Paraguay_3b el colapso del regimen de partido hegemónico

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PARAGUAY: EL COLAPSO 
DEL RÉGIMEN DE PARTIDO 
HEGEMÓNICO*
Diego Abente-Brun
Diego Abente-Brun es Director Adjunto del International Forum for 
Democratic Studies del National Endowment for Democracy (NED). 
Durante diez años se desempeñó como senador en Paraguay, y previamente 
fue profesor de ciencia política en la Universidad Miami en Ohio. 
El 20 de abril de 2008 el ex obispo católico Fernando Lugo, un inde-
pendiente que representaba a una coalición de nombre Alianza Patriótica 
para el Cambio (APC), fue elegido presidente de Paraguay, con lo que 
terminaba una hegemonía de 61 años del Partido Colorado. Con el 41% 
de los votos bajo un sistema electoral de mayoría relativa, Lugo derrotó 
a sus dos principales adversarios por un cómodo margen. Blanca Ovelar 
de Duarte, la candidata del Partido Colorado impuesta por el presidente 
saliente Nicanor Duarte Frutos, obtuvo el 30% de los votos emitidos; 
y el general retirado Lino Oviedo, quien había abandonado el Partido 
Colorado en 2002 para fundar el Partido Unión Nacional de Ciudadanos 
Éticos (UNACE), alcanzó el 22%.1
En 1994 Lugo había sido ordenado por el Papa Juan Pablo II como 
Obispo de San Pedro, el departamento más pobre de Paraguay y una 
diócesis llena de conflictos sociales. Adherente de la Teología de la 
Liberación católica, Lugo fue apodado al poco tiempo “el obispo de 
los pobres”. En 2005 comenzó a dirigir la APC, una amplia coalición 
de partidos y grupos que abarcaba el espectro ideológico completo. 
Aunque el propio Lugo era generalmente considerado un hombre de 
izquierda, la columna vertebral de esta coalición era el Partido Liberal 
* Publicado originalmente como “Paraguay: The unraveling of One-Party Rule”, Journal 
of Democracy, Vol. 20, No. 1, January 2009, pp. 143-156. © 2009 National Endowment for 
Democracy and The Johns Hopkins University Press.
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Radical Auténtico (PLRA), de centroderecha, que al igual que el Partido 
Colorado poseía una larga historia que se remontaba a la década de 
1880. En diciembre de 2006, Lugo renunció al episcopado para postular 
a la presidencia, a pesar de que nunca había tenido un cargo político o 
una afiliación partidaria. Sin embargo, casi 20 años después de la caída 
de la dictadura de Stroessner en Paraguay, fue Lugo quien finalmente 
logró derrotar al Partido Colorado en las urnas. 
¿Cómo y por qué perdió el Partido Colorado su férreo control del 
poder? Una forma de abordar esta pregunta es comparar la caída del 
Partido Colorado en Paraguay con aquella de los partidos hegemónicos 
de larga data en otros países.
La victoria de Lugo, que terminó con seis décadas de gobiernos 
del Partido Colorado, marcó la decimosegunda vez desde el inicio de 
la tercera ola de democratización en que un régimen con un partido 
hegemónico se transforma en uno totalmente competitivo y permite 
una transferencia del poder.2 Investigaciones recientes han arrojado 
considerable luz sobre el porqué y el cómo los partidos hegemónicos 
permanecen en el poder año tras año, así como qué factores precipitan 
el fin de su dominio.3 Estos estudios han revelado que, lejos de ser 
rarezas idiosincráticas, los regímenes de partidos hegemónicos han sido 
un fenómeno persistente, aunque marginal, durante el siglo XX. Cuando 
un partido hegemónico domina el aparato estatal y sus recursos, sólo 
pierde el poder bajo circunstancias inusuales. Por ejemplo, como lo 
demuestra Beatriz Magaloni, el Partido Revolucionario Institucional 
(PRI) de México perdió el poder en el año 2000, luego de gobernar 
durante siete décadas, sólo cuando un nivel de desarrollo socioeco-
nómico alto y complejo aumentó la base de apoyo a la oposición y 
coincidió con la resolución del “dilema de coordinación” entre los 
votantes de ese sector.4 Por su parte, Kenneth Greene señala que las 
“ventajas decrecientes” del PRI en el control de las fuentes de clien-
telismo político estatal y de recursos ilícitos “finalmente crearon un 
mercado justo para las votaciones”.5 Esto, sostiene Greene, unido a la 
reducción de la diferencia en el acceso a los recursos de campaña, hizo 
posible que Vicente Fox del Partido Acción Nacional (PAN) ganara la 
presidencia en el año 2000.6
El caso de Paraguay, sin embargo, presenta algunas particularidades. 
