1636-Texto del artículo-1869-1-10-20110531

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TEMAS
EJECUCIÓN
DE
OBRAS PUBLICAS
EN ESPAÑA
Por FRANCISCO GÓMEZ ANTÓN
Sumario: 1. Deficiencias en ia
ejecución de obras Públicas.—
2. Causas principales de la defi-
ciente ejecución.—2.1. El planea-
miento.—2.2. La fiscalización de
la ejecución.—3. Conclusiones.
1. Deficiencias en la ejecución de las obras públicas
En el X Congreso Internacional de Ciencias Administrativas, cele-
brado en Madrid, en septiembre de 1956, los contratos de obras públicas
ocuparon en buena parte la atención de los congresistas. Un elemental
examen de las actas basta para advertir el enfoque eminentemente
práctico con que el tema se abordó. Sin duda era inmejorable la opor-
tunidad que ofrecía el Congreso de escuchar el parecer de hombres
con largos años de experiencia, que, además, representaban a sesenta
y cinco países.y organizaciones internacionales. Y la oportunidad se
aprovechó: multitud de problemas fueron apuntados en los debates,
de interés creciente.
He aquí uno de ellos: Se observa—hizo notar BALLBE—que los ame-
ricanos, al ejecutar sus bases militares en Europa y Norte de África,
han rechazado importantes fases de obra a contratistas acreditadísimos,
que adquirieron su prestigio precisamente trabajando sin interrupción
ni contratiempos considerables para las Administraciones públicas de
sus países respectivos. El hecho nos obliga a pensar o que tales contra-
tistas han trabajado intencionadamente peor para los americanos o que
éstos fiscalizan con mayor escrupulosidad la ejecución de las obras. Lo
primero es poco probable; en consecuencia, todo parece indicar que las
Administraciones públicas europeas y norteamericanas dan por buenas
obras cuya calidad no resiste un examen tan cuidadoso como el hecho
por los americanos. Esta deducción parece coincidir en un todo con la
realidad.
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Pero si aparentemente con los mismos elementos personales y mate-
riales con que se producen obras de calidad baja los americanos han
hecho bases militares por todos conceptuadas como de elevada perfec-
ción técnica, ¿no será posible llegar entre nosotros a resultados seme-
jantes?
El problema planteado tiene el doble interés de su carácter práctico
y de su palpitante actualidad. Pero no es difícil advertir que sólo en
cierta medida es un problema jurídico, susceptible, por tanto, de un
análisis desde el Derecho. El más superficial observador, en efecto,
echa de ver, en la génesis de una obra deficientemente realizada, causas
Interconexas, de fuerza diversa, por lo que este análisis debería ser
emprendido mejor por un técnico que por un jurista, a quien por fuerza
ha de ocultársele la trascendencia que pueda tener, por ejemplo, la
súbita escasez de varilla metálica de determinado grosor o el vicio
aparente de tal o cual obra.
Sin embargo, un estudio jurídico del problema es no sólo posible,
sino necesario. Indudablemente, el Dunto de partida de este estudio
ha de constituirlo la descripción objetiva de la situación problemática
que se pretende resolver, y tal descripción es cuestión no jurídica. Pero
en cuanto se disponga de ella, por cualquier conducto, será llegado el
momento de analizarla a la luz del Derecho, o mejor de revisar el
ordenamiento en cuanto le sea aplicable. Una revisión crítica con tal
enfoque realista siempre es fecunda, porque si las normas se revelan
sin tacha, orientan decididamente la búsqueda de soluciones por otros
derroteros, y porque, además, es siempre más posible que en las normas
se acierte a descubrir alguna imperfección rectificable o la inoportu-
nidad de «perfecciones», desconocedoras de la realidad a que la norma
se aplica.
2. Causas principales de la deficiente ejecución
Las específicas circunstancias en que el problema objeto de estas
consideraciones se abordó parecía exigir un preciso enfoque del mismo;
habrían de examinarse, en primer lugar, las bases militares ameri-
canas prestando particular atención a cada uno de los detalles del
sistema puesto en juego para su realización; a continuación convendría
proceder al mismo análisis respecto de las obras públicas proyectables
sobre el ordenamiento jurídico aplicable a la materia que nos ocupa.
