EL PERU Y LA TRIBUTACION

Vista previa del material en texto

Caadernos SUNAT
EL PERK Y LA
TRIBUTACl6N
Manuel Estela Benavides
Aportes
Cuadern,os SUNAT
EL PERK Y LA
TRIBUTXCiON
Manuel Estela Benavides
Serie Aportes
Cuaderno N ' 4
Gerencia de Comunicaciones e Imagen Institucional
Aho de ta verdad y ta reconciliaci6n nacional
© Manuel Estela Benavides
© de esfa ed£ci6/z. SUNG:l '
Serif Aportes
Cuademo N ' 4
EI Peril y la TFibutaci6n
Manuel Estela Benavides
Primera edici6n: noviembre de1 2002
Hecho el dep6sito de Ley 1501052002-4742
ISBN 9972-9340-9-8
Producido por la Gerencia de Comunicaciones
e Imagen Institutional de la SUNNI '
Editor Responsable: Cesar Vieira Cervera
Digitaci6n: Elizabeth Jordan Apel
Disefio de cubierta: Lorenzo Osores
Grabados de Jose Sabogal
Impreso por Industrial (hffica S. A., Chavfn 45, Lima 5, Perk
Hecho en el Perk
'lEXTO DE LA CONFERENCIA OFRECIDA POR EL AUTOR
EN LA CEREMONIA CONMEMOliArlVA DELX ANIVERSARIO
DELPRIMER CURIO DE nSCALUACiON, REAL]ZADAEN]Z
AUD]TORIO DE LA SUPERINIENDENCIA DE
ADMINISTRACION TRIBUTAR]A EL 15 DE M.4.RZO DEL 2002.
Porque estaTE cargadas de verclad )
de fe en et Peta,
Las palabras de Jorge Basadre
rtunca eltwelecerdn
Elias sielnpre ittspiratt ) cllieittan,
con past6n, tareas
en bene$cio de todos tos que
deseamos un mejor
futuro para maestro pats. Poreso,
elt la vispera det
cent6sinto attiversario de su
]tacinlieltto, dedico este
[rabcqo a ese itustre peruano )a
todos tos trabc6adores
de la SUNAT, para que ett elias
habite su esptritu.
INDICE
I'ROLOGO
P6RTiCO
INTKODUCCi6N
iQuf ES n. PERK?
Z,QU£ ES I.A 'htBUTACI6N?
EL PROBLEMA PERUANO
EL ANALISIS ECON6MICO Y EL SUBDESARROLLO
EL ANALISIS ECON6MICO DE LA HISTORIA PERUANA
E[ guano, su auge y ]a paradoja] bancarrota nacional
La ins61ita conversi6n del billete bancario en billete fiscal
EI contrato Grace-Perk
EI petr61eo
EI tratado de 1929
EI asfixiante centralismo
LA SUNAT I;'UNDACIONAL Y LAS LECCIONES DEL PASADO
RECmNTE
A MANTRA DE CONCLUSI6N
FUENTES BIBLIOGRAHCAS
EpEOGO
13
19
21
27
1.
11.
111.
lv.
v.
VI.
35
43
53
61
64
66
68
69
75
75
VII.
Vlll
81
89
95
99
11
Tanta Sulka Jose Sabogal
PROLOGO
./
on ocasi6n del homenaje a la primera promoci6n de
fliscalizadores de [a SUNAT tuve ]a oportunidad de
escuchar la conferencia magistral que estuvo a cargo del
Manuel Estela Benavides, quinn lider6 el equipo que inici6
refomla tributaria hack mgs de una d6cada.
EI mensaje vertido en esa conferencia tuvo una doble virtud.
Por un lado, a partir de un anflisis hist6rico y econ6mico nos hizo
reflexionar a quienes lo escuchamos en el auditorio sobre la
importancia que ha tenido y tiene la tributaci6n para el desarrollo
econ6mico del pails y, de otro lado, sobre la trascendencia de la
labor del administrador tributario en la biisqueda del bienestar.
Este Oltimo aspecto genera un efecto motivador entry los
asistentes, especialmente porque la gran mayors.a fue partfcipe de
las primeras acciones de fiscalizaci6n realizadas como parte de la
reforma tributaria a inicios de la d6cada del noventa y por el roto
que signific6 este hecho en el compromiso asumido por los
entonces j6venes profesionales que se integraron a la SUNAT
En las referidas circunstancias, con la finalidad de que este
aporte no fuera conocido s61o por un grupo reducido de personas,
solicitamos al doctor Manuel Estela su autorizaci6n para hacer
posible su publicaci6n. Gracias a su anuencia, ahora podemos
contar con un valioso documento para los trabajadores de la
doctor
la
13
Et Penh y ta Tributaci6n
SUNAT, sobre dodo para las nuevas generaciones, y la ciudadanfa
en general.
Ahora bien, asta es una obra que no se limita a la conferencia
magistral dictada en dicha oportunidad, sino que ha fido
estructurada, sistematizada y enriquecida con informaci6n
complementaria. Es dear, al texto original se le ha incorporado un
mayor valor agregado. Este hecho valora ann mas el esp(ritu de
colaboraci6n y compromiso del doctor Estela con la SUNAT, asi
como su vocaci6n por hacer un major pMs para todos los
peruanos-
En este libro, Estela no s61o parte de un enfoque de corto
plazo, sino que se detiene en un anflisis hist6rico y ubica el tema
de la tributaci6n en una perspectiva integral y de largo plazo. De
olli la riqueza e importancia de su contenido.
En primer lugar, esboza una acertada caracterizaci6n de lo
que es el Peril y llega a la conclusi6n de que, si bien para algunos
el Estado debi estar al servicio de los interests de grupo, para
otros es la Patna invisible. Bajo este concepto, define la atm6sfera
de dignidad que anhelan los peruanos, en la que este presence el
respeto por la justicia, los derechos humanos, la integraci6n cabal
de todas las razas y un major futuro para todos.
Sefiala que la soluci6n al problema peruano requiere una
tarea de largo plazo y de alcance permanente que pemuta
desplazar la cultura del privilegio y el egoismo irracional.
Con este marco conceptual, define la tributaci6n en t6mtinos
sencillos y comprensibles, al alcance de todo hector, homo "un
aporte del contribuyente en arab del bien comin" y como "una
herramienta(...) con que el gobierno orienta la producci6n y la
distribuci6n de la riqueza de un pals". En suma, nos dice que una
14
Pr6Logo
tributaci6n equitativa y neutral se convierte en una acci6n
fundamental para enfrentar ]a pobreza y e] subdesarrollo y, como
tal, este plenamente vigente.
Cuando aborda la tipificaci6n del problems peruano, destaca
la referenda a la visita del economista Edwin Kemmerer, profesor
de la Universidad de Princeton, en 193 1, cuyas recomendaciones
en lo que se reHlere a la tributaci6n y, en especial, al Impuesto a la
Renta, con aspectos que ann hoy pueden ser relevantes, nunca
fueron aplicadas y se archivaron. Con Clio demuestra que siempre
se ha sabido lo que se debi hacer, pero no ha existido la voluntad
porque las acciones necesarias para lograr una redistribuci6n del
lngreso y revertir la situaci6n de desigualdad afectan
determinados interests particulares.
La presentaci6n e interpretaci6n de los hechos econ6micos
del pasado, que formula a continuaci6n, le permiten identificar
con absoluta precisi6n los obstfculos que en fomia recurrente
vienen limitando las posibilidades de desarrollo de nuesho pails y
del bienestar de la poblaci6n.
En este escenario reHiere que el periodo fundacional de la
SUNAT, de 1991 a 1992, constituye un punto de quiebre con un
Estado improvisado, un primer paso hacia un Estado tecnocrftico
y el initio del desarrollo de una cultura tributaria. No obstante. la
SUNAT fundacional debi6 confrontarse con los representantes de
la mentalidad pseudo liberal que vefan en el Estado improvisado
a un gendamte de sus interests.
Finalmente, si bien a lo largo del libro enfatiza que el
problema del Perk es la existencia de un abismo social entry una
minor(a privilegiada y una mayorfa agobiada por la pobreza y que
la rai.z del problema es la mentalidad pseudo liberal que
15
EI Ped y [a Tribufaci6n
prevalece a lo largo de nuestra historia republicana, tambi6n nos
muestra que hay una luz al final del Mnel.
Nos dice que para encontrar la salida, ademfs de realizar un
debate sabre la vida nacional, debemos enfrentar el subdesanollo
con un nuevo tipo de polftica fiscal y tributaria.
Estoy segura de que este libro estimularf la vocaci6n de
servicio a quienes trabajamos en la SUN.NI ', desde la Alta
Direcci6n hasta el trabajador que realiza la funci6n mfs simple, ya
que la magnitud del problema requiere que todos, desde el lugar
que ocupamos en la Administraci6n Tributaria, dediquemos
nuestro mayor esfuerzo para lograr el objetivo de una uibutaci6n
equitativa y neutral que asegure el funcionamiento de un Estado
eficiente, as{ homo mayor igualdad de oportunidades y bienestar
para las mayodas de nuestro pals
Asimismo, creo que, con este documento, los diversos
agentes econ6micos y la ciudadanfa en general comprenderfn
cabalmente la labor que desarrolla la SUN.Alr, asi como la
magnitud del problema que enfrentargn y del compromisoque
deberfn asumir si quieren construir un Perk diferente.
BEAIRIZ MERINO LUCERO
SUPERINTENDENTE NACIONAL
16
'MI pats, ahora to comprendo, es amargo y dutch;
rni pats es una intense pasi6n, un triste pi61ago,
nn incansable manantiat de raz.as -y mites que fermentan;
mi pats es un techo de espinas, de caricias, de Betas,
de muchedumbres quejumbrosas -y atlas sombras heladas;
mi pats es un corazon ctavado a martiltaz.os".
Sebastian Salazar Bondy
17
PORTICO
./
Si este auditorio pudiera habtar,
probabtemente nos dina que guards como un
[esoro aquettas sesiones --previas a tos opera-
[ivos "Printavera"-- en Las que se .forj6 la
mistica que nutri6 Los albores institucionates.
torque me parece oir al charango, a ta
buena y a ta tampon,a que con sus acordes nos
demandaban no descuidar et sentido Ultimo de
la tarea que, momentos mds tarde,
emprenderiamos: Racer aldo signs:ficativo en
relaci6n a ta tragedia cotectiva de la zona rural
andina peruana, ta mds ocutta, la mds
abandonada.
A pesar del, paso de los laos, SUNAT,
siento que los lagos que nos when estdn mds alla
de una resotuci6n de nombramiento o de
renuncia. Me transmites ategrias que ito sabrta
expresar en palabras -y tambi6n penal --por
Lode I,o que te toc6 vivid autre 1995 octubre det
2000 que traspasan el corazon.
ahoy, Zqu6 puedo decirte, SUNAT, de cara
al$1turo ? SUNAT, por encima de avatares sin$n
y de limitaciones cotidianas, tienes que ser un
simboto de tealtad a nuestra berra; tienes que
ser un simbolo de sol,idaridad. No to olwides,
eras son, tas razones de tu prolfhndo ser.