En primer lugar, durante el último siglo ha tenido un sistema biparti-
dista en gran parte no competitivo, dominado en forma alternada por 
el Partido Colorado (1887-1904 y 1947-2008) y el PLRA (1904-1940), 
con dos breves intervalos militares de 1936 a 1937 y de 1940 a 1947. El 
Partido Colorado gobernó como un partido hegemónico civil entre 1947 
y 1954, luego evolucionó hacia un régimen autoritario cívico-militar 
bajo el general Alfredo Stroessner (1954-1989) y, luego de un golpe 
de Estado en 1989 volvió a ser un partido hegemónico de tipo civil 
durante los siguientes 19 años hasta su derrota en 2008. Así, durante 
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61 años presidentes civiles y militares iban y venían, y se alternaban 
los regímenes autoritarios, de transición y democráticos, pero el Partido 
Colorado se mantenía siempre en la cima.
A pesar de un crecimiento económico considerable, especialmente 
durante la década de 1970, el patrón de desarrollo no liberó a una parte 
suficiente de la población del dominio de la influencia política estatal 
como para que pudiera ser influenciada por modelos alternativos de 
socialización política e identificación partidaria. En 2007, el 31% de la 
mano de obra trabajaba en la agricultura —que corresponde a la segun-
da cifra más alta de América Latina después de Honduras— mientras 
que el 63% de la fuerza de trabajo no agrícola permanecía en el sector 
informal (sólo en Bolivia este porcentaje era más alto). Además, sólo 
un 6,7% de la mano de obra no agrícola estaba empleada en empresas 
con 50 o más trabajadores. Finalmente, sólo un 4,4% de los trabaja-
dores informales contaba con seguridad social, el porcentaje más bajo 
de América Latina. En el cuadro 1 se muestra el retraso de Paraguay 
respecto de México en estas categorías.7
Cuadro 1 — Los sectores formal e informal 
en Paraguay y México
País
Población urbana
Fuerza de 
trabajo agrícola
Fuerza de trabajo no agrícola
Porcentaje de empleados 
con seguridad social
Sector 
informal
Sector formal Informal Formal Total
Total Total
Sector 
público
Sector 
privado
Total Total Total
Paraguay 
(ca. 2006)
61,3% 31,1% 62,9% 37,1% 11,7% 25,4% 4,4% 45,3% 26,5%
México 
(ca. 2006)
78,1% 13,4% 41,8% 58,2% 14,2% 44,0% 11,3% 81,2% 63,4%
Fuente: Los datos de población urbana se refieren a la que vive en ciudades de 20.000 
habitantes o más y provienen de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe 
(CEPAL), “América Latina: urbanización y evolución de la población urbana, 1950-2000”, 
Boletín Demográfico Nº 75 (Santiago de Chile: CEPAL), 30. Los datos de la fuerza de trabajo 
agrícola son de CEPAL, Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe (Santiago de Chile: 
CEPAL, 2007), 42. La información de la mano de obra no agrícola y de la seguridad social es 
de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Panorama laboral (Ginebra: OIT, 2005), 
en que se utilizan datos de 2004.
La composición socioeconómica sumamente tradicional de Paraguay, 
junto con el papel central del Partido Colorado en la provisión de acceso 
al mercado laboral y a los servicios estatales, limitaron el surgimiento 
de actores políticos colectivos e independientes capaces de desafiar al 
partido gobernante. Si el nivel de desarrollo económico y su complejidad 
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hubieran sido los únicos factores determinantes, el sistema hegemónico 
unipartidario podría haber subsistido por mucho más tiempo. En México, 
por ejemplo, el PRI sólo cayó después de que el país experimentase 
una considerable modernización y complejización. En Paraguay, en 
cambio, fue la conjunción única de tres factores lo que produjo la 
posibilidad de cambio: 1) la fragmentación del partidogobernante; 
2) la habilidad de la oposición para superar su dilema de coordinación; 
y 3) la capacidad del Partido Liberal para desarrollar un aparato político 
propio mediante el control de una serie de importantes municipalidades 
y gobiernos departamentales.
La fragmentación del Partido Colorado ha sido un proceso lento 
pero continuo que se manifestó claramente durante las elecciones de 
1993, disminuyó en cierto modo durante el ciclo electoral de 1998, 
resurgió en 1999 y luego estalló en 2008. Sin embargo, como señalé 
en un artículo escrito en 1989, este proceso había comenzado incluso 
antes de que Stroessner fuera destituido del poder por medio de un 
golpe encabezado por el general Andrés Rodríguez.
