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Tema X.- El Ministerio Público 295 TEMA X.- EL MINISTERIO PÚBLICO 1.- ANTECEDENTES HISTÓRICOS Y EVOLUCIÓN Los antecedentes directos de este funcionario público se ubican en el siglo XII en Francia a través de los “Procutatores nostri” regulados por ordenanzas de Felipe “El Hermoso”; cuyas funciones eran de abogados que defendían los intereses de la Corona ante los tribunales, siendo su nombramiento originalmente de carácter temporal y posteriormente de carácter permanente. Para Rassat – según comenta Ovalle Favela – el Ministerio Público se formó en una larga evolución que va desde el siglo VII hasta nuestros días y básicamente por la fusión de dos figuras la del “Advocats du roi” (Abogados del Rey) y la de los “Procureurs du roi” (Procuradores del Rey). Los primeros realizaban funciones procesales en defensa de los intereses de la Corona, los cuales nacen en el siglo XIV; y los segundos eran funcionarios administrativos que realizaban funciones de Fiscalización, a su vez con antecedente desde el siglo VII; siendo hasta el siglo XVI cuando se fusionan ambas figuras dando origen al Ministerio Público.1 En la legislación española en las Siete Partidas (S. XIII) ya encontramos antecedentes en el “Patronus Fisci,” como el hombre que es puesto para razonar y defender en juicio todas las cosas y los derechos que pertenecen a la Cámara del Rey. Más adelante vemos como en el Consejo de Indias existía un Fiscal cuya misión era cuidar la jurisdicción y defender el patrimonio de la Hacienda Real. Así, en las Reales Audiencias de los diferentes virreinatos también existían junto con los oidores un Fiscal para asuntos penales y otro para asuntos civiles, cuya misión era preservar los intereses de la Corona en toda contienda Civil o Penal. En la novísima recopilación (1566) queda comprendida y reglamentada la función de los “Procuradores Fiscales”.2 El artículo 309 de la Constitución Política de la Monarquía Española, promulgada el 19 de marzo de 1812 establecía: “Art.309.- Para el gobierno interior de los pueblos habrá ayuntamientos, compuestos del alcalde o alcaldes, los regidores y un procurador síndico, y presididos por el jefe político, donde lo hubiere, y en su defecto por el alcalde o el primer nombrado entre éstos, si hubiere dos.” 3 En la ley Orgánica del Poder Judicial en España (1870) queda integrado el Ministerio Fiscal o Público, el cual tiene como función velar por la observancia de la ley y de los demás asuntos que le son encomendados por la ley, ante los juzgados y tribunales, promoviendo la acción de justicia cuando concierne al interés público. Las primeras constituciones en el México independiente, contemplan dos figuras: la del Fiscal y la del Procurador como funcionarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; las cuales fueron evolucionando y transformándose hasta las modificaciones a la Constitución de 1857, realizadas en el año de 1900 (durante el período porfirista), y después cambiar y fusionarse en una sola institución en la Constitución vigente, a partir del proyecto de Venustiano Carranza, según lo veremos a continuación:4 En la Constitución Política del 4 de octubre de 1824, se establece en los artículos 124,127 y 140 la integración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación formada por once Ministros integrados en tres salas y un Fiscal, electos por mayoría absoluta de votos de las legislaturas de los Estados, quedando integrados los tribunales de circuito por un “Juez Letrado”, y un “Promotor 1 Ovalle Favela, José, “Teoría…”, p. 239 2 Pallares, Eduardo, “Diccionario…”, p. 560 3 H Cámara de Diputados de la LV Legislatura, “Derechos del Pueblo Mexicano. México a través de sus Constituciones”, De Miguel Ángel Porrúa, México, 4° edición, 1994, T. X., pp. 151-152. 4 H Cámara de Diputados de la LV Legislatura, “Derechos …”, 1994, T. X., pp. 153-156 TEORÍA GENERAL DEL PROCESO 296 Fiscal”, ambos nombrados por el Supremo Poder Ejecutivo a propuesta de una terna enviada por la Suprema Corte de Justicia. En la Constitución Política del 29 de diciembre de 1836 (Constitución Centralista), en sus artículos 2, 5, 12,13 y 14 se establece la integración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación formada por once Ministros y un Fiscal; cuya elección se haría de la misma forma y manera que el Presidente de la República (elección del Congreso), siendo atribuciones de la Suprema Corte de Justicia el nombrar a los Ministros y Fiscales de los tribunales superiores de los departamentos, a propuesta de los propios tribunales superiores y avalada por la Junta de Gobierno Departamental y por el Supremo Poder Ejecutivo; así como la Suprema Corte en asociación con los oficiales generales erigirían la Corte Marcial para conocer de los asuntos del fuero de guerra, quedando integrada la Corte Marcial de siete Ministros Militares propietarios, un Fiscal, cuatro suplentes para los primeros y uno para el segundo. En las Bases Orgánicas de la República Mexicana, acordadas por la Junta Legislativa establecida conforme a los decretos de 16 y 19 de diciembre de 1842, en sus artículos 116 y 194 establece que la Suprema Corte de Justicia se compondrá de once Ministros y un Fiscal, así como se establecerán Fiscales generales de los tribunales para los negocios de Hacienda y los demás que sean de interés público. En las Bases para la Administración de la República suscritas en 1853 vigentes hasta la promulgación de la Constitución de 1857; establecían en su artículo 9, que se nombraba a un Procurador General de la Nación quien intervendría en todos