19
y
r
P t.#
E! Escdbarto Jose Sabogat
1. 1NTRODUCCION
y'
'
£
P
fi l:'i
E! alcalde de Chinchero Jose Sabogal
ay tomas para ser planteados y tomas para ser agotados.
Los primeros son una invitaci6n a mirar un asunto
tratando de llegar hasta su m&dula ---para salir de falsos
enbampamientos, de callejones sin salida prefabricados y de
cfrculos que tienden a viciar todo entendimiento de modo que
con el uso de la raz6n, del conocimiento, de la imaginaci6n y de
la honestidad se pueda llegar a la verdad y transitar por caminos
fecundos; vale dear, egos tomas suscitan inquietudes
trascendentes, porque estgn siempre abiertos al anflisis. Los
segundos, simple y llanamente son instrucciones para ser
cumplidas y que, sin mayor examen, se agotan al enunciarse.
Conf(o y espero que e] fema que nos retlne hoy pertenezca al
primer grupo. Porque la tributaci6n, soble todo en un pals en vfas
de desarrollo como el nuestro, por lo que veremos mfs adelante, es
un asunto determinants y, por lo tanto, merece la mayor de las
reflexiones. Y porque para resolver los problemas --que desde
hace 180 adios agobian al Perk es imprescindible engender
cabalmente el rol fundamental de lo tributario en la politica
economlca.
H
Ahora bien, no me sorprenderfa si lo que les voy a dear
seguidamente a lo major sea una config-taci6n de lo que ustedes
hayan pensado o piensen en sus mentes o hayan sentido y sienten
en sus corazones. Sin embargo, no es usual que estos asuntos se
expresen en pablico. Es que, hay que decirlo claramente, si en
verdad hay un ambiente propicio para hablar del Peril, de sus
problemas, de sus posibilidades, en suma de la promesa para la
vida peruana, dejando atrgs las paras del pasado, ese lugar es la
SUNAT
23
E{ Perk y !a Triblttaci6lt
En ese sentido, mas alla de reiterados e infructuosos
enfoques parciales y cortoplacistas, pretendo ubicar el tema de la
tributaci6n en una perspectiva integral y de amplio horizonte
futuro. En esa via propongo sumergirnos en la historia de nuestro
pars, guiados por las lubes que proporciona el instrumental
econ6mico, con el objeto de encontrar los obstfculos que
permanentemente han bloqueado el desarrollo de nuestro pals -
No obstante, para entrar de lleno al tema propuesto es
necesario tener una idea cabal acerca de la tributaci6n, de su
sentido y orientaci6n. lgualmente, preguntarse sobre qu& es lo que
significa para nosotros el Perk. Esos insoslayables conceptos
inician este trabajo.
Despu6s sigur la tipificaci6n del problema peruano. A
continuaci6n, ocupa lugar la cuesti6n del anflisis econ6mico y el
subdesanollo. Inmediatamente, a la luz del anflisis econ6mico, se
presentan e interpretan los hechos paradigmfticos de nuestro
pasado. Posteriormente, se examina el significado e implicancias
que tuvo el perfodo fundacional de la SUNAT y luego vienen las
conclusiones.
A lo largo de este trabajo se advierte que el problems del
Perk es, ante todo, el abismo social. Es dear: la coexistencia de
una minorfa privilegiada y una mayors a agobiada por la pobreza.
Que la railz del problema es la mentalidad pseudo liberal, la cud
prevalece -.--balo diferentes rostros y mantras-- desde inicios de
la repablica, desvirtuando today las relaciones econ6micas y
sociales y favoreciendo un Estado improvisado al servicio de
interests de grupo y no de la naci6n.
Que, sin embargo, ese problema tiene soluci6n. Que para
Clio es menester propiciar el establecimiento de las premisas
24
}ntroducci6n
fundamentales que propicien un grande y razonado debate sobre
este crucial aspecto de la vida nacional. Que hay que saber
distinguir entry lo pasajero y lo perdurable. Que, en el marco de la
economia de mercado, hay que encontrar el modo eficaz de
encarar el subdesanollo: un nuevo lipo de politica fiscal en donde
la tributaci6n equitativa y neural es categod.a fundamental.
Tango que sefialar, finalmente, que la esencia y el m6todo
que adman este trabajo me parecen stiles para incitar a los
trabajadores de la SUNAT, y a los que este formando el Instituto
de Adminisuaci6n Tributaria (IAT), a la reflexi6n no s61o sobre la
mantra como estfn cumpliendo las tareas que les han fido
encomendadas, sino fundamentalmente sobre el crucial rol de la
tributaci6n en el presents y en el futuro de nuestro pails.
25
India de{ CalICo Jose Sabogal
11. zQUE ES EL PER©?
''Lo esencial es invisible a los oJos''
Antoine de Saint-Exup6ry
Personage mascuttno meditando Jose Sabogat
Z Qu6 es e! Peril?
Hablar del Peril es traer a la memoria la idea, a veces
imprecisa, de una historia de contados resplandores y de no pocas
frustraciones. Pero tambi6n de un sfmbolo de la esperanza, de la
fe en el futuro de superaci6n en la que este presents la leaitad a la
familia y al terrufio.
Hablar del Peril, asimismo, es comprobar que su teHitorio y
sus paisajes, tal homo lo dice Jorge Basadre:
'(....) por su belleza -y personatidad nos
estampan que nos demos cuenta-- una
compenetraci6n con, el mundi $sico circundante,
que es el mds humitde fetid de tos danes
otorgados por ta vida" J
Que ese tem.torso y egos paisajes nos hacen ser ---a pesar de
todo n el citado Basadre.
' (. . . ) acordes --lat vez disonantes-- de una
sinfonia ain inconctusa, brochazos venues de un
cuadro panordmico, goths lfhgaces de una
cowiente que nos une por kilos de sangre en
cu)as esencias ha) citgo del dire, et aqua, la tuz. o
et alimento comunes. Nos hacen agotpar una
extraha sensaci6n en ta garganta, nos hacen tatar
el, pulso mds de prise, nos enriquecen con argo
que no puede ucpresarse en palabras, nos
inJ:arden ategrias que pueden parecer primitives
y penal que desbordan et coral.6n" '
! Jorge Basadre, La vida y la historia, pig. 25
2 Jorge Basadre, La vida y la historia, pag. 23
29
EI Pari y ta Tributaci6n
EI Peril, en consecuencia, es un sentimiento y un simbolo
que nos vincula y nos otorga una raz6n de ser. Afecto y raz6n, que
nos hacen percibir a nuestro pars inmerso en un gran drama,
caracterizado por:
a) Abismo social y desbalance regional.
b) Arbitrariedades y caprichos de gents d6spota.
c) Calumnias esparcidas en pasquines o corrillos.
d) Egoilsmo ciego por parte del "grupo dominante" de
espaldas a la comunidad que lo nutre.
e) Enriquecimientos vertiginosos a la sombra del aparato
pablico
f) Envidia para quienes valen
g) Excesos condenables en que incunen los poderosos.
h) Indiferencia, hostilidad o desprecio frente a quienes
tienenel derecho de salir de la miseria.
i) Intriga ma16vola.
j) Negligencia burocrftica que avasalla lajusticia y el interns
legftimo.
k) Oratoria vacia y vana de quinn ---en sus adentros- se rie
de sus propias fuses.
1) Violaci6n (cinica) de los derechos de hombres, mujeres y
nihon modestos y an6nimos.'
En suma, el drama peruano se presenta homo un rosario de
absurdos que el pueblo sufre en carne propia. Esa realidad no se
concilia con la idea de un pars concebido coma un conjunto
3 Jorge Basadre, La vida y la historia, p6g. 66
30
i Qu4 es et Peta?
territorial, en la que sus habitantes se esfuerzan para lograr una
moor exlstencia.
Entonces, Z,el Perk es acaso una quimera, algo vano, una
confusa ficci6n o un indescifrable mito? Para responder
apropiadamente a esa pregunta hay que compenetrarse con el Peril
amindolo. Si ello ocurre, veremos que, a pesar de dodo, debajo de
esa insustancial e insidiosa apaiiencia este latente la Patna
invisible, vale dear, la porfiada esperanza --capaz de
innumerables sacrificios que aliment6 a:
a) Los caidos en las jornadas b61icas de la Guerra del
Pad.fico 1879-1883.
b) Los valerosos peruanos de Tacna y Arica y su actuaci6n
entry los adios 1881 y 1929.
c) Las luchas del pueblo en las grander batallas cfvicas que
lograron fugaces primaveras democrfticas en 1827,1834, 1 854,
1866, 1895, 1912, 1919, 1930, 1945, 1963.'
En consecuencia, asi. homo para algunos, mezquinamente, el
pals es sin6nimo de bonn o, lo que es lo mismo, de un Estado al
servicio de interests de grupo, para otros, como claramente lo
demuestra la historia, este latente la Patna Invisible. Es dear. la
atm6sfera de dignidad en la que el respeto por la justicia, por los
derechos humanos y un major futuro para todos los peruanos,
aunque invisible, este presents en los hombres y mujeres que
demean transformar esa realidad: avanzando hacia la justicia
social, hacia la integraci6n cabal entry indfgenas, mestizos y
blancos para hacer de nuestro pars una patna que no excluya a
ninguno de sus hijos y en la que se logre la prosperidad nacional.
4 Jorge Basadre, La vida y la historia. pigs 67 y 68
31
EI Pent y la Tributaci6n
Esa patna todavfa no este hecha. Es invisible. No obstante,
de su existencia real depends el destiny de millones de personas.
Por lo tanto, no s61o es un ideal colectivo, sino una meta que
exige, a todos los peruanos, cumplirla perentoriamente. He ahf la
rafz y promesa del Peril. Mfs ann, ah{ este el problema y la
posibilidad.
Para que la Patna invisible se haga realidad es
indispensable que la atm6sfera que la envuelve crezca y displace
a la "cz /furl deZ privfZegio y e/ irrac£o/zaZ egoAmo ".5 Ello dube ser
asf porque el problema peruano no se resuelve con una receta
magica en la economila; que, por lo demos, no exists. EI punto
dave, su fuerza de gravedad, este en el campo de las
mentalidades, en los valores, en la educaci6n y en el testimonio de
cada persona.
En resumen, se trata de una tarea de largo plazo y
permanente alcance, cuyo inicio no debi postergarse mfs. En ese
sentido, la economfa es importance y, como tal, debi conUibuir a
dar credibilidad al proceso.
En consecuencia, perseverando en la economia de mercado,
hay que refomtar la poliltica fiscal, teniendo como criterio bfsico
su mfxima proximidad a la salvaguarda del bien comin. De alla
que sea imperative it a una tributaci6n y gasto ptiblico que sean
sefiales inequfvocas de la encamaci6n de la Patna Invisible.