En efecto, en la década de los ochenta el Partido Colorado se dividió 
en dos grupos principales: los “militantes” y los “tradicionalistas”. Los 
militantes respaldaban el régimen de Stroessner y deseaban mantener el 
statu quo. Los tradicionalistas en cambio, remontándose a la ideología 
fundacional del partido, aspiraban a alejarse del autoritarismo de línea 
dura. Estos grupos se fragmentaron aún más y los militantes se dividieron 
respecto de quién debía suceder a Stroessner, si su hijo u otro militar o 
líder civil. Entre tanto, los tradicionalistas se separaron en tres facciones: 
el grupo “ético”, enfocado en detener la corrupción y elevar los están-
dares éticos; el Movimiento de Integración y Reivindicación Colorado, 
cuyo objetivo era reorganizar el partido para hacerlo competitivo en un 
sistema más abierto; y el Movimiento Nacional y Popular, que se proponía 
salvar las diferencias entre los colorados militantes y tradicionalistas.
Ello fue también lo que permitió la liberalización post-Stroessner, 
porque como se podía prever era:
[…] improbable que algún individuo o grupo por sí solo sea capaz de 
acumular la gran cantidad de capacidad de coerción necesaria para 
garantizar la reproducción del régimen de Stroessner por la vía de la 
imposición. La naturaleza del régimen ha hecho imposible que exista una 
única fuente de poder, que no sea la que depende del gobernante. Por lo 
tanto, ninguna coalición de línea dura será capaz de movilizar el grado de 
coerción requerido para reproducir el sistema bajo una nueva autoridad y 
en consecuencia estará obligada a negociar. Al mismo tiempo, casi todas 
las coaliciones moderadas serán impulsadas a llegar a acuerdos, empe-
zando por acuerdos dentro el partido, y esto, unido a la presión externa, 
constituirá una fuerza poderosa para una mayor liberalización conforme 
a las orientaciones nacionales.8
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Cuando en 1993 el período del general Rodríguez, quien en 1989 
triunfó como candidato colorado en una elección multipartidaria, se 
acercaba a su fin, la primera división del nuevo período estalló con toda 
su fuerza: el líder de la corriente tradicionalista del Partido Colorado, 
Luis María Argaña, intentó desafiar al candidato preferido del gobierno, 
el empresario Juan Carlos Wasmosy, para convertirse en el abandera-
do del partido. La disputa terminó con la victoria de Wasmosy en las 
elecciones partidarias internas, que en el momento fueron ampliamente 
percibidas como fraudulentas y más tarde fueron públicamente recono-
cidas como tales. A pesar de que en ese momento ya se había llevado a 
cabo una reforma limitada a la ley electoral, las normas existentes aún 
permitían la manipulación generalizada de los escrutinios, y Wasmosy 
ganó la elección presidencial de 1993 con el 39,3% de los votos. El 
candidato del PLRA, el antiguo líder de oposición Domingo Laino, 
alcanzó un 32% y Guillermo Caballero Vargas, fundador y candidato 
del Partido Encuentro Nacional (PEN), de centroizquierda, una alter-
nativa modernizadora respecto de los dos partidos tradicionales, logró 
obtener un 23%.9 Probablemente Caballero Vargas recibió una parte 
significativa de su votación de los seguidores desencantados de Argaña 
(los argañistas).
Bajo el gobierno de Wasmosy, las divisiones dentro del Partido 
Colorado se intensificaron. Además de la hostilidad de los argañistas, 
al poco tiempo Wasmosy experimentó una fuerte oposición interna del 
propio comandante en jefe del Ejército, Lino Oviedo, a quien se le atribuía 
el haberle otorgado a Wasmosy su “victoria” tanto en las primarias del 
Partido Colorado como en las elecciones nacionales de mayo de 1993. 
La situación se deterioró hasta el punto en que el general Oviedo enca-
bezó un intento de golpe de Estado en abril de 1996. El golpe fracasó 
y Oviedo fue declarado culpable y sentenciado a 10 años de prisión. 
A pesar de su encarcelación, compitió por la candidatura del Partido 
Colorado en 1998 y derrotó a Argaña y a Carlos Facetti, partidario de 
Wasmosy. Esto impulsó a Wasmosy y a Argaña a unirse para entablar 
un juicio con el fin de inhabilitar la candidatura de Oviedo debido a su 
participación en el intento golpista. Finalmente lograron obtener una 
resolución favorable de la Corte Suprema de Justicia a menos de un 
mes de las elecciones de mayo de 1998.
