a los proyectos de inversión pública que responden 
a esa planificación del desarrollo.
Tenemos al Sistema de Programación de Operaciones y el 
propósito es que las entidades públicas elaboren sus POA. 
La esencia del Sistema de Programación de Gestión de Ope-
raciones es el POA. Luego tenemos al Sistema de Organiza-
ción Administrativa que en esencia lo que nos va a generar 
como producto, es el diseño o rediseño de una estructura 
organizacional que responda a la programación de opera-
ciones que responda a la planificación estratégica.
Luego el Sistema de Presupuesto, que en esencia genera el 
producto de la formulación de un presupuesto, es decir, esa 
formulación de presupuesto debiera responder a la progra-
mación de operaciones y esa programación de operaciones 
al plan estratégico y ese plan estratégico debiera responder, 
dependiendo en qué nivel se encuentra esa institución, al 
Plan Nacional de Desarrollo.
Luego pasamos a la parte central donde está el Sistema de 
Administración de Personal, producto principal; la adminis-
tración de personal en función de los requerimientos del 
POA; el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, 
producto actividad la administración de bienes y servicios 
en función de la programación de operaciones.
El Sistema de Tesorería y Crédito Público, que lo que está 
buscando es administrar las disponibilidades en la institu-
ción, en función de las obligaciones asumidas en la institu-
ción de compra de bienes y servicios, en la contratación de 
personal y así, responder a los requerimientos de la progra-
mación de operaciones. 
Luego tenemos el Sistema de Contabilidad y lo que se bus-
ca en este sistema es registrar todas las actividades pre-
vias, traducirlas en estados financieros y proporcionarnos 
información entonces, el sistema de contabilidad en esencia 
genera estados financieros.
Y finalmente el Sistema de Control Gubernamental lo que 
pretende en esencia es evaluar los resultados de la gestión, 
en simple, se han alcanzado los objetivos, se han alcanza-
Módulo XII Ley 1178 - Parte 1
30
do los resultados se ha cumplido la norma de acuerdo a lo 
que habíamos establecido; esa es la actividad principal del 
Sistema de Control Gubernamental.
Desde el Sistema de Programación de Operaciones hasta 
el sistema de control de contabilidad el órgano rector es 
el Ministerio de Economía y Finanzas. De los dos sistemas 
grandes que mostramos en la parte superior el órgano rec-
tor es el Ministerio de Planificación del Desarrollo, y del sis-
tema de control el órgano rector es la Contraloría, vale decir 
que, tenemos tres órganos rectores. Ahora la pregunta es 
¿cuáles son las atribuciones de estos tres órganos rectores? 
Ahora sí veamos: la primera atribución del órgano rector en 
este caso, pongamos el ejemplo del Ministerio de Economía 
y Finanzas, es emitir las normas básicas respecto del sis-
tema del cual tiene que regular, por ejemplo: “Sistema de 
Programación de Operaciones”. El Ministerio de Economía y 
Finanzas emitió una norma básica y su atribución. En ese 
marco está la otra atribución, una vez emitida la norma, fi-
jar los plazos y condiciones para que las entidades públicas 
puedan elaborar lo que dice la diapositiva; las normas se-
cundarias, es decir los reglamentos específicos. En el inciso 
b, segunda atribución es fijar los plazos y las condiciones 
para la elaboración de normas secundarias, que debieran 
responder a las normas básicas.
En función de estas dos atribuciones, del órgano rector se 
supone, eso no observan en la pantalla, que las entidades 
públicas elaboran sus reglamentos especificos, y estos re-
glamentos específicos se envían al órgano rector, en este 
caso al Ministerio de Economía y Finanzas.
¿Qué hace el órgano rector con estos reglamentos? Aquí 
está en su pantalla en el inciso c como otra atribución, com-
patibilizar evaluar estas disposiciones específicas, lo que 
hace es: “ver que este reglamento responda la norma bá-
sica compatibilizar, evaluar estos reglamentos específicos”.
Finalmente, una cuarta atribución que hace al rector es vi-
gilar el funcionamiento de estos sistemas sobre los cuales 
ejerce la rectoría.
