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Política turística y turismo social
Una perspectiva latinoamericana
Erica Schenkel
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Prólogo
Primera edición: agosto 2013
Imagen de tapa: Artesanía en cerámica de chiva colombiana. Las chi-
vas, también conocidos como «buses escalera», son autobuses adap-
tados en forma doméstica para el transporte público rural.
Corrección: María Walas
Producción, Coordinación y Diseño: Andrea Hamid
© Ediciones CICCUS - 2017
 Medrano 288 (C1179AAD)
 (54 11) 4981 6318 / 4958 0991
 ciccus@ciccus.org.ar
 www.ciccus.org.ar
Hecho el depósito que marca la ley 11.723. 
Prohibida la reproducción total o parcial del contenido de este libro en 
cualquier tipo de soporte o formato sin la autorización previa del editor.
Impreso en Argentina
Printed in Argentina
Ediciones CICCUS ha sido 
merecedora del reconoci-
miento Embajada de Paz,
en el marco del Proyecto-
Campaña “Despertando Con-
ciencia de Paz”, auspiciado por la Orga-
nización de las Naciones Unidas para la 
Ciencia y la Cultura (UNESCO).
Karasik, Gabriela
Migraciones internacionales : refl exiones y estudios 
sobre la movilidad territorial contemporánea / Gabriela 
Karasik; coordinado por Gabriela Karasik. - 1a ed. - Ciudad 
Autónoma de Buenos Aires : Fundación CICCUS, 2013.
 416 p. ; 23x16 cm. 
 ISBN 978-987-693-029-1
 1. Sociología. 2. Migración Internacional. I. Karasik, 
Gabriela, coord. II. Título.
 CDD 304.82
Fecha de catalogación: 16/07/2013
Agradecimientos
A mis compañeros de aprendizaje, con quienes nos apasionamos juntos 
discutiendo por aquellas causas que todavía nos conmueven. A aquellos 
educadores que decidieron interesarse por cada una de mis inquietudes, 
comprometiéndose humanamente con mi formación. 
Especialmente, a mi familia y mis amigos, que física o espiritualmen-
te me siguen acompañando cada día. Ellos han sido una pieza esencial 
en el desarrollo de este proyecto, imbuyéndome de valores, intereses y 
preocupaciones que me han involucrado en forma empecinada en este 
desafío, desde el convencimiento de que las creencias se abrazan.
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Política turística y turismo social. Erica Schenkel
Índice
Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
por Rodolfo Bertoncello
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Capítulo 1. El estudio político del turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
El análisis turístico desde la ciencia política. 
Una visión integradora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Los inicios del análisis de políticas públicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
El análisis de políticas como enfoque de estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
Las políticas en un contexto dinámico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Objeto de investigación: la política pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
El recurso analítico: el ciclo de la política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Variables explicativas: actores, recursos y reglas institucionales. . . . . . . . 46
Variables a explicar. Las etapas de una política pública . . . . . . . . . . . . . . . 50
Particularidades del análisis de políticas en América Latina . . . . . . . . . . . 59
Síntesis del capítulo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
Capítulo 2. El turismo como política pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
Perspectiva histórica de la práctica de ocio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
Una aproximación conceptual al turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
El hecho turístico como asunto público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71
Concepciones sobre la política turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
Finalidades públicas de la política turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
Organismo rector de la política turística. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
Principales instrumentos y destinatarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Síntesis del capítulo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
Capítulo 3. La política de turismo social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
El origen del turismo social: las vacaciones como derecho universal . . . . 89
Acceso a las prácticas turísticas. Un derecho desigual . . . . . . . . . . . . . . . . 92
Concepciones en torno al turismo social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
El turismo social como cuestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
Evolución de las políticas de turismo social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
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Prólogo
Una aproximación a la política de turismo social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
Síntesis del capítulo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
Capítulo 4. Turismo social en América Latina . . . . . . . . . . . . . . . .113
Políticas de turismo social en América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .113
Argentina: Programa Unidades Turísticas y Programa Federal . . . . . .115
Brasil: Viaja Mais Melhor Idade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .116
Chile: Vacaciones de Tercera Edad y Gira de Estudio . . . . . . . . . . . . . . .116
Ecuador: Viaja Fácil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .118
México: Un Turismo para Todos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .119
Uruguay: Sistema Nacional de Turismo Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .119
Venezuela: Plan de Turismo Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
Lineamientos en torno al turismo social en la región . . . . . . . . . . . . . . . . 122
Síntesis del capítulo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
Capítulo 5. Análisis de la política de turismo social en Argentina. . 127
Contextualización del turismo social. 
