Analisis_y_Perspectivas_de_la_gestion_de

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Análisis y Perspectivas de la gestión de la cartera del cobro coactivo en la 
Rama Judicial 
 
 
 
Ensayo de Grado 
 
 
 
Presentado por: 
José Miguel Cubillos Munca 
 
 
Tutor: 
Profesor Henry Amorocho Moreno 
 
 
 
 
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
ESAP VIRTUAL 
FACULTAD DE POSGRADOS 
ESPECIALIZACIÓN EN FINANZAS PÚBLICAS 
Diciembre de 2017 
 
2 
 
Resumen 
 
Las sanciones pecuniarias son la principal fuente de conformación de las cuentas por cobrar, 
que a su vez representa la cifra más significativa del activo de la Rama Judicial y cuyo 
proceso de recaudo se da a través de procesos ejecutivos de cobro basados en la jurisdicción 
coactiva, la cual es una prerrogativa que tienen algunas entidades del sector público como la 
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial para hacer efectivo el pago por parte del 
deudor del Estado. El cobro coactivo tiene una problemática conformada por varios asuntos 
como la sobre estimación de la deuda, dificultades para el recaudo, falta de herramientas 
tecnológicas y convenios de cooperación y existencia de penas pecuniarias excesivas, entre 
lo más representativo. En este escrito se revisa la problemática, se hacen algunas reflexiones 
y propuestas de mejoramiento del proceso. 
Palabras clave: cobro coactivo, pena pecuniaria, recaudo, deterioro de cartera, 
recuperabilidad, proceso ejecutivo, activo. 
 
 
Abstract 
 
The pecuniary sanctions are the principal source of conformation for accounts receivable, 
that represents the most significant number of the assets of the Judicial Branch and whose 
process of collection is given across executive processes of collection based on the coercive 
jurisdiction, which is a prerogative that have some public entities as the Executive 
Management of Judicial Administration to reach the payment effective by debtor of the State. 
The coercive collection takes a problematic shaped by several matters as over estimation of 
the debt, difficulties for the collection, lack of technological tools and agreements of 
cooperation, existence of excessive fines, between the most representative subjects. In this 
essay these problematic is checked, there are done some reflections and offers of 
improvement of the process. 
Key words: coercive collection, pecuniary sanction, collection, deterioration of portfolio, 
recoverability, executive process, assets. 
 
 
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Tabla de Contenido 
 
Resumen.............................................................................................................................................2 
Abstract ..............................................................................................................................................2 
Título del Ensayo ...............................................................................................................................4 
Planteamiento y Formulación del Problema .......................................................................................4 
Objetivo General ................................................................................................................................6 
Objetivos Específicos .........................................................................................................................6 
La Justificación ..................................................................................................................................6 
La Metodología ..................................................................................................................................8 
Marco Teórico ....................................................................................................................................8 
Marco Conceptual ............................................................................................................................10 
Marco Normativo .............................................................................................................................13 
Desarrollo de la indagación ..............................................................................................................15 
El proceso del cobro coactivo ..........................................................................................................21 
Conclusiones y Recomendaciones....................................................................................................23 
Bibliografía ......................................................................................................................................25 
 
 
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Título del Ensayo 
Análisis y Perspectivas de la gestión de la cartera del cobro coactivo en la Rama Judicial 
Planteamiento y Formulación del Problema 
 
El Código Penal Colombiano (Ley 599 de 2000 y Ley 890 de 2004) establece entre 
las penas principales el pago de multa pecuniaria. Corresponde a la Dirección Ejecutiva de 
Administración Judicial realizar el cobro a los sancionados usando la competencia de la 
jurisdicción coactiva para a través de procesos ejecutivos recaudar lo correspondiente a 
estas multas y sus intereses moratorios. 
El aparato burocrático establecido para este fin está conformado por una división en 
nivel central con un director, alrededor de doce abogados ejecutores y un contador; en el 
nivel desconcentrado se tienen abogados en las 22 direcciones seccionales de 
administración judicial dependiendo del número de procesos que se lleven. Hasta aquí todo 
pareciera normal a no ser porque se presentan los siguientes problemas: 
• El monto de las cuentas por cobrar por este concepto a 31 de diciembre de 2016 
asciende a 22.319.461.982.739 pesos, de los cuales en el año solamente hay un 
recaudo del 0,16%, ya que la mayoría de los procesos prescriben sin que haya sido 
posible hacer efectivo el pago. 
 
• A 31 de diciembre 51.883 había procesos ejecutivos activos que resulta ser una 
cantidad muy alta para las formalidades que se deben cumplir para su cobro y la 
cantidad de personal especializado que debe atenderlos. 
 
• Se hace evidente la existencia de problemas pero es difícil identificar o no se ha 
estudiado si se trata de un sistema penal con unas penas exageradas que resultan 
inaplicables en lo que tiene que ver con lo pecuniario, si se trata de inexistencia de 
herramientas legales y técnicas que obliguen al deudor a pagar independientemente 
de los montos o si no se cuenta con acceso a los sistemas de información que 
permitan identificar los bienes e ingresos de los deudores, o si las plantas de 
personal establecidas para ejercer el cobro coactivo resultan o no suficientes. 
 
• La extinta Dirección Nacional de Estupefacientes heredó al Ministerio de Justicia y 
del derecho alrededor de 49.000 procesos de cobro de multas por el delito de tráfico 
de estupefacientes. Con la Ley 1743 de 2014 el Ministerio de Justicia y del Derecho 
perdió la competencia que tenía para adelantar el cobro coactivo de las multas que 
imponen los jueces de la República por infracciones al Estatuto Nacional de 
Estupefacientes, frente al Consejo Superior de la Judicatura, dicha Cartera registró 
en sus estados contables de la vigencia 2015 $4.4 billones de ingresos no tributarios 
por este concepto, sin embargo la mayoría de estos procesos prescriben sin que 
puedan ser recibidos aún por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 
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(Redacción de El Tiempo, 2017) Esa carga de trabajo vendrá a aumentar el 
problema de recaudo de la cartera actual. 
 
• Según artículo publicado en distintos medios de comunicación, la Contraloría 
General de la República emitió concepto negativo sobre los estados financieros del 
Ministerio de Justicia en el año 2015 porque los activos estaban sobreestimados en 
un 96% con recursos que debían corresponder a la Rama Judicial. El organismo de 
control explicó que “La Ley 1743 dispuso en su artículo 9 que el importe de dichas 
multas deberá ser consignado afavor de la Rama Judicial, y su artículo 11 ordenó que 
el cobro de las mismas le compete a la Dirección Ejecutiva y las Oficinas de Cobro 
Coactivo del Consejo Superior de la Judicatura, o quien haga sus veces”. Según 
recalcó la Contraloría, la legislación colombiana en este tema señala que “todos los 
procesos de cobro coactivo que estén siendo adelantados por el Ministerio de Justicia 
y del Derecho, y que versen sobre multas impuestas en procesos judiciales con 
ocasión de la comisión de delitos por infracción al Estatuto Nacional de 
Estupefacientes, serán transferidos al Consejo Superior de la Judicatura dentro de los 
2 meses siguientes a la entrada en vigencia del presente Decreto”. (RCN Radio, 2017) 
• La implementación de las NIIF que busca que los montos representados por los 
estados financieros revelen situaciones lo más reales posible, para ello será necesario 
registrar los deterioros de cartera y las cifras reales estimadas a recaudar de acuerdo 
con estudios de riesgo y análisis histórico de los recaudos dadas las capacidades de 
recaudo. Esto implica una revisión profunda en materia presupuestal y contable que 
afectará aún no está claro si de forma negativa o positiva las finanzas de la rama. 
Se pretende entonces en este trabajo hacer una revisión y clasificación de la 
situación del cobro coactivo en la Rama Judicial, de la normatividad en materia penal en 
cuanto a imposición de multas, en materia de reglamentación del proceso de cobro coactivo, 
de los procedimientos de cobro, la sistematización y manejo de la información, el acceso a 
la información de los deudores y en general la capacidad de la Dirección Ejecutiva de 
Administración Judicial y de las Direcciones Seccionales de Administración Judicial para 
ejercer un cobro coactivo efectivo que permita recaudar por lo menos cifras significativas 
que justifiquen tanto el costo de la actividad de recaudo, de generar ingresos a la nación que 
produzcan un resarcimiento del daño causado a la sociedad por los sancionados, como de la 
capacidad persuasiva que contribuya en alguna forma a que se reduzca la comisión de delitos. 
Esto con el fin de proponer algunas acciones a las instancias pertinentes que propendan por 
la solución a esta problemática. 
 