Cuatro atribuciones es lo que hace al órgano rector: emitir 
la norma; definir los plazos las condiciones; tercero compa-
Ley 1178 - Parte 1 Módulo XII
31
tibilizar sus reglamentos específicos y cuarto vigilar por el 
funcionamiento de estos sistemas.
Finalmente ¿cómo está la estructura normativa en la imple-
mentación de estos sistemas? Como no podía ser de otra 
manera, la base, la base expresada en la parte superior de 
este caso, está dada por la Constitución Política del Estado 
y sobre la base de esta Constitución Política del Estado, en 
este caso la Ley 1178, o más específico el modelo de ad-
ministración que esta ley nos refleja, aquí esta clarito este 
modelo de administración tiene que responder a la Consti-
tución Política del Estado, si descendemos un poquito más 
tendríamos que decir que en el marco de la ley esta las 
normas básicas que fueron emitidas por los órganos recto-
res. No está por demás decir que estas normas tienen que 
responder a la Ley y esta Ley a la Constitución.
En la parte inferior, tenemos los reglamentos específicos, 
que fueron construidos en función a las normas básicas, 
¿la diferencia entre norma básica y reglamento específico 
cuál es?, la norma básica lo emite el órgano rector, el regla-mento la institución pública, pero la deferencia en esencia 
es que la norma básica fue elaborada para todo el sector 
público, en cambio por su parte en reglamento específico 
es casi esa norma pero ya para la propia institución, es de 
aplicación estrictamente institucional; mientras uno tiene 
una orientación más macro, el otro tiene una orientación 
mucho más micro. Esta es la estructura normativa, par-
tiendo de la Constitución Política del Estado, terminando en 
la reglamentación específica, de todos estos sistemas que 
hacen a la Ley 1178. 
Para cerrar esta exposición, la última pregunta que nos 
planteamos a principio era: ¿Quién es el responsable de 
la implantación de estos sistemas? Como podrán advertir 
en la parte superior de su pantalla, el responsable de la 
implantación es la máxima autoridad ejecutiva, para este 
efecto asume responsabilidad de implantar estos ocho sis-
temas que hacen al ámbito institucional, en el ámbito de 
sus competencias.
Síntesis: Los sistemas como instrumento de gestión, más 
importante son:
• Estructura macro del Estado
Módulo XII Ley 1178 - Parte 1
32
• Ministerio de la Planificación y Desarrollo 
• Planificación en las Entidades Públicas
• Ministerio de Economía y Finanzas
• Ejecución Ministerio de Economía y Finanzas 
• Control
• Contraloría
El Ministerio de Economía y Finanzas emite normas básicas 
del sistema, a regular, fija plazos y condiciones, la Constitu-
ción Política del Estado rige todas las leyes normas, etc. La 
norma básica la elabora el ente rector, Ministerio de Econo-
mía y Finanzas, por ejemplo.
Daniel Laura Choque:
Muy bien para concluir estas dos unidades: dos, que se 
refiere al enfoque sistémico y la unidad 3 que se refiere 
a los aspectos básicos de la Ley 1178 para fines didáctico 
simplemente voy a volver a responder las preguntas que 
planteamos al inicio, y en el imaginario voy a pensar que 
cada uno de ustedes está respondiendo las preguntas, una 
vez hecha la explicación, la primera pregunta que plantea-
mos era: ¿En qué consiste el en enfoque de sistema?
Como ustedes recordarán, dijimos que no es más que una 
forma de pensar, que permite ver en este caso al sector 
público, a su forma de administración como un conjunto de 
sistemas, es una forma de pensar que me permite abordar 
todo desde la perspectiva de sistemas.
¿Qué es la Ley 1178? Recordaran ustedes que dijimos que 
es un modelo de administración y ese modelo de adminis-
tración está expresada en una disposición legal, ese mode-
lo de administración lo que busca es alcanzar objetivos, es 
alcanzar resultados, y en ese marco lo que hace es propor-
cionarnos sistemas de administración, dijimos cuantos son, 
en el ámbito macro son diez, en el ámbito micro son ocho, 
y luego también dijimos en esa parte nos dice que todos 
somos sujetos de responsabilidad por la función pública.