los asuntos contenciosos que afectaran los intereses nacionales, con la categoría de Ministro de la Suprema Corte de Justicia, siendo encargado además de todos los informes que le pidiera el gobierno, siendo removible por a voluntad del Ejecutivo. Esta es la primera ley que organiza como tal al Ministerio Público, creando la Procuraduría General de Justicia, la cual tiene como función representar los intereses del Estado y los intereses nacionales en negocios ante autoridades judiciales, en asuntos contenciosos o en expropiaciones, y en todo asunto que interés a la Hacienda Pública.5 En la Constitución Política promulgada el 5 de febrero de 1857, en su artículo 91 se establece que la Suprema Corte de Justicia se compondrá de once Ministros propietarios, cuatro supernumerarios, un Fiscal y un Procurador. En la Ley de Jurados en Materia Criminal para el Distrito Federal de 1869 se considera al Promotor Fiscal como Ministerio Público. En los códigos procesales penales de 1880 se substituyó la Promotoría Fiscal por la de Ministerio Público, concebida como una magistratura instituida para ayudar a la pronta administración de justicia en nombre de la sociedad y para defender ante los tribunales los intereses de ésta en los casos y por los medios que las leyes señalan.6 En el Código de Procedimientos Penales de 1894, encontramos que el Ministerio Público asume una función de auxiliar del Juez de la instrucción, durante la averiguación y de parte acusadora durante el proceso.7 El 22 de mayo de 1900 se reforma la Constitución de 1857 en los artículos 91 y 96 para excluir al Fiscal y al Procurador General, del Poder Judicial y para organizar una nueva institución: “Procuraduría General de la República” quien a su vez dirige al “Ministerio Público”, dependientes del Poder Ejecutivo Federal. “La ley establecerá y organizará los tribunales de circuito, los juzgados de distrito y el Ministerio Público de la Federación…” “Los funcionarios del Ministerio Público y el Procurador General de la República que ha de presidirlo, serán nombrados por el Ejecutivo.” 8 5 Ovalle Favela, José, “Teoría…”, p. 240 6 Fix-Zamudio, Héctor, “La función constitucional del ministerio público”. En Anuario Jurídico, V/1978, UNAM, pp.145-195 7 Ídem. Tema X.- El Ministerio Público 297 En la Ley Orgánica del MinisterioPúblico de 1908, las funciones de esta Institución se encaminan a auxiliar la administración de justicia en el orden federal, procurando la persecución, investigación y represión de los delitos federales y defender los intereses de la federación ante los tribunales federales.9 No obstante lo anterior, el Ministerio Público conforme a esta legislación, sigue siendo un auxiliar de la administración de justicia, toda vez que la responsabilidad de la persecución y sanción del delito recae en los jueces penales. Venustiano Carranza en su proyecto presentado al Congreso Constituyente en Querétaro el 1° de diciembre de 1816, establece las bases que inspiraron la primera versión del artículo 102 de la Constitución Política actual, entre las cuales se destacan las siguientes ideas en los párrafos trigésimo sétimo y siguientes de su exposición de motivos: “Las Leyes vigentes, tanto del orden federal, como en lo común, han adoptado la institución del Ministerio Público, pero tal adopción ha sido nominal, porque la función asignada a los representantes de aquel, tiene carácter meramente decorativo para la recta y pronta administración de justicia….Los jueces mexicanos han sido, durante el período corrido desde la consumación de la independencia hasta hoy, iguales a los jueces de la época colonial: ellos son los encargados de averiguar los delitos y buscar las pruebas, a cuyo efecto siempre se han considerados autorizados a emprender verdaderos asaltos a los reos, para obligarlos a confesar, lo que sin duda alguna desnaturaliza la función de la Judicatura…La sociedad entera recuerda horrorizada los atentados cometidos por jueces que ansiosos de renombre, veían como positiva fruición que llegase a sus manos un proceso que les permitiera desplegar un sistema completo de opresión, en muchos casos contra personas inocentes, y en otros contra la tranquilidad y el honor de las familias, no respetando, en sus inquisiciones, ni las barreras mismas que terminantemente establecía la ley…” 10 Con base en estas premisas, en los artículos 21 y 102 de la Constitución Política se reglamentan y diferencian las funciones del Ministerio Público y del Juez penal; correspondiendo al Ministerio Público la persecución de los delitos que se llevará a cabo en la averiguación y la determinación de los probables responsables, como también mediante el ejercicio de la acción penal; y correspondiendo al Juez, como órgano imparcial dirigir el proceso, determinar sobre la existencia del delito, la responsabilidad de los acusados, y en su caso realizando la imposición de las penas. Así, en la versión original del artículo 21 Constitucional se estableció: “La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público, el cual se auxiliará de la policía judicial que estará bajo su autoridad y mando inmediato…”11 Concordante con este precepto en la versión del artículo 102 se estableció: “La ley organizará el Ministerio Público de la Federación, cuyos funcionarios serán nombrados y removidos libremente por el Ejecutivo, debiendo estar presididos por un Procurador General, el que deberá tener las mismas calidades requeridas para ser magistrado de la Suprema Corte. Estará a cargo del Ministerio Público de la Federación la persecución, ante los tribunales de todos los delitos del orden federal, y, por