Así, la lista colorada se reconfiguró con Raúl Cubas como el abande-
rado, quien había sido el candidato a vicepresidente de Oviedo, y Argaña 
como el candidato a la vicepresidencia. Entre tanto la oposición se unió 
en una lista formada por el PLRA y el PEN, la Alianza Democrática, 
encabezada por Laino. No obstante, en el día de la elección —incluso 
sin la participación de Oviedo— la votación de los colorados, incluidos 
argañistas y oviedistas, fue suficiente para otorgar a Cubas una cómoda 
victoria en las urnas del 54% contra el 43%.
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Nuevas fisuras en el Partido Colorado
Sin embargo, el nuevo gobierno colorado se desintegró al poco 
tiempo, dado que Cubas liberó a Oviedo burlando una resolución de 
la Corte Suprema que respaldaba la sentencia de 10 años por su papel 
en el intento golpista de 1996. En respuesta, el Congreso amenazó a 
Cubas con un juicio político si proseguía con el indulto o la conmu-
tación de la pena de Oviedo. Además, los argañistas del Congreso se 
unieron con la Alianza Democrática, negando de ese modo la mayoría 
legislativa a Cubas.
La crisis, cada vez más intensa, terminó en marzo de 1999 con el 
asesinato del vicepresidente Argaña, atribuido por muchos a Oviedo, 
y la posterior renuncia de Cubas. Luis González Macchi, presidente 
del Senado y miembro de la facción argañista, juró como presidente 
y terminó el período presidencial de Cubas. Oviedo fue expulsado del 
Partido Colorado y se mantuvo oculto en Argentina y Brasil hasta el año 
2003, cuando fue encontrado y extraditado de vuelta a Paraguay para 
terminar de cumplir su sentencia de prisión. Esta división del Partido 
Colorado se institucionalizó cuando el general Oviedo, que seguía siendo 
una figura popular en medio de las numerosas controversias, fundó su 
propio partido, el UNACE, en 2002. Con Oviedo aún oculto en 2003 el 
UNACE postuló como su candidato presidencial al senador Guillermo 
Sánchez, quien obtuvo el 13,5% de los votos. El exilio de Oviedo del 
Partido Colorado y la fundación del UNACE alteraron considerablemente 
el sistema de partidos de Paraguay.
La división más reciente del Partido Colorado se originó en la com-
petencia por la candidatura presidencial de 2008. El presidente Duarte 
Frutos, quien había sucedido a González Macchi en 2003, insistió en 
imponer como candidata a su Ministra de Educación Blanca Ovelar de 
Duarte (con la que no existe relación de parentesco), quien contaba con 
un escaso apoyo de las bases coloradas. De acuerdo con los cálculos 
del presidente, Ovelar de Duarte, sin una base de apoyo propia, sería 
una líder débil y por lo tanto fácilmente controlable. Al mismo tiempo, 
el propio Duarte Frutos estaba postulando a un escaño en el Senado, 
a pesar de que la Constitución de Paraguay se lo prohibía por ser un 
presidente en ejercicio. Numerosos observadores especulaban que el 
líder saliente planeaba convertirse en presidente del Senado,conseguir 
la renuncia o el juicio político de Ovelar de Duarte, hacer lo mismo 
con el vicepresidente de ésta Carlos M. Santacruz —quien había sido 
secretario personal de Duarte Frutos—, y luego ser presidente una vez 
más siguiendo la línea de sucesión constitucional y esquivando de ese 
modo el límite de un período.
Las primarias del Partido Colorado pusieron a Ovelar de Duarte en 
contra de Luis Alberto Castiglioni, el vicepresidente. La candidatura 
de Castiglioni aumentó considerablemente su fuerza a causa de la 
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intensa oposición a Duarte Frutos dentro del partido y aunque Ovelar 
de Duarte ganó oficialmente la contienda por un estrechísimo margen, 
Castiglioni fue según la creencia generalizada el verdadero triunfador. 
Profundamente resentidos por este resultado, Castiglioni y muchos de 
sus seguidores se negaron a apoyar la candidatura de Ovelar de Duarte. 
El presidente Duarte Frutos, luego de darse cuenta del daño potencial 
de esta división y temiendo que Oviedo dirigiera su respaldo a Lugo, 
quien había estado ganando popularidad en forma ininterrumpida, intentó 
mitigar el peligro. La expectativa de Duarte Frutos era que el Partido 
Colorado recibiría aproximadamente la misma votación que en las dos 
elecciones anteriores —entre un 37% y un 40%—, y que Oviedo le 
restaría votos a Lugo (no al Partido Colorado), impidiendo que Lugo 
superara el 35% de los votos. En una maniobra de ajedrez político, el 
presidente consiguió que su dócil Corte Suprema anulara el fallo previo 
y dejara a Oviedo en libertad con la esperanza de impedir una coalición 
entre éste y Lugo y garantizar la división de los votos de oposición entre 
ellos. Sin embargo, tal como resultaron las cosas el daño efectuado por 
el manejo de la candidatura de Castiglioni en las elecciones primarias 
había debilitado al Partido Colorado de manera irreversible.