¿Cuáles son las finalidades de la Ley 1178? Las finalidades 
están dadas por el artículo primero, en cuatro incisos, el 
Ley 1178 - Parte 1 Módulo XII
33
primer inciso dice: a) una administración eficiente, una ad-
ministración eficaz. El b) Generar una gestión transparente 
en el manejo de los recursos, c) Todos somos sujetos de 
responsabilidad por tres elementos; por el logro de obje-
tivos, por la forma de como logramos los objetivos, pero 
principalmente por los resultados y finalmente d) Generar 
capacidad administrativa. Eso en cuanto se refiere a la ter-
cera pregunta.
La cuarta pregunta nos dice: ¿Cuál es el ámbito de aplica-
ción de la Ley? Eso está dado por los artículos 3º, 4º y 5º. 
El Tercero dice: “todas las entidades públicas”; Cuarto: “los 
órganos que hacen al Estado, descritos en la Constitución”, 
dijimos ahí se aplica sí, pero sus unidades administrativas 
y luego dijimos el artículo Quinto: “para aquellas personas 
naturales o jurídicas, que sin ser entidad pública, se be-
nefician de aquel recurso, también sujetos de la aplicación 
de la Ley 1178”.
Luego ustedes recordarán que hicimos referencias los sis-
temas que hacen a la Ley 1178, y dijimos que están sepa-
rados en grupos:
• Un primer grupo macro: Sistema Nacional de Planificación 
y Sistema Nacional de Inversión Pública.
• Un segundo grupo micro: Donde mostramos al Sistema 
de Programación de Operaciones, Organización administra-
tiva, presupuesto, personal bienes y servicios, tesorería y 
crédito público, contabilidad y control. Aunque el tema de 
control en mi perspectiva debería tener un alcance que va 
más allá de lo micro, que debe tener un alcance de nivel 
macro, y en esa perspectiva personal si va tener mayor 
impacto.
Luego decíamos ¿Cuáles son las atribuciones de los órganos 
rectores? Hay tres órganos rectores:
• Planificación del desarrollo 
• Economía y finanzas
• Contraloría
Y sus atribuciones están dadas por el artículo 20 de la Ley 
1178, y esta señala:
Módulo XII Ley 1178 - Parte 1
34
• Formular y emitir las normas básicas
• Definir los plazos o condiciones para que las entidades 
presenten sus reglamentos.
• Compatibilizar esos reglamentos
• Vigilar por el funcionamiento de esos sistemas.
¿Quién es responsable de la implantación de estos siste-
mas? Y también concluimos, tal y cual dice la Ley, la máxi-
ma autoridad ejecutiva. 
De esta manera terminamos la unidad número 1, la estruc-
tura del Estado; la unidad número 2, que es el enfoque sis-
témico; la unidad número 3, que son los aspectos generales 
de la Ley 1178.
Espero que esta explicación haya sido didáctica y de com-
prensión para todos ustedes, a continuación lo que ustedes 
van a ver es realmente interesante: ¿Qué significa respon-
sabilidad por la función pública? y ¿Qué representa estos 
cuatro tipos de responsabilidad?
Están invitados a poder continuar con este programa de 
capacitación.
Curso 3
Sistemas nacionales de 
planificación e inversión 
pública
Sistema de programación 
de operaciones
Sistema de organización 
administrativa
Sistema de presupuesto
Víctor Echeverría
Objetivo General
• Exponer las características principales de los 
sistemas nacionales de planificación e inversión 
pública, y su relación con los sistemas de admi-
nistración y control.
Víctor Echeverría: 
Mi nombre es Víctor Echeverría, docente de la 
Contraloría de la Escuela de Gestión Pública Pluri-
nacional y de otras instituciones públicas. Me han 
permitido compartir con ustedes este material que 
se ha preparado. Es parte de la continuación de lo 
que ya vieron antes, la parte introductoria de la 
Ley 1178, la estructura del Estado Boliviano. 
Hoy nos corresponde ya ingresar a lo que vienen 
a ser los sistemas nacionales.
Módulo XII Ley 1178 - Parte 1
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En cuanto a los sistemas nacionales la norma es-
tablece claramente dos sistemas:
• Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN)
• Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)
Vayamos hablando en el primer caso del Sistema 
Nacional del Planificación. En cuanto a planifica-
ción; el sistema de planificación es un conjunto 
de procesos que establece claramente la forma 
y mecanismos para la elaboración de los planes. 
