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EL TRANSPORTE AÉREO:
SEGURIDAD DE LA AVIACIÓN CIVIL
La seguridad aérea (que no ha de confundirse con la seguridad aeronáutica[1]) tiene
por objeto la prevención de actos delictivos contra las aeronaves y sus pasajeros y
tripulaciones. A raíz de los terribles atentados de 2001, la Unión adoptó una serie
de normas de seguridad encaminadas a proteger la aviación civil. Dichas normas
se actualizan periódicamente en función de la evolución de los riesgos. Los Estados
miembros pueden aplicar normas más estrictas.
BASE JURÍDICA
Artículo 100, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
OBJETIVOS
La seguridad aérea tiene como objetivo la prevención de actos de interferencia
ilícita, principalmente evitando que se introduzcan en los aviones objetos que puedan
constituir una amenaza, como las armas o los explosivos. Tras habérsele concedido
importancia durante décadas, la seguridad aérea se convirtió en un motivo de gran
preocupación a raíz de los atentados terroristas de septiembre de 2001. Desde
entonces, el marco normativo aplicable en este ámbito se ha reforzado notablemente
en todo el mundo, tanto a escala nacional como mediante acuerdos y cooperaciones
internacionales o a través de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI)[2]
y del anexo 17 del Convenio de Chicago y el Programa universal de auditoría de
la seguridad de la aviación (USAP)[3] conexo. La Unión Europea, por su parte, ha
desarrollado una política adecuada que se actualiza periódicamente para adaptarse a
los nuevos riesgos y amenazas, así como al progreso tecnológico.
[1]La seguridad aeronáutica se refiere al diseño, fabricación, mantenimiento y explotación de las aeronaves (3.4.9).
[2]La Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) es el organismo especializado de las Naciones Unidas creado por el
Convenio sobre Aviación Civil Internacional (Convenio de Chicago), firmado el 7 de diciembre de 1944 y del que son parte en la
actualidad 191 Estados. La OACI establece fundamentalmente «normas y métodos recomendados» que han de ser aplicados
por los Estados contratantes, pero no existe ningún mecanismo vinculante que garantice su correcta aplicación.
[3]El anexo 17 del Convenio de Chicago define normas y métodos recomendados para la protección de la seguridad del
transporte aéreo internacional. El Programa universal de auditoría de la seguridad de la aviación se inició en 2002 para
supervisar la aplicación de dichas normas por parte de los Estados contratantes de la OACI.
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RESULTADOS
A raíz de los atentados terroristas de septiembre de 2001, se adoptó el Reglamento
(CE) n.o 2320/2002[4] para proteger la aviación civil y proporcionar la base para una
interpretación común del anexo 17 del Convenio de Chicago por parte de los Estados
miembros. En marzo de 2008, este Reglamento fue sustituido por el Reglamento (CE)
n.o 300/2008[5].
Este último Reglamento establece las reglas y normas básicas comunes de seguridad
aérea, así como mecanismos para supervisar su cumplimiento. Se completó con
un conjunto de normas (medidas generales que complementan las normas básicas
comunes, o normas de desarrollo detalladas para la aplicación de dichas normas[6])
adoptadas por la Comisión con arreglo al procedimiento de comité. Cabe señalar que
no se han publicado las normas de desarrollo que «contienen información delicada
desde el punto de vista de la seguridad». El marco normativo de la Unión se basa en
normas comunes vinculantes y varios principios básicos.
— Cada Estado miembro es responsable de la seguridad de los vuelos que despegan
de su territorio («responsabilidad de Estado de acogida», tal como establece
la OACI).
— Todos los pasajeros y miembros de las tripulaciones, así como la totalidad de los
equipajes, deben ser controlados antes del embarque. La carga, el correo y las
provisiones de a bordo también deben inspeccionarse antes de subirlos a bordo
a menos que hayan sido objeto de controles de seguridad adecuados.
— Los Estados miembros pueden aplicar medidas de seguridad más estrictas si lo
consideran necesario.