lo mismo, a él corresponderá solicitar las órdenes de aprehensión contra los reos, buscar y presentar las pruebas que acrediten la responsabilidad de éstos; hacer que los juicios sigan con toda regularidad para que la administración de la justicia sea pronta y expedita; pedir la aplicación de penas e intervenir en todos los negocios que la misma ley determine…El Procurador General de la República será el consejero jurídico del gobierno. Tanto él 8 Textos de los artículos 91 y 94 reformados en la Constitución Política de 1857, citados en “Derechos del Pueblo Mexicano. México a través de sus Constituciones”, obra publicada por la H Cámara de Diputados de la LV legislatura, De Miguel Ángel Porrúa, México, 4° edición, 1994, T. X., pp. 153-156 9 Fix- Zamudio, Héctor, “La función…” p. 145-195 10 H Cámara de Diputados de la LV Legislatura, “Derechos …”, T. X., pp. 153-156 11 H Cámara de Diputados de la LV Legislatura, “Derechos …”, T. III, pp. 1008 TEORÍA GENERAL DEL PROCESO 298 como sus agentes se someterán estrictamente a las disposiciones de la ley, siendo responsables de toda falta, omisión o violación en que incurran con motivo de sus funciones.” 12 Este artículo 102 ha tenido cuatro reformas desde la promulgación de la Constitución el 5 de febrero de 1917. La primera de ellas el 30 de noviembre de 1940, mediante la cual se sujeta la facultad para el ejecutivo federal de remover libremente al Procurador General de la República. La segunda el 30 de septiembre de 1970 meramente de redacción cambiando el concepto “reos”, por “inculpados”, eliminando el último párrafo del artículo relativo a la sumisión estricta a la ley. La tercera el 28 de enero de 1992 mediante la cual el contenido original del artículo se pasa como apartado “A”, para dar cabida al apartado “B” relativo a la “Comisión de los Derechos Humanos” también conocida como “Ombusman”; y la última del 22 de agosto de 1996, en la que se replantea el contenido general del inciso “A” del artículo, estableciendo nuevos requisitos para por ser nombrado Procurador General de la República, ratificando la función indagatoria y persecutoria de los delitos por parte del Ministerio Público presidido por el Procurador General, siendo el titular de la acción penal, delimitando los casos en que el Procurador General intervendrá personalmente en contiendas judiciales, y retirándole la función como consejero jurídico del gobierno, función que se traslada a la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal. 13 La institución de Ministerio Público, mediante diversas modificaciones a sus leyes orgánicas, ha ampliado sus funciones originales de persecución del delito, hacia la prevención del mismo incluso con el establecimiento de campañas permanentes de combate a conductas delictivas peligrosas que afectan a la sociedad en su conjunto, hasta integrar incluso un instituto especializado en el Combate a las Drogas; siendo el Procurador General de la República, miembro del Consejo Nacional de Seguridad Pública, entidad encargada de la coordinación de todas las autoridades que intervienen en la seguridad del Estado. Asimismo, la labor del Ministerio Público también ha ampliado su función para el auxilio de las víctimas del delito y en la asesoría y protección de sus intereses, para buscar la reparación del daño en beneficio de estas por parte del responsable de la conducta delictiva, como también brindando auxilio a la comunidad, especialmente a personas desvalidas, indigentes e incapaces encausándolos a albergues y centros de asistencia social; como brindando asesoría jurídica a través de las unidades de servicios a la comunidad, y como parte de su misión de vigilar y procurar la legalidad del proceso. Estas funciones se han extendido en el ámbito local función hacia la protección e incluso representación ante los tribunales de personas incapaces, como de ausentes, con participación significativa en todo proceso familiar especialmente en aquellos en que son parte o puede llegar a afectar intereses de menores e incapaces. Las normas que fundamentalmente crean, organizan y especifican las funciones del Ministerio Público en la actualidad las encontramos en los artículos 21 y 102- “A” de la Constitución Política, en las leyes orgánicas de la Procuraduría General de la República y de las Procuradurías Generales de Justicia del Distrito Federal y de cada Estado de la Federación; en la Constitución de cada Estado de la República y en el Código de Justicia Militar por lo quehace al Procurador de Justicia Militar; y en forma complementaria en lo dispuesto por el artículo 119 de la Constitución Política relativo a la cooperación entre los Estados de la Federación para la persecución, captura y entrega de indiciados, procesados y sentenciados, su ley reglamentaria, la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, Ley de Extradición Internacional y Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública. 12 H Cámara de Diputados de la LV Legislatura, “Derechos …”, T. X., p. 283 13 El artículo 102 de la Constitución Política establece que la función de consejero jurídico del Gobierno estará a cargo de la dependencia del Ejecutivo Federal que, para tal efecto, establezca la Ley. En el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece como dependencia administrativa pública centralizada del Poder Ejecutivo de la Unión a la Consejería Jurídica, cuyas funciones están normadas en el artículo 43 de la misma ley. Tema X.