En cuanto a los planes tenemos:
• El plan nacional de desarrollo como un produc-
to nacional 
• El plan departamental de desarrollo económico 
social 
• El plan de desarrollo municipal
En ambos casos nos permite tomar una racio-
nal toma de decisiones para lo que viene a ser la 
programación de nuestras actividades en la ges-
tión institucional. Consideremos algunos aspectos 
complementarios, que deben ser importantes en 
este proceso de construcción de la planificación: 
nuestro nuevo escenario constitucional y el marco 
de autonomías establecida en la ley, respectiva, 
nos permite contemplar también algunos niveles 
incluidos en este proceso, entre ellos tenemos:
• El nivel regional 
• El nivel autónomo indígena originario
Los cuales también van a ser parte integrante de 
este proceso de planificación.
Tiene como principal característica la definición 
de la visión de largo plazo; la programación de 
mediano plazo,orientado al cumplimento de la 
visión. También nos permite la reglamentación 
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de las normas, sus procedimientos, su definición 
y la programación; que más adelante nos servi-
rá como un insumo importante para lo que será 
la planificación estratégica y obviamente para la 
programación de operaciones.
Vayamos comprendiendo los objetivos de la pla-
nificación nacional, entre ellos tenemos:
• Establecer claramente, como en el cuadro se se-
ñala, los lineamientos para establecer un proce-
so de planificación, la planificación es importante 
desde el largo plazo, el mediano y el corto plazo. 
• De la misma manera, nos va a permitir garanti-
zar que la construcción de este proceso de plani-
ficación se canalice en la programación de ope-
raciones anual.
• También como en el cuadro se señala nos va a 
permitir establecer los lineamientos para el pro-
grama de operaciones anual. 
Otro de los objetivos que persigue el SISPLAN es 
el siguiente:
• Establecer las actividades de largo y del media-
no plazo. Esta determinación de las actividades 
nos permite tener un horizonte claro hacia don-
de la entidad va y el grado de contribución a las 
políticas de desarrollo.
• Finalmente podemos soslayar, que nos permite 
canalizar la sistematización y la oferta estatal, 
que está establecido en estos planes.
Vamos comprendiendo ahora lo que viene a ser 
el Sistema Nacional de Inversión Pública. Es otro 
de los sistemas complementarios que nos van 
a permitir la ejecución de todo este proceso de 
planificación, hemos visto las características y el 
proceso fundamental del SISPLAN, ahora nos co-
rresponde analizar los elementos del Sistema Na-
cional de Inversión Pública. 
Módulo XII Ley 1178 - Parte 1
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El Sistema Nacional de Inversión Pública, también 
es un conjunto de normas, procesos, criterios y 
metodologías que nos van a permitir traducir es-
tos procesos de planificación en lo que denomina-
mos proyectos de inversión pública.
Ahora vayamos viendo que los objetivos de inver-
sión pública tienen las siguientes características y 
están señalados claramente en el esquema que 
se está presentando en la pantalla. 
El Sistema Nacional de Inversión Pública preten-
de:
• Lograr la eficiente asignación de los recursos, 
fortalecer metodologías, criterios y técnicas para 
evaluar y ejecutar proyectos de inversión pública. 
• Establecer todo un procedimiento de acuerdo a 
las características que el órgano rector lo estable-
ce para el acceso a los proyectos. 
• Finalmente nos permite determinar el proceso 
del cofinanciamiento de los proyectos de inver-
sión pública, entre las entidades del sector públi-
co, aclaremos en este último acápite. 
Los proyectos de inversión pública cofinanciados 
es el esfuerzo conjunto que pueden tener dos o 
más entidades para elaborar algún proyecto que 
tenga beneficio para esa localidad, para esa re-
gión, o para esa territorialidad. Vamos aclarando, 
que la lógica de los sistemas de la ley 1178 y 
también de los sistemas nacionales de planifica-
ción y de inversión, están regidos por los famo-
sos órganos rectores. Los órganos rectores tiene 
fundamentales características entre ellas: la de 
emitir la normativa de vigilar su cumplimiento y 
también tenemos la característica de velar por su 
correcta aplicación. 