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Objetivo General 
Hacer un diagnóstico de la situación del proceso de cobro coactivo de la Rama 
Judicial y generar unas propuestas de solución de corto y mediano plazo. 
 
Objetivos Específicos 
 
Determinar todo el marco normativo vigente que rige el cobro coactivo de la Rama 
Judicial. 
Establecer el monto y la evolución de las cuentas por cobrar por concepto de multas, 
intereses y costas judiciales. 
Establecer los procesos y procedimientos que se siguen en la Rama Judicial para el 
cobro coactivo. 
Establecer cuál es el procedimiento debido acorde con la normatividad colombiana 
y con las Normas Internacionales de Información Financiera para registrar contablemente la 
cartera de la Rama Judicial, dada su posibilidad real de cobro. 
Proponer estrategias en el corto y mediano plazo a las problemáticas detectadas, ya 
sea con propuestas de modificación a las penas, creación de herramientas técnicas y jurídicas 
para hacer efectivo el cobro, de acceso a la información de bienes de los sancionados y de 
controles del Estado donde debe hacerse exigible la consulta en la Base de Deudores Morosos 
del Estado BDME. 
 
La Justificación 
El estudio de la situación del recaudo de multas por cobro coactivo en la Rama 
Judicial resulta relevante para la rama judicial por hacer parte importante de sus activos 
representados en cuentas por cobrar. Esta actividad de recaudo tiene una significación notable 
al representar un reto para el Estado, el lograr un recaudo de unas multas que son de difícil 
recaudo, dada la caracterización de los sancionados, quienes pueden ser avezados criminales, 
subversivos que resulta poco probable contactar y menos persuadir al pago, individuos que 
previendo el cobro coactivo han enajenado o puesto a nombre de testaferros sus propiedades 
declarándose insolventes, o personas que simplemente nunca han tenido el capital ni los 
ingresos que le permitan pagar las sanciones pecuniarias. Desde luego esto no es la situación 
7 
 
general, también hay quienes tienen la posibilidad e incluso el interés de pagar sus deudas 
con la justicia para evitar las limitaciones que implica el estar reportado en la Base de datos 
de Deudores Morosos del Estado. 
El cobro persuasivo es una actividad previa y obligatoria al cobro coactivo y consiste 
en la actuación de la administración tendiente a obtener el pago voluntario de las obligaciones 
vencidas, por medio de una invitación formal al deudor, para que cancele su obligación. Esta 
actividad pareciera sencilla de abordar, pero para un monto de 64.757 procesos ejecutivos de 
cobro activos a 31 de octubre de 2017 y que sigue aumentando, requiere una organización, 
planeación, definición de procedimientos, organización del trabajo que permita abordar una 
cantidad significativa. 
La jurisdicción coactiva fue definida por la Corte Constitucional en su sentencia C-
666/00, Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo, como: 
“La jurisprudencia ha definido la jurisdicción coactiva como un ‘privilegio 
exorbitante’ de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que 
medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y 
parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos 
recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales”. 
En el caso de la Rama Judicial el cobro coactivo no busca solamente lograr tener los 
recursos para cumplir eficazmente los fines estatales, sino que además requiere la aplicación 
de la pena, con lo cual reestablecer el orden social roto por la comisión del delito, que el 
sujeto sancionado repare a la sociedad haciendo el pago efectivo de la pena pecuniaria 
aplicando la teoría de la retribución, como la respuesta justa al delito, “la ley penal es el 
imperativo categórico y la pena, retribución necesaria que se inspira en el concepto de justicia 
absoluta” (Kant, 1962, pág. 185) Reforzado esto por Georg Wilhelm Friedrich como que “la 
pena, siendo la negación del delito y este a su vez siendo la negación del derecho, reafirma 
el imperio del Estado” (Hegel, 1937, pág. 116) 
Desde otros teóricos del derecho se puede justificar la ejecución de la pena 
pecuniaria, como la teoría preventiva que pretende evitar nuevos delitos, al crear en la 
conciencia ciudadana un temor al delito y a sus consecuencias con el objeto de impedir de 
un lado que el delincuente reincida y de otro lado que sus conciudadanos caigan en el error 
de cometer la misma conducta delictiva. (Galvis R., 2003) Las teorías correccionista y 
positivista, parecieran no aplicar en el caso de la pena pecuniaria, puesto que ni representa 
un tratamiento educativo que corrija la falla ni logra resocializar al delincuente para que sea 
un sujeto normal, ni protege a la sociedad de él. 
El proceso de recaudo ejerciendo la jurisdicción coactiva implica unos costos de 
personal, viáticos y costos de desplazamientos, desarrollo y mantenimiento de sistemas de 
información, pago de secuestres y demás auxiliares de la justicia, costos de diligencias, 
insumos de oficina, comunicaciones, entre otros; resulta significativo y es necesario que 
genere un recaudo notablemente superior que haga si así se puede llamar en este caso 
“rentable” el proceso. Por ello se debe evaluar la sostenibilidad y razonabilidad financiera 
del cobro coactivo, para que el recaudo sea razonable frente a una cartera que inicia este año 
8 
 
en el orden de los 23 billones y a octubre 31 ya va en 27 billones a pesar de los esfuerzos por 
evitar la prescripción de procesos sin actuación alguna. 
 
La Metodología 
Dado el alcance y extensión de este trabajo su metodología es de carácterexploratorio, donde se examinarán las normas que regulan el proceso de gestión del cobro 
coactivo en la Rama Judicial, estableciendo su coherencia y comparación con los procesos 
que se llevan en otras entidades del Estado como la DIAN, la Contraloría General de la 
República y la Central de Inversiones S.A:, se verificarán las estadísticas de recaudo y sus 
tendencias, su significación tanto en las finanzas públicas del Estado como en el 
cumplimiento de las funciones retributiva o resocializadora de la pena, la revisión de los 
procedimientos para determinar qué tan modernos, eficaces y efectivos resultan, en qué 
momentos se presentan deficiencias que inciden en sus resultados. El trabajo concluirá con 
la elaboración de unas propuestas finales que se espera irán en las siguientes vías: jurídico-
legal, metodológico, de sistemas de información y administrativas, a fin de dejar un aporte 
que le pueda servir a la Rama Judicial y en especial a la Dirección Ejecutiva de 
Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura. 
Es preciso aclarar que este trabajo no se puede asimilar a un trabajo de investigación 
científica, como una tesis de grado, ni a una monografía, porque ni su alcance y tiempo 
permitirían un proceso investigativo riguroso, ni la extensión del escrito permitiría dar cuenta 
de las etapas de aplicación metodológica, por ejemplo, en este caso de una investigación 
exploratoria. Sin embargo, contiene elementos de análisis riguroso y organización del escrito 
con las normas de artículos científicos, pero que la misma ESAP lo define como un ensayo. 
 