Ahora bien, el resultado natural de la mezquina situaci6n es
la pobreza. La estrategia para combatirla debi estar cimentada en
la politica econ6mica y, especfficamente, en la poliltica fiscal. No
obstante, una estrategia que asuma separaci6n entry polftica
econ6mica y polftica social conlleva un riesgo innecesario: que las
5 Expresi6n de la mentalidad pseudo liberal. Cf. Parte VI, pegs 66 y 67
32
Z Qu4 es et Perk?
distorsiones y rigideces hist6rico-inerciales imply.citas
tributaci6n y el gasto pliblico permanezcan intocadas.
en la
33
:.#€
l
f
M l
:==.'Sdi
Casa/za Ayac chazza Jose Sabogal
111. zQuE ES LA TRIBUTACl6N?
''EI producto de la justicia seri la paz ''
lsaias 32, 17
i
IP
# ;:,.{ ;' .qi..g '
Frontal de la iglesia Jose Sabogal
de ta compahfa
Z Quf es ta Tributaci6n?
La tributaci6n es la acci6n con que el ciudadano entrega al
Estado cierta cantidad de dinero para el financiamiento de las
funciones y servicios ptiblicos.
La tributaci6n es un aporte del contribuyente en alas del bien
comtin. Quinn no percibe el bien comin este incapacitado para
aceptar la tributaci6n: 6se es el faso de la mentalidad pseudo
liberal. Por eso, entre los pseudo liberales y la autoridad tributaria
exists un pemianente y abierto conflicto.
La tributaci6n no es un flan en s( mismo: es una herramienta
de la polftica econ6mica; es dear, de las directrices con que el
gobiemo orienta la producci6n y disUibuci6n de la riqueza en un
pals .
La poll.tica econ6mica es, a su vez, un instrumento del
quehacer gubernamental en su prop6sito detemunante: establecer
en un prado adecuado la calidad de vida de la mayoria de la
poblaci6n. Por Clio, la poll.tica econ6mica tiene homo meta
impostergable instaurar las condiciones que pemiitan generar
empleo de calidad y, asi., propiciar un nivel de ingreso que
posibilite, a los diferentes estratos sociales, atender sus
necesidades bfsicas. Mfs claramente: pemutir que todo ser
humano pueda realizarse homo persona.
La poliltica econ6mica adopta sus decisiones en el marco que
le proporciona la teorra econ6mica; es dear, de la ciencia que
estudia la producci6n y el comercio. Ella establece que la oferta y
la demanda determinan la fomla mas eficaz de organizar la
actividad productiva y comercial, siempre y cuando todos los
agentes econ6micos sean parte del mercado y exista en todos ellos
una racionalidad que es funci6n de dos valores: la utilidad
individual y el bien comtin.
37
Et Penh y la Tributaci6n
Sagan la teoda econ6mica, cuando en el mundo real no se
cumplen las condiciones bfsicas que supone el burn
funcionamiento de la economfa de mercado, existen
imperfecciones estructurales. Y compete al Estado --garante del
bien comin-- corregirlas a travis de la polftica fiscal: la
tributaci6n y el gasto pablico.
EI plan que traza la politica econ6mica para regir la
tributaci6n constituye la polftica tributaria, la cud es una moneda
de dos carat intrfnsecamente unidas: el sistema y la
administraci6n. De ah{ que una reforma aut6ntica implica actual
consistente y simultgneamente en ambos frentes. Eso fue lo que
hizo la SUNAT fundacional en 1991-1992.
EI sistema tributario es el conjunto de reglas sobre
tributaci6n, racionalmente enlazadas entry sf. Esas reglas se
aHiculan ahededor del regimen tributario y del c6digo tributario.
EI r&gimen tributario este constituido por los tributos
aprobados en una naci6n. Un sistema eficiente establece el
regimen tributario considerando los siguientes principios:
a) Neutralidad econ.6mica: no distorsionar la asignaci6n de
recursos.
b) Simplicidad: clara identificaci6n de sujeto y base
gravable.
c) Universalidad: mfxima prudencia en materia de
exoneraci6n e incentivos.
d) Equidad real: todos los agentes econ6micos en capacidad
de tributar pagan la misma proporci6n sobre sus recursos.
Respecto a la estructura del regimen tributario, no exists una
receta de validez universal. La recomendaci6n general vflida es:
38
Z Qu6 es [a Tribtttaci6tt?
los impuestos deben ser pocos, bien escogidos y con tapas
razonables'. La opci6n optima para dada pars depende de su
realidad socioecon6mica, ya que el hecho tributario es
fundamentalmente de naturaleza econ6mico-financiera. Los
aspectos juHdicos y contables son subsidiarios.
En t6rminos referenciales se puede plantear, para una
economila en desarrollo, un esquema que incluya un impuesto al
valor agregado, un tributo selectivo al consumo, un gravamen a
los ingresos y el arancel. Asimismo, las bases imponibles
tradicionalmente vinculadas a las jurisdicciones locales --ia berrae inmuebles, en raz6n de su singularidad de bienes inm6viles
para financiar la ejecuci6n de las funciones que revisten particular
interns para sus respectivos habitantes.
En el marco de una politica fiscal descentralizada, la
asignaci6n de los impuestos por nivel de gobierno es un fema
medular y complejo. No vamos a emprender aquil la tarea de
resolverlo; tal labor sobrepasa el fin que persigue este trabajo.
Baste con dejar establecida su importancia y sefialar que ella
deber£ tomas en cuenta varias consideracioncs.7
De okra parte, un sistema eficiente instituye un marco
coherente de mecanismos legales --C6digo Tributaricb-l apto
tanto para clear riesgo en cano de incumplimiento homo para
forzar al cumplimiento obligatorio al infractor que no atiende
voluntariamente el deber tributario.
La administraci6n tributaria tiene a su cargo --en sentido
estricto-- la aplicaci6n del sistema:. Es dear, velar por el
b Las tasas excesivas tienen cios inconvenientes. De una parte, incitan a la informajidad. De otra
incuban la tentaci6n a la corrupci6n
7 V6ase Vito Tanzi. Dcsccntralizaci6n y el problema de la asignaci6n de los impuestos.
o En su experiencia fundacional 1991-1992, la SUNAT tuvo a su cargo, ademgs, e] disefio del
sistema tributario.
39
E[ Perk y ta Tributaci6n
cumplimiento de las obligaciones tributarias para obtener la
recaudaci6n de los ingresos presupuestados que garantizan el
equilibrio fiscal --condici6n sirze qua non para la estabilidad
monetaria-- y el adecuado financiamiento a las funciones que
competen al Estado.
La administraci6n tributaria recibe las solicitudes de
inscripci6n en el registro de contribuyentes, asia como las
actualizaciones de datos que se requieran eventualmente; las
declaraciones y pagos voluntarios de impuestos; las
reclamaciones en contra de la detemlinaci6n de impuestos; y
resuelve los pedidos de devoluci6n de pagos en exceso.
Dado que el sistema Qibutario se baba en impuestos masivos
de autodeterminaci6n por el agente econ6mico, la supervisi6n
adquiere un relevante rol: implica procesar, analizar
oportunamente informaci6n, fiscalizar con honestidad a partir de
ella, forzar el cumplimiento de la obligaci6n y aplicar sanciones
como factor disuasivo del incumplimiento. Dichas tareas suponen
autonomfa t6cnica.
La realizaci6n de las funciones sefialadas en los panafos
precedentes exige una instituci6n cimentada en un capital humano
signado por excelencia 6tico-t6cnica y un eficaz soporte de
informftica. Alcanzar tal nivel de calidad del capital humano
implica un sistema de gesti6n de recursos humanos basado en el
principio de productividad, cuya implementaci6n supone
autonomfa financiera y administrativa. Asimismo, de otro lado, un
sistema de control basado en el principio de responsabilidad en
base a resultados.
La tributaci6n desempeha un rol crucial en el proceso
socioecon6mico que significa difusi6n del bienestar y paz social.
40
i Qu6 es ta Tributaci6rt?
Por lo tanto, es imperioso mantenerla dena a la influencia de
particulares interests econ6micos e inevitables presiones
polfticas, y merece un enfoque constitucional semqante al que se
le ha dado a la moneda y la banca.
La tdbutaci6n debi ser consagrada a nivel constitutional
homo un derecho del Estado ejercido a travis de una autoridad
tributaria --se asume que ADUANAS se integra a la
tradicionalmente denominada administraci6n de impuestos
intemos- cuyo "status" ---nnalidad, autonomfa-- este zanjado en
la misma Carta Magna.
Por capacidad utica, asf come por el conocimiento del
contexto socio-econ6mico y del medio, en tanto condicionante del
comportamiento impositivo, a una administraci6n eficaz le
corresponde desempefiar un rol irremplazable en la definici6n del
sistema tributario: debe ser ella la que proponga al Ejecutivo y al
Congreso los proyectos pertinentes. Este planteamiento alcanza la
esencia misma de la reforma del Estado.
Z,Por qu6 dear esto? Porque hay que difundir la urgencia de
it a un nuevo modo para encarar la pobreza y el subdesarrollo: el
que hace de la tributaci6n una categorfa fundamental y el primer
principio de acci6n. La aspiraci6n de una tributaci6n equitativa y
neutral es digna y se halla plenamente vigente.
41
\
LaNente de drones Jose Sabogat
111. EL PROBLEMA PERUANO
''Ante esta roma, muir es imposible
y hay que desnacer y renacer
porque ser es necesario ''
Martin Aden
Portal de Mercaderes Jose Sabogal
EI problems peruano
EI abismo social y el desbalance regional expresan y
sintetizan los problemas que afectan a la sociedad y a la economy.a
peruanas, desde inicios de la Rep6blica hasta nuestros dias. La
situaci6n de pobreza que afecta a mfs del 50 por ciento de la
poblaci6n es, en consecuencia, el ineludible desaflo nacional. De
ahi que surge la elemental interrogante: Z,c6mo avanzar de la
pobreza al crecimiento sostenible?
La vision del futuro del Perk ---fema de frecuente alusi6n--
este indisolublemente ligada al diagn6stico del presents, en el cud
se hallarfn los obstfculos y hechos absurdos que tienen sus
orfgenes en el pasado.
En 180 adios de vida republicana, la evidencia emphica
muestra que el prometido crecimiento sostenible nunca ha sido
alcanzado. En cambio, tal homo veremos en el cuadro de la pagina
siguiente, lo que sil ha sido una constants ---retrospectivamente, en
el largo plazcb-- es un ciclo perverso, caracterizado por pedodos
de crecimiento eflmero significan bonanza para muy pocos
y espelismo para la mayorfa-- en medio de crisis y ajustes.
Ese ciclo perverso se ha repetido mas alla de los ensayos
heterodoxos y las necesarias correcciones ortodoxas. Los
desvarfos heterodoxos han conducido con mayor rapidez a
profundas crisis. No obstante, la ortodoxia tampoco ha resuelto el
trfnsito del subdesarrollo al crecimiento sostenible con difusi6n
del bienestar.