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Por ello, en los primeros meses de 1957, nos pusimos en contacto
con Brown, Raymond and Walsh y A. E. S. B. (Architects and Engineers,
Spanish Bases), empresas mixtas encargadas respectivamente de la
construcción de las bases y de la elaboración de sus proyectos; ellas
y la Misión Militar Norteamericana nos facilitaron cuanta información
requeríamos, tanto relativa al vínculo establecido entre el Estado norte-
americano y las empresas proyectista y constructora como del que liga
con éste a los contratistas españoles. Por su mediación pudimos, ade-
más, visitar posteriormente algunas de las bases en construcción para
verificar la forma en que de hecho se aplicaban las normas, que, en
líneas generales, ya nos eran conocidas.
A lo largo del tiempo ocupado en todo ello fuimos afirmándonos
en la idea de que las principales causas de cuantas deficiencias son
denunciables en nuestras obras públicas se encuentran no en el con-
junto de normas que regulan su ejecución, sino en la forma en que
tales normas se aplican, y sobre todo en la fuerza de circunstancias
sociales o económicas marginales por completo a aquellas normas.
Esta impresión resultó más y más acentuada a medida que el estudio
del material facilitado por los americanos nos permitió advertir para-
lelismos esenciales entre las regulaciones, suya y nuestra, de la ejecu-
ción contractual de obras públicas.
Por ello creímos, sin utilidad práctica alguna, embarcarnos en un
estudio comparativo de sectores del ordenamiento cuyas diferencias no
parecían, en principio, explicar la existente entre las obras que habían
planteado el problema. Podría ser fructífero, en cambio—pensamos—,
buscar la explicación por otros caminos...
Esto, que era el primero y más importante paso, no podíamos nos-
otros hacerlo con rigor, dada la naturaleza extrajurídica de esos caminos
nuevos. En consecuencia, hubimos de recurrir a la opinión de expertos
en la materia: Brown, Raymond and Walsh, A. E. S. B., Agromán, Huar-
te y Compañía, diversos contratistas de menor importancia, ingenieros
al servicio de empresas particulares y, en fin, funcionarios del Ministe-
rio de Obras Públicas y de distintas Administraciones locales. En buena
parte también nos servimos de las opiniones vertidas en La Gaceta de
la Construcción, que desde finales de 1953 viene prestando atención
ininterrumpida a las bases americanas en España.
Contrastando tan diversos puntos de vista y pesando las circuns-
tancias que pudieron haber influido en la formulación de cada uno de
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ellos, pudimos llegar a concretar el nuestro propio, que a continuación
se expone:
No es probablemente necesario advertir, en primer lugar, que la
calificación que implicita o explícitamente se haga aquí de todas o
algunas de nuestras obras públicas no está respaldada por nuestra
comprobación personal (inútil por técnica), sino por la opinión ge-
neral o, al menos, por la de quienes merecen todo nuestro crédito; en
segundo lugar, que dada la índole de esta materia y las circunstancias
personales de quienes fueron consultados, no es posible —ni necesario,
por lo demás— hacer referencia, general o expresa, a la autoridad de las
personas, ni detallar los hechos objeto de la experiencia de cada una
de ellas que las llevaron a formular su criterio.
La exposición resulta así poco más que esquemática y sin otra
validez que la de un planteamiento provisional aceptado como bueno,
pero en disposición de amoldarse a demostraciones mejor fundadas.
2.1. PLANEAMIENTO.
Cualquier obra es tanto más perfecta cuanto mejores son su plan-
teamiento y su ejecución. Esta afirmación, que no tiene réplica, viene
a destacar la importancia que en el proceso de realización de obras
corresponde al proyecto, importancia que —a pesar de su evidencia— es,
con frecuencia, no tenida en cuenta. El proyecto,efectivamente, tiene
más valor que el de simple modelo a que se ha de a justar la ejecución:
constituye la base del procedimiento licitatorio para la elección del
contratista y el punto obligado de referencia en la resolución de cuantas
cuestiones se plantean a lo largo de la ejecución de la obra.