En ambos casos en el Sistema Nacional de Planifi-
cación y en el Sistema Nacional de Inversión Pú-
blica; tenemos como órgano rector al Ministerio 
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de Planificación del Desarrollo quien se ha encar-
gado, no sólo de ajustar la normativa, de estable-
cer nuevos criterios, metodologías, de velar por 
su correcta aplicación y de acompañar a todas 
las entidades del sector público en el manejo de 
estos dos sistemas, que más adelante nos permi-
tirán vincularlos con los sistemas de administra-
ción y control gubernamental.
Vamos viendo un aspecto importante. Estos dos 
sistemas el de Planificación y el de Inversión Pú-
blica; que hemos ido viendo a lo largo de este 
periodo, que se nos ha permitido, tienen una re-
lación estrecha, una vinculación con los sistemas 
de administración y control gubernamental. Tanto 
el SISPLAN como el SNIP van a definir las estra-
tegias y las políticas gubernamentales; y estas a 
su vez tienen que ser traducidas como elemento 
fundamental en los sistemas de administración y 
control gubernamental, en el caso particular en el 
sistema de programación de operaciones.
Vamos recalcando algunos de los elementos más 
importantes, que son parte de estos dos sistemas 
nacionales. En el caso particular los Sistemas Na-
cionales de Planificación e Inversión Pública com-
patibilizan e integran. ¿Cuál es el concepto? la 
compatibilización, es decir, los planes no pueden 
estar dispersos, los planes son integrales, los pla-
nes siguen un vector común de desarrollo y esta-
blece una coherencia tanto en su contenido como 
en los resultados que van a alcanzar. De la misma 
manera, integran tanto la oferta como la deman-
da que el Estado va recopilando de la sociedad y 
lo va estableciendo a través de una oferta estatal. 
Vamos viendo los aspectos micro y los aspectos 
macro. En el carácter micro vamos a ver que los 
objetivos y planes estratégicos de la entidad son 
producto de este proceso de planificación, tam-
bién vamos a establecer en el nivel micro que los 
proyectos de inversión pública que ejecutaran la 
entidad pública deberán ser reflejados en el pro-
grama de operaciones anual.
Módulo XII Ley 1178 - Parte 1
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Vayámonos a las características del aspecto ma-
cro. En el aspecto macro, es decir, en aquella 
parte más genérica, vamos a establecer que los 
planes tanto del mediano como de largo plazo; 
sean estos nacionales, sectoriales, departamen-
tales, municipales, o como en la aclaración que ya 
se hizo que pueden ser regionales o que pueden 
corresponder a los territorios indígenas estable-
cidos tanto en la Constitución Política del Estado 
o como en la Ley Marco de Autonomías permitirán 
claramente su traducción en la programación de 
operaciones. De la misma manera hay algunos 
otros aspectos importantes dentro de lo que vie-
ne a ser el aspecto macro, la política monetaria, 
los recursos de disponibilidad y el financiamiento 
que existe para su concreción; en ambos casos 
permiten mantener un carácter unitario e inte-
gral del proceso de planificación.
Víctor Echeverría: 
Vamos continuando. Nos corresponde hablar del 
Sistema de Programación de operaciones. La ley 
1178 establece un orden lógico de lo que viene a 
ser todo este proceso, tanto de los sistemas de 
planificar, de organizar, posteriormente veremos 
los sistemas para dirigir y ejecutar y concluire-
mos esta etapa con los sistemas para controlar. 
Es importante determinar que el sistema de pro-
gramación de operaciones está establecido en el 
artículo 6 de la Ley 1178, el sistema de progra-
mación de operaciones, como los demás sis-
temas, contemplan un conjunto de normas pro-
cesos y procedimientos, que nos van a permitir 
establecer la programación de operaciones anual, 
más conocida como el POA de las entidades o ins-
tituciones del sector público. Este instrumento 
de planificación traduce, lo que viene a ser: los 
planes nacionales, el plan departamental, el plan 
municipal que ya lo vimos en el anterior momento 
de la explicación del Sistema Nacional de Planifi-
cación y de Inversión Pública.