I,Acaso el perverso ciclo subdesarrollante peruano es una
penosa realidad protegida por una niebla impenetrable? Z,Es
posible encontrar una salida?
45
0
l
H
<Z
<
=a
H
<
E
0
Z0
Q
H
<
N
H
Q
H
hZ
<JJ
g
<a
H
Q
H
D
0J
U
Q
J
H
E! Probleitm Peruano
Conviene detenerse brevemente en las columnar 2, 5 y 7 del
cuadro precedents. En 1865, la economy.a peruana se enconuaba
en crisis y evidenciaba deficit en las finanzas p6blicas.
En 1 866 ---primer gobiemo del entonces coronal Mariano
Ignacio Prado--s el secretario de Hacienda Manuel Pardo
bosquej6 un programa de ingresos y gaston para el Tesoro. Para
aumentar las rental, propuso crear impuestos sobre la propiedad
territorial, el movimiento de capital y la exportaci6n. La
resistencia fue formidable. Ella qued6 graficada en el artfculo
' Los derechos adquiHdos y los acton de ta dictadura en et Peta' .
escrito por Jose Gregorio Paz Soldfn.
Cabe preguntar: Z,a qu6 aludian "/os derechos adg irfdos"?
Se referfan a la situaci6n de inafectabilidad tributaria de una
minorila privilegiada que nunca habfa pagado impuestos sobre su
patrimonio y riqueza.
Automfticamente jurgen entonces otras interrogantes:
Z,C6mo comprender esa situaci6n? Z,C6mo evolucion6 la
tributaci6n ence 1821 y 1865? La situaci6n econ6mica de la
naciente repablica fue muy diffcil. En materia fiscal se aboli6 el
tributo indfgena ---la fuente mfs importance de recursos-- por
decreto del generaHsimo don Jose de San Martin, promulgado el
27 de agosto de 1821 porque esa contribuci6n era un signo de
vasallaje incompatible con los principios republicanos. La
recaudaci6n de otras rental se veila dificultada por la inseguddad
de las comunicaciones en el territorio nacional y por el
abatimiento de la producci6n y el comercio. Para financiar la
guerra de la Independencia, que durarfa hasta diciembre de 1 824
-en el sostenimiento del q6rcito libertador-'l fue menester
solicitar empr6stitos locales y extranjeros. En puma, por ausencia
47
EI Pert y la Tributaci6n
de base tributaria, la Rep6blica Peruana name con una gran deuda
bajo el brazo.
En 1826, baja el Gobierno del Libertador Simon Bolivar,
mediante un decreto del 1 1 de agosto se restableci6 el tributode
vasallale, instituido en la colonia y cuyo sujeto impositivo era la
poblaci6n indfgena. En la joven reptiblica, ese tributo lleg6 a
representar un 25%o de los ingresos anuales. La otra vita fiscal la
constituilan los derechos de aduana --alrededor de un 21qo--
proviniendo el saldo mayomtente de empr6stitos intemos y
externos.
Asf surgi6 una cultura impositiva que presents la increi.ble
caracteHstica segtin la cud los mfs desposefdos resultaban siendo
pilares de la recaudaci6n tributaria. Sobre ese grupo peso el
gravamen para sufragar los gaston del Estado, mientras que otro
grupo goz6 del privilegio de no contribuir, a pesar de que por las
ventajas de su posici6n tenian mfs facilidades y recursos.
Hacia 1840, 1os cambios en la capacidad productiva
ocurridos en Inglaterra exigieron una elevaci6n de la
productividad del agro europeo. En ese contexto aparece un bien
procedente del Perk: el guano. Dicho producto, regulaimente
depositado por avis en las islas del litoral, y cuyas propiedades
qufmicas. se conservan en virtud de las peculiares condiciones
climfticas de nuestra costa, se convirti6 en el principal fertilizante
de la agricultura del vie=jo continents. Ello signific6 para nuestro
pats la reapertura del mercado intemacional. Asi se inici6 una
etapa que se extendeHa haste 1878, en la que lo esencial del
proceso econ6mico financiero peruano resultaba de la gesti6n
guanera.
48
EI Problems Peruatto
EI propietario pleno de la riqueza guanera era el Estado
Peruano. Los recursos generados por el guano --ese regalo del
cielo-- impidieron el desarrollo del hfbito tributario. En 1 855.
durante el segundo gobierno de Ram6n Castilla, se elimin6 el
tributo de vasallqe. Entonces, los ingresos del Estado provenran
de los pagos y adelantos otorgados por los agentes encargados de
la explotaci6n del guano, de los derechos de aduana y de los
nuevos empr6stitos obtenidos con el respaldo de la riqueza
guanera que, por ausencia de un Estado con objetivos nacionales,
terminaria por beneficiar exclusivamente a interests privados,
tanto locales cuanto forfneos.
Cuando la dilapidaci6n, la malversaci6n y el despilfarro de
la administraci6n guanera se tradujo en la crisis de 1 865, surgi6 la
propuesta de Manuel Pardo referida a tiibutos directos Ella fue
rechazada por el grupo limeflo dominante. EI articulo de Paz
Soldan, en consecuencia, retrata la mentalidad que no entiende
ni le preocupa el pars.
En 1915, para enfrentar la delicada situaci6n de las finanzas
p6blicas, el ministro de Hacienda, Gemlin Schreiber, prepare un
proyecto que gravaba las utilidades del comercio, la indusuia y los
sueldos de los empleados. EI rechazo al proyecto fue en6rgico en
Lima y Arequipa, en donde --al no conocerse oportunamente que
habila fido desechado-- se genera una manifestaci6n de repudio a]
impuesto. Etta desemboc6 en una reyerta con la policfa que deja
como saldo nuevo vfctimas. Entonces se recum.6 a elevar la tasa
de los impuestos indirectos -.-tabaco y alcohol-- y las patented.
En 1931, nuestro pails estaba en otro de sus tantos perfodos
de crisis. Las autoridades de ese entonces llamaron a Edn,in
Kemmerer, economista, profesor de la Universidad de Princeton y
49
Et Peril y la Tributaci6n
conocido como "eJ mgdfco mo/zerario". La crisis se manifestaba
en un tipo de cambio sumamente volftil y en un desajuste fiscal.
A.nte Clio, Kemmerer pregunt6: "(IQzzd quiere/z qzze naga?"
Res«ezra "eZ pro fema eZ came,to", le dijeron.
Luego, Kemmerer trajo un grupo de especialistas financieros
en banca, presupuesto, contabilidad, cr6dito p6blico, tributaci6n y
aduanas. Tras elaborar su diagn6stico concluy6 que para lograr un
cambio estable el pMs necesitaba una instituci6n aut6noma --es
dear, al margin de particulates interests econ6micos para el
manejo de la oferta monetaria. Y asf apareci6 el fema de la
autonomia constitucional para la autoridad monetaria.
EI economista explic6 tambi6n que, para mantener la
estabilidad del tipo de cambio, se requeria un sustento de
equilibrio fiscal y sefia16 que en el Perk ese equilibrio fundamental
resultaba imposible porque el grupo privilegiado no pagaba
impuestos. Enfatiz6 que era indispensable introducir una
legislaci6n eficaz en materia de impuesto a la renta.
Kemmerer dej6 1os informes para reformat el Banco de
Reserva, para establecer el patron-oro, el proyecto para la Ley de
Bancos, y la reapertura de la Superintendencia de Bancos, anil
como los documentos para la refomaa del impuesto a la renta, de
cr6dito ptiblico y de Aduanas.
Posteriormente insisti6 a las autoridades que deberf an
implementar today eras medidas como un solo bloque porque, de
lo contrario, cualquier refomta partial iba a ser inviable.
Kemmerer se fue y, Z,qu& ocurri6? EI gobiemo de Samanez
Ocampo s61o aprob6 la ley que dio autonomia al Banco Central,
estableci6 el patron-oro y la Superintendencia de Bancos, pero
50
E{ Probtema Pertmno
dej6 intacto el laos impositivo. EI proyecto de reforma del
impuesto a la renta y los cambios fiscales se archivaron.
Etta brave resefia hist6rica dube servir para mostrar que en
materia tributaria en el Perk, desde hace mucho tiempo, se ha
sabido qu6 es lo que hay que hacer. Hay que leer el informe de
Kemmerer sobre impuesto a la renta y alla. se vera que, despu6s de
70 adios, aporta indicaciones que tal vez hoy son ann relevantes.
Entonces es f aol colegir que en la causa del problema peruano
hay una fuerza oscura que ma16volamente impide que las
decisiones razonables y las medidas correctas puedan ver la luz
del dna.
51
l
=./k '+-e- f'==.
+.
w.
Jose Sabogal
V. EL ANALiSiS ECON6MIC0 Y
EL SUBDESARROLLO
''La sociedad humana es semqjante a una inmensa mgquina cuyos
movimientos regulates y armoniosos producen miiltiples efectos
ben6ficos ' '
Adam Smith
l
l
Zagt2an cusquefio Jose Sabogat
EI at\dtisis econ6mico y el sybdesarrollo
En primer lugar, hay que advertir que los economistas deben
procurar muy seriamente evitar hablar en enigmas y combatir
--en lugar de alentar-- la ideotogia que pretence que tos &nicos
/stores que cuentan son tos que pueden medirse en diners" 9
Asimismo, los economistas deben de pensar con claridad.
Porque, como afirma Milton Friedman, "Za f/npo/"fczncia de/
correcto entendimiento de tas retctciones econ6micas este
vivamettte expresada en las paLabras que pronunci6 dos siglos
atrds un miembro de la Asamblea Nacional Francesa, Pierre S.
Du Pont: EI mal, razonamiento es responsabte de macros mds
delitos que ta mata intenci6n de los hombTes".\o
Ahora bien, Z,por qu6 la ortodoxia -.--es dear, la economfa de
mercado, que dicho sea de paso, y por comprobaci6n empirica
mundial, es la tinica opci6n disponible-- es capaz de llevar a burn
t6muno sus predicciones te6ricas en materia de crecimiento
sostenible en los parses del llamado primer mundo, mientras que
su aplicaci6n resulta infructuosa en t6rminos de bienestar
generalizado, en los parses del tercer mundo?
La respuesta no hay que buscarla en la consistencia de la
leona econ6mica. Porque ella es s61ida en la 16gica de sus
causalidades y efectos, la que parte de supuestos que se asumen
como dados f acticamente. Y el supuesto bfsico del liberalismo
clfsico qundamento de la economila de mercadcb-- tiene una
doble dimension:
a) Today las personas son parte del mercado
y Joan Robinson, FilosolTa Econ6mica, pgg. 1 57
1 0 Milton Friedman, Los perjuicios del dinero, pgg. 3 1 1
55
EI Ped y ta Tributaci6n
b) Los miembros del mercado adoptan decisiones sagan una
racionalidad que es funci6n de dos valores: la utilidad
individual y el bien comin.