En consecuencia, si el proyecto es imperfecto (por poco detallado,
por ligereza de las labores de sondeo, análisis de suelos, etc.; por valo-
ración sólo aproximada de estructuras, por estar hecho contando con
materiales que no existen en el mercado o que son, en realidad, distintos
de lo que se dice son; por cualquier causa, en fin), si el proyecto es
imperfecto—decimos—resulta haber en el comienzo mismo de la eje-
cución de la obra un foco de desórdenes, que más o menos a la larga
se harán sentir.
Como es sabido, la adjudicación de una obra se lleva a cabo entre
nosotros, en principio, mediante procedimientos licitatorios de diversos
tipos, siendo el primero de ellos (la regla general también, por tanto)
la subasta. La subasta implica la adjudicación de la obra atendidas
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exclusivamente las cifras de la oferta. Y esto de manera ineludible y
automática.
Ahora bien, si los cálculos de la oferta se han fundado en proyectos
na ajustados a lo que de hecho se va luego a ejecutar, tendrán que
modificarse sin remedio. Y en esa ineludible modificación se encuentra
el origen de encarecimiento verdaderamente considerable: en las sesio-
nes del Congreso de Madrid, el delegado belga VRANKEN hablaba, con la
experiencia de muchos años de inspección de obras públicas, de aumen-
tos en los gastos ¡hasta de un 50 por 100! En buen número de las
realizadas en España, tal porcentaje ha sido ampliamente superado.
Se llega asi, paradójicamente, al siguiente resultado: en busca de eco-
nomías se había establecido un sistema rígido de adjudicación de la
obra haciendo caso omiso de un hecho repetidamente confirmado, a
saber: que los precios más bajos ni corresponden habitualmente a la
calidad requerida (aunque se afirme, por el oferente, lo contrario) ni
son los ofrecidos por los contratistas de mayor garantía. En busca de
economía, pues, se había llegado a aceptar la posibilidad de que—a
no ser que la fiscalización lo remediara, supuesto del todo improbable,
como veremos—la calidad de la obra fuera inferior de la debida y la
relación se estableciera con personas cuya intención fraudulenta en
ocasiones era un dato más con que había que contar. Todos estos riesgos
se corrían a cambio de un precio más bajo, y así desde el principio se
dejaba abierto (con las deficiencias del proyecto) un portillo amplísimo
a revisiones económicas sin medida, capaces de subir el precio real por
encima—muchas veces—del que hubiera correspondido a la ejecución
por otro cualquiera de los contratistas oferentes.
En las bases americanas se han llevado las cosas de modo muy
distinto. En un principio se procedió a adjudicar las obras mediante
subasta. Basta hojear la Gaceta de la Construcción para advertir el
cambio operado posteriormente; este semanario, decididamente parti-
dario del citado sistema licitatorio, se encargó de sacar a la luz las
adjudicaciones hechas mediante cualquier otro. En mayo de 1956 se
manifiesta abiertamente en contra del hecho de que a las licitaciones
de algún interés sólo se admitan cinco o seis contratistas seleccionados
discrecionalmente y que no hayan faltado las adjudicaciones directas;
meses después—en agosto—comenta elogiosamente el aumento de su-
bastas a costa de los otros sistemas; en diciembre vuelve a la carga
a propósito de la restricción de ciertas adjudicaciones a favor de em-
presas exclusivamente americanas... Puede decirse que los americanos
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han actuado en este sentido con gran libertad. Y sus cambios de com-
portamiento obedecen a las desagradables circunstancias surgidas al
principio—a pesar de la perfección de los proyectos—como consecuen-
cia de la adjudicación por procedimientos licitatorios rígidos. Con todo,
vale la afirmación de que un mal proyecto multiplica los inconvenientes
por la multitud de modificaciones a que obliga.
Pero hay más: el estudio impreciso de precios, modos y plazos de
ejecución, que provoca modificaciones de las obras en curso de ejecu-
ción, supone en la práctica un tremendo clima de tolerancia, y la
inefectividad de las cláusulas penales, tan minuciosa y rigurosamente
establecidas en los pliegos de condiciones, que se ha convertido en
axiomática la afirmación de que su aplicación provocaría indefecti-
blemente la ruina del contratista. Cierto que esta consecuencia, injusta
por excesiva, ha de evitarse, pero no mediante la relajación en la obser-
vancia de lo establecido, sino a través de la ponderación en el momento
de fijar aquellas cláusulas penales. Pero aunque la ponderación haya
estado presente entonces y las cláusulas en cuestión sean perfectamente
razonables, están condenadas a la inobservancia si el proyecto es tal
que desencadene el juego de alteraciones en la ejecución de la obra en
curso.