La oposición se une
Rivales tradicionales, los partidos Colorado y Liberal han sido las 
formaciones políticas más poderosas de Paraguay durante más de un 
siglo. El Partido Liberal, así como el Partido Colorado, fue fundado 
en la década de 1880 y dominó la política paraguaya durante el primer 
tercio del siglo XX hasta que los gobiernos militares y luego la hege-
monía del Partido Colorado lo relegaron a la condición de opositor. No 
es extraño entonces que el PLRA haya constituido la principal fuerza 
de oposición desde el inicio de la transición a la democracia en 1989. 
No obstante, los liberales enfrentaron dos dificultades electorales. La 
primera era el temor que provocaban en las bases del Partido Colorado 
la posible pérdida del poder que los llevaba a unirse alrededor de 
cualquier candidato propuesto por su partido.10 La segunda se refería 
a la incapacidad del PLRA de inspirar a los votantes independientes a 
emitir su voto en favor de un candidato presidencial liberal. Ésta cons-
tituía una gran barrera, ya que alrededor de un quinto del electorado 
no pertenece a ninguno de los partidos tradicionales. Estos ciudadanos 
sin afiliación política son en su mayoría urbanos y de clase media, y 
también incluyen una pequeña porción de votantes de izquierda. En 
Paraguay no existe un continuo ideológico izquierda-derecha con un 
centro que actúe como amortiguador entre ellos; la dicotomía entre los 
partidos Liberal y Colorado constituye su equivalente funcional, y entre 
los dos hay un electorado independiente y fluctuante.
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Cuadro 2 — Las elecciones presidenciales de Paraguay, 
2003 y 2008
Candidato Votos Porcentajes
2003 2008 2003 2008 2003 2008
ANR* Duarte Frutos Ovelar de Duarte 547.232 573.562 37,1 30,6
UNACE Sánchez Oviedo 208.391 410.637 13,5 21,9
Totales de la ANR y UNACE 755.623 984.199 50,6 52,5
PLRA** Franco Lugo 370.349 766.502 24,0 40,9
PPQ Fadul Fadul 328.916 44.060 21,3 2,4
Totales de la oposición 699.265 810.562 45,3 43,3
* Asociación Nacional Republicana (ANR) corresponde al Partido Colorado; UNACE al Partido 
Unión Nacional de Ciudadanos Éticos; PLRA al Partido Liberal Radical Auténtico; y PPQ al 
Partido Patria Querida.
** El PLRA se presentó solo en 2003 y como parte de la coalición APC en 2008.
En todos los ciclos electorales desde la transición, los candidatos 
presidenciales de “terceros partidos” han estado significativamente mejor 
posicionados en las encuestas de opinión que los liberales y, lo que es 
más importante, han conseguido atraer también a los votantes colorados. 
No obstante, en todas las ocasiones el Partido Liberal se ha negado a 
respaldar a cualquier coalición que no esté encabezada por uno de sus 
miembros; éste fue el caso en 1993 y 1998 con Caballero Vargas del 
PEN y en 2003 con Pedro Fadul, fundador y candidato presidencial del 
Partido Patria Querida (PPQ), de centroderecha, que de alguna manera 
sucedió y reemplazó al PEN luego de que Caballero Vargas se retirara 
de la política activa en el año 2000. Ambos habían gozado de un con-
siderable apoyo popular y eran candidatos viables capaces de unir a los 
votantes de oposición e incluso de arrebatar votos blandos marginales 
del Partido Colorado. Con todo, sin el respaldo de una maquinaria 
partidaria fuerte ninguno tenía opción de triunfar.
De este modo, cualquier oposición al Partido Colorado enfrentaba 
un dilema. Si bien el PLRA era el único partido con el aparato político 
necesario para lograr una victoria en las urnas, simultáneamente carecía 
de un candidato presidencial capaz de atraer a un número suficiente 
de votantes no liberales. Entre tanto, numerosos terceros partidos han 
tenido candidatos potencialmente ganadores, pero no han contado con 
el aparato partidario requerido. En 2008, el Partido Liberal reconoció 
finalmente este dilema y aceptó que su abanderado fuera alguien que 
no perteneciera a sus filas —Lugo, el ex obispo— a objeto de conseguir 
el triunfo.