Evolución de la política turística argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .127
El turismo asociado a la consolidación del Estado nacional (1880-1930) . 128
Democratización del turismo. El derecho a las vacaciones (1930-1976) . .131
Internacionalización del turismo como actividad económica (desde 1976). 135
La política turística poscrisis del 2001. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
Síntesis del apartado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
Evolución del turismo social en la agenda gubernamental. . . . . . . . . . . . . 151
Primeros antecedentes en Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151
El surgimiento del turismo social como política pública . . . . . . . . . . . . 153
La reconversión del turismo social en el posperonismo . . . . . . . . . . . . . 163
Síntesis del apartado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
Análisis de la política de turismo social poscrisis del 2001. . . . . . . . . . . . 170
El turismo social en la agenda pública como respuesta a la inequidad . . 170
La formulación de la política de turismo social poscrisis del 2001 . . . . .177
Implementación del sistema de turismo social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
Evaluación de la política. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
Síntesis del apartado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
Refl exiones fi nales acerca de la política turística 
y el turismo social en Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
Conclusiones.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .243
Nómina de abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .253
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Política turística y turismo social. Erica Schenkel
PRÓLOGO
Rodolfo Bertoncello1
Muchas son las razones que invitan a recibir con beneplácito una publi-
cación que aborda las políticas públicas de turismo social en Argentina, 
teniendo presente el contexto internacional general y destacando asimis-
mo el contexto latinoamericano.
Una de ellas tiene que ver con la creciente importancia que el turismo 
ha adquirido en la actualidad, algo que se pone en evidencia tanto en el 
incremento constante del volumen de turistas y de actividades asociadas 
al mismo como en la diversifi cación de productos, atractivos y lugares 
que se ven involucrados en este sector. De este modo, una práctica que 
en el pasado era considerada poco relevante, secundaria con respecto a 
otras cuestiones –como las relativas al trabajo o a la producción– y con 
limitada incidencia en la sociedad –una “costumbre de ricos”–, hoy ha 
pasado a tener incidencia entre amplios sectores de la sociedad –ya sea 
que se vinculen a ella como turistas, como trabajadores del sector o como 
población receptora afectada por el turismo–, concitando a su vez am-
plias expectativas acerca de sus potencialidades para impulsar procesos 
de desarrollo que incidan positivamente en las condiciones de vida de la 
población.
El crecimiento del volumen de turistas, de ofertas de viajes y produc-
tos, de destinos y modalidades, expresa la cara más visible e inmediata 
de la importancia que el turismo tiene hoy. Notas y comentarios, guías y 
suplementos de viajes dan cuenta de esto y nos han acostumbrado a pen-
sar el turismo como sinónimo de viajes y traslados, de descanso y placer, 
de aspiraciones a ser satisfechas en el contexto de nuestra vida cotidiana. 
Sin embargo, cabe reconocer que el turismo es más que esto. Es también 
1 Profesor titular de la Universidad de Buenos Aires e Investigador independiente del
CONICET. Miembro de la Academia Argentina de Turismo. 
12
Prólogo
un conjunto de actores, instituciones y prácticas que intervienen en él, 
guiados en gran medida por las demandas vigentes en la sociedad –por 
cierto desiguales en tiempo y espacio–, vinculadas con el derecho al ocio 
y con las desiguales oportunidades de acceder al mismo. A su vez, estas 
demandas están inscriptas en un contexto de expectativas que la socie-
dad pone en el turismo como una vía para alcanzar múltiples objetivos, 
entre los que si bien los económicos tienen un rol destacado se incluyen 
también otros, orientados a la consolidación de matrices culturales, legi-
timación política o reproducción social.
Esta consideración del turismo como un fenómeno social en el sen-
tido más abarcador, que busca ir más allá de la descripción de los viajes 
y lugares o del discurso publicitario que lo promueve, es la que subyace 
del texto que aquí se presenta, siendo ésta otra de las razones que jus-
tifi can el beneplácito inicialmente señalado. Alejándose de las visiones 
más difundidas y establecidas del turismo, la autora lo aborda desde una 
perspectiva que privilegia la indagación y refl exión sobre las implican-
cias sociales de la práctica, abandonando de este modo toda ilusión –por 
cierto ampliamente difundida– de poder analizarlo e interpretarlo como 
un fenómeno aislado cuyos atributos intrínsecos darían cuenta de sus 
cualidades, sus potencialidades o sus limitaciones. 