Marco Teórico 
Uno de los elementos teóricos de obligatorio abordaje aquí en el de la finalidad de 
las penas y específicamente de la pena pecuniaria. Bajo el concepto de retribucionismo se 
han formulado al menos cuatro tesis diferentes en torno a la delimitación del concepto. “i) 
Según la primera, bajo dicho concepto se entiende que todos los criminales y sólo los 
criminales deben ser castigados; ii) Conforme con la segunda, la pena al criminal debe servir 
como retribución por el crimen cometido (‘Vergeltung’); iii) Según la tercera acepción, el 
grado de la pena debería ser proporcional al crimen, lo que significa que la relación de los 
delitos entres sí debería corresponder a la relación de las penas entre sí. Un crimen severo 
debería ser castigado más arduamente que un crimen menor, y dos delitos igualmente severos 
deberían ser punidos con equivalente severidad; iv) De acuerdo con la cuarta acepción, el 
grado de la pena debe ser equivalente al delito cometido, esta tesis es conocida como 
‘Wiedervergeltung’ o ius talionis” (Cordini, 2014) 
9 
 
Kant y Hegel aportan a este escrito con sus concepciones acerca del carácter 
retributivo de la pena, según la cual se aplica la ley del talión, pagando mal con mal. 
“Originariamente la pena fue concebida como retribución. Kant y Hegel ofrecieron una 
fundamentación de la pena pública que fue la base que permitió la sistematización de la teoría 
del delito elaborada a partir de la teoría de las normas de Binding. También se la denomina 
“teoría absoluta de la pena”, porque agota el fin de la pena en la retribución.” (Kamada, 2004) 
Esta teoría contrasta con otros enfoques como las teorías relativas o la teoría resocializadora, 
que pretende encontrar en la pena “una función enderezada a reorientar la conducta desviada 
del delincuente, a efectos de hacerlo reingresar al seno social en condiciones de observancia 
a la norma antes violada” (Kamada, 2004). Naturalmente este segundo enfoque no responde 
a las características y finalidades que logra cumplir la pena pecuniaria, en tanto que no tiene 
efecto resocializador. 
Alfonso Reyes Echandía quizá el más importante tratadista colombiano del derecho, 
penalista y reconocido profesor universitario, quien murió en los trágicos hechos del Palacio 
de Justicia en 1985, escribe en su manual de derecho penal importantes conceptos como la 
pena, su finalidad, características, y los enfoques acerca de estos conceptos. 
Cardona, Díaz y Obando hacen importantes compilaciones de conceptos útiles en 
este trabajo, la mayoría provenientes de sentencias de las altas cortes, como lo es la 
jurisdicción coactiva. En este sentido, la jurisprudencia ha definido la jurisdicción coactiva 
como un "privilegio exorbitante" de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar 
directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble 
calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, 
en cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines 
estatales. (Díaz, 2008) 
El proceso de jurisdicción coactiva es de naturaleza administrativa, por cuanto su 
objetivo es hacer efectiva la orden dictada por la administración de cobro de una obligación 
tributaria. (Obando, 2008) La jurisdicción coactiva sí constituye una prerrogativa que gozan 
algunas entidades de derecho público para cobrar créditos a su favor, pero no es un sistema 
que permita a las entidades la violación del derecho debido para el ejecutado. Si la 
Administración llegare a violar el debido proceso dentro de procedimientos de jurisdicción 
coactiva, caben los correctivos jurisdiccionales. (Cardona, 2008) 
Además, hacen parte de los elementos teóricos a considerar los procedimientos y la 
doctrina contable pública, establecidos por el ente rector del tema, que es la Contaduría 
General de la Nación. Manual de Procedimientos del Régimen de Contabilidad Pública, 
adoptado por la Resolución 356 de 2007, define los criterios y prácticas que permiten 
desarrollar las normas técnicas y contiene las pautas instrumentales para la construcción del 
Sistema Nacional de Contabilidad Pública (SNCP). Está conformado por el Catálogo General 
de Cuentas, los Procedimientos e Instructivos Contables. Además, la Doctrina contable 
pública está conformada por los conceptos que interpretan las normas contables, emitidos 
por el Contador General de la Nación, los cuales son de carácter vinculante. 
 