Otro factor crítico que contribuyó al fin de la hegemonía del 
Partido Colorado fue la capacidad del Partido Liberal para construir 
una efectiva red de activistas políticos. Desde 1991 los liberales han 
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estado venciendo en las elecciones locales en un cuarto a un tercio de 
las 220 municipalidades, incluidas algunas de las más grandes. Estos 
triunfos permitieron al partido entrenar y mantener a un número cada 
vez mayor de operadores políticos que han sido cruciales en organizar 
y motivar a sus partidarios a votar el día de la elección y en controlar 
los recintos de votación para impedir el fraude. Por otra parte, el PLRA 
también comenzó a ganar las elecciones en las gobernaciones; desde 
un tercio hasta casi la mitad de los 17 departamentos en diferentes 
momentos, incluido el de mayor tamaño, Central, que alberga casi al 
30% del electorado.
Hay una serie de ventajas asociadas con el control sobre los gobiernos 
locales. Primero, el partido que está a la cabeza tiene la posibilidad de 
satisfacer las demandas laborales de sus clientes y de cumplir con las 
numerosas y diversas solicitudes que provienen de los electores, dos 
aspectos que construyen lealtad. En segundo lugar, dicho control per-
mite a los operadores de los partidos estar en terreno trabajando por el 
partido en forma permanente mientras reciben un salario del gobierno. 
Finalmente, la administración de los gobiernos locales aumenta la ca-
pacidad de los partidos para recolectar fondos de campaña mediante el 
uso de influencias y, en algunos casos, de corrupción. Esta combinación 
—satisfacer a los votantes, mantener activos a los operadores políticos 
y llenar las arcas del partido— ha resultado ser una poderosa fórmula 
de éxito en la política electoral de Paraguay.
El triunfo de la oposición
La elección de 2008 se disputó de acuerdo a conceptos simples 
y en relación con temas básicos. Luego de seis décadas de gobier-
nos colorados, había llegado el momento del cambio. El régimen de 
Duarte Frutos estaba estigmatizado por la corrupción generalizada y 
debilitado por un estilo político arrogante y brutal. Élutilizó el aparato 
estatal para escarmentar a los opositores y a los disidentes del Partido 
Colorado por igual. Muchos paraguayos estaban desilusionados y les 
parecían convincentes las razones a favor de un cambio. Finalmente, 
los flagrantes pero fallidos intentos de Duarte Frutos de reorganizar 
su régimen siguiendo la línea de la dictadura de Stroessner, con él al 
mando, se hicieron insoportables.11
Sin embargo, el desenlace hizo más por reacomodar el mapa elec-
toral que por transformarlo.12 En efecto, en 2003 la suma total de la 
votación de los colorados y del UNACE fue un 50,6%, mientras que 
la de los dos partidos de oposición fue un 45,3%. En 2008 estas cifras 
correspondieron al 52,5% y el 43,3%, respectivamente. Lo que cambió 
en 2008 fue la distribución de votos entre los colorados y el UNACE 
—los colorados perdieron siete puntos porcentuales y el UNACE con-
quistó ocho— y la unión de la oposición en torno a Lugo.
Journal of Democracy en Español132
Efectivamente, una comparación más detallada de las dos últimas 
elecciones nacionales, en 2003 y 2008, pone de relieve esta situación 
(véase el cuadro 2); el Partido Colorado obtuvo casi el mismo número 
de votos en ambas elecciones. Si se considera que éste es el partido 
con el electorado de mayor tamaño —que vota por su partido a como 
dé lugar— se debe suponer que no fue capaz de conquistar muchos 
votos adicionales de los nuevos votantes que se inscribieron después 
de la elección de 2003 o, más precisamente, que esos nuevos votantes 
que sí atrajo fueron compensados por deserciones al UNACE. En con-
secuencia, el resultado neto fue que el Partido Colorado mantuvo el 
mismo número de votos que había logrado en 2003, pero perdió siete 
puntos porcentuales.
En 2008, la Alianza Patriótica para el Cambio obtuvo a grandes 
rasgos el mismo porcentaje de la votación (41%) que todos los votos 
opositores unidos —sin considerar los del UNACE— en cada una de 
las dos elecciones anteriores. Al sumar los votos del PPQ, el total de la 
oposición aumentó al 43%. Entre tanto el UNACE, ahora con Oviedo en 
el primer lugar de la lista, aumentó su votación casi al doble, desde el 
13% al 22%. La base electoral de Oviedo se compone principalmente de 
colorados descontentos y de elementos de derecha en el margen de otros 
partidos. El aumento del UNACE parece haber provenido en su mayor 
parte de votantes colorados decepcionados —y de ese modo explica 
los siete puntos porcentuales que perdió el candidato colorado—, así 
como de simpatizantes de la derecha y de una minoría de votantes del 
PPQ. Fadul, en representación del PPQ, obtuvo una asombrosamente 
reducida porción de los votos en 2008 en relación con 2003, y lo más 
probable es que Lugo haya sido el gran beneficiado, aunque quizás una 
parte de esos votos se traspasó también a Oviedo. Así, la división del 
Partido Colorado favoreció principalmente a Oviedo y sólo en forma 
indirecta a Lugo.