- El Ministerio Público 299 Podemos en resumen mencionar que la figura del “Procurador Fiscal” ha evolucionado de ser en la edad media de un representante de la Corona para velar por los intereses de ésta en específico en aspectos tributarios, a ser el representante del Estado y de la sociedad, encargado de salvaguardar sus intereses en todo tipo de contiendas jurídicas, en especial en que las que afectan los intereses de la nación, y de ser un auxiliar en la investigación y prosecución de delitos públicos coadyuvante del Juez (instructor) penal, a ser el principal responsable de la prevención de los delitos, el responsable de investigación, persecución y consignación ante los jueces penales de los presuntos responsables y titular único de la acción penal, quitando al Juez penal las facultades indagatorias e inquisitorias que ejerció en forma tradicional desde la época medieval hasta la implantación de esta institución del Ministerio Público con estas características en la Constitución de 1917. 2.- CONCEPTO Y DEFINICIÓN Carnelutti –- según explica Pallares –- describe al Ministerio Público como: “Una figura intermedia entre el Juez y la parte y que define como: “Parte imparcial”. Por ello, si bien desde el punto de vista de lo que hace se aproxima a la parte y se contrapone al Juez, se acerca, por el contrario al Juez, el Ministerio Público no tiene en el proceso un derecho que ejercitar sino un deber que cumplir. Su acción puede desenvolverse de dos modos, que corresponden respectivamente a la substitución y a la intervención, sin que en estricto derecho sea un substituto y un interventor.”14 Para Chiovenda el Ministerio Público es: “Un oficio activo que tiene por misión fundamental promover el ejercicio de la función jurisdiccional en interés público y determinar acerca del modo de ejercitarla”. 15 Alsina al respecto señala: “Es una magistratura particular al lado del poder judicial que colabora con él en la tarea de la administración de justicia y cuya principal función es velar por el cumplimiento de las disposiciones que afectan el interés general.” 16 Leberman – según señala Ovalle Favela –- lo define como: “El órgano del Estado instituido para promover la actuación jurisdiccional de las normas de orden público”.17 Fix - Zamudio al respecto señala: “Es el organismo del Estado que realiza funciones judiciales ya sea como parte o sujeto auxiliar en las diversas ramas procesales, especialmente la penal, y que contemporáneamente efectúa actividades administrativas, como consejero jurídico de las autoridades gubernamentales, realiza la defensa de los intereses patrimoniales del Estado o tiene encomendada la defensa de la legalidad.” 18 Para Ovalle Favela el Ministerio Público es: “El órgano del Estado instituido para la investigar los delitos y ejercer la acción penal contra los probables responsables de aquellos; así como para intervenir en los procesos y los procedimientos judiciales no contenciosos a través de los cuales se controviertan o apliquen normas de orden público o se afecten derechos de personas ausentes, menores o incapaces.”19 14 Pallares, Eduardo, “Diccionario…”, p. 558 15 Chiovenda, Guisepe, “Instituciones ...”. Citado por Bacre,Aldo. “Teoría…”, T. I. p. 604 16 Alsina, Hugo, “Tratado de Derecho Procesal Civil y Comercial”, T. II, p. 330. 17 Liebman, Enrico Tulio, “Manuale di ditritto processuale civile”, Milán, Giuffre,1980, T. I, p. 32., en Ovalle Favela, José, “Teoría …”, p. 119. 18 Fix- Zamundio , Héctor, “La función constitucional del Ministerio Público”, en Anuario Jurídico, V/1978, UNAM, p. 99, en Ovalle Favela, José, “Teoría…”, p. 243 19 Ídem, p. 244 TEORÍA GENERAL DEL PROCESO 300 La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece en su artículo primero: “Esta ley tiene por objeto organizar la Procuraduría General de la República, ubicada en el ámbito del Poder Ejecutivo Federal, para el despacho de los asuntos que al Ministerio Público de la Federación y a su titular el Procurador General de la República les atribuyen la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este ordenamiento y demás disposiciones aplicables:”20 En términos similares la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal en su artículo primero establece: “Esta ley tiene por objeto organizar la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, para el despacho de los asuntos que al Ministerio Público atribuye la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, este ordenamiento y las demás disposiciones aplicables.“ 21 3.- FUNCIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO EN MATERIA PENAL Las funciones del Ministerio Publico están señaladas en el artículo 102-A de la Constitución Política y específicamente en las leyes orgánicas, siendo sus principales en materia penal: Art. 102-A.- “La ley organizará al Ministerio Público de la Federación…Incumbe al Ministerio Público, la persecución, ante los tribunales, de todos los delitos del orden federal; y por lo mismo, a él le corresponderá solicitar las órdenes de aprehensión contra los inculpados; buscar y presentar las pruebas que acrediten la responsabilidad de éstos; hacer que los juicios se sigan con toda regularidad para que la administración de justicia sea pronta y expedita; pedir la aplicación de las penas e intervenir en todos los negocios que la ley determine.” El artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece. “Corresponde al Ministerio Público de la Federación: i) Vigilar la observancia de la constitucionalidad y legalidad en el ámbito de su competencia, sin perjuicio de las atribuciones que legalmente corresponda a otras autoridades jurisdiccionales o administrativas; ii) Promover la pronta, expedita y debida procuración e impartición de justicia; iii) Velar por el