Así, cabe destacar el tratamiento que el texto realiza del turismo como 
materia de políticas públicas: esto conlleva el reconocimiento de la ins-
cripción del turismo dentro de la esfera colectiva, de aquello que en lo 
inmediato es objeto de la acción del Gobierno y que también –por ello 
mismo– nos involucra a todos. Deviene asunto de defi nición política –
con sus bases ideológicas y éticas– y tiene incidencia en las más diversas 
dimensiones de lo social. Este punto de partida lo aleja de las lecturas 
del turismo en términos de asunto privado, de elecciones personales –
los gustos y preferencias del consumidor-turista– o incluso de negocios 
privados, para colocarlo en el contexto social más amplio, permitiendo 
indagar acerca de sus implicancias en cuestiones que, aunque a priori
parezcan alejadas de esta práctica “de ocio y placer”, la involucran ple-
namente. La relación del turismo con los modelos de desarrollo, con la 
política partidaria y los gobiernos, con las ideologías y las prácticas del 
poder, entre tantas otras cuestiones, resulta así pasible de ser pensada y 
analizada. Sin dudas esto representa un avance relevante en un campo de 
estudios como el del turismo. 
Lo anterior enlaza con otro eje que, en gran medida, estructura el 
abordaje propuesto en este texto, el cual se vincula a las cuestiones re-
13
Política turística y turismo social. Erica Schenkel
lacionadas con lo que venimos denominando el derecho al turismo, o el 
turismo como derecho. Esto conlleva tener presente asuntos tales como 
la desigual distribución de oportunidades de acceso a la práctica turísti-
ca, la heterogeneidad de productos y destinos en relación con los diver-
sos grupos sociales que acceden –o no– a cada uno de ellos, o los relati-
vos a la imposibilidad de acceso –y por motivos no sólo económicos– a 
cualquier práctica turística para sectores importantes de la población en 
cuanto expresión de situaciones de exclusión o marginación social. Im-
plica, en último término, indagar acerca del papel que el turismo juega 
en la consolidación y reproducción de estructuras sociales desiguales, en 
las que la tensión entre inclusión y exclusión es permanente; en defi niti-
va, vincular al turismo con la gran cuestión que solemos considerar bajo 
el rótulo de justicia social.
La constante preocupación por la imbricación entre todas estas cues-
tiones es, sin dudas, uno de los aportes más interesantes y novedosos 
del libro que aquí se presenta, y justamente esto se manifi esta de mane-
ra clara y relevante en su análisis del turismo social. Objeto de política 
pública sectorial del turismo, inscripto plenamente en matrices ideoló-
gicas y modelos de desarrollo que lo orientan a la hora de defi nir planes 
y programas específi cos, el turismo social involucra, al mismo tiempo, 
defi niciones acerca del derecho al acceso al turismo y a los roles que se 
espera que cumpla en la consolidación y reproducción de un orden social 
determinado, o en la superación de las situaciones que, en relación con 
él, son consideradas problemáticas y requieren intervención. Cómo se 
resuelven temas tales como la desigualdad en el acceso al turismo, qué 
papel juegan las políticas de inclusión turística en relación con las expec-
tativas económicas puestas en el turismo como impulsor del desarrollo, 
o respecto del papel que se espera que éste cumpla en la consolidación de 
consensos y apoyos a proyectos políticos partidarios, qué rol se le asigna 
en vínculo con las cuestiones relativas a la identidad y cohesión cultu-
ral, al patrimonio o al territorio, son todas cuestiones del mayor interés 
que son abordadas en el texto, ofreciendo asimismo oportunidades de 
refl exión que van más allá de lo inmediato y aparente. 