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Vayamos detallando claramente, como en el cua-
dro se expresa, los objetivos que persigue el SPO. 
• En primer lugar, traducir los objetivos, planes 
estratégicos, en resultados concretos a alcanzar 
en una determinada gestión. 
• A su vez la programación de operaciones centra 
su médula principal en la determinación de los 
objetivos, los objetivos vienen a ser la parte más 
importante, más práctica de la traducción de esta 
visión de mediano y de largo plazo en la gestión 
institucional. 
Pero no sólo es la formulación de los objetivos,vamos a hacer algunas aclaraciones respecto a 
los objetivos. Los objetivos también tienen ciertas 
particularidades, desde su forma de descripción, 
desde su forma de medición. Es importante que 
los objetivos cumplan ciertas características, por 
ejemplo: que estos sean planteados en verbos 
infinitivos de acción; incrementar, decrementar, 
establecer, desarrollar. Como ven en el ejemplo 
cada uno de los verbos de acción tienen una ca-
racterística, concluyen en un infinitivo y están 
respaldados por un verbo de acción. No olvide-
mos también que es importante establecer que 
cada uno de estos objetivos después del verbo 
de acción tiene que tener un atributo, tiene que 
estar comparado en base a una línea de base y 
qué es lo que queremos cambiar y efectivamente 
esto lo vamos a ir verificando a través de la me-
dición de los mismos, posteriormente, al final de 
la gestión.
Los objetivos son importantes, los objetivos son 
parte de la traducción de este proceso de plani-
ficación; pero los objetivos, por si mismos no se 
pueden desarrollar, es por eso la importancia que 
la norma establece de la determinación, tanto de 
operaciones que pueden ser de inversión o pue-
den ser de funcionamiento. Vayamos haciendo la 
diferenciación; las operaciones de funcionamien-
to son aquellas que permiten hacer el motor de 
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la institucionalidad; nos permite pagar servicios, 
nos permiten pagar bienes, nos permiten mante-
ner el equipo personal que tiene la infraestructu-
ra tecnológica, nos permite el día a día, el movi-
miento de estas oficinas del sector público, pero 
también tenemos lo que denominamos las opera-
ciones de inversión. Las operaciones de inversión 
provienen de aquellos proyectos, lo que vimos en 
el anterior módulo, que fue establecido claramen-
te en el Sistema Nacional de Inversión Pública. 
En el Sistema de Inversión Pública veíamos los 
proyectos de inversión, sus actividades de ellas 
serán traducidas en este programa de operacio-
nes, a través de las operaciones de inversión. Y las 
de inversión también se dividen entre las de pre 
inversión y las de inversión. Ya tenemos los obje-
tivos, ya tenemos las operaciones; por lo tanto es 
importante seguir nuestro esquema de trabajo e 
identificar las siguientes características, también 
tenemos que determinar los recursos. Entre los 
recursos podemos identificar claramente, los re-
cursos humanos que nos van a permitir concreti-
zar todo este proceso de planificación; entre ellos 
tenemos el personal que nos apoya en nuestras 
oficinas, el personal eventual y todo aquel servi-
cio humano que nos va a permitir alcanzar estos 
objetivos.
Podemos determinar también materiales, mate-
riales que nos van a permitir y sostener el cumpli-
miento de estas operaciones entre ellas tenemos 
la adquisición de material de escritorio, compu-
tadoras, equipos, que son parte importante y so-
porte para este proceso. También tenemos que 
establecer la temporalidad de la adquisición de 
los mismos, de su utilización y obviamente de 
su relación con la programación de operaciones, 
es por eso que en la determinación de recursos 
vamos a establecer claramente cuando vamos a 
requerir tantos bienes como servicios y la tempo-
ralidad de su funcionamiento.
No podemos hablar de un proceso de planificación 
sólo con un proceso de formulación de objetivos, 
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determinación de operaciones o el establecimien-
to de los recursos; tenemos claramente que plan-
tearnos entre los aspectos más importantes, que 
tenemos que medirlos, y la medición es a través 
de los indicadores. La norma establece claramen-
te: “que todo proceso de planificación debe ser 
medido” y la medición en el caso de la programa-
ción de operaciones está establecida a través de 
los indicadores de eficacia y eficiencia. 