 
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Marco Conceptual 
 
El procedimiento administrativo de cobro coactivo es un procedimiento especial 
contenido en los artículos 823 y siguientes del Estatuto Tributario, que faculta a ciertas 
entidades para hacer efectivos directamente los créditos a su favor, sin necesidad de acudir a 
la jurisdicción ordinaria. Su objeto es obtener el pago forzado de las obligaciones a su favor, 
inclusive mediante la venta en pública subasta de los bienes del deudor, cuando este ha sido 
renuente al pago voluntario de sus obligaciones. 
A partir de la vigencia de la Ley 1066 de 2006, todas las entidades públicas de todos 
los niveles que tengan que recaudar rentas o caudales públicos, deberán para tal efecto dar 
aplicación al procedimiento de cobro administrativo coactivo establecido en el Estatuto 
Tributario. Igualmente, el artículo 2º de la referida ley, establece la obligatoriedad de adoptar 
el reglamento interno de recaudo de cartera, el cual fue reglamentado por el decreto 4473 del 
15 de diciembre del año 2006, que estableció los criterios mínimos que ha de contener dicho 
reglamento. 
Como lo establece el título IV del nuevo Código Contencioso Administrativo, el 
cobro coactivo es una prerrogativa del Estado, de la que están revestidas algunas entidades 
públicas, sobre el que tiene deber de recaudar las obligaciones creadas en su favor, que 
consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código. 
Prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación 
clara, expresa y exigible, los siguientes documentos: 
1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades 
públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida 
de dinero, en los casos previstos en la ley. 
2. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongana 
favor del tesoro nacional, o de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 
104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero. 
3. Los contratos o los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto 
administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad. Igualmente lo serán el acta de 
liquidación del contrato o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad 
contractual. 
4. Las demás garantías que, a favor de las entidades públicas, antes indicadas, se 
presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo 
ejecutoriado que declare la obligación. 
5. Las demás que consten en documentos que provengan del deudor. 
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Las medidas cautelares. Las medidas cautelares son providencias adoptadas antes, 
durante o después de un proceso para asegurar o garantizar la eficacia de los derechos objeto 
de controversia judicial. Las cautelas, en rigor, no son un proceso. No se puede confundir el 
contenido –o parte de él- con el continente. Cosa distinta es que tengan lugar en el marco de 
un determinado juicio, que puede ser autónomo, si se agota en la práctica de las medidas 
cautelares autorizadas –bien porque la satisfacción del derecho se cumple, precisamente, a 
través de ellas, bien porque tendrán eficacia en el proceso que deba promoverse con 
posterioridad para que se defina el conflicto jurídico-, o corresponder, como ocurre las más 
de las veces, al que se impulsa para la realización del derecho reconocido en la ley sustancial. 
(Álvarez Gómez, 2014) 
El profesor Francisco Javier Trujillo Londoño resalta que el “desarrollo de todo 
proceso judicial implica el paso por las diferentes etapas procesales, previamente establecidas 
en un estricto orden, que necesariamente requieren de tiempo. Partiendo de esta premisa, 
emergen las medidas cautelares buscando mantener el equilibrio procesal, y especialmente, 
por efecto del tiempo, anticipar los daños que se puedan ocasionar mientras se esperan las 
decisiones definitivas destinadas a hacer observar el derecho en litigio. Las medidas 
cautelares en Colombia han sido consideradas actos jurisdiccionales de naturaleza temporal 
y preventiva, las cuales recaen sobre personas, bienes o medios de prueba.” (Trujillo 
Londoño, 2014) 
La persuasión. Consiste en la actuación de la administración tendiente a obtener el 
pago voluntario de las obligaciones vencidas, por medio de una invitación formal al deudor, 
para que cancele su obligación, la cual debe realizar el funcionario competente, realizando 
todo lo que esté a su alcance (búsqueda de datos del cliente en bases de datos estatales, de 
empresas de servicios públicos, entidades del sistema de seguridad social, cajas de 
compensación, Sisbén, Notariado y Registro, redes sociales, directorios telefónicos digitales, 
centrales de riesgo) con el fin de lograr que el deudor se acerque a la entidad para que cancele 
su deuda, esto por medio de citaciones, llamadas telefónicas, visitas al domicilio registrado, 
informándole de manera clara, la forma, lugar y oportunidad para realizar el pago. (Zamora 
Barbosa, 2014) 
La pena pecuniaria o multa es un sistema de compensación que se impone por una 
falta, exceso o delito, o por contravenir a lo que con esta condición se ha pactado. Entre los 
argumentos para invocar aplicaciones de las multas desde el punto de vista social se 
encontrarían los siguientes: (Vélez Gómez, 2012) 
1. Las multas consumen menos recursos sociales que la criminalización de los daños 
dado que son meramente pagos de transferencia y no implican movimientos de nuevos bienes 
y servicios. 
2. Los infractores deben compensar además del daño causado por la externalidad 
negativa el costo de verificarlas. 
3. Las multas óptimas dependen por tanto del daño marginal (costo marginal), como 
también de los beneficios asociados a los ingresos del infractor. 
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4. La probabilidad de declaración de culpabilidad dependería en consecuencia de 
elementos socioeconómicos tales como: nivel de ingreso, estrato social, y otros elementos, 
pero muy particularmente del ingreso. 
5. Las multas deberán, en consecuencia, tener plazos para que puedan ser pagadas y 
así eviten otras formas de penalización. 
6. Las multas deberían siempre superar el valor del daño (Beneficio del infractor) 
dado que si fueran menor que el valor del daño se estimularía a generar la externalidad 
negativa y en tal sentido se invocaría la justificación intelectual del daño. 
7. La multa debe suponer la valoración del daño ocasionado por los violadores y 
como tal deberá ser equivalente mínimamente a los costos evitados por el infractor para 
impedir el daño. 
Los intereses moratorios. Según el concepto de la Superintendencia Financiera de 
Colombia 2006000164-001 del 15 de febrero de 2006, “Sea lo primero precisar que nuestro 
ordenamiento positivo no consagra en forma expresa una definición del término “interés”; 
sin embargo, de la lectura de diversas normas como los artículos 717 y 1617 del Código Civil 
y 884 y 1163 del Código de Comercio, así como de los criterios sentados por la jurisprudencia 
y la doctrina se tiene que “La utilidad o ganancia periódica que produce un capital se conoce 
con el nombre de intereses o frutos civiles.” 
Así mismo, se clasifican según su origen en interés bancario corriente, legal y 
convencional; de acuerdo con su oportunidad en remuneratorio y moratorio, y según la forma 
de liquidarse en interés simple y en compuesto.” 
Ahora bien, los intereses atendiendo a su oportunidad o momento del crédito se 
clasifican en remuneratorios y moratorios. En torno al interés remuneratorio, y conforme a 
la definición de la Corte Suprema de Justicia es aquel “(...) causado por un crédito de capital 
durante el plazo que se le ha otorgado al deudor para pagarlo”. 
Ahora bien, los intereses de mora “(...) son los que debe pagar el deudor como 
indemnización por el atraso en que ha incurrido (...) Es una forma de reparar el daño sufrido 
por el acreedor ante el incumplimiento tardío del deudor o su incumplimiento (...)” 
Es así como el interés moratorio corresponde a aquellas sumas que se deben pagar 
a título de indemnización de perjuicios desde el momento en que se constituye en mora el 
deudor, es decir, desde el incumplimiento de la obligación principal. (Superintendencia 
Financiera de Colombia, 2006) 
Adicionalmente se desarrollarán en este trabajo conceptos como anatocismo, el 
acuerdo de pago, la contabilización de deuda, recaudo y terminación de los procesos 
ejecutivos. 
 
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Marco Normativo 
La División de Fondos Especiales y Cobro Coactivo se creó mediante Acuerdo No. 
875 del 16 de agosto de 2000, mediante el cual se establecieron sus funciones y se determinó 
la planta de personal, para atender 21 expedientes de cobro coactivo que a la fecha existían. 
El artículo 136 de la Ley 6ª de 1992, otorgó a la Dirección Nacional de 
Administración Judicial, hoy Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la facultad de 
ejercer jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de la Nación. 
La Ley 1066 de 2006, “Por la cual se dictan normas para la normalización de la 
cartera pública y se dictan otras disposiciones”, en el artículo 2 estableció que cada una de 
las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las 
actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado y que dentro 
de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos del nivel nacional o territorial 
deberán: 1) Establecer mediante normatividad de carácter general, por parte de la máxima 
autoridad o representante legal de la entidad pública, el reglamento interno del recaudo de 
cartera, para ello se expidió el denominado Manual de Cobro Coactivo del 15 de febrero de 
2007. 
La ley 1066 de 2006, establece que la gestión de recaudo de la cartera pública, 
deberá realizarse en observancia de los principios de la administraciónpública, como son 
eficacia, eficiencia y oportunidad con el fin de obtener liquidez para el tesoro público. 
La Ley 1285 de 2009, en su artículo 19 por el cual modifica el artículo 106 de la 
Ley 270 de 1996, prevé la implementación de un sistema de información que incluya la 
gestión de quienes hacen parte de la Rama Judicial o ejercen funciones jurisdiccionales y 
permita la individualización de los procesos desde su iniciación hasta su terminación, 
incluyendo la verificación de los términos procesales. 
El artículo 11 de la Ley 1743 del 26 de diciembre de 2014 y el artículo 20 del 
Decreto 272 de 2015, incrementó la carga laboral de las dependencias de Cobro Coactivo de 
la Dirección Ejecutiva y sus Seccionales, por cuanto le exigieron atender la gestión de cobro 
coactivo de los expedientes del Ministerio de Justicia y de la Dirección Nacional de 
Estupefacientes. El artículo 20 del Decreto 272 de 2015, estableció que todos los procesos 
de cobro coactivo que estén siendo adelantados por el Ministerio de Justicia y del Derecho, 
y que versen sobre multas impuestas en procesos judiciales con ocasión de la comisión de 
delitos por infracción al Estatuto Nacional de Estupefacientes, serian transferidos al Consejo 
Superior de la Judicatura dentro de los dos (2) meses siguientes a la entrada en vigencia de 
dicho decreto, instrucción legal que a la fecha ha incumplido el Consejo Superior de la 
Judicatura, en razón a que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no cuenta con 
el recurso humano, técnico y físico suficiente para atender la disposición. 
El Acuerdo 3927 de 2007 del Consejo Superior de la Judicatura establece el 
Reglamento del Recaudo de Cartera en la Dirección Ejecutiva DEAJ y las 20 Direcciones 
Ejecutivas Seccionales de Administración Judicial - DESAJ. 
14 
 