Cierto es, sin embargo, que un proyecto perfecto no es garantía sufi-
ciente de buena ejecución, pero no es menos cierto que esa buena
ejecución requerida es casi utópica si se basa en un proyecto deficiente.
Pues bien, pasemos al examen de la realidad española en la ejecu-
ción de obras públicas, contrastándola con la práctica habitual en la
de las bases americanas en España.
El planteamiento de éstas es ejemplo acabado de escrupulosa minu-
ciosidad. Las obras han sido proyectadas con todo detalle y sólo lo real-
mente imprevisible ha sido imprevisto. A la realización de los proyectos
se ha dedicado toda una asociación de empresas particulares especia-
lizadas en esa labor de proyección (la citada Architects and Engineers,
Spanish Bases), cuyos servicios fueron contratados por la Administra-
ción americana y que a su vez contrató los de numerosos técnicos
españoles. Llama la atención, por contraste, no que la Administración
americana buscara la ay.uda de particulares (pues ello es normal
en la ejecución de obras públicas en los Estados Unidos), sino la exis-
tencia de grandes Compañías especializadas precisamente en la labor
de proyección. Ello revela, en efecto, una mentalidad muy distinta de
la nuestra, en virtud de la cual a los proyectos se les concede la atención
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que por su importancia merecen. En España, por el contrario, se les
otorga muy escasa consideración. Como en todo, en este hecho con-
fluyen, interconectadas, diversas causas. Parece posible señalar como
las más importantes de ellas la pobreza de medios y la falta de coor-
dinación, que agrava las consecuencias de la pobreza.
A esta podemos considerarla en general o en relación precisa con los
medios inmediatamente requeridos para realizar el proyecto. Al parecer
—y salvo en rarísimos supuestos de excepción— no puede decirse que la
imperfección que en ocasiones se advierte en los proyectos sea impu-
table a la pobreza del instrumental utilizado para hacerlos; muy al
contrario ocurre en la ejecución propiamente dicha. Aqui sí que el
diferente grado de desarrollo técnico es fuente de graves diferencias
entre el nuestro y otros países. Más de seiscientas grandes máquinas se
han utilizado para realizar las bases americanas: el proceso de ejecución
ha sido así, aparente y sustancialmente, distinto del normal en las obras
públicas españolas. Más aún: según parece hay calidades en cierto tipo
de labores que no pueden lograrse más que empleando maquinaria que
existe, desde luego, pero no en nuestro país. Son calidades que figuran
en los proyectos, pero que tanto la Administración como los contratistas
saben que no podrán alcanzarse. Se proyectan, sin embargo, y consti-
tuyen un factor más de obligada rectificación posterior, con las funestas
consecuencias a que más arriba hicimos referencia.
Pero, según decíamos, el planteamiento de las obras, si deficiente,
lo es sobre todo por la pobreza general del país. Enefecto: ésta se
manifiesta, primeramente, en > exagerada limitación de recursos eco-
nómicos, que no bastan a atender con la urgencia necesaria la multitud
de obras que exigen una atención urgente. Se manifiesta, además, en la
escasez de materias básicas para la construcción.
Esta última razón (nada más que atenuada en su gravedad), en el
mejor de los casos, por la intervención estatal en el mercado de dichas
materias, es capaz por sí sola de hacer casi inútil la labor de proyec-
ción detallada, pues la incertidumbre que ocasiona respecto de la
disponibilidad de materiales básicos es innegable. Como, además, la ex-
periencia de cada día da que esa incertidumbre está muy bien fundada?
resulta ser la solución más razonable la de no calcular los proyectos
más que en grandes líneas, dejando lo demás a lo que resulte de las
circunstancias en el momento de la ejecución.