En resumen, los datos disponibles indican que el colapso del Partido 
Colorado no fue consecuencia tanto de una mejora significativa del des-
empeño electoral de la oposición, como del cambio en los patrones de 
votación que despojaron al Partido Colorado de apoyo y favorecieron a 
Oviedo. No obstante, Lugo fue efectivamente el catalizador que unió a 
la oposición alrededor de un candidato presidencial común, permitiendo 
en último término que la APC tuviera éxito.
Si se examinan de cerca los resultados de las elecciones legislativas 
concurrentes se observan algunos matices interesantes. En total, los 
partidos que apoyaron a Lugo obtuvieron un 38,2% de los votos para 
el Senado, que se elige en una elección nacional única mediante un 
sistema de representación proporcional, listas cerradas y la fórmula de 
asignación de D´Hondt o método del promedio mayor. De la votación 
a favor de Lugo el Partido Liberal capturó el 70,9% y todos los otros 
partidos unidos alcanzaron el 29,1%. En consecuencia, en el Senado 
Diego Abente-Brun 133
formado por 45 miembros los liberales obtuvieron 15 escaños, dos 
partidos de centroizquierda consiguieron uno cada uno y el partido de 
izquierda sólo uno. Incluidos los 4 curules obtenidos por el PPQ, los 
partidos pro gobierno se llevaron 22 bancas, una menos que las necesarias 
para una mayoría. Entre tanto, el UNACE logró 7 escaños y el Partido 
Colorado 16.13 El resultado en la Cámara de Diputados, constituida 
por 80 miembros, no fue muy diferente. Los colorados consiguieron 30 
escaños y el UNACE obtuvo 15. El Partido Liberal logró 29 curules, 
la centroizquierda y la izquierda uno cada una, y el PPQ alcanzó 4, 
otorgando a las fuerzas pro gobierno 35 bancas en total, 6 menos de 
los que constituyen una mayoría.14 El PLRA triunfó también en 7 go-
bernaciones en 2008, mientras que un candidato opositor independiente 
lo hizo en una y el Partido Colorado en 9.15
Lugo fue investido presidente el 15 de agosto de 2008 y los pri-
meros días de su gobierno no han sido fáciles. Como era de esperarse 
las expectativas de la población son enormes. Según el último informe 
de Latinobarómetro, el pueblo paraguayo es el más optimista de todos 
los de América Latina; por lo menos un 78% cree que la economía 
del país y su propia suerte mejorarán.16 No obstante, la capacidad del 
nuevo gobierno para responder a expectativas tan altas es limitada. Se 
suma a las dificultades el hecho de que los actores políticos han utili-
zado diversas maniobras para conseguir cargos dentro de la coalición 
gobernante demostrando su resentimiento en forma pública, lo que ha 
provocado una sensación de incertidumbre respecto de si el gobierno 
logrará cumplir sus promesas y satisfacer las innumerables demandas 
de la población. Sin embargo, con el tiempo el gobierno ha encontrado 
su base de sustentación.
Lugo en el poder
En el frente interno, el gobierno de Lugo comenzó a anotarse algunos 
éxitos importantes. En particular, el nuevo gobierno consiguió logros 
visibles en la lucha contra la corrupción, que reina en algunas instituciones 
claramente deshonestas. Entre éstas se cuenta el servicio de aduanas, 
donde se descubrió un contrabando generalizado; la administración de los 
puertos, que manejaba un sofisticado sistema de sobornos; la compañía 
de teléfonos COPACO, que renunciaba a cobrar las cuentas de teléfono 
y del uso del satélite correspondientes a las estaciones de televisión a 
cambio de que transmitieran la publicidad del Partido Colorado; y la 
empresa hidroeléctrica binacional Itaipú, que está acusada de canalizar 
unos 60 millones de dólares estadounidenses hacia contratos dudosos, 
compras a precios excesivos, y fondos de campaña del Partido Colorado. 
Del mismo modo, el equipo económico encabezado por el Ministro de 
Hacienda ha ideado un sistemático y bien pensado plan de crecimiento 
sostenido con justicia social, de cinco años de duración. Los empresarios, 
Journal of Democracy en Español134
los profesionales y la opinión pública en general han alabado el plan. 
Sin embargo, el éxito de su implantación dependerá en gran medida de 
la voluntad política y el poder del presidente, y de su capacidad para 
construir un sólido consenso alrededor de éste.