El libro presenta resultados de una investigación doctoral, lo que 
también contribuye al beneplácito citado inicialmente. Esto es así dado 
que la investigación científi ca sobre el turismo muestra, en términos ge-
nerales y sin desconocer las excepciones existentes, un desarrollo aún li-
mitado. Ya sea porque durante muchos años en las ciencias sociales y sus 
diversas disciplinas han estado vigentes prejuicios respecto de un tema 
14
Prólogo
considerado banal o secundario comparado con los “verdaderamente 
importantes”, ya seaporque se ha puesto más énfasis en la producción de 
saberes de corte instrumental orientados a la gestión del turismo, lo cier-
to es que recién en los últimos tiempos, y en particular en nuestro país, 
el estudio del turismo se viene consolidando como un campo relevante, 
abordado con recurso a teorías y estrategias metodológicas sólidas –en 
gran medida enraizadas en las diversas disciplinas del campo social–, 
reconocido y aceptado por las instituciones de promoción de ciencia y 
técnica, y sometido a procesos de revisión, evaluación y crítica rigurosos. 
La investigación que aquí se presenta articula las ciencias políticas con 
el campo del turismo. Abreva en tradiciones teóricas y de investigación 
propias de las primeras para construir una fundamentación y un marco 
teórico que guían la producción y el análisis de datos. Tomando como ob-
jeto de estudio la política pública y al ciclo de la política como recurso ana-
lítico, despliega una fundamentación rica por su profundidad y sus alcan-
ces, y fértil para el objetivo de analizar la política pública de turismo social. 
Sobre esta base, analiza el turismo como política pública poniendo en foco 
tanto sus fi nes instituidos como su despliegue institucional, y también los 
actores, recursos y reglas involucrados. De este modo, el trabajo se aleja de 
los abordajes predominantes que han analizado la política turística como 
una política sectorial cuyas características inherentes parecerían sufi cien-
tes para que pueda ser validada e interpretada, y cuya transmisión en las 
instancias de formación especializada y su “correcta aplicación” serían ga-
rantías de éxito en el logro de los objetivos propuestos. En este sentido, 
el libro aporta advertencias relevantes acerca de la necesidad de superar 
estos abordajes para incluir a la cuestión de las políticas turísticas en el 
marco amplio de las políticas públicas. 
Los aportes conceptuales y metodológicos que se desprenden de todo 
esto, así como los señalamientos relativos a los límites de abordajes tra-
dicionales, representan oportunidades signifi cativas para ser comparti-
das en instancias de formación de investigadores y, en general, de es-
pecialistas en turismo. Esto amplía el interés del texto, en tanto puede 
ser reconocido no sólo por sus aportes sustantivos, sino también por sus 
potenciales funciones didácticas, en un contexto que, como el de nuestro 
país, se encuentra en camino de consolidar sus instituciones de forma-
ción superior en turismo, sumando instancias de formación de posgrado 
y de investigación.
Lo anterior no es obstáculo para reconocer los antecedentes dispo-
nibles en el campo de los estudios turísticos en cuanto punto de par-
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Política turística y turismo social. Erica Schenkel
tida indispensable para toda nueva indagación. En esta perspectiva, el 
texto presenta las características actuales del turismo y su vinculación 
con procesos y transformaciones sociales generales, sobre la base de 
conocimientos provenientes en gran medida del campo de saberes pro-
pio del turismo, los que han sido cuidadosamente revisados, evaluados 
y sistematizados. Esto permite un análisis y una interpretación ricos y 
profundos del turismo en general, y en particular del turismo en Argenti-
na. Valga aquí como ejemplo el reconocimiento de la importancia que el 
denominado turismo de masas tiene en los procesos de transformación 
y movilidad social, su relación con una economía basada en el consumo 
interno de productos estandarizados, o su directa vinculación con la con-
solidación de un modelo de Estado de bienestar asociado a la expansión 
de derechos y a la inclusión social. 
El turismo social y las políticas de turismo social, objeto central de 
la investigación, son abordados a partir de los enfoques y antecedentes 
señalados, teniendo siempre presente la preocupación por el carácter de 
política pública de las intervenciones analizadas y la consecución de los 
objetivos de inclusión social subyacentes a las acciones orientadas a garan-
tizar el mayor acceso a la práctica turística. En el contexto latinoamerica-
no, Argentina ha sido un país pionero en implementar políticas de turismo 
social, lo que despierta el interés por su estudio. Sin embargo, este estudio 
se lleva a cabo inscripto en el contexto mundial a partir de presentar los 
antecedentes de turismo social, al tiempo que se profundiza en el análisis 
de casos de países de América Latina. Todo esto enriquece el tratamiento y 
defi ne un contexto en el cual es posible profundizar el análisis de la política 
de turismo social en el país y presentar la situación actual. 