Ocurre también, decíamos, que la escasez de recursos económicos es
hasta angustiosa en ocasiones. Salta a la vista entonces que sin una
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bien meditada e inflexible política de ejecución de obras la presión de
intereses diversos (los centrados en cada una de las obras) llegará sin
dificultad a desbordar el plan previsto para el aprovechamiento de re-
cursos. Esto ocurre efectivamente. Con frecuencia resulta ser una favo-
rable coyuntura política el más fuerte factor determinante de que tal
o cual obra se ejecuta en un momento dado y no en el lugar que le
corresponde en los planes de obras.
Veníamos refiriéndonos a los proyectos de obra. ¿Qué efectos tiene
sobre ellos lo dicho? Naturalmente, el juego de influencias no puede
oficialmente darse por conocido. Y así los organismos técnicos encar-
gados de proyectar las obras las proyectan, en efecto, como descono-
ciéndolo. Viene, en consecuencia, a ocurrir que malgastan esfuerzos y
dinero proyectando todo lo hipotéticamente realizable. Son proyectos
que se archivan, y archivados muchas veces envejecen, y son inútiles
cuando la obra llega, si llega, a realizarse. Entra así en juego un factor
psicológico cuya importancia es forzoso reconocer: no existe ilusión
profesional, sentido de responsabilidad ni rectitud en el cumplimiento
del deber capaz de resistir a largo plazo que los frutos del propio
esfuerzo no pasen de la cuidada ordenación de un archivo. En conse-
cuencia, los proyectos terminan por convertirse en anteproyectos. Y
cuando es llegado—por fuerza de una presión eficaz—el momento de
realizar tal o cual obra, el proyecto ha de prepararse con la urgencia
exigida para el aprovechamiento de la coyuntura favorable: la urgencia
genera estudios superficiales, y éstos, improvisaciones o soluciones ficti-
cias. El resultado es, de nuevo, un conjunto de planos sin concordancia
con la realidad, inevitable fuente de rectificaciones, de nuevas solucio-
nes improvisadas, de encarecimientos, de inobservancia de las cláusulas
penales y de tolerancia de todo tipo.
Lo dicho es aplicable tanto a los recursos económicos como a los
materiales. Más aún: si alguna coordinación presenta dificultades gra-
ves es la del aprovechamiento de estos últimos, y, en consecuencia, a su
falta puede achacarse hasta cierto punto también la deficiencia de
calidad de los proyectos.
* Destaquemos en resumen este importante hecho, cuyos efectos ya
fueron referidos; por virtud de muy diversas causas conjugadas, las
obras públicas en España se realizan algunas veces tomando como base
no proyectos minuciosos, sino simples anteproyectos o improvisaciones.
La diferencia entre esta forma de proceder y la seguida en las bases
americanas es radical.
d. a. 41 — mayo 1961 — temas 23
2.2. FISCALIZACIÓN DE LA EJECUCIÓN.
Una vez proyectada la obra, la calidad del resultado dependerá de
la adecuación entre lo que ha de hacerse y lo que efectivamente se
hace. Esto es un problema, sobre todo, de fiscalización eficaz de la
ejecución.
Ha sido abundantemente comentada ya en España la sorpresa que
constituyó para muchos contratistas españoles la efectiva exigencia, por
parte de los americanos, de cada una de las detalladas cláusulas de sus
contratos. Tuvo que sorprenderlos, en efecto, pues indudablemente no lo
esperaban, habituados como están al distinto proceder de la Adminis-
tración pública española. Sólo esta confianza sin fundamento, por
ejemplo, que las ofertas hechas para cierta obra, estimada—según se
supo luego—en 1.400 millones de pesetas, no rebasaran en algún caso
los 900 millones. No se puede desconocer, por supuesto, que los contra-
tistas españoles realizan sus cálculos muchas veces con improvisación;
éste es un hecho quizá cada día menos frecuente. Sin duda los contra-
tistas tienen sus razones para actuar así, pero el clima que se crea no
favorece en nada el rigor de los cálculos. Ahora bien, por grande que
sea la experiencia de los contratistas en la estimación de obras sobre
plano, no es posible pensar que se traduzca en bajas de 500 sobre 1.400
millones. La razón de éstas hay que buscarla, pues, en la esperanza
de que la ejecución no se ajustará al proyecto: la esperanza que da
lugar, como se ve, a cualesquiera bajas con tal de resultar adjudicatario
de la obra. Esto es lo importante; después—se piensa,— será llegado
el momento de lograr rectificaciones en los planos o en los precios.