Resolución 1809 de 2007 establece el Manual de Procedimientos de la DEAJ, y 
entre ellos establece el procedimiento de cobro coactivo. 
Ley 599 de 2000 Código Penal Colombiano. En el Título I del Libro Primero 
establece: 
“Artículo 3°. Principios de las sanciones penales. La imposición de la pena o de 
la medida de seguridad responderá a los principios de necesidad, proporcionalidad y 
razonabilidad. 
El principio de necesidad se entenderá en el marco de la prevención y conforme a 
las instituciones que la desarrollan. 
Artículo 4°. Funciones de la pena. La pena cumplirá las funciones de prevención 
general, retribución justa, prevención especial, reinserción social y protección al 
condenado. 
La prevención especial y la reinserción social operan en el momento de la 
ejecución de la pena de prisión.” 
En el Título IV Capítulo Primero establece la pena pecuniaria como principal, 
“Artículo 35. Penas principales. Son penas principales la privativa de la libertad de prisión, 
la pecuniaria de multa y las demás privativas de otros derechos que como tal se consagren en 
la parte especial.” 
También tipifica la usura como delito, lo cual es base para establecer los límites a 
los intereses moratorios. “Artículo 305. Usura. Adicionado por el art. 34, Ley 1142 de 2007. 
El que reciba o cobre, directa o indirectamente, a cambio de préstamo de dinero o por 
concepto de venta de bienes o servicios a plazo, utilidad o ventaja que exceda en la mitad del 
interés bancario corriente que para el período correspondiente estén cobrando los bancos, 
según certificación de la Superintendencia Bancaria, cualquiera sea la forma utilizada para 
hacer constar la operación, ocultarla o disimularla, incurrirá en prisión de dos (2) a cinco (5) 
años y multa de cincuenta (50) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales 
vigentes. 
El que compre cheque, sueldo, salario o prestación social en los términos y 
condiciones previstos en este artículo, incurrirá en prisión de tres (3) a siete (7) años y multa 
de cien (100) a cuatrocientos (400) salarios mínimos legales mensuales vigentes.” 
El Acuerdo 6979 de 20110 establece las Competencias de los abogados ejecutores 
tanto de la División de Fondos Especiales y Cobro Coactivo como de los de las Direcciones 
Seccionales para ejercer el Cobro Coactivo. 
La Sentencia de la Corte Constitucional C-666/00 establece la constitucionalidad 
parcial de la Ley 6ª de 1992, estableciendo conceptos importantes en este tema. 
15 
 
La Sentencia de la Corte Constitucional No. T-445/94 establece que el proceso de 
jurisdicción coactiva es de naturaleza administrativa, por cuanto su objetivo es hacer efectiva 
la orden dictada por la administración de cobro de una obligación tributaria. 
NIC 37 Deterioro del valor de los activos: permite analizar el deterioro de cartera 
La NIIF 6, párrafos 18 a 22, establece que la evaluación del deterioro del valor de 
los activos para exploración y evaluación, se debe realizar cuando los hechos y circunstancias 
sugieran que el valor en libros de un activo puede superar su importe recuperable, en este 
caso una entidad medirá, presentará y revelará cualquier pérdida por deterioro del valor 
resultante. El Régimen de Contabilidad Pública por su parte lo contempla. 
Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público NICSP-21 Deterioro del 
valor de los activos no generadores de efectivo y NICSP-26 Deterioro del valor de activos 
generadores de efectivo. 
El Régimen de Contabilidad Pública (RCP), adoptado mediante la Resolución 354 
de 2007, contiene la regulación contable pública de tipo general y específico y está 
conformado por el Plan General de Contabilidad Pública, el Manual de Procedimientos y la 
Doctrina Contable Pública. 
 
Desarrollo de la indagación 
Para determinar el tamaño real de la cuenta por cobrar recuperable y por tanto su 
deterioro y lograr una contabilización acorde con la realidad y las normas internacionales de 
información financiera, y dado el tamaño de la información para ser manejado en hoja 
electrónica se seleccionó una muestra de 61.290 procesos, correspondientes a las direcciones 
seccionales con mayor cantidad a saber: Bogotá, Medellín, Bucaramanga, Cali, Ibagué, 
DEAJ. Esta muestra excluye además de las otras 15 seccionales, a los procesos iniciados 
antes de 2015 y que a la fecha 30 de septiembre se encuentran terminados. Es decir, se 
tomaron los procesos activos de las seccionales indicadas más los procesos terminados en las 
mismas y que habían iniciado a partir de enero de 2015. La información fue consultada al 
Sistema de Gestión del Cobro Coactivo – GCC., por requerimiento interno a la Unidad de 
Sistemas e Informática, pues no hay una interface que genere tal reporte, tampoco se tomaron 
los datos de todas las seccionales para hacer viable el manejo de los datos en la hoja 
electrónica. 
Teniendo en cuenta las causas que parecían ser evidentes en cada proceso que no se 
recaudaba lo impuesto en la multa, se buscó medir variables de tres tipos: relativas a la deuda, 
relativas al sancionado y relativas al proceso; con la intención de determinar primero cuáles, 
sí influyen realmente en el deterioro de la cartera, o si simplemente eran variables 
concurrentes, incluso variables de confusión o espurias. 
16 
 
Los criterios que se tuvieron en cuenta para el cálculo del deterioro en razón a la 
deuda fueron la antigüedad y el monto; las relativas al sancionado fueron su ubicación con 
una dirección de notificación correcta, si se la han o no decretado medidas cautelares sobre 
bienes muebles o inmuebles, cuentas bancarias o títulos valores, si el deudor ha fallecido, si 
se encuentra privado de la libertad, si tiene sólo un proceso o múltiples, o si cuenta con un 
deudor o unos deudores solidarios que respalden su deuda; las variables relativas al proceso 
fueron el concepto a cobrar y la especialidad del despacho judicial. 
La variable antigüedad fue estratificada en 5 rangos: [1] de 0 a 12 meses cumplidos, 
[2] de 13 a 23, [3] de 24 a 35, [4] de 36 a 59 y [5] de 60 meses en adelante. La variable monto 
del proceso también necesitó ser estratificada: [1] de 0 a 50 millones de pesos,[2] más de 50 
y hasta 500, [3] más de 500 y hasta 1.000, [4] más de 1.000 y hasta 5.000, [5] más de 5.000 
millones de pesos. Las variables relativas al sancionado son binomiales. La variable concepto 
es nominal y toma los valores: Arancel, Incapacidad, Multa, Póliza y Reintegro. De la misma 
forma la variable especialidad del despacho de origen de la sanción pecuniaria toma los 
valores: Administrativo, Civil, Disciplinario, Familia, Laboral, Penal, Pequeñas causas, 
Promiscuo, Sala Única, Superintendencias, Tribunal de Arbitramento o Sin información. 
En relación con cada valor de estas variables se determinó la proporción de procesos 
que tuvieron recaudo, así ese recaudo fuese parcial. Esto, porque en los procesos activos aún 
puede darse un mayor recaudo y aún en los terminados es posible que el sancionado haya 
hecho otros pagos, pero las consignaciones no hayan sido allegadas a la respectiva dirección 
ejecutiva seccional. El hecho de que un proceso tenga recaudo se asume entonces como que 
es recuperable, si no lo tiene se tomará como no recuperable. Así se encontraron los 
resultados que se presentan a continuación: 
Según el monto de la deuda, se pueden ver elementos que hacen pensar sobre la 
razonabilidad de la pena pecuniaria, pues no tendría sentido imponer una pena así sea la 
accesoria, que no va poder ser aplicada. Además, la pena cumpliría las funciones de 
prevención general, retribución justa, prevención especial, reinserción social y protección al 
condenado, y en contravía resulta ser un contra estímulo para el delincuente, donde la 
comisión de delitos que se castiga con multas millonarias se evade, esperando la prescripción 
de la misma con distintas estrategias. Los siguientes los resultados de probabilidad de no 
pago de la variable monto de la deuda: 
Nivel Monto Probabilidad de no pago 
1 De 0 a 50 96,25% 
2 50 < Monto <= 500 98,95% 
3 500 < Monto <= 1.000 99,22% 
4 1.000 < Monto <= 5.000 98,20% 
5 Mayor de 5.000 98,07% 
Fuente: Cálculos del autor a partir de consulta a la base de datos GCC 
Se evidencia que solamente los procesos con montos menores a 50 millones de pesos 
tienen una recuperabilidad de 3,75% y en esos casos el deterioro de cartera a aplicar debería 
estar en el 96,25%. En montos mayores solamente se espera recuperar alrededor del 1% o 
17 
 