El marco normativo de la Unión cubre todos los eslabones de la cadena de transporte
aéreo que pueden afectar a la seguridad de la aeronave o de las infraestructuras.
Se incluyen el aeropuerto, el avión, los pasajeros, el equipaje, la carga, las provisiones
de a bordo y los suministros de aeropuerto, el personal y el equipo de seguridad.
Las normas de la Unión se aplican a todos los aeropuertos de esta a los que tiene
acceso la aviación civil, a todos los operadores que presten servicios en dichos
aeropuertos, incluidas las compañías aéreas, y a todos los demás operadores «que
aplican normas de seguridad aérea» y suministran bienes o servicios a los aeropuertos
mencionados o a través de ellos[7]. Las normas de seguridad aplicadas pueden ser, no
obstante, proporcionales a la aeronave, actividad o tráfico de que se trate.
En este contexto, cada Estado miembro designa a una única autoridad como
responsable de la coordinación y supervisión de la aplicación de la legislación en
materia de seguridad aérea, y elabora y aplica, asimismo, un programa nacional de
seguridad para la aviación civil (que establece las funciones y obligaciones de todos
los operadores implicados). Los Estados miembros también elaboran y aplican un
[4]DO L 355 de 30.12.2002, p. 1.
[5]DO L 97 de 9.4.2008, p. 72.
[6]Las medidas detalladas para la aplicación de las normas básicas comunes están consolidadas en virtud del Reglamento
(UE) 2015/1998.
[7]Las normas de la Unión en materia de seguridad aérea se aplican, asimismo, a Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza.
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https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/ALL/?uri=CELEX%3A32002R2320
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https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/ALL/?uri=celex:32008R0300
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programa nacional de control de calidad (para determinar el nivel de conformidad
de los operadores y prever medidas de corrección de las deficiencias), imponen
sanciones en caso de infracción y colaboran con la Comisión cuando esta realiza
inspecciones de control del cumplimiento de las normas de la Unión en materia de
seguridad aérea. Por su parte, los operadores deben elaborar y aplicar un programa de
seguridad de cara al cumplimiento de la legislación de la Unión y del programa nacional
de seguridad para la aviación civil del Estado miembro en el que se encuentren.
La Comisión lleva a cabo inspecciones sin previo aviso de aeropuertos y operadores,
en colaboración con las autoridades nacionales responsables de la seguridad aérea
(estas autoridades también son inspeccionadas), para supervisar la aplicación de la
legislación de la Unión.
A partir de julio de 2014, las compañías aéreas que deseen transportar carga con
destino a la Unión a partir de un aeropuerto de un tercer país deben atenerse al
programa ACC3, a fin de garantizar que la inspección física de dicha carga cumple las
normas de la Unión. Las autoridades competentes de los Estados miembros realizan,
en este sentido, controles sobre el terreno en aeropuertos de terceros países cuando
procede.
Para facilitar el transporte aéreo, la Comisión puede reconocer la equivalencia de las
normas de seguridad aérea de terceros países, como en el caso de los EE. UU.,
Canadá y algunos de los países europeos que no son miembros de la Unión. Además,
desde junio de 2012, la Unión y los EE. UU. reconocen mutuamente los respectivos
sistemas de seguridad de la carga aérea, tanto si esta se transporta en vuelos solo
de carga como en vuelos de pasajeros. Porconsiguiente, las compañías aéreas que
transportan mercancías entre la Unión y los EE. UU. no necesitan aplicar ningún
requisito adicional de la Unión o de los EE. UU.
El 6 de febrero de 2018, la Unión y Singapur firmaron un acuerdo de control de
seguridad único que permite a los pasajeros procedentes del aeropuerto Changi de
Singapur, con equipaje de mano y facturado, embarcar en un vuelo de conexión en
aeropuertos de la Unión y del Espacio Económico Europeo sin tener que pasar un
segundo control de seguridad. Este reconocimiento mutuo de las normas de control
de seguridad debería permitir que los viajes sean más fluidos y eliminar los controles
innecesarios.