respeto de los derechos humanos en la esfera de su competencia; iv) Intervenir ante las autoridades judiciales en todos los negocios que la Federación sea parte, cuando afecten sus intereses patrimoniales o tenga interés jurídico, así como en los casos de los diplomáticos y cónsules generales; v) Perseguir los delitos del orden federal; vi) Intervenir en el Sistema de Planeación Democrática en lo que hace a las materias de su competencia; vii) Participar en el Sistema Nacional de Seguridad Pública de conformidad con lo establecido en la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema nacional de Seguridad Pública, este ordenamiento y las demás disposiciones aplicables; viii) Dar cumplimiento a las leyes así como los tratados internacionales en los que se prevea la intervención del Gobierno Federal en asuntos concernientes a las atribuciones de la Institución y con la intervención que, en su caso, corresponda a las dependencias de laAdministración Pública Federal; 20 Publicada en el DOF el 7 de noviembre de 1996. 21 Publicada en el DOF el 30 de abril de 1996. Tema X.- El Ministerio Público 301 ix) Representar al Gobierno Federal en la celebración de convenios de colaboración a que se refiere el artículo 119 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 22 x) Convenir con las autoridades competentes de las entidades federativas sobre materias del ámbito de su competencia; y xi) Las demás que las leyes determinen.” El artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal establece: “Art. 2.- La Institución del Ministerio Público en el Distrito Federal , estará a cargo del Procurador General de Justicia del Distrito Federal y tendrá las siguientes atribuciones que ejercerá por conducto de su titular o de sus agentes y auxiliares, conforme a lo establecido en esta Ley y demás disposiciones aplicables: i) Perseguir los delitos del orden común cometidos en el Distrito Federal; ii) Velar por la legalidad y el respecto de los derechos humanos en la esfera de su competencia, así como promover la pronta, completa y debida impartición de justicia; iii) Proteger los derechos e intereses de los menores, incapaces, ausentes, ancianos y otros de carácter individual y social, en general, en los términos que determinen las leyes; iv) Realizar estudios, formular y ejecutar lineamientos de política criminal y promover reformas que tengan por objeto hacer eficiente la función de seguridad pública y contribuir al mejoramiento de la procuración e impartición de justicia; v) Las que en materia de seguridad pública le confiere la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal; 23 vi) Participar en la instancia de coordinación del Distrito Federal en el Sistema Nacional de Seguridad Pública, de acuerdo con la ley y demás normas que regulen la integración, organización y funcionamiento de dicho Sistema; vii) Realizar estudios y desarrollar programas de prevención del delito en el ámbito de su competencia; viii) Proporcionar atención a las víctimas o a los ofendidos por el delito y facilitar la coadyuvancia; ix) Promover la participación de la comunidad en los programas de su competencia en los términos que en el mismo se señalen; x) Auxiliar a otras autoridades en la persecución de los delitos de la competencia de ésta, en los términos de los convenios, bases y demás instrumentos de colaboración celebrados al efecto; y xi) Las demás que señalen otras disposiciones legales.” De lo expuesto podemos establecer que las principales funciones en materia penal que corresponden al Ministerio Público son: i) Conocer de todo denuncia y querella sobre la posible comisión de delitos; ii) Realizar la investigación de la posible comisión de delitos por conducto de la policía judicial; iii) Ejercitar la acción penal y perseguir ante los tribunales la aplicación de penas en contra de los presuntos responsables; iv) Solicitar las órdenes de aprensión; 22 El artículo 119 de la Const. se refiere a los convenios de colaboración entre entidades de la federación para la detención de indiciados, procesados y sentenciados, así como el aseguramiento de bienes y en cumplimiento de tratados internacionales realizar la detención de personas con fines de extradición. 23 Publicada en el DOF el 19 de julio de 1993, establece entre otros que es una norma de orden público y de interés general, siendo un servicio que corresponde al Estado, correspondiendo a la Procuraduría General del Distrito Federal integrar al Ministerio Público, quedando la Policía Judicial en el ámbito de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, sujeta a ésta ley, así como a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal y su reglamento, y al Código de Procedimientos Penales para el Distrito Federal. Corresponde a la Procuraduría autorizar, evaluar, fijar requisitos, supervisar y sancionar los servicios privados de vigilancia. TEORÍA GENERAL DEL PROCESO 302 v) Buscar pruebas y desahogarlas para acreditar la comisión de los delitos por los presuntos responsables; vi) Diseñar e implantar programas de prevención de delitos; vii) Participar y colaborar en el Programa de Seguridad Nacional; viii) Auxiliar a otras autoridades en la persecución de delitos en los términos de los convenios, bases y demás instrumentos de colaboración celebrados para el efecto. 4.- FUNCIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO EN MATERIA CIVIL Las funciones del M.P. en Materia Civil señaladas en su Ley Orgánica podemos señalar: i) Como representante del Estado encargado velar por la legalidad de los procesos, realizando labores consultivas, sin ser parte del proceso; ii) Como substituto procesal de personas que por determinadas circunstancias no puedan actuar (ausentes o incapaces); iii) Como tercero que interviene con el interés de velar por los derechos de la sociedad y del Estado en determinados procesos; y iv) Como actor o como responsable del ejercicio de la acción procesal, en calidad de parte en el juicio, en representación de la Sociedad o del Estado.24 5.- FUNCIONES DEL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA Conforme lo establece el artículo 102-A de la Constitución, son funciones específicas del Procurados General de la República: a) Intervenir en las controversias que se susciten entre dos o más Estados de la Unión, entre un Estado y la Federación, o entre los poderes de un mismo Estado. b) Intervenir en las controversias y acciones a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política, relativa a controversias entre dos o más poderes, entre Estados y municipios, y en las acciones de inconstitucionalidad por contradicción de una ley general y la Constitución; c) Intervenir en todos los negocios en los que la Federación fuese parte, en los casos de los diplomáticos y de los cónsules y en los demás en que deba intervenir el Ministerio Público de la Federación, lo cual hará por sí o por medio de sus agentes. A su vez en los artículos 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y 8 de su reglamento, establecen las funciones específicas el Procurador entre las cuales podemos señalar: Art. 4.- Corresponde personalmente al Procurador General de la República: i) Comparecer ante cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión, a citación de éstas, para informar cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a las actividades del Ministerio Público de la Federación o de las personales a que se refiere este artículo; ii) Intervenir en las controversias y acciones a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política, en los términos de ese precepto y las leyes aplicables; iii) Formular petición a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para que conozca de amparos directos o de revisión que por su interés o trascendencia, así lo ameriten, de conformidad con el artículo 107, fracciones V y VII de la Constitución Política; 24 Un ejemplo de estas funciones lo es la suscesión intestamentaria en favor del Estado, cuando no existen parientes en línea ascendente o descendente, ni parientes colaterales dentro del cuarto grado, en cuyo caso el Estado es el heredero de los bienes del De Cujus, por conducto de la Beneficencia Pública. Tema X.- El Ministerio Público 303 iv) Denunciar ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación la sustentación de tesis que estime contradictorias con motivo de los juicios de amparo de la competencia de las Salas o de los tribunales de circuito, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 107 fracción XII de la Constitución Política; v) Proponer al Ejecutivo Federal proyectos de ley o de reformas legislativas que estime necesarias para la exacta observancia de la Constitución Política y que estén vinculadas con las materias que sean de competencia de la Institución; vi)Someter a consideración del Ejecutivo Federal el proyecto de reglamento de esta ley y de las reformas que considere necesarias; vii) Concurrir en la integración y participar en la instancia superior de coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, de conformidad con las leyes aplicables; viii) Las demás que prevean las disposiciones aplicables.” “Art. 9.- El Procurador ejercerá en forma personal y no delegada las facultades contenidas en el artículo 4 de la Ley Orgánica y además las siguientes: i) Celebrar con los Estados y el Distrito Federal, convenios y acuerdos en materia de apoyo, así como de asesoría recíproca, de conformidad con el artículo 119 de la Constitución Política, y otros que competan a la Procuraduría; ii) Aprobar el anteproyecto de presupuesto de egresos de la Procuraduría y presentarlo a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con las disposiciones aplicables; iii) Designar, en casos excepcionales, Agentes del Ministerio Público de la Federación, Especiales o Visitadores, Agentes de la Policía Judicial Federal o peritos, en los términos del artículo 34 de la Ley Orgánica; iv) Fijar las condiciones generales de trabajo en la Procuraduría considerando la opinión del Sindicato; v) Resolver las discrepancias que se susciten en el ámbito administrativo con motivo de la interpretación o aplicación de éste reglamento; vi) Fungir como coordinador del sector respecto de las entidades paraestatales que agrupadas en la Procuraduría; vii) Expedir acuerdos, circulares, instructivos, manuales de organización, procedimientos y se servicio público, necesarios para el mejor funcionamiento de la institución, en su caso, ordenar su publicación; y viii) Las demás que le atribuyen las leyes y este reglamento.” 6.- REQUISITOS PARA SER PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA De conformidad con el artículo 102- A de la Constitución Política, se requiere: i) Ciudadano mexicano por nacimiento; ii) No tener menos de treinta y cinco al día de la designación; iii) Licenciado en Derecho, con práctica profesional mínima de diez años a partir de la fecha de expedición de la Cédula Profesional. iv) Gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito que amerite pena corporal de mas de un año de prisión; pero si se tratare de robo, fraude, falsificación, abuso de confianza y otro que lastime la buena fama en concepto, inhabilitará para el cargo, cualquiera que haya sido la pena. v) Haber residido en el país durante los últimos diez años salvo en el caso de ausencia en servicio a la República por un tiempo no menor de 2 años. TEORÍA GENERAL DEL PROCESO 304 vi) La designación la realiza el Presidente de la República con aprobación del Senado y remoción la realiza libremente el Presidente de la República.25 7.