La economia es, por lo tanto, una ciencia particular: tiene un
nivel positivo asentado en un plano social. La utica le es necesaria.
EI problema radica en que en ciertos parses '4os
subdesarrollados-- imperan situaciones socioecon6micas que no
cumplen con las condiciones de la teorfa econ6mica de mercado.
Hay imperfecciones estructurales que se 'manifiestan en la
situaci6n y magnitud de la pobreza, es dear, en la exclusiony
marginalidad que afecta a un porcentaje significativo de la
poblaci6n. Exclusi6n y marginalidad que contravienen el supuesto
base de la doctrina liberal.
Para los cason en que prevalecen las imperfecciones
estructurales, segtln la propia teoria econ6mica del mercado, la
tarea de corregirlas compete al agente econ6mico --asimismo,
miembro del mercado-- denominado Estado, a partir de una
poliltica fiscal equitativa y redistributiva. Empero, de un Estado
que encal'ne el interns de todos, tecnocrftico ---no burocrfticcF-- y
eficiente: capaz de analizar, diagnosticar, disefiar y llevar a la
practica medidas coherentes.
EI desafTo de la politica econ6mica --conjunto de medidas
que adopta un gobiemo para orientar la actividad productiva y
comercial en un pars-- es c6mo incorporar a los sectores
excluidos y marginados a la economy a de mercado. Dicho mas
claramente: la tarea es hacerlos partfcipes tanto de la oferta homo
de la demanda.
EI gran reto que enfrentan los policy makers de los parses
subdesarrollados es c6mo generar las condiciones para que se
56
EI andlisis econ6tnico y el sybdesarrollo
cumpla el supuesto bfsico de la doctrina liberal; es dear, que
todas las personas est6n incluidas en el mercado y que exista en
elias una racionalidad econ6mica que concilie el beneficio
particular y el respeto al bien comin.
Hay que seiialar que el irrestricto juego de la oferta y la
demanda no genera sus propias condiciones. Es mas, donde
prevalece la situaci6n de exclusi6n y marginalidad --que se
explica por factored hist6ricos socioculturales- irrestricto
juego de la oferta y la demands. ahonda las diferencias. Porque las
oportunidades de inversion y los patrones de disuibuci6n actQan a
la vez como causa y efecto. Este es el fatal resultado de las faces
de crecimiento efrmero del ciclo subdesarrollante: la brecha entre
ricos y pobres se agranda.
Z,Cufndo se produce tal incorporaci6n? Cuando los sectores
excluidos y marginados acceden al empleo. En consecuencia. la
generaci6n de empleo es el objetivo primordial de la politica
economica.
Z,C6mo se produce tal incorporaci6n? Mediante la
calificaci6n para que puedan cumplir los requisitos del mercado
laboral. Esto conlleva un rol fundamental para el gasto en salud y
educaci6n. Asimismo, propiciando los cambios pertinentes en la
estructura productiva para hacerla competitiva, base del
crecimiento sostenible y la generaci6n de fuentes de trabajo de
alta productividad. Ello implica invertir en infraestructura,
integrar tenitorios, innovar y desanollar tecnologi.a, tarea que
dube efectuarse en estrecha coordinaci6n con el sector privado.
Z,Quinn asume el costo de la incorporaci6n? Alguien tiene
que financial la inversi6n necesaria paa traer a la poblaci6n
marginada al gmbito y beneficios de la economia de mercado. Ese
57
EI Ped y la Tributaci6n
alguien s61o puede ser el Estado: porque ese es su rol central.
Todo el resto de medidas que deba y pueda adoptar son objetivos
intermedios frente a ese prop6sito. Y, para Clio, el Estado requiere
de una tributaci6n equitativa y neutral que proporcione los
recursos que exige un gasto redistributivo.
La tributaci6n es junta cuando contribuye a resolver el
abismo social, cuando pemlite que dada ser humana sea tratado
homo persona y pueda desarrollar cabalmente su libertad y
potencialidades. Una tributaci6n es injusta ---entre otras
importantes consideraciones cuando no permits solventar una
educaci6n e6iciente para las mayoHas marginadas, sino que mgs
bien s61o abunda una desigualdad muy grande en las posibilidades
de llegar a la instrucci6n y el saber, seg6n las categoHas sociales
a las que se pertenece.
Z,Por qu6 una tributaci6n neutral? Seg6n la .doctrina
econ6mica, la tributaci6n debi conciliar dos prop6sitos :
a) La obtenci6n de ingresos que requiere el equilibrio
monetario, que es una condici6n -----necesaria, no suficien-
te-- del crecimiento sostenible.
b) EI apoyo para la eficiente asignaci6n de recursos de la
economia.
Por lo general los parses en desarrollo- evoluci6n
de las medidas tributarias ha favorecido al primero de ellos en
detrimento del segundo. Se suede gravar en mayor proporci6n a
determinados sectores por el simple hecho de ser fuente mfs
accesible, mientras que otras actividades se ven automfticamente
favorecidas con una manor carla impositiva. Asf se establece un
sesgo contrario a la producci6n de los bienes y/o servicios
58
EI andlisis econ6mico ) el sybdesarrollo
gravados con mayor intensidad. La consecuencia de ese sesgo es
desalentar la inversi6n en egos fmbitos.
Coyunturas de urgencia instigan decisiones precipitadas y
cortoplacistas que conducen a un circulo vicioso. Esto es. al
debilitamiento de la base productiva que ternuna reduciendo la
recaudaci6n. Es preciso, en consecuencia, considerar en la toma
de decisiones de polftica tributaria el segundo prop6sito. Y Clio se
realiza minimizando distorsiones ---por causal aibutaria-- sobre
las estructuras de costos de las diferentes actividades. La
tributaci6n debi ser neutral frente a las orientaciones que el
mercado proporcione para la asignaci6n de los factored de
producci6n.
La tributaci6n equitativa y neutral es una exigencia
indispensable para salir del ciclo subdesanollante e iniciar el
trgnsito hacia el crecimiento sostenible. La dave para descifrar el
enigma de la pobreza --que es la peor fomia de violencia-- este en
la poliltica fiscal: equitativa y neutral en lo tributario y
redistributiva en el gasto.
59
Buritador de Mates Jose Sabogat
VI. EL ANALiSiS ECON6MIC0
DE LA HISTORIA
''EI anflisis econ6mico en general -y el macroecon6mico en
particular- ayuda a enriquecer la vision que tenemos de la
historia ' '
Celso Furtado
..L-,.:=.. + + -
CabaLtito de Huanchaco Jose Saboga!
E! an6[isis econ6mico de [a historic peruana
Si se acepta que la condici6n humana tiene una dimension
individual y social, podemos establecer un paralelo entry el
desanollo de la conciencia del individuo y la de la sociedad. "ZI/ncz
verso/za ---homo apunta Jorge Basadre-- pipe sa/zczme/z/e porqzze
:lena memoria: sage c6mo se llama y conoce cdma fue su vida
anterior. Una persona piensa, bahia y act&a a panic de, sabiendo
que. Es dear. teniendo un previo recuerdo".'~
La colectividad humana responde tambi6n a la misma base.
a la misma 16gica. Y las personas no viven en una comunidad
universal, sino condicionadas por la geografia, la cultura y dentro
del marco de naciones. Intentar conocer la identidad de la vida
colectiva nos conduct tambi6n a la capacidad de recordar: a
saber, asumir y divulgar los hechos marcantes para el grupo
humano en su verdad. En otros t6rminos, nos conduct a la historia
nacional, que es particularmente importante en el faso peruano
porque ella tal vez sea lo tinico que poseemos en comin.':
En el recorrido por el pasado de la vida comiin, la teoHa
econ6mica puede proporcionar a la historia social lo que
representa la doctrina psicoanalftica para la historia individual .
Una lectura, a la luz de la economy a, de nuesuo pasado
revela dos hechos --en mi opinion-- decisivos para comprender
la naturaleza del problema peruano.
EI primeco: la vigencia de un Estado inorggnico,
improvisado, incompetente, de desorden real bajo un
aparente olden, sin prop6sito ni plan de futuro. Pruebas:
1 ! Jorge Basadre, Peril: problema y posibilidad, pag. 33
'': Jorge Basadre, Perk: problema y posibilidad, pag. 33
63
EI Ped y la Tributaci6n
a) EI guano, su auge y la paradolal bancarrota nacional.
EI capftulo de guano es desquiciante. De ah{ que si queremos
"Zcz pro@nda rra/zs#ormaci(in naclonaJ" --que plantea Jorge
Basadre-- consecuentemente tenemos que pensar y vivir desde
nuestra historia. La verdad s61o se puede alcanzar yendo desde el
principio hasta el final del propio drama.
EI guano fue el primer boom de la 6poca republicana. Tal
como sefiala Paul Gootemberg: "Deeper/6 uno de Zos mds acrlvos
comercios de mercancfas globales que haste entonces se hubiese
visio". Segtln fuentes britfnicas se consideraque la exportaci6n
alcanz6 12 millones de toneladas m6tricas de guano. Asumiendo
conservadoramente un precio promedio de lO libras esterlinas por
TM, se habria generado un valor de producci6n del arden de 120
millones de libras esterlinas de aquella 6poca. EI propietario plano
de la riqueza era el Estado peruano. EI margin de su beneficio
estuvo sujeto a la asimetrf a que caracterizaba las relaciones
internacionales con Gran Bretafia y a los diferentes contratos de
venta con los comerciantes nacionales o extranjeros, bajo la forma
de consignaci6n o monopolio.
Se estima que al Estado peruano le habrf a correspondido un
65 por ciento del valor exportado; es dear, 78 millones de libras
esterlinas en un peHodo de 38 adios. Referencialmente Gabe
indicar que, al $inalizar los adios treinta del siglo XIX, el gasto
anual del fisco no llegaba al equivalents a 800 mil libras
esterlinas. Los recursos generados por el guano constituyeron, de
esa mantra, un capital suficiente para integral y fortalecer la
sociedad y la economia peruana. Sin embargo, Clio no ocurri6.
Z,Por qu6? &C6mo engender que el boom guanero ---quando sedan
la doctrina econ6mica financiera debra implicar superavit--
64
EI andlisis econ6mico de la historic peruana
terminase en bancarrota fiscal y que en esa dramftica situaci6n de
las finanzas p6blicas el Estado peruano se arriesgara a
involucrarse en una aventura b61ica?
Seg6n Joan Robinson ---profesora de la Universidad de
Cambridge- la economy.a es, en parte, vehiculo de la ideology.a
dominante en cada 6poca y, en parte, m6todo de investigaci6n
cientffica. Hacia mediados del siglo XIX --"boom" del guano para
el Perk ocum.6 una mutaci6n a nivel de la ideology.a dominante:
el proyecto britfnico de enfatizar el comercio mundial a partir de
una division internacional del trabajo --segiin la cud, Inglaterra
suministraba manufacturas y, el resto de participantes, material
primal-- fue rechazado por un grupo de naciones que otorgaba
m&xima importancia a la industrializaci6n.