El ejemplo citado no es único. En marzo de 1956 se habían realizado
para los americanos, por 2.500 millones de pesetas, obras cuya estimación
ascendía a 4.000 en números redondos. El caso del oteoducto Rota-
Zaragoza es, pues, sólo uno de tantos. Naturalmente, la sorpresa tuvo
sus efectos: cada vez más, las cifras de la oferta y las de estimación
del dueño de la obra se aproximaron hasta anular las diferencias o con-
vertirlas en favorables a la oferta.
El rigor de la exigencia es, pues, distinto entre nosotros y en las
bases americanas. ¿Por qué?
En primer lugar puede relacionarse—según dejamos dicho más arri-
bâ — con la baja calidad de los proyectos, pues si éstos no reflejan real-
mente lo que se ha de realizar, a nada conduciría la exigencia de su
cumplimiento. Si en lugar del primer proyecto consideramos el que puso,
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en vías de ejecución, remedio a sus deficiencias, la objeción no queda
tampoco resuelta, pues las improvisaciones llevan aparejadas casi siem-
pre inconvenientes para el contratista, que se compensan con toleran-
cias por parte de la Administración. Cierto es que si la Administración
decidiera mantener, a pesar de todo, el rigor de su exigencia podría
hacerlo; pero ella es la primera interesada en no provocar, por ésta
ni por otras formas, una deserción o un encarecimiento de la oferta
atenta a cubrirse frente a todo riesgo.
En segundo lugar puede achacarse a la falta de medios de fiscaliza-
ción. En las visitas que hemos tenido ocasión de hacer a las bases ame-
ricanas se nos ha hecho observar por técnicos españoles empleados en
ellas lo completo de las instalaciones montadas en las bases mismas
para la fiscalización de su ejecución. Tantas—y con tanto personal—
como es preciso para comprobar la concordancia exacta entre lo pro-
yectado y la obra hecha. Aparte de la evidente eficacia inmediata que
esto tiene sobre la conducta del contratista, elimina de raíz todos los
inconvenientes que se siguen de una irregularidad descubierta cuando
ya sobre ella se ha seguido obrando, tantos que en ocasiones llega a
resultar menos perjudicial aceptarla que intentar corregirla. Se dirá
que la práctica puede suplir las deficiencias técnicas; pero, aparte de que
la realidad demuestra lo contrario, la sustitución de las valoraciones
exactas por las aproximativas de un experto lleva necesariamente la
fiscalización al terreno de las discusiones v las tolerancias. Por otra
parte, las comprobaciones «exactas», en ciertos casos en que sólo pueden
realizarse en muy contados Centros de toda España, se logran con tal
retraso que, desde luego, no permiten llevar la obra adelante con la
seguridad de que no tiene tacha, a no ser que la obra se paralice en
cada una deesas comprobaciones. La solución, por absurda, queda
desechada. Y la comprobación, en los supuestos dichos, prácticamente
también.
Por otra parte, se echan en falta en las obras públicas españolas
técnicos intermedios que con continuidad y competencia vigilen paso a
paso la ejecución de las obras. La fiscalización se ejerce, de hecho, por
obreros de confianza, cuya labor muchas veces no puede pasar de la
simple comprobación numérica de las cantidades de material empleadas,
y este es el dato, único en ocasiones, con que cuentan los técnicos supe-
riores cuando giran—en el cumplimiento de su deber—visitas de ins-
pección. No puede pretenderse, por otra parte, que estas visitas se mul-
tipliquen; dada la actual organización administrativa, los ingenieros,
d. a. 41 — mayo 1961 — temas 25
y hasta los ayudantes, son absorbidos por un trabajo de oficina ajeno a
su específica capacitación técnica; además, la atención obligada a obras
distintas —y a veces muy distantes— imposibilita de hecho su presencia
continuada en cada una de ellas.