menos cuando concurra otra variable. Esto permite inferir que solo en montos relativamente 
pequeños la Rama Judicial logra recuperar sus cuentas por cobrar por cobro coactivo, por lo 
tanto, es razonable deteriorar el activo en proporción a cada proceso en proporción a su 
probabilidad de no pago establecida en la revisión de los datos más reciente. 
 
Según la antigüedad de la deuda: 
Nivel Meses Probabilidad de no pago 
1 De 0 a 12 97,51% 
2 12 < Meses <= 23 93,83% 
3 24 < Meses <= 35 92,20% 
4 36 < Meses <= 59 96,13% 
5 De 60 en adelante 98,95% 
Fuente: Cálculos del autor a partir de consulta a la base de datos GCC 
Se nota que hay una mayor dificultad de recaudo durante el primer año, 
evidentemente no se ha repartido el proceso al despacho ejecutor, no se ha iniciado la o se 
está iniciando la etapa persuasiva de cobro, no se ha ubicado aún al deudor o no se han 
identificado aún sus bienes. Excluyendo este primer estrato, los otros cuatro van indicando 
un aumento de la probabilidad de no recaudo directamente proporcional al aumento en la 
antigüedad del proceso, de manera que a medida que pasa el tiempo el proceso ejecutivo se 
va haciendo más incobrable y por lo tanto el valor de esa cuenta se debe deteriorar 
contablemente en el mismo sentido. 
Las variables relativas al sancionado presentaron las siguientes probabilidades de no pago: 
Variable Sí No 
Con ubicación del deudor 96,11% 98,64% 
Medidas Cautelares 86,97% 97,05% 
Fallecidos 93,10% 96,91% 
Privados de la libertad 99,48% 97,13% 
Con deudores solidarios 87,18% 96,92% 
Con más de un proceso ejecutivo 96,86% 96,92% 
Fuente: Cálculos del autor a partir de consulta a la base de datos GCC 
Se encuentra que notablemente es más fácil recuperar el monto de la deuda si se 
conoce la ubicación del deudor, aunque ello apenas parezca lógico, en carteras de otras 
entidades esto no se da en la misma medida, por ejemplo, cuando el deudor es un funcionario 
público, como pasa en la mayoría de los deudores de sanciones por responsabilidad fiscal de 
la Contraloría General de la República, donde el sancionado le interesa estar al día con el 
Estado para volver a su oficio. El tipo de deudor de la Rama Judicial tiene una caracterización 
notablemente diferente, donde procurará más bien evadir la acción de la justicia. Sin 
embargo, aún el hecho de tener la dirección cierta del deudor no asegura el pago de la deuda, 
hay una probabilidad de no pago de 96,11% lo cual aún no resulta alentador. 
18 
 
Dejan ver las estadísticas descriptivas observadas que decretar medidas cautelares 
resulta ser uno de los aspectos que más impacta en la disminución de la probabilidad de no 
recaudo dándose una diferencia que supera el 10% en las posibilidades de recaudo cuando 
tales medidas han sido decretadas. De ahí, la importancia de decretarlas a tiempo, con 
oportunidad para evitar que los deudores se insolventen con argucias como auto embargos 
por interpuesta persona, pasar los bienes a manos de testaferros, sacar los dineros del país, 
etc., evitando casos como los que en reiteradas ocasiones se han presentado. También es 
definitivo, contar con convenios de cooperación con las entidades que tienen la información 
de los bienes del deudor, y contar con la normatividad que permita hacer exigibles tales 
informaciones, con la superintendencia de notariado y registro, entidades financieras y 
cooperativas, corredores de valores, etc., que permitan ubicar los bienes del deudor en 
cualquiera de sus formas, antes de decretar los mandamientos de pago. 
Sorpresivamente la variable fallecidos presentó un comportamiento contrario a lo 
esperado, es decir, en lugar de aumentar la probabilidad de no pago con el deceso del deudor, 
se vio que disminuye. Se revisaron los datos y se encontró que, de los 61.290 procesos de 
cobro ejecutivo, solamente 29 tenían registrada fecha de fallecimiento a la vez que no se 
cuenta con cruce de información con las bases de datos oficiales de defunciones, por lo que 
resultaba poco fiable concluir a partir de tan pocos datos con tan alta incertidumbre que tal 
tendencia fuera correcta. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial venía haciendo 
estimaciones usando esta variable, por ello en el comité de sostenibilidad contable del 9 de 
noviembre de 2017 se le sugirió ignorar esta variable por resultar espuria, recomendación 
que fue acogida. 
La variable privados de la libertad mostró una evidente incidencia en el recaudo de 
manera que en aquellos deudores que tomaba el valor “Sí” la probabilidad de no recaudo se 
incrementó, aunque en forma relativamente leve. Es de anotar que en el caso de los privados 
de la libertad la pena pecuniaria evidentemente fue una pena accesoria. 
No cabe duda que cuando el deudor tiene a otras personas debidamente acreditadas 
como deudores solidarios, es con el fin de asegurar el pago de la deuda. La garantía del 
deudor o los deudores solidarios es uno de los soportes de funcionamiento del crédito y por 
tanto también en las operaciones de recaudo de cartera a favor de la Rama Judicial. 
Otra variable de la que se esperaba una incidencia notable en la probabilidad de no 
recaudo es la de reincidencia, que tiene que ver con aquellos deudores de varios procesos. Se 
espera que un reincidente no le interese el efecto de la sanción pecuniaria, en especial porque 
no la va a pagar. Hay una notable cantidad de personas con varias sanciones, incluido el 
extremo del caso atípico llamado en estadística “raro” de un ciudadano con la cabalística 
suma de 666 procesos. Al evaluar los resultados de la muestra se encontró que no hay una 
diferencia significativa en la probabilidad de recaudoentre quienes tienen uno o más 
procesos, incluso una mínima diferencia a favor de hacer menos recaudables las deudas de 
quienes solo tienen un proceso, pero ya se ha dicho esa diferencia no es significativa desde 
el punto de vista estadístico. 
La siguiente estratificación por número de procesos, sin diferencias activos de 
terminados o suspendidos, no mostró ninguna correlación: 
19 
 