En eras naciones --que hoy constituyen el club de pai.ses
desarrollados se opt6 entonces por favorecer su propio sistema
econ6mico nacional. Es dear, la integraci6n de poblaci6n y
territorios, el desarrollo del mercado interno y la acumulaci6n
dom&stica de capital. En ese contexto hist6rico, el Perl se
encontraba articulado a la economia mundial por el monopolio
del guano y, en materia financiera --como ya se ha sefialado-
rasgo tfpico no era la penuria, sino dodo lo contrario: la
abundancia proveniente de la espectacular riqueza guanera.
Sin embargo, el grupo dominante en la sociedad peruana no
percibi6 el fundamental cambio de orientaci6n en la ideologfa
mundial, sino se esforz6, al rev6s, en persistir en un camino en el
que el desarrollo nacional no era el fema principal. Y con Clio el
Peril perdi6 una oportunidad fomndable para su progreso.
ZUn punto neurflgico del prob]ema peruano no es ]a
naturaleza de la casta dominante? Z,No ha demostrado acaso este
65
Et Ped y la Tributaci6n
grupo haber fido inepto, diego y estar s61o interesado en explotar
el guano en su provecho propio?
b) La ins61ita conversi6n del billete bancario en billete fiscal.
A partir de 1860, una singular interpretaci6n de la ideologia
liberal en materia Uibutaria, comercial y bancaria, as{ como la
recuperaci6n de la explotaci6n guanera por parte de los
consignatarios locales y tambi6n la rapida monetizaci6n de Lima,
crearon las condiciones ideales para el establecimiento de 15
banjos privados de emisi6n y descuento.
Dichos bancos mostraron resultados muy satisfactorios para
sus accionistas. Siendo asociaciones privadas --sin intervenci6n
fiscal y sin una ley que estableciera condiciones para su creaci6n
y funcionamientcr--l vivieron en un regimen de absoluta libertad,
de imperio inestricto del derecho individual y de libre iniciativa.
En los adios sesenta del siglo XIX, las instituciones bancarias
emitian billetes y ampliaban sus operaciones para darles la mayor
circulaci6n posible. EI gobierno, por falta de recursos o porque
usaba los billetes de los bancos, descuid6 su obligaci6n de acufiar
moneda. EI billete bancario hizo las vices de numerario y circu16
por todo el pats, ingresando y saliendo de las cajas fiscales como
si fuera moneda metflica.
En egos adios se fue evidenciando una inestabilidad
econ6mica y se acus6 a los bancos de inundar imprudentemente el
mercado de billetes, del alza de los precios y la fuga de numerario.
EI despilfarro fiscal incidi6 en desacelerar la actividad econ6mica.
Los bancos redujeron sus operaciones con el comercio: el cobro
de sus adeudos se hacila dificil. AI mismo tiempo, el ptlblico,
66
EI andlisis econ6tnico de La historic peruana
alarmado, miraba con recelo los billetes y deseaba canjearlos por
monedas metflicas. EI decreto del 18 de diciembre de 1873
estableci6 encajes y someti6 a los bancos a la inspecci6n mensual
del Tribunal del Consulado.
En 1875, la quiebra de algunas firmas inquiet6 al resto de
comerciantes. Ocurri6 un brusco retiro de fondos y la situaci6n de
las entidades bancarias se agrav6 definitivamente. EI I de agosto
--ante la falta de metflico en las areas de los banjos-- vfa decreto
supremo, el gobierno estableci6 la inconvertibilidad temporal de
los billetes y se encarg6 al Tribunal del Consulado el control de la
emisi6n bancaria.
Los gerentes de todos los banjos de Lima presentaron un
dictamen al gobierno el 2 de agosto, que rezaba: es imposible
volver inmediatamente al pago en metglico. Ese fue el punto de
partida del contrato celebrado entre los banjos y el gobierno el IO
de setiembre de 1875. .
Ese acuerdo estableci.a que el gobiemo proporcionaHa los
valores que servirfan de base a la nueva emisi6n de los bancos por
18 millones de soles; se volveda al pago en metflico cuando los
bancos pudieran realizar valores del gobiemo por ares millones y
medio de soles; se centralizaHa la cara y la circulaci6n de billetes
por medio de la creaci6n de un Banco Central.
EI . presidents Manuel Pardo advirti6 que para lograr la
recuperaci6n de la economfa era necesario volver a contar con una
moneda estable. Por esa raz6n habfa propuesto el establecimiento
de un Banco Central --al estilo europecb-- que pemutiera resolver
los problemas de la circulaci6n fiduciaria y el cr6dito privado y
piiblico.
67
E! Ped y la Tributaci6ri
Cuando Manuel Pardo deja el poder, el 2 de agosto de 1876,
el proyecto de Banco Central no se habfa puerto en marsha. Por
su parte, los banjos resolvieron el problema de la
inconvertibilidad expeditivamente. En vez de involucrarse en la
marcha del proyecto de Banco Central, lograron un afro despu6s
que el Estado asumiera la responsabilidad: canjear los billetes
bancarios por su equivalents en metflico e incinerarlos
mensualmente, sagan decreto supremo del 17 de agosto de 1877.
Para Basadre, gracias a ese decreto, el billete bancario se
convirti6 en billete fiscal. Este hecho, Z,no refleja una actitud
segin la cud "/a gancz/zcfa es privada y Za pZrdida se socicz/!za"?
Z,Es esa concepci6n compatible con la ideologia liberal clfsica?
c) EI contrato Grace-Peril.
.Primera y nefasta refinanciaci6n de deuda externa. La
postraci6n econ6mica siguiente a la infausta Guena del Pacffico
implic6 que el Ped no atendiese el servicio de la deuda externa.
Los tenedores de bonos de la deuda peruana, al ver que 6stos
chan hasta el logo de su valor nominal, constituyeron en 1887 un
comity de acreedores: ejercieron presi6n y la fimia Grace Brothers
se present6 como representante y negociador de los saldos
correspondientes a los empr6stitos de la 6poca guanera.
En 1 889, el primer gobierno del mariscal Andres Avelino
Cfceres acept6 el convenio Grace Peru que, en definitiva, fue un
contrato de refinanciaci6n de deuda externa. En ese compromiso
hay indicios que ponen en duda el beneficio nacional. En t6rminos
prfcticos, la firma Grace ----con la persuasion del capital
intemacional que reclamaba el repago de sus pr6stamos otorgados
en la 6poca previaa la guerra con Chiles- adquiri6 preponderancia
68
EI art6tisis econ6mico de la historic peruatta
econ6mica: fue propietaiia de la Hacienda Cartavio Sugar y tuvo
bajo su control los ferrocamles y minas.
EI capital forfneo se ubic6 en los sectores productivos mfs
importantes --extracci6n minera, petrolera, cultivos de algod6n y
mafia de azQcar-- y el margin de su utilidad fue mayor al promedio
internacional porque en el pai.s el recurso tributario sobre la
riqueza generada no existfa. z,Qu6 represent6 el capital y la
inversi6n extranjera frente al abismo social y el desbalance
regional peruano? Z,Esa presencia preponderance de la inversi6n
extranjera signific6 una mejora sustancial en la economfa del
campo y la ciudad peruanos?
d) EI petr61eo.
Ahora abordar6 una increi.ble secuencia de sucesos que
culminaron en la renuncia al derecho de cobrar impuestos. Luego
de la victoria de Ayacucho ciembre de 1824-'l el
Congreso aprob6 una ley que fue promulgada por Bolivar e1 9 de
marzo de 1825. Segiin esa nomla, qued6 establecida la aplicaci6n
de toda clash de bienes, haciendas, minas, casas y cualquier okra
propiedad que perteneciera al Estado, a la extinci6n de la deuda
piiblica.
En ese marco, el gobierno, mediante escritura piiblica,
extendida en Lima el 28 de septiembre de 1826, cedi6 a Jose
Antonio de Quintana la mina de brea llamada entonces de
Amotape, situada en la hacienda Mgncora, en la provincia de
Paita, en pago por la cantidad de 4,964 pesos que le adeudaba el
erario nacional.
69
E! Penh y la Tributaci6n
Asf naci6 1o que adios despu6s se convertirfa en la
controversial cuesti6n de La Brea y Parifias. EI 15 de marzo de
1827, Jose de Lama, quien ejercfa el domingo 6til de la hacienda
Mfncora, compr6 la mina de brea de Amotape a Jose Antonio de
Quintana. En 1830, Jose de Lama adquiri6 la hacienda Mfncora
como consecuencia del pago de un empr6stito para la guerra con
Colombia. Asi, una sola persona detentaba la propiedad de la
hacienda Mfncora y era dueha de la mina de brea ubicada en ella.
En 1850 muri6 Jose de Lama y la hacienda Mgncora se dividi6:
parte de ella con la mina de brea de Amotape pasa a ser propiedad
de Josefa de Lama y se conoci6 en lo sucesivo como la hacienda
La Brea. EI sector norte perteneci6 a Luisa Godos de Lama y se
denomin6 hacienda Parifias. A su deceso, Josefa de Lama se
convirti6 en propietaria de la hacienda La Brea y Pariiias.
En agosto de 1872 falleceria Josefa de Lama. Por
testaments, la hacienda La Brea y Parifias, asi homo la mina de
Amotape, constituyeron la heredad de varios miembros de la
familia Helguero.
EI 28 de abril de 1873, el gobierno de Manuel Pardo
promulg6 la ley "Fomento a la explotaci6n de carb6n de piedra y
petr61eo". Alla se ordenaba que los duehos de pertenencias
---unidad de medida de las concesiones mineral-- presentaran sus
titulos ante el Tribunal de Mineria de Lima para su revalidaci6n.
EI 27 de julio de 1873, por escritura publica, Juan Genaro
Helguero compr6 a sus parientes todos los derechos de la
propiedad.
EI 12 de enero de 1877, en el segundo gobierno del general
Prado, se promulg6 .la ley "lmpuesto semestral de quince soles por
70
Et attdlisis econ6mico de ta historic peiuana
pertenencia a las concesiones mineral". En ella se estableci6 que
ese paco era requisito para conservarlas.
Juan Genao Helguero no revalid6 el titulo de propiedad,
seg6n lo ordenaba la ley de 1873, ni pag6 el canon fijado por la
ley de 1877. Luego de la infausta Guerra del Pacifico, e1 4 de
enero de 1886, Juan Genaro Helguero solicits al juez de primera
instancia de Paita una certificaci6n judicial de la posesi6n de la
hacienda La Brea y Parifias. EI 12 de octubre de 1887, Helguero
se dirigi6 al gobiemo. Invoc6 la posesi6n judicial y una situaci6n
excepcional derivada de la cesi6n hecha por el Estado a Jose
Antonio de Quintana en 1826. Entendi.a que la mina de Amotape
estaba exonerada de leyes, ordenanzas y pago de contribuciones.