O se lleva a cabo, pues, una reorganización total de competencias
contando con el personal existente, o el remedio se busca en la reforma
de los sistemas de enseñanza, que permita el acceso a la ejecución de
obras públicas del necesario número de técnicos intermedios.
A lo dicho hay que añadir la disolución de responsabilidad inherente
a la dispersión orgánica y a la complejidad de tramitación de expe-
dientes.
De hecho existen hoy en España tantos Ministerios de Obras Públi-
cas como Ministerios, pues todos ellos, en mayor o menor medida, lo
son. La situación tiene su origen en la Ley General de 13 de abril
de 1877, que dividía las obras públicas estatales en «de general uso
y aprovechamiento» (caminos ordinarios y de hierro, puertos, faros,
canales, etc.) y construcciones (la Ley menciona, art. 9.°, sólo edificios)
destinadas a los diversos servicios estatales. Según la propia Ley General,
las obras de general uso y aprovechamiento se encomiendan al Minis-
terio de Obras Públicas, o mejor al antiguo Ministerio de Fomento. Las
construcciones destinadas a servicios dependen en cambio del Ministe-
rio en que el servicio esté enclavado. Pero los sucesivos desdoblamientos
ministeriales, por una parte, y los distintos criterios de atribución, por
otra, han hecho que en realidad todos los Ministerios lo sean, hasta
cierto punto, de Obras Públicas. En efecto, todos ellos se hacen cargo
no sólo de las construciones destinadas a sus servicios, sino también
de cualesquiera otras que no sean «de general uso y aprovechamiento».
Algunos tienen una esfera de competencia aún mayor en esta materia;
así al Ministerio de Educación corresponde todo lo relativo a monumen-
tos artísticos, históricos, etc.; al del Aire, los aeropuertos; al de la
Vivienda (creado por Decreto-ley de 25 de febrero de 1957), toda la
materia de urbanismo, sin contar con que la misma construcción de
viviendas puede ser, a todos los efectos, «obra pública». En la esfera
local, el panorama es igualmente confuso por la confluencia de gran
número de disposiciones sobre la materia: Ley de Régimen Local, Re-
glamento de 2 de julio de 1924 (pues aún no se ha dictado el nuevo
Reglamento de Obras de las Corporaciones Locales), Ley del Suelo, de
12 de mayo de 1956, etc. Aparentemente no hay problema alguno desde
el momento en que la Ley de Régimen Local divide las obras munici-
26 d. a. 41 — mayo 1961 — temas
pales en obras de urbanismo y ordinarias y que las primeras se atribu-
yen al Ministerio recién creado. En la práctica, sin embargo, la disper-
sión normativa hace realmente confusa la materia en estudio.
La disolución de responsabilidad no viene sólo de ahí: la ejecución
de una obra pública se ajusta en muchos casos a un procedimiento de
tal complejidad que es imposible a veces saber con exactitud los límites
de la competencia de cada uno de los órganos que intervienen en ella.
Ocurre esto hasta el punto que se ha podido llegar a escribir al tratar
un tema muy directamente conectado al que nos ocupa: «...deberá el
legislador delimitar en la nueva Ley (la de Enseñanzas Técnicas) las
atribuciones de cada sector y los campos privativos de las distintas
profesiones afectadas, con objeto de que en todo momento pueda saber
el Gobierno quién es el responsable de un problema técnico determi-
nado».
Al hablar de disolución de responsabilidad no se trata de insinuar
siquiera que, en su consecuencia, se desatará, sin freno, la inmoralidad
de los funcionarios, porque se cuenta con lo bien fundado del prestigio
de que gozan. Lo que se quiere hacer notar es que esta situación lleva
aparejada la desaparición de los estímulos profesionales que juegan
cuando la atribución de competencias permite señalar claramente cuál
es la labor de cada cual.
Nada tiene de extraño que hablemos de procedimientos complicados
en referencia con las obras públicas, siendo, como es, algo que puede
predicarse de toda la Administración.
Junto a la disolución de responsabilidad y la confusión, las inaca-
bables cadenas de trámites provocan una de las dos siguientes conse-
cuencias: o el alargamiento excesivo de la ejecución con todos los enca-
recimientos y perjuicios de diverso tipo inherentes a ello, o la superfi-
cialidad en la intervención de cada uno de los órganos llamados a
entender en el expediente. La primera, claramente mala; la segunda,
peor, porque de ella sí que se sigue, por reiteración de superficialidad,
la destrucción a largo plazo del sentido de responsabilidad individual.