Número de procesos Probabilidad de No pago 
1 a 4 97,12% 
5 a 10 93,79% 
11 a 20 90,41% 
21 a 50 92,14% 
Más de 50 99,10% 
Fuente: Cálculos del autor a partir de consulta a la base de datos GCC 
No se le encontró sentido al hecho de que los procesos con mayor probabilidad de 
no recaudo sean los correspondientes a deudores con 1 a 4 procesos, al lado de los de más de 
50 procesos. Así como tampoco resulta razonable ni explicable que los procesos con menor 
probabilidad de no recaudo sean los que corresponden a deudores con entre 11 y 20 procesos. 
Esto lleva a considerar la variable como espuria o de confusión, por lo que no se recomienda 
su uso para estimar el deterioro de cartera de los procesos. 
La variable de concepto de cobro es relativa al proceso y mostró las siguientes 
probabilidades de no recaudo: 
Concepto de cobro Probabilidad de no pago 
Arancel 52,47% 
Incapacidad 90,00% 
Multa 97,27% 
Póliza 49,38% 
Reintegro 75,48% 
La variable especialidad del despacho de origen, que es relativa al proceso, mostró 
las siguientes probabilidades de no recaudo: 
Especialidad Probabilidad de No pago 
Administrativo 84,79% 
Civil 88,98% 
Disciplinario 87,96% 
Familia 93,21% 
Laboral 89,38% 
Penal 97,12% 
Pequeñas causas 91,55% 
Promiscuo 96,01% 
Sala Única 96,91% 
Superintendencias 96,91% 
Tribunal de Arbitramento 96,91% 
Sin información 98,66% 
La Calificación del Deterioro para cada proceso se calculará como la media 
geométrica de las probabilidades de no pago de las variables: monto, antigüedad, ubicación, 
20 
 
cautelares, libertad, solidarios, concepto y especialidad. Para ello puede usarse la siguiente 
fórmula: 
 
La Calificación de Recuperabilidad, será la diferencia de la Calificación de 
Deterioro con el 100%. 
Determinados las probabilidades de no recaudo en cada proceso según el valor de 
cada una de las ocho variables, se obtiene la calificación de recuperabilidad, la cual se 
multiplica por el monto adeudado a la fecha, el resultado o recuperable se divide en alícuotas 
de acuerdo con el tiempo faltante para la prescripción de la deuda (las deudas prescritas 
tendrán recuperabilidad cero) y tales alícuotas estimadas se traen a valor presente usando la 
tasa TES para plazos a cinco años (en alusión a los cinco años de vigencia de las deudas), y 
usando la fórmula que ofrecen las matemáticas financieras para el valor presente de las 
anualidades o pagos periódicos. 
Haciendo un cálculo aproximado de los procesos por cobrar a 30 de septiembre de 
2017, se tiene que 26,7 billones que se están contabilizando actualmente como cuenta por 
cobrar, según el cálculo propuesto se estima recaudar en realidad a pesos de hoy, algo más 
de 695 mil millones de pesos, de los 64.298 procesos que están activos o suspendidos, durante 
el intervalo de tiempo siguiente hasta la terminación de estos procesos: 
Parámetro Valor 
Tasa TES 6,16% 
Tamaño de muestra: 61.290 
Porcentaje de deterioro: 97,12% 
Recuperabilidad: 2,88% 
Monto por cobrar: 26.739.310.139.181 
Deterioro estimado: 25.968.228.533.891 
Recuperable a futuro: 771.081.605.290 
Valor Presente: 695.037.359.023 
Número de Procesos: 64.298 
Fecha de cálculo: 30/09/2017 
Fuente: Cálculos del autor a partir de consulta a la base de datos GCC 
Esta estadística no incluye los procesos que a la fecha se encuentran activos y que 
han sido recibidos del Ministerio de Justicia por un monto de $ 5.228.404.002.991 
correspondiente a 7.858 procesos ejecutivos. 
 
21 
 
El proceso del cobro coactivo 
La gestión del proceso ejecutivo de cobro coactivo se da a partir del reparto en la 
dirección seccional que sea competente, iniciándose la etapa persuasiva en la cual se registra 
el proceso y se apertura para comenzar la búsqueda de información de ubicación del deudor 
que permita un contacto con éste, en el cual se le intentará persuadir para que haga el pago 
respectivo, bien sea de forma inmediata o a través de un acuerdo de pago, procedimiento en 
el que el deudor presenta una garantía que respalde la deuda y se establece una serie de pagos 
de acuerdo con la posibilidad financiera del sancionado. Esta etapa no puede durar más de 
90 días calendario. 
La etapa coactiva para cada proceso ejecutivo de cobro sobreviene una vez 
concluida la etapa persuasiva y su primera fase se inicia con la Resolución de Mandamiento 
de Pago, sigue con la búsqueda de bienes y el decreto de medidas cautelares. La fase dos se 
da para el caso de los acuerdos de pago, que incluye la suscripción del acuerdo, el desarrollo 
y seguimiento, la persuasión en caso de retrasos. La fase tres se da cuando se configura el 
incumplimiento del acuerdo de pago y tiene en sus procesos el reporte al Boletín de Deudores 
Morosos del Estado (BDME), ejecución de garantías y medidas y remate de bienes. Ver 
Anexo No. 1 Diagrama de flujo del Cobro Coactivo. 
En la etapa de difícil recaudo para los procesos sin medidas cautelares decretadas se 
hacen nuevas búsquedas de bienes; si hay tales medidas se ejecutan y se da el remate de 
bienes; también se evalúan las condiciones de remisibilidad. 
La etapa de terminación del proceso ejecutivo de cobro coactivo se da cuando 
procede la generación de una resolución de terminación que puede tener como causa el pago, 
la remisibilidad, la prescripción o la orden judicial. 
Hay actividades que se dan en cualquier etapa del proceso como el recaudo, su 
registro en el sistema, o la aparición de soportes de pagos no registrados porque no se había 
logrado identificar el deudor y el proceso. 
Los nodos críticos de estos procesos se dan en momentos como la acumulación de 
procesos con poca información de bienes y ubicación del deudor, también en las etapas que 
requieren procedimientos especiales como la ejecución de las medidas cautelares y los 
remates de bienes. 
Para revisar la generación de carga de trabajo en estos procesos, es preciso mirar 
cuales son las actividades específicas que desarrollan los tres tipos de roles de funcionarios 
que están asignados en esta actividad que son: profesionales abogados, profesional financiero 
y asistente administrativo. Si bien la DEAJ tiene levantados los procesos y ha establecido 
frecuencias y duraciones, no se ha dado la creación de los cargos necesarios para atender la 
gestión del creciente número de procesos. 
El personal asignado al proceso, procesos por seccional, número de procesos por 
abogado y montos agregados de los procesos por seccional se muestran en la siguiente tabla, 
22 
 
los cuales presentan una estadística que permite confirmar sin mucha necesidad de análisis 
que existe una sobrecarga de trabajo que sin la tecnología y los acuerdos de intercambio de 
información hacen inviable el proceso del cobro coactivo. 
El Consejo Superior de la Judicatura tiene en el 2017 un total 96 funcionarios en la 
planta de personal, 40 más que los 56 que tenía disponibles en 2016. El siguiente cuadro 
muestra las cargas de procesos asignados por abogado a 30 de noviembre y los 
correspondientes montos a cobrar: 
 