Por eso, consideraba que estaba al margin de las keyes del 28 de
abril de 1873 y del 12 de enero de 1877, referidas a la actividad
minera y petrolera.
EI 29 de octubre de 1887, una resoluci6n del gobierno --a
pesar de la opini6n del fiscal Gfilvez-- reconoci6 a Helguero
como Qnico duefio de la mana de La Brea y orden6 al juez de
Mineria de Pasta que procediera a la mensura de las pertenencias
comprendidas en la propiedad.
EI 22 de diciembre de 1887, otra resoluci6n del Gobierno
reconoceHa a Helguero el derecho de explotar la riqueza minera
que le pertenecfa, sujeto al paco semestral de quince soles por
pertenencia, y a que la autoridad minera de Paita determinase las
pertenencias y su tamafio seg6n la riqueza del suelo.
EI 26 de enero de 1888, una nueva resoluci6n del gobiemo
aprob6 la fijaci6n de 10 pertenencias de criaderos de petr61eo,
efectuada por el juez de Minerfa de Paita y orden6 la inscripci6n
de elias en el padr6n de minas. Luego, Juan Genaro Helguero
71
EI Pert y la Tributaci6n
transfiri6 sus derechos sobre la superficie y el subsuelo de la
hacienda La Brea y Parifias y la mina de Amotape a Herbert
Twaddle.
En 1890, H. Twaddle vendi6 sus derechos sobre la hacienda
La Brea y Pariiias a William Keswick por 30 mil libras esterlinas.
Y la compafifa inglesa London & Pacific Petroleum Company
--con un capital de 250 mil libras esterlinas tomb en arriendo la
hacienda y la mina de brea por 99 adios, desde el I de judo de
dicho alto.
En enero de 1911, el ingeniero Ricardo Deustua sefialada
que existian anomalfas en la explotaci6n petrolera de La Brea y
Parifias. En marzo de 191 1, una resoluci6n del gobierno mand6
remensurar dicha mina. William Keswick pietario de la
hacienda La Brea y Parifias-- a travis de la Duncan Fox
Company, solicits al gobierno que reconsiderara la medida.
EI 3 de julio de 1912, el fiscal Jose Antonio de Lavalle
desestim6 el punto de vista de Keswick y sostuvo el legitimo
derecho del Estado a verificar la medici6n. La Duncan Fox
present6 un nuevo recurso ante el gobiemo.
EI 25 de abril de 1914, una resoluci6n de la Junta de
Gobierno orden6 la remensura de las pertenencias
correspondientes a la explotaci6n petrolera de La Brea y Parifias.
EI trabajo fue ejecutado por los ingenieros Alberto Jochamovitz y
Hector Boza. AI sefialar el niimero de pertenencias, su informs
prob6 que la London & Pacific Petroleum Company abarcaba no
un area de 10 pertenencias --por las que pagaba una contribuci6n
anual de S/. 30(}---3 sino 41,614 pertenencias por las que debila
pagar S/. 1'248,420 al aho, mis los devengados.
72
EL andlisis econ6mico de la historic peruana
EI 15 de marzo de 1915, otra resoluci6n del gobierno aprob6
la remensura de La Brea y Paiifias y orden6 el pago pertinente de
acuerdo a ella. Los herederos de W. Keswick, representados por
Milne & Ci.a., reclamaron, respaldados por el representante
diplomatico de Inglaterra y tambi6n por el de Estados Unidos en
Lima.
A partir de 1916, la London & Pacific Petroleum Company
primero, y la International Petroleum Company aria de la
Standard Oil de New Jersey-- despu6s, basfndose en el carfcter
de las disposiciones administrativas que crearon sus derechos.
sostuvieron que no les correspondfa pagan como contribuci6n mas
de lo que abonaban, sin devolver tampoco al Estado las
pertenencias excedentes.
EI Estado Peruano se equivoc6 al sacar etta disputa de la
jurisdicci6n nacional y aceptar llevarlo --segtin lo estipulara en la
Ley 3016, del 26 de diciembre de 1918-- a un arbitraje
internacional. Mfs grande a6n fue el error que cometi6 el 27 de
agosto de 1921 -segundo gobierno de Legui.a-- al firmar
--jnvocando el cumplimiento de la Ley 3016 con el
representante diplomatico ingl&s un protocolo de arbitrage, en el
que se incluy6 un punto que no existfa en el texto de la Ley 3016.
AI amparo de este se estableci6 el laudo que se aprobarfa el 24 de
abril de 1922 y fue completamente adverso a los interests del
Perk
EI caso La Brea y Parifias es muy significativo para ilustrar
la fragilidad del Estado Peruano y el drama de la b.ibutaci6n.EI
Perk ted.a plena raz6n en la po16mica sobre los decretos de 191 1.
1914 y 1915. No obstante, me pemlito formulae las siguientes
interrogantes: Zgenera una situaci6n irregular "derechos
73
Et Perk y la Tribufaci6n
adquiridos"? Z.Intereses creados a partir de un hecho ilegitimo,
tenazmente defendido por abogados de la compafifa, respaldados
por dos estados poderosos, causan una situaci6n de crisis y
rebeldia frente al derecho del Peril de expedir leyes y hacerlas
cumplir? Z,Someter la facultad de cobras impuestos a un arbitraje
intemacional? Definido el arbitrage, Z,por qu6 el Estado peruano no
recurri6 a la Corte de La Haya, como lo habfa recomendado el
Congreso? Z,La formula del laudo estuvo vinculada a los
empr6stitos que la banca neoyorquina otorgada al gobierno de
Legui.a desde el 14 de julio de 1922 -.50 df as despu6s del
escandaloso laudcF-- hasta la caida de Wall Street en 1929?
Z,C6mo entender este conjunto desconcertante de hechos: barbara
negligencia, supina ignorancia, simple error?
EI argumento de Jose Pardo --expuesto en su mensaje a la
Naci6n el 28 de julio de 1918-- de que valia la pena, por
poderosas razones de conveniencia nacional --nabajo, bienestar y
los m6todos de la industria moderna que uae la gran inversi6n
forfnea- bilizar la pretensi6n de cobrar impuestos a la
London & Pacific Petroleum, Z,ha fido validado o desautorizado
por el laboratorio de la historia?
Z,No habrf a fido mgs digno, mfs justo y mfs e$1caz para el
gobierno peruano cobrarle impuestos y los devengados
pertinentes a la empresa petrolera extranjera, en vez que toner que
recur.r cali inmediatamente a ingentes empr6stitos extemos
penosamente refinanciados ahoy mfs tarde? Z,Por qu6 el Estado
peruano no defendi6 el interns de la Naci6n Peruana? Entonces, ia
quinn representa ese Estado? EI vergonzoso laudo de La Brea y
Parifias, Z,fue un enor aislado o estuvo ocultamente ligado con
vastos intereses que responden a una polftica intemacional de
expansion financiera protegida por poderosos gobiernos?
74
EI ctndLlsis econ6mico de la historic peruana
e) EI tratado de 1929
Su inaudita formula de "la partija" --que halo ]a p6rdida de
Arica-- llena de un opuesto significado a la experiencia
plebiscitaria de 1925-1926 y a la condena piiblica contra Chile
refrendada por Pershing y Lassiter. Z,Por qu6 el Estado Peruano
no pudo obtener la ratificaci6n jurfdica de la declaraci6n de
Lassiter --del 7 de judo de 1926--- segiin la cud, al haber
incumplido Chile el artfculo 3' del Tratado de Anc6n, la soberani.a
peruana sobre Tacna y Arica era indudable?
f) EI asfixiante centralismo
Que ignora [a vida ]oca] y que ha implicado un tipo de
poliltica fiscal insensible a las necesidades y demandas
identificadas por las provincial, y ajeno al servicio de las
mayors.as marginadas. L6gica absurda que reconoce como meros
subordinados al departamento y la provincia, que pretends hacer
de ]a vida capitalina sin6nimo de vida nacional.
Acaso, en e] Peril, Z,no es ]a vida nacional lo que falta y la
vida local la que si. hay? ZNo es una tarea pendiente el forjar la
conciencia de naci6n que no existe? Y etta tarea, Z,no habHa que
realizarla a partir de lo local --el banjo, el distrito, la provincia, el
departamentcb-- y el conocimiento de la verdadera historia? Z,En
qu6 instancia de la vida local habH.a que fundar etta estrategia?
Z,No es la historia lo Qnico que se tiene en comiin? Z,D6nde
--si no en la historia-- se habrf de encontrar la raiz de los males
que han desvirtuado la relaci6n Estado-sociedad civil?
La "historia oficial '' --elaborada por el grupo dominance-'!
Z,no ha tenido acaso como prop6sito oscurecer y mediatizar el
75
EI Perk y la Tributaci6n
problema? Z,No urge que cada peruano se sienta comprometido
fs que espectador pasivcP-- en las cuestiones y preocupaclones
colectivas: el empleo, el navel de ingresos, la inflaci6n, los
impuestos, la calidad de los servicios p6blicos, que se integra con
otros para abordar afanes amplios, que piense mas, que intents
mas, que luche y exija mfs?'3
En sfntesis, por la ausencia del valor bien comin,
fundamento de la naci6n y de la tributaci6n, que ha fido ignorado
por la racionalidad econ6mica de quienes han detentado el poder
econ6mico y politico, las decisiones del Estado Peruano se
asemqan a las de un organizador de una expedici6n polar que
equipa a sus huestes con ropas de verano y mapas del Caribe.
EI segundo hecho relevante --que emerge del anflisis
econ6mico de nuestra historia-- en el diagn6stico del
problema peruano es el cr6nico desequilibrio en las finanzas
p6blicas, tal homo lo demuestra el cuadro adjunto, el cud
expresa con meridiana claridad que la polftica fiscal ha sido el
permanente ta16n de Aquiles de la politica econ6mica en la
Repliblica Peruana.
EI grffico que aparece en la pagina siguiente muestra el
resultado del descuido de la tributaci6n y la inclinaci6n al
endeudamiento. Pruebas:
a) Una escasa preocupaci6n y pasta desd6n por lo
tributario.
EI grupo dominante siempre fue reticente a una tributaci6n
justa: inicialmente prefiri6 restituir el tributo de vasallaje, luego se
1 3 Jorge Basadre, Perk: problema y posibilidad, pag. 210
76
EI an6tisis econ6mico de la historic peruana
Ingresos y Gaston del Gobierno Central: 1922-2001
(porcentajes del PBI)
::::!99e!!! -- gaston no nnancieros (inci&yl;;EiKi889'
Fuente: 'EI Banco Central: Su Historia y la Economia Peruana '
]
ampar6 en la abundancia guanera. Producido el fin de asta.
recum.6 a la recaudaci6n aduanera y a la proliferaci6n de
impuestos al consumo. En 1931 desintegr6 la unidad del sistema
econ6mico y hacendario recomendado por Kemmerer al no poner
en practica los proyectos tributarios. Esa lamentable caracted.utica
de la peripecia tributaria en el Perk no siempre ha sido expuesta
de una manera clara, pero continuamente ha fido percibida de una
fomta mas o menos confusa.
b) Una vocaci6n para el endeudamiento.