En 2016, la Comisión presentó una propuesta de Reglamento para establecer un
sistema de certificación para los equipos de control de seguridad de la aviación.
La Comisión retiró formalmente la propuesta el 21 de junio de 2019 y señaló que existía
consenso en cuanto al hecho de que para lograr un sistema de certificación de la Unión
sería más oportuno modificar la legislación vigente que se basa en el Reglamento (CE)
n.o 300/2008 sobre normas comunes para la seguridad de la aviación civil.
El 27 de abril de 2016 se adoptó la Directiva (UE) 2016/681 relativa a la utilización de
datos del registro de nombres de los pasajeros (PNR). Con arreglo a dicha Directiva,
las compañías aéreas deben comunicar a la Unión los datos de los pasajeros (datos
PNR) en posesión de las autoridades nacionales y viceversa para todos los vuelos
procedentes de terceros países que tengan como destino la Unión. Los datos PNR
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https://transport.ec.europa.eu/transport-modes/air/aviation-security/air-cargo-and-mail/non-eu-countries_en
https://transport.ec.europa.eu/news/eu-singapore-sign-one-stop-security-arrangement-mutual-recognition-security-screening-rules-airports-2018-02-06_en
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/ALL/?uri=CELEX:32016L0681
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se utilizan para prevenir, detectar, investigar y enjuiciar los delitos de terrorismo y los
delitos graves.
En septiembre de 2018, se adoptó mediante el procedimiento de codecisión el
Reglamento (UE) 2018/1240, por el que se establece un Sistema Europeo de
Información y Autorización de Viajes (SEIAV) y por el que se modifican los
Reglamentos (UE) n.o 515/2014, (UE) 2016/399 y (UE) 2016/1624. El SEIAV controla
a los pasajeros antes de que lleguen a Europa. Los pasajeros procedentes de países
en los que no se requiere visado para entrar en la Unión deben cumplimentar un
formulario electrónico que incluye documentos de viaje y datos personales (entre otros,
el nombre, la fecha y el lugar de nacimiento, el sexo y la nacionalidad).
El 14 de marzo de 2022, la Comisión adoptó una revisión [Reglamento de Ejecución
(UE) 2022/421] del Reglamento (UE) 2015/1998 mediante el procedimiento de
comitología. Incluye la nueva designación de compañías aéreas, operadores y
empresas que ofrecen controles de seguridad de la carga y el correo procedentes de
terceros países durante la pandemia de COVID-19, aplica la información anticipada
sobre transporte de mercancías previa a la carga para las operaciones en terceros
países, coloca equipos de detección de explosivos en los aeropuertos de la Unión y
define, simplifica y refuerza las medidas específicas de seguridad aérea.
El 27 de abril de 2022, la Comisión propuso un Reglamento revisado sobre
la digitalización del procedimiento de visado para los pasajeros que viajan a
la Unión. Permite a los pasajeros presentar sus solicitudes de visado en línea. Este
procedimiento de visado, en gran medida sin papel y sin contacto, resultará más
rentable y ahorrará tiempo tanto a los consulados como a los viajeros, garantizando al
mismo tiempo el máximo nivel de seguridad en las fronteras de la Unión. Las etiquetas
de visado físicas plantean mayores riesgos para la seguridad que los visados
electrónicos, ya que son vulnerables al robo y al fraude. La propuesta de la Comisión
sigue pendiente de una decisión del Parlamento en primera lectura. No obstante, el
Parlamento y el Consejo ya han entablado negociaciones interinstitucionales sobre la
propuesta.
En julio de 2022, se modificó el Reglamento (UE) 2018/1862, mediante el
procedimiento de codecisión, para reforzar las competencias de Europol en la lucha
contra el terrorismo y la delincuencia organizada, especialmente teniendo en cuenta
los desafíos derivados de la transformación digital y la pandemia de COVID-19.
En general, de acuerdo con el actual marco legislativo, compete a los Estados
miembros decidir acerca de la forma en que se cubren los costes de la seguridad aérea.