- REQUISITOS PARA SER MINISTERIO PUBLICO FEDERAL Y GARANTÍAS DEL CARGO Para ser Ministerio Público Federal se requiere conforme a lo establecido por el artículo 22 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República: i) Ser ciudadano mexicano en pleno uso de sus derechos; ii) Ser licenciado en derecho con cédula profesional expedida con cuando menos un año de experiencia profesional: Si es Agente Especial o Visitador, la experiencia mínima será de tres años; iii) Ser de notaria buena conducto y no haber sido condenado por sentencia irrevocable como responsable de un delito doloso, o por delito culposo calificado como grave por la ley, ni estar sujeto a proceso penal; iv) Tener acreditado el Servicio Militar Nacional; v) Acreditar los exámenes de selección; vi) No hacer uso ilícito de substancias psicotrópicas, estupefacientes u otras que produzcan efectos similares, ni padecer alcoholismo; vii) No estar suspendido ni haber sido inhabilitado o destituido por resolución firme como servidor público, en los términos de las normas aplicables; viii) Las demás requisitos que establezcan otras disposiciones aplicables. Para ser Agente del Ministerio Público del Distrito Federal se requiere cumplir con los requisitos que establece el artículo 34 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, los cuales son los mismos necesarios para ser Agente del Ministerio Público Federal. Tanto los Agentes del Ministerio Público Federal como del Distrito Federal tendrán un primer nombramiento por el período de dos años, al termino del mismo será valuados, si son ratificados se expedirá nombramiento definitivo. 26 Los agentes del Ministerio Público no son recusables pero deben excusarse de los asuntos en que intervengan cuando exista alguna causa de impedimento que la ley señala para los Ministros, Magistrados y Jueces Federales o Magistrados y Jueces del orden local respectivamente. 27 Los agentes del Ministerio Público no podrán: a) Desempeñar ningún otro empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en al Administración Pública Federal, del Distrito Federal o de otras entidades federativas, y de municipios, así como trabajos o servicios en instituciones privadas salvo los de carácter docente aquellos que autorice la Institución, siempre y cuando no sean incompatibles con sus mismas funciones; b) Ejercer la abogacía por sí o por interpósita persona, salvo en causa propia, de su cónyuge, concubina o concubinario, de sus ascendientes o descendientes, de sus hermanos o de su adoptante o adoptado; c) Ejercer las funciones de curador, tutor, albacea judicial a no ser que tenga el carácter heredero, legatario, o se trate de sus ascendientes, descendientes, hermanos, adoptante o adoptado; 25 Art. 89 fracc. IX de la Const. 26 Art. 33 y 38 de las Leyes Orgánicas de las Procuradurías Generales de Justicia la República y del Distrito Federal, respectivamente. 27 Art. 60 y 54 de las Leyes Orgánicas de las Procuradurías Generales de Justicia de la República y del Distrito Federal, respectivamente. Ver Supra, Cap. VII. 4. “Competentencia Subjetiva”, p. 183-185; art. 146 y 147 de la LOPJF. Tema X.- El Ministerio Público 305 d) Ejercer ni desempeñar las funciones de depositario o apoderado judicial, síndico, administrador, interventor en quiebra o concurso, notario, corredor, comisionista, árbitro o arbitrador. 28 Los agentes del Ministerio Público Federal y del Distrito Federal les son aplicables las disposiciones de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, así mismo responden administrativa, civil y penalmente por los actos que realicen en contra de las leyes que les son aplicables con motivo de la función que realizan.29 En el caso de que un Agente Federal sea inculpado por la comisión de delito doloso o culposo grave, procederá la suspensión en el ejercicio de sus funciones hasta que se dicte auto de formal prisión. Si se dicta sentencia condenatoria serán destituidos en forma definitiva; en caso contrario, serán restituidos en sus derechos. Sólo con autorización del Procurador General de la República o de los Subprocuradores, Visitador General, Directores Generales o de los Comités de Zona del Consejo de Profesionalización, podrán ser detenidos para averiguación por parte de Procuradurías Generales de Justicia de los Estados o del Distrito Federal.30 Los Procuradores Generales de Justicia tanto de la República como de los Estados y del Distrito Federal, gozan de fuero mientras permanezcan en el ejercicio de su cargo, pudiendo ser destituidos libremente por el Ejecutivo Federal o local según sea el caso, con la salvedad que en el Distrito Federal el Procurador es nombrado por el Ejecutivo Federal y ratificado por la Asamblea de Representantes31. En consecuencia podrán ser sujetos a juicio político y sólo podrán ser sujetos a juicio penal por declaración de procedencia que emita la Cámara de Diputados, en términos de lo establecido por los artículos 110 y 111 de la Constitución Política.32 28 Art. 61 y 55 de las Leyes Orgánicas de las ProcuraduríasGenerales de Justicia de la República y del Distrito Federal, respectivamente 29 Ver Supra, Cap. VIII. 7. Incisos 2,3 y 4., “Responsabilidades en que incurre el Juzgador”, pp. 238-2345. 