El reconocimiento del turismo social como una cuestión vinculada 
con el acceso al ocio es central en este tratamiento. Teniendo en cuen-
ta tanto las primeras experiencias de viajes turísticos relacionadas con 
asociaciones mutuales, religiosas o culturales como su consolidación 
en directa vinculación con las conquistas obreras relativas al derecho al 
descanso y al tiempo libre, o advirtiendo asimismo acerca de las nuevas 
tendencias asociadas al neoliberalismo, que ponen en cuestionamiento 
esta inclusión y masifi cación, el texto despliega un abanico de situacio-
nes concretas que son descriptas y analizadas de manera clara y rigurosa, 
aportando conocimientos novedosos que, al mismo tiempo, dan contexto 
al estudio en profundidad que se realiza sobre el turismo social en el país. 
 Esto permite sostener que el turismo social –y las políticas asociadas 
a él– se consolida acompañando la expansión del turismo en general, y 
16
Prólogo
no como un hecho aislado. Por supuesto, lo hace también inscripto en las 
múltiples dimensiones que atraviesan este proceso, pasibles todas ellas 
de ser indagadas para desentrañar las complejidades, los logros y las 
contradicciones presentes, y producir conocimientos que enriquezcan 
nuestra comprensión y brinden bases para posibles intervenciones. Es 
aquí donde el texto aporta resultados sustantivos de la investigación, que 
permiten conocer de manera sistemática y fundamentada un tema que, 
por cierto, cuenta con casi nulos antecedentes de estudio en nuestro país.
El análisis de las políticas de turismo social en Argentina en años re-
cientes se aborda a partir de reconocer la centralidad que el turismo asu-
me en las propuestas de políticas de desarrollo a partir de los primeros 
años del siglo XXI, cuando se redefi nen las condiciones institucionales 
para mejor llevar a cabo los objetivos propuestos. Se trata de acciones 
orientadas por las expectativas puestas en el turismo como impulsor del 
desarrollo, entendido fundamentalmente como crecimiento económico; 
pero se trata también de acciones orientadas a colocar al turismo como 
una vía para el desarrollo territorial, la generación de consensos políti-
cos o la realización de expectativas vinculadas con el bienestar y la sa-
tisfacción de necesidades entre el mayor número posible de habitantes, 
garantizando maximizar la inclusión. Subyacen tras estos fi nes las ten-
siones y contradicciones presentes en el orden social, que se expresan en 
el campo del turismo en términos de desigual acceso a la práctica: sólo 
un porcentaje acotado de la población accede al turismo, y a superar esta 
situación se orientan específi camente las políticas de turismo social. 
Su análisis implica reconocer diseños institucionales, normas y regla-
mentos, actores y dinámicas, y precisamente a todo esto se aboca el nú-
cleo de la investigación presentada en este libro. Llevada a cabo a partir 
del análisis de fuentes documentales, entrevistas y observación, sus re-
sultados no sólo permiten conocer, sino también proponer evaluaciones 
posibles de los alcances y limitaciones de estas políticas en relación con 
los objetivos que las orientan y fundamentan. Los resultados muestran 
que los logros alcanzados son muchos, pero también que existen proble-
mas y limitaciones. 
La tensión entre los objetivos económicos –el turismo como negocio– 
y la garantía de accesopara los más desfavorecidos –el turismo como 
derecho– se encuentra entre las cuestiones que el estudio pone en evi-
dencia, sugiriendo que esto puede poner límites a los fundamentos de las 
políticas de turismo social. Los problemas observados en relación con 
la delimitación del universo de usuarios efectivos de estos planes, o el 
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Política turística y turismo social. Erica Schenkel
desdibujamiento de lo que debería ser el foco hacia el que se dirigen –la 
población menos favorecida y con mayores necesidades–, dan cuenta de 
otro frente de problemas y contradicciones, los que podrían ser recono-
cidos como centrales en la medida en que se trata del núcleo legitimador 
del turismo social como cuestión pública. Sirvan estas cuestiones como 
ejemplos de los muchos hallazgos de la investigación que el libro nos 
acerc a.
Para concluir, no cabe menos que reiterar el beneplácito señalado al 
inicio, reconociendo la oportunidad de la publicación, sus aportes para 
ampliar nuestro conocimiento sobre el tema del turismo social como po-
lítica pública y su potencialidad para despertar nuevos interrogantes y 
nuevas respuestas para ellos. También, su contribución a consolidar el 
estudio científi co del turismo, convidando una vez más a seguir avanzan-
do en esta tarea.