Fuente: construcción propia a partir de los reportes del sistema GCC. 
En este reporte aparecen asignados al nivel central los procesos recibidos al 
Ministerio de Justicia y que se encontraban activos a 30 de noviembre. Se evidencia una 
desigual asignación de funcionarios abogados gestionadores de los procesos por dirección 
seccional, resultando ser las cinco con mayor sobrecarga según el monto por cobrar, en su 
orden: Armenia, Ibagué, Medellín, Manizales y Neiva. Según el número de procesos 
asignados vigentes, cambia un poco el orden, pero no los protagonistas, así:Manizales, 
Armenia, Medellín, Ibagué y Bucaramanga. 
En general, resulta muy alta la carga de procesos en todas las direcciones 
seccionales, salvo Florencia, Montería y Sincelejo. 
Dirección
 Seccional
Cargos
 Monto por
recaudar 
Monto por 
abogado
 Número 
de procesos 
Procesos
por abogado
Armenia 2 1.427.459.740.813$ 713.729.870.407$ 3.089 1.545 
Barranquilla 1 35.899.281.275$ 35.899.281.275$ 205 205 
Bogota 12 5.419.638.277.426$ 451.636.523.119$ 10.838 903 
Bucaramanga 4 1.614.333.458.803$ 403.583.364.701$ 4.531 1.133 
Cali 4 1.819.897.492.037$ 454.974.373.009$ 4.400 1.100 
Cartagena 2 297.489.668.646$ 148.744.834.323$ 569 285 
Cucuta 4 1.223.136.624.194$ 305.784.156.049$ 2.447 612 
Nivel central 22 6.310.373.108.934$ 286.835.141.315$ 10.661 485 
Ibague 3 1.639.961.662.955$ 546.653.887.652$ 3.954 1.318 
Manizales 2 935.493.986.716$ 467.746.993.358$ 3.171 1.586 
Medellín 10 5.524.646.345.944$ 552.464.634.594$ 13.637 1.364 
Montería 2 56.743.602.913$ 28.371.801.457$ 370 185 
Florencia 1 126.294.563.662$ 126.294.563.662$ 89 89 
Neiva 3 1.362.345.583.923$ 454.115.194.641$ 3.040 1.013 
Pasto 4 1.740.013.566.388$ 435.003.391.597$ 3.099 775 
Pereira 2 540.472.883.254$ 270.236.441.627$ 1.867 934 
Popayan 3 804.216.682.904$ 268.072.227.635$ 2.481 827 
Riohacha 1 54.820.279.145$ 54.820.279.145$ 357 357 
Santa Marta 3 459.994.300.679$ 153.331.433.560$ 900 300 
Sincelejo 2 27.880.553.210$ 13.940.276.605$ 219 110 
Tunja 5 853.759.938.558$ 170.751.987.712$ 1.692 338 
Valledupar 2 361.913.776.233$ 180.956.888.117$ 1.016 508 
Villavicencio 2 395.883.269.951$ 197.941.634.976$ 1.208 604 
Total 96 33.032.668.648.563$ 344.090.298.423$ 73.840 769 
23 
 
 
 
Conclusiones y Recomendaciones 
 
Es necesario promover una reforma al Código Penal Colombiano que reconsidere 
el papel de la pena pecuniaria, de manera que esta cumpla sus funciones de prevención 
general, retribución justa, prevención especial, reinserción social y protección al condenado. 
Si la pena no logra cumplir al menos una de estas funciones entonces debe ser sustituida o 
eliminada, entonces la reforma debe ser tal que se sustituyan o eliminen alrededor del 97% 
de las penas pecuniarias en tanto que corresponde este porcentaje a unas penas que se 
decretan actualmente pero que no logran su aplicación efectiva. 
Urge la suscripción de acuerdos de intercambio de información con entre las 
direcciones ejecutivas y distintas entidades que permitan la identificación de bienes de los 
deudores para la aplicación oportuna de medidas cautelares, la ubicación del deudor, la 
información de contacto que haga posible las distintas etapas del cobro. Entre estas, se 
requiere tener la posibilidad de consultar las bases de datos de defunciones, la información 
de rentas e ingresos del sistema Muisca, la consulta a la base de defunciones de la 
registraduría, al registro de instrumentos públicos, a la información bancaria, de las bolsas 
de valores y de los corredores de valores, la información de migración, información del sector 
cooperativo y de las cámaras de comercio, entre otras. 
La exigencia de no estar reportado el Boletín de Deudores Morosos del Estado debe 
ser requisito para mayor número de procesos, salida del país, graduación en centros 
educativos, otorgamiento de licencias, ejercicio del voto, registro de instrumentos públicos, 
recibo de servicios notariales, emisión de pasaportes y recepción de otros beneficios del 
Estado. 
La implementación de las NICSP resulta oportuna y totalmente conveniente porque 
permitirá revelar con mayor razonabilidad y precisión las cuentas por cobrar de forma 
coactiva en la Rama Judicial, haciendo de los estados financieros una herramienta útil a la 
gestión de estas entidades. 
El sistema informático debería tener la funcionalidad de generar de forma 
automática los documentos que permitan la terminación de la etapa persuasiva y el inicio de 
la coactiva si completados los 90 días de estar la sanción en firme, esta transición no se ha 
dado. Esto es generar resolución de mandamiento de pago, enviar alarma al abogado que 
gestiona el proceso y registrar el cambio de etapa en el sistema. 
El número de procesos y el monto de las cifras a recaudar implica una optimización 
de los procesos apoyados con sistemas de información adecuados, herramientas de 
24 
 
comunicación y cómputo de punta, revisión y ajuste de los procesos para hacerlos ágiles y 
expeditos. 
Se recomienda adelantar en el corto y mediano plazo un proceso de descongestión 
del cobro coactivo, mientras que para el largo plazo se requiere la modernización tecnológica 
y la ampliación de la plata de personal, de manera que tenga en cuenta el volumen de procesos 
de la seccional, el monto de los mismos y la ampliación de la planta de personal para cobro 
coactivo. 
Es importante desarrollar un trabajo de revisión y ajuste del manual interno de cobro 
coactivo con el fin de hacer el proceso más gerencial y funcional que el vigente, sin que la 
única orientación sea el ajuste a la legalidad, estableciendo los indicadores de avance y los 
procedimientos para la revisión de las metas. 
25 
 
 
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Dirección Ejecutiva de Administración Judicial
Unidad de Presupuesto
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Recibido
¿Es Competencia?
Apertura de
proceso
Remitir al Ejecutor competente
No
Sí
Contactar al Sancionado
via correo, e-mail,
telefónico, redes, etc. e
incitar a pago
¿Información de
contacto?
Buscar información
contacto
1
¿Nueva
información?
2
¿Pago?
¿Acuerdo?
Sí
Sí
Sí
Sí
No
No
No
Búsqueda y análisis
de Bienes
Evaluar resultado de etapa persuasiva
Mandamiento
de Pago
¿Logró
Notificar?
¿Hay
bienes?
¿Acuerdo?
3
Desarrollo del acuerdo
Seguimiento del Acuerdo
Terminación
¿Pago?
Decretar el Incumplimiento
Ejecutar Garantías
y Medidas
Remate de Bienes
Decretar Medidas
Búsqueda de
Bienes
Evaluar condiciones
de Remisibilidad
Estudio de
Remisibilidad
No
No
No
Sí
Sí
Sí
¿Hay Med.
Cautel.?No Sí
Levantar Medidas Cautelares
Devoluciones suma no afectada
Archivo de Expediente
Retiro de la BDME
4
Resolución de Terminación por pago,
Remisibilidad, Prescripcón u Orden
judicial
Oficiar Interesado y
Despacho Sancionador
Notificación por Edicto
Decretar medidas
cautelares
Notificación del
Mandamiento
No
Reporte en BDME
6
6
Persuación en retrasos
5
5
Sí
No
Elaborado el: 17/01/2017 Preparó: Jcubillm