30 Art. 52,58 y 59 de la LOPGR 31 Art. 122 Base Quinta D. de la Const. y Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. 32 Ver Supra, Cap. VIII., 7., Incisos 1) y 3, “Responsabilidades en que incurre el Juzgador”, pp. 237-238,239-243. TEORÍA GENERAL DEL PROCESO 306 Síntesis. 1. Los antecedentes directos de este funcionario público se ubican en el siglo XII en Francia a través de los “Procutatores nostri” regulados por ordenanzas de Felipe “El Hermoso”, cuyas funciones eran de abogados que defendían los intereses de la Corona ante los tribunales, siendo su nombramiento originalmente de carácter temporal y posteriormente de carácter permanente; si bien existen antecedentes con los “Procereurs du roi ” (procuradores del Rey) del S. VII con funciones de Fiscalización y los “Advocats du roi” (Abogados del Rey) con funciones procesales en defensa de los intereses de la Corona, siendo en el S. XIV cuando se fusionan ambas figuras. En la legislación española en las Siete Partidas (S. XIII) ya encontramos antecedentes en el “Patronus Fisci” como el hombre encargado de defender los intereses de la Cámara del Rey, la cual subsiste como “Fiscal” en el derecho español y durante la colonia en las Reales Audiencias, participando en toda contienda Civil y Penal. En la Novísima Recopilación se reglamentaba en forma específica esta figura como “Procurador Fiscal”. Las primeras constituciones en el México independiente, contemplan dos figuras, la del Fiscal y la del Procurador como funcionarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las cuales fueron evolucionando y transformándose hasta las modificaciones a la Constitución de 1857, realizadas en el año de 1900 (durante el período porfirista), y después cambiar y fusionarse en una sola institución en la Constitución vigente ya como Ministerio Público al mando de un Procurador General a partir del proyecto de Venustiano Carranza que sirvió de base para la Constitución actual en sus artículos 21 y 102. 2. El Ministerio Público actualmente es entendido como: El órgano del Estado instituido para la investigar los delitos y ejercer la acción penal contra los probables responsables de aquellos; así como para intervenir en los procesos y los procedimientos judiciales no contenciosos a través de los cuales se controviertan o apliquen normas de orden público o se afecten derechos de personas ausentes, menores o incapaces. 3. Como funciones principales del Ministerio Público en materia penal, podemos señalar las que menciona el art. 102 Const.: La persecución ante los tribunales, de todos los delitos y por lo mismo, a él le corresponderá solicitar las órdenes de aprehensión contra los inculpados; buscar y presentar las pruebas que acrediten la responsabilidad de éstos; hacer que los juicios se sigan con toda regularidad para que la administración de justicia sea pronta y expedita; pedir la aplicación de las penas e intervenir en todos los negocios que la ley determine. 4. Como funciones del Ministerio Público en materia civil podemos señalar: a) Como representante del Estado encargado velar por la legalidad de los procesos, realizando labores consultivas, sin ser parte del proceso; b) Como substituto procesal de personas que por determinadas circunstancias no puedan actuar (ausentes o incapaces); c) Como tercero que interviene con el interés de velar por los derechos de la sociedad y del Estado en determinados procesos; y d) Como actor o como responsable del ejercicio de la acción procesal, en calidad de parte en el juicio, en representación de la Sociedad o del Estado. 5. Como Funciones del Procurador General de la República podemos señalar las establecidas en el inciso (A) del art. 102 Const.: a) Intervenir en las controversias que se susciten entre dos o más Estados de la Unión, entre un Estado y la Federación, o entre los poderes de un mismo Estado. Tema X.- El Ministerio Público 307 b) Intervenir en las controversias y acciones a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política, relativa a controversias entre dos o más poderes, entre estados y municipios, y en las acciones de inconstitucionalidad por contradicción de una ley general y la constitución; c) Intervenir en todos los negocios en los que la Federación fuese parte, en los casos de los diplomáticos y de los cónsules y en los demás en que deba intervenir el Ministerio Público de la Federación, lo cual hará por sí o por medio de sus agentes. d) Las demás que le establece la Ley Orgánica de la PGR en su art. 4. Y 9. 6. Los requisitos para ser Procurador General de la República: Mexicano por nacimiento, mayor de 35 años en pleno uso de sus facultades, con 10 años de experiencia profesional e igual tiempo de vivir en México, y gozar de buena reputación. Es propuesto por el Ejecutivo Federal y Ratificado por el Senado, siendo removido libremente por el Ejecutivo. 7. Para ser Agente del Ministerio Público se requiere: Ser ciudadano mexicano en pleno uso de sus derechos, licenciado en derecho con cuando menos un año de experiencia profesional; Si es Agente Especial o Visitador, la experiencia mínima será de tres años; Ser de notaria buena conducta, No ser farmacodependiente, no haber sido destituido o inhabilitado como servidor público y aprobar los cursos de capacitación y examen de selección. Por ser servidores públicos tiene responsabilidad administrativa, penal y civil, así también están sujetos a los impedimentos, incapacidades e inhabilidades que las autoridades judiciales. Sólo los Procuradores Generales gozan de fuero mientras permanezcan en el ejercicio de su cargo, y pueden ser sujetos a juicio político.
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