Que termina sustituyendo a los recursos que gian la
teorila econ6mica deberi.an provenir del financiamiento
tributario. Alla. estfn --como palpable testimonio el
endeudamiento para la campania emancipadora, los fabulosos y
desquiciados empr6stitos con la garantfa guanera, lo absurdo del
recunir a la "generosidad crediticia" de la empresa forgnea que se
77
EI Perk y la Tributaci6n
negaba a pagar impuestos, asi homo la irracional captaci6n de
cursor externos --con la benevolencia c6mplice de la banca
neoyorquina-- durante el oncenio.
Ante la maciza evidencia proporcionada Ifneas arriba, es
pertinente preguntarse si el Perk es una realidad o mfs bien un
proyecto en proceso. Por lo pronto, si examinamos las
caractedsticas socioecon6micas imperantes, se puede postular la
existencia de ties o hasta cinco escenarios peruanos, dada uno mas
diferenciado que el otro y que cumplen, en distinta proporci6n,
con los requisitos de la economia de mercado.
En puma, el Perk se caracteriza por la heterogeneidad.
Consecuentemente, homo lo pens6 Basadre en 1931, el Peril sigue
siendo un problema y una posibilidad.
En ese sentido, la evidencia econ6mica hist6rica indica que
la heterogeneidad peruana no ha fido abordada en coda su
dimensi6n. Entonces, surge otra pregunta: Z,por qu6 esa tenaz
incapacidad para engender la palpable heterogeneidad?
La respuesta podrila hallarse tal vez en el hecho de que
una minors a favorecida del primer escenario --Lima y su hea
metropolitana-- ha hecho un uso indebido --por incompleto y
sesgado-- de los principios de la economia de mercado y de la
doctrina liberal, con el prop6sito de salvaguardar sus ilegitimos
privilegios: la inmediata y pingiie ganancia a partir del uso de
influencias que se orientan principalmente a la obtenci6n de
cuestionables beneficios tributarios .
Vale dear, por la existencia de una mentalidad pseudo
liberal --modo de pensar que nada tiene que ver con los
fundamentos de la economfa liberal clfsica-- que confunde el
bienestar nacional con el beneficio propio y organize un remedo
78
EI andlisis econ6mico deta historic peruarta
de Estado ---al servicio de sus propios interests-- olvidando a la
naci6n. Esa mentalidad pseudo liberal es el enemigo del Periiy de
la SUNAT. '
En un contexto en el que prevalece la mentalidad pseudo
liberal, si se quiere satisfacer el requisito de salvaguardar el
equilibrio fiscal ndici6n de posibilidad para la estabilidad
monetaria y el crecimiento sostenible-- la autonomy.a de la
autoridad tributaria emerge homo un imperativo 6tico y t6cnico.
Ello significa que se requiere de una instituci6n con
identidad propia 4omtada por profesionales id6neos e imbuidos
de un esphitu de civismo acrisoladcb-- que, a partir de los
principios de neutralidad, simplicidad, universalidad y equidad
real, compatibilizados con la realidad de la estructura productiva
y comercial nacional, respite los deberes y derechos tanto de los
contribuyentes como del Estado y garantice el nivel de recursos
necesarios para el balance fiscal que permita el trgnsito al
crecimiento sostenible. Es dear, una instituci6n que apuntale la
polftica econ6mica y permlta integrar al mercado a la poblaci6n
que distintas razones se halle en situaci6n de
marginalidad.
79
Arriero Jose Sabogal
VII. LA SUNAT FUNDACIONAL
Y LAS LECCIONES DEL
PASADO RECIENTE
''La utopia relative es la 6nica posible y la iinica inspirada
en la realidad ''
Albert Camus
Cacharreras de Picard Jose Sabogal
La Sunat Fundacionaly las lecciones del pasado reciente
Z,Hay huellas de supervivencia de la mentalidad pseudo
liberal en los usos y costumbres de la vida peruana
contemporanea? La azarosa experiencia de la SUNAT --a pesar
de su aorta historic-- brenda elementos de juicio para responder la
pregunta.
La SUNAT fundacional signific6 un punto de quiebre con el
Estado improvisado y un primer, pero fragil, paso adelante en la.
direcci6n del Estado tecnocrftico. Eso fue lo que encarn6 la
SUNAT en 1991 y 1992. Por eso despert6 credibilidad e ilusiones.
Fue eficiente: recaud6 1os recursos necesarios para la
estabilizaci6n.
Un factor decisivo de esa experiencia fue la confomiaci6n de
un equipo bfsico multidisciplinario de t6cnicos peruanos
(economistas, auditores, administradores y abogados) con
marcada vocaci6n de servicio al pai.s y conocimiento de la
realidad nacional. Este equipo hizo un plan matliz de reforma para
la cuesti6n tributaria en su conjunto --regimen, c6digo y
administraci6n-- que no dej6 espacio para la improvisaci6n.
Dicho claramente, ese equipo asumi6 el disefio y la qecuci6n del
sistema y la adminisuaci6n tributaria. Esto fue tambi6n un factor
muy importante para el 6xito inicial de la refomla.
Se elabor6 un diagn6stico, se identific6 metas y se traz6 la
estrategia para alcanzarlas con una desagregaci6n de oUetivos
parciales a nivel mensual y anual. La gesti6n del plan respondi6 a
los siguientes principios:
a. Responsabilidad colegiada
83
Et Ped y la Tributaci6n
b Adopci6n de decisiones a partir de infomiaci6n t6cnica y
por consenso: en el comity de trabajo, dada mi6rcoles se
evaluaban los avances y problemas en la implementaci6n
del plan.
Adaptaci6n de la asistencia t6cnica internacional a la
realidad peruana: no se Uataba de copiar, sino de crear.
C
La aplicaci6n del plan conllev6 1os siguientes aspectos:
a. La racionalizaci6n y simplificaci6n del regimen tributario
del gobiemo central.
b. Una sustancial modificaci6n del C6digo Tributario. EI
criterio bfsico radic6 en establecer un balance entry los
derechos del contribuyente y los derechos de la
administraci6n. En ese contexto se entreg6 a la LUNA'l '
facultades necesarias para combatir un elevado navel de
incumplimiento.
c. La implantaci6n de un nuevo sistema de contrataci6n,
capacitaci6n y remuneraci6n del personal. Una gesti6n de
recursos humanos basada en el principio de productividad
en base a resultados, cuya viabilidad supone autonomia
financiera y administrativa.
d. EI establecimiento de una estructura institutional que
respondra a las funciones especificas de la administraci6n
uibutaria: recaudaci6n, fiscalizaci6n, cobranza y sanci6n.
EI cabal ejercicio de eras funciones supone la autonomfa
t6cnica.
84
La Sunat Furtdactonat ) las Lecciones det pasado reciente
e EI desarrollo del procesamiento automftico de datos,
sustentado en la recepci6n, digitaci6n de declaraciones y
pagos de impuestos a travis de la red bancaria, asf como
la provisi6n de datos por parte de terceros --en medio
magn6ticcE-- para cruces de informaci6n.
Un procedimiento secuencial ya que todo no se pods.a
hacer al mismo tiempo. Se prioriz6 en todos los frentes el
impuesto al valor agregado, y se puzo las bases para
encarar en una segunda etapa el tema del impuesto a la
renta.
f.
g Un respaldo de la opinion piiblica que estuvo
permanentemente informada, gracias a la difusi6n que
efectuaron los medios de comunicaci6n en torno a las
acciones concretas de la SUNAT para combatir la
evasi6n. Ese reconocimiento de la comunidad nacional se
constituy6 en un poderoso impulso para "la autoestima ''
de dodo el personal de la naciente instituci6n.
La instrumentalizaci6n de la estrategia signific6
compatibilizar los prop6sitos de mediano t6rmino con las
urgencias de porto plazo y el surgimiento de una particular mi.utica
institucional.
Sobre la mfstica --esa atm6sfera en la que nada es imposible
y en la que los trabajadores brendan todo su aporte y disposici6n--
dina que fue producto de compartir el sentido trascendente del
recaudar impuestos: dada cud desde su puerto y con su quehacer
diario senn.a que aportaba a la construcci6n de una esperanza para
el Perk. Y 2,000 trabajadores con esa actitud bien pueden mover
no una, sino vargas montafias: la SUNAT fundacional lo hizo.
85
EI Peril y La Tributaci6n
Sin embargo, la SUNAT fundacional incomod6 y preocup6
desde sus inicios a los representantes de la mentalidad pseudo
liberal quienes, sagazmente parapetados desde el Ministerio de
Economia, a la vez que en el plano aparencial halagaban a la
SUNAT, en el plano factual iban disponiendo un progresivo
desmantelamiento de la instituci6n para regresarla a su condici6n
"pre-reforma", es dear, al nivel de la manipulable Direcci6n
General de Contribuciones.
La misi6n de la SUNAT fundacional signific6 algo nuevo: a
partir de una actitud justa y honesta, promovi6 el desanollo de la
incipiente cultura Uibutaria que, a la par de reconocer el legitimo
derecho a la utilidad individual, incluy6 tambi6n el respeto y el
compromiso con el bien comin, valor que es el fundamento de la
Uibutaci6n. Esa misi6n de la SUNAT fundacional fue rechazada
cada vez con mayor intensidad por quienes buscaban imponer
indebidamente la fuerza econ6mica.
Esa recusaci6n fue particulamlente clara desde 1995, cuando
se excluy6 a la autoridad tributaria de la detemiinaci6n del
regimen impositivo, del c6digo tributario y se reiniciaron "las
interferencias" referentes a las fiscalizaciones por parte de
autoridades y asesores del regimen --de ese entonces---= ajenos a
la SUNAT
La tarea de la SUNAT fundacional acarre6 conflictividad
con los representantes de la mentalidad pseudo liberal, la cud, en
su esencia, es la confusi6n del beneficio privado con el bienestar
nacional. Y esa confusion es la fuente de la corrupci6n.
Hay que sefialar que lo que se rechaza --quando no se quiere
aceptar la autonomy.a t6cnica y administrativa de la autoridad
tributaria--es, en el fonda, el nticleo mismo del significado de una
86
La Sunat Fundacional ) tas lecciones del pasado reciente
tributaci6n equitativa y neutral: construir los cimientos que
permitan un cambio radical en la sociedad peruana y la generaci6n
de bienestar para las mayorfas nacionales.
S61o una tributaci6n neutral y equitativa que consiga
financiar sanamente las exigencias de un gasto redistributivo
pemiitiHa rescatar de la condici6n de marginalidad y pobreza a
ese 50%o de la poblaci6n nacional que no accede ann a los
beneficios de la economfa de mercado.
Los ]amentables sucesos experimentados por la SUNAT
entry 1995 y el 2000 muestran que el