La fiscalización es deficiente: lo es por un conjunto de razones:
pobreza de medios ordenados para llevarla a efecto, carencia de téc-
nicos intermedios, disolución de responsabilidad... Y lo es también en
buena parte por la ausencia de auténtica coordinación. Existen, es
verdad, planes generales de obras públicas, pero esto no basta; nuestra
limitación de recursos es incompatible con el hecho de que cada Minis-
terio elabore su propio programa de obras, sin tener en cuenta ni los
d. a. 41 — mayo 1961 — temas 27
de los demás ni la posibilidad real de obtener los materiales necesarios
al tiempo de la ejecución. Semejante falta de coordinación es por mu-
chos modos dañosa: la coordinación sería la más eficaz barrera frente
a las presiones interesadas y al tiempo permitiría el aprovechamiento
mejor de los recursos disponibles. No existiendo, inevitablemente surge
(a pesar de los planes generales) el desorden, la paralización de obras,
el clima de tolerancia y, con todo ello, graves daños para la economía
nacional.
3. Conclusiones
Hemos visto hasta qué punto la calidad de una obra depende de la
del proyecto y del rigor de la fiscalización de su ejecución. No será
necesario insistir en la idea de que por perfectos que ambos sean, los
resultados serán deficientes si se enfrentan con la escasez de medios
o con la práctica de ejecución viciosa fuertemente arraigada.
Pues bien, con ambas deficiencias es preciso contar entre nosotros.
Mas tampoco es dable advertir en ellas la presencia de ese cúmulo de
vicios normales en España, a los que achacábamos la imposibilidad de
una fiscalización eficaz y la imperfección de los proyectos de obra. El
ejemplo de las bases americanas sólo nos sirve en cierta medida, no
como patrón, sino como contraste del que resaltan vicios cuya elimi-
nación se ha de buscar.
Notemos cómo las posibilidades de conseguir una obra pública de
calidad en España han ido disminuyendo a medida que avanzamos en
el proceso lógico. Un proyecto bien hecho es el primer paso indispen-
sable, y el proyecto está mal... Echemos mano entonces—decíamos—
de la habilidad de improvisación (de todo el conjunto de facultades
personales), del técnico encargado de la ejecución y unamos a ella una
fiscalización rigurosa; pero tal fiscalización es casi impracticable y
aquellas facultades personales quizá no entren en juego al ritmo nece-
sario... Por otra parte, el panorama es duro: hay medios escasos y hay
también una rutina que favorece las deficiencias en lalabor del con-
tratista... ¿Qué nos queda, pues?
A nuestro modo de ver, el único remedio —en tanto permanezcan las
causas de desorden anotadas a lo largo de todo este capítulo—reside en
las personas. La afirmación está corroborada por un hecho innegable:
la diferente calidad de las obras públicas de nuestro país. Lo único que
28 d. a. 41 — mayo 1961 — temas
explica que sean diferentes, cuando han sido ejecutadas con las mismas
dificultades de medios y de ambiente, es la intervención en ellas de
técnicos y empresas de mayor empuje.
Una conclusión, ya se ve que tiene mucho de elemental que apenas
si parece merecer todo este análisis: las personas, naturalmente, son la
clave de toda diferencia. Esto es verdad. El estudio, sin embargo, pen-
samos que no sobra; se ha puesto de manifiesto en él la fuerza de
factores orgánicos, funcionales, económicos, ambientales, ninguno de los
cuales—por supuesto—basta, pero que juntos y armonizados son capa-
ces de impulsar enormemente la acción administrativa.
Y en ello está apuntada la posibilidad de algún remedio. Las per-
sonas, es cierto, son difícilmente mejorables. El lograr estructuras, pro-
cedimientos, coordinación, eficaces no lo es tanto, y si- se logra, algo
de positivo se habrá hecho.
	bTitulo: DA-1961, núm. 41. FRANCISCO GÓMEZ ANTÓN. Ejecución de obras públicas en España