En 2009, la Comisión propuso una Directiva con vistas a garantizar la aplicación de
principios fundamentales, como la relación entre costes y tasas y la no discriminación
entre compañías aéreas o pasajeros[8]. No obstante, esta propuesta no se pronuncia
acerca de la cuestión clave que opone la financiación pública al principio de que «el
usuario paga», remitiéndose al principio de subsidiariedad a la hora de determinar
quién ha de correr con los costes de la seguridad. Dado que no fue aprobada por el
legislador, en 2015 la Comisión retiró esta propuesta.
[8]COM(2009)0217.
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https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX:32018R1240
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX:32022R0421
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX:32022R0421
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:32015R1998
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/es/TXT/?uri=CELEX:32018R1862
http://www.europarl.europa.eu/RegistreWeb/search/simple.htm?reference=COM_COM(2009)0217
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PAPEL DEL PARLAMENTO EUROPEO
El Parlamento siempre ha considerado que la seguridad de la aviación civil constituye
una de las principales preocupaciones de la Unión y ha respaldado el establecimiento
de un sistema estricto y eficaz para prevenir y evitar los atentados terroristas.
Al mismo tiempo, el Parlamento también ha destacado la importancia de los derechos
fundamentales de los ciudadanos, así como la necesidad de compensar las medidas
de mejora de la seguridad aérea con garantías adecuadas y sólidas para la protección
de la vida privada, la dignidad personal y la salud de los ciudadanos.
Por ejemplo, a través de su Resolución de 23 de octubre de 2008, el Parlamento
forzó a la Comisión a retirar y modificar una propuesta sobre escáneres corporales.
Por otra parte, en su Resolución de 6 de julio de 2011 pide la prohibición de cualquier
forma de tecnología que utilice radiaciones ionizantes en los controles de seguridad
y recomienda que solo se utilicen figuras esquemáticas, así como que los datos
relacionados no se guarden ni almacenen. La legislación sobre escáneres corporales
adoptada en noviembre de 2011[9] cumple estos criterios.
En términos generales, el Parlamento considera que el procedimiento de comité no
es adecuado para el sector de la seguridad aérea, al menos en cuanto a las medidas
que repercuten en los derechos de los ciudadanos. Por ello, en su Resolución de julio
de 2011 pide que se involucre plenamente al Parlamento a través de la codecisión.
Por lo que respecta a la financiación de las medidas de seguridad, el Parlamento
opina que las tasas de seguridad aérea solo deben utilizarse para cubrir los gastos
de seguridad y que los Estados miembros que apliquen medidas más estrictas deben
financiar los costes adicionales que estas conlleven.
Decisiones relacionadas del Parlamento:
— Resolución, de 23 de octubre de 2008, sobre el impacto de las medidas de
seguridad de la aviación y de los escáneres corporales sobre los derechos
humanos, la vida privada, la protección de datos y la dignidad personal;
— Posición aprobada en primera lectura el 5 de mayo de 2010 sobre la propuesta
de Directiva del Parlamento Europeo ydel Consejo sobre las tasas de seguridad
aérea;
— Resolución, de 6 de julio de 2011, sobre la seguridad aérea, y en particular los
escáneres de protección;
— Resolución legislativa, de 14 de abril de 2016, sobre los datos del registro de
nombres de los pasajeros, que establece que el tratamiento de datos no debe
basarse en el origen racial o étnico, las opiniones políticas, la religión, la salud, la
orientación sexual, las creencias filosóficas o la afiliación sindical de una persona.
Las negociaciones sobre este expediente duraron más de cinco años debido a la
persistencia del Parlamento en la protección de datos sensibles (datos sobre la
religión, la afiliación política, la salud o el origen racial, etc.).
[9]Reglamento (UE) n.o 1141/2011 de la Comisión (DO L 293 de 11.11.2011, p. 22) y Reglamento de Ejecución (UE)
n.o 1147/2011 de la Comisión (DO L 294 de 12.11.2011, p. 7).
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Davide Pernice / Ariane Debyser
04/2023
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