En líneas generales podemos establecer que la 
eficacia es un proceso comparativo entre lo pro-
gramado y lo ejecutado, a diferencia podemos 
también aclarar, que el proceso de la medición de 
la eficiencia establece la determinación de cuanto 
optimizas tus recursos; que pueden ser medibles, 
en términos económicos, en términos temporales 
o en término de uso de materiales; ahí tenemos 
claramente la diferencia entre lo que es la eficacia 
y eficiencia, en ambos casos logramos el resulta-
do.
En el caso uno, en la eficacia, vamos a compro-
meter todos los recursos que el Estado así nos ha 
permitido, que la entidad nos ha provisto, para 
alcanzar los resultados.
En el caso de la eficiencia, nos va a permitir iden-
tificar la optimización de algunos de estos recur-
sos, que pueden ser tanto humanos, temporales 
y estos pueden ser traducidos en términos eco-
nómicos.
Otro segundo aspecto importante de este proceso 
de planificación, aparte de los objetivos, opera-
ciones, sus recursos y sus indicadores; también 
es establecer que traduce el proceso de planifi-
cación estratégica en resultados concretos a al-
canzar. Estamos haciendo y estamos resaltando, 
claramente, que la planificación, establecida an-
teriormente, nos está permitiendo traducirla en 
las actividades que vamos a realizar en la gestión 
anual. 
¿Cómo se implantan estos sistemas? A lo largo 
del evento de capacitación vamos a ver la impor-
Módulo XII Ley 1178 - Parte 1
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tancia que tiene y el rol fundamental que tiene el 
órgano rector. En el caso de los sistemas de la Ley 
1178, hablamos de los sistemas de planificación 
y organización, de dirección y ejecución y en el 
caso particular del Sistema de Programación de 
Operaciones, el órgano rector es el Ministerio de 
Economía y Finanzas Públicas; quienes en su ca-
lidad de órgano rector, nos han permitido contar 
con la norma básica.
La norma básica en vigencia nos permite su im-
plantación en cada una de nuestras entidades 
del sector público y estas entidades, cada una de 
nuestras entidades, tienen que elaborar el deno-
minado reglamento específico. El reglamento es-
pecífico es un instrumento de operativización del 
sistema, este sistema nos va a permitir a través 
del reglamento específico, traducir la realidad de 
la institución, en este caso, de la planificación. 
Una vez elaborado el reglamento específico con el 
contenido, que así lo establece el órgano rector, 
se lo remite a él para su proceso de compatibili-
zación. La compatibilización nos permitirá tener 
la legalidad de implantación del sistema y obvia-
mente tener las características propias institucio-
nales para la aplicación y elaboración de nuestro 
programa de operaciones. 
Esta lógica la vamos a seguir en los siguientes 
sistemas. Para recalcar, el órgano rector ha es-
tablecido la norma básica de todos y cada uno de 
los sistemas de la Ley de Administración y Con-
trol Gubernamental y los órganos rectores se en-
cargan de la compatibilización de los reglamentos 
específicos, de tal manera que cada una de las 
entidades pongan en alto cada una de las particu-
laridades institucionales, de capacidad, de capi-
tal humano, de recursos financieros, de desafíos 
institucionales que tienen y sean plasmados en 
estos reglamentos específicos. Con este instru-
mento se podrá realizar claramente los productos 
establecidos en el proceso de planificación.
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Síntesis: Recordemos, en esta primera, parte al-
gunos de los conceptos más importantes mencio-
nados por el expositor. 
• El Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN), 
establece formas y mecanismos para la elabora-
ción del plan: Plan Nacional de Desarrollo, Plan 
de Desarrollo Departamental, Plan de Desarrollo 
Municipal. 
• El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), 
permite traducir la planificación en proyectos de 
inversión pública. El SNIP pretende fortalecer 
metodologías, criterios y técnicas para evaluar y 
ejecutar proyectos de inversión pública y deter-
mina el proceso de cofinanciamiento de inversión 
pública.
• El Sistema de Programación de Operaciones 
(SPO), formula la Programación de Operaciones 
Anual