Por otra parte, en algunas ocasiones Lugo ha tropezado en términos 
políticos. Dado el sólido desempeño electoral del PLRA —los liberales 
representan el 80% y el 90% de los senadores y diputados que apoyan 
a Lugo, respectivamente—, el partido esperaba que el presidente ins-
taurara un gobierno con una fuerte mayoría liberal. Aun así, de los 10 
ministerios sólo cuatro, Obras Públicas y Comunicaciones, Agricultura 
y Ganadería, Justicia y Trabajo e Industria y Comercio, quedaron en 
manos de los liberales. Pero esa fue la cifra mayor entre todos los 
partidos: el Ministerio de Defensa se le otorgó a un general retirado, 
el de Hacienda a un independiente, otro a la centroizquierda, dos a la 
izquierda y uno a un disidente de los colorados. De cualquier modo, los 
liberales fueron designados en una serie de otros puestosimportantes.
No obstante, esta distribución provocó roces con algunos miembros 
de la coalición, especialmente con el vicepresidente liberal Federico 
Franco. En realidad, la relación de Franco con el presidente se había 
tensionado incluso antes de que llegaran al poder, cuando Franco llevó a 
cabo algunas acciones controvertidas sin consultarle o tener su aprobación, 
como la tan publicitada visita al presidente Luiz Inácio Lula da Silva del 
Brasil. Desde entonces, la relación no ha hecho más que deteriorarse, 
a lo que han contribuido los rumores respecto de que el vicepresidente 
habría aseverado que Lugo sólo tendrá un corto período de gobierno y 
que cuando éste expire Franco estará ahí para reemplazarlo. Franco ha 
negado el rumor, pero el fantasma de ese escenario permaneció en el 
aire. Lugo respondió aislando al vicepresidente y reforzando el apoyo 
a las otras facciones liberales. Por lo tanto, la mayoría de los liberales 
designados —y los más importantes— pertenecen a facciones partidarias 
diferentes a la de Franco.
Otra fuente de inquietud ha sido la continua ocupación o amenaza 
de ocupación de terrenos privados por organizaciones campesinas impa-
cientes con lo que consideran el lento ritmo de la reforma agraria. Estas 
protestas ya han costado la vida de un campesino en una confrontación 
con la policía. En un país donde el 1,5% de la población rural posee el 
79% de la tierra, Lugo ha encontrado una base de apoyo fundamental 
entre los habitantes rurales, muchos de los cuales realizan un trabajo de 
subsistencia y hace tiempo vienen expresando una profunda inquietud 
acerca de su suerte. Así, la cuestión de la reforma a la tenencia de la 
tierra plantea un desafío formidable, y el nuevo presidente intenta apa-
ciguar tanto a los campesinos como a los hacendados prometiéndoles 
avanzar rápidamente en una amplia reforma agraria además de afirmar 
que si la tierra es expropiada se pagarán las compensaciones adecua-
das. No obstante, ciertos de que hay mucho que ganar de la turbulenta 
Diego Abente-Brun 135
situación, los extremistas de ambas márgenes del espectro social, junto 
con algunas facciones del Partido Colorado, han intentado exacerbar 
el conflicto.
Esta explosiva situación tiene además consecuencias internacionales, 
ya que los propietarios de muchas de las más grandes extensiones de 
tierra en las áreas de mayor conflicto son brasileños, conocidos como 
“brasiguayos”. A comienzos de octubre de 2008, el presidente brasileño 
Lula firmó el decreto 6.592 sobre el Sistema Nacional de Movilización. 
El primer artículo define como agresión extranjera no sólo a los actos 
de ocupación del territorio brasileño, sino también a las amenazas o 
acciones que perjudiquen al pueblo brasileño, aunque no se lleven a 
cabo en su territorio.17 En otras palabras, la expropiación de tierras 
pertenecientes a los brasiguayos podría ser utilizada como pretexto 
para una acción militar de Brasil en contra de Paraguay. Aumentando 
aún más las tensiones, ese mismo mes el ejército brasileño llevó a cabo 
amplios ejercicios a lo largo de la frontera en que participaron más de 
10.000 soldados, y se utilizaron municiones y blancos reales.
Otro gran desafío surgió en torno al presupuesto de 2009. A pesar de 
que Lugo presentó un proyecto de ley con un programa de gasto austero, 
muchos de sus ministros lo desoyeron y se dirigieron al Congreso para 
solicitar asignaciones mayores. Esta presión por mayores fondos se ha 
visto exacerbada por las demandas generales para aumentar los pagos 
a los empleados públicos, los jubilados y casi cualquiera que reciba un 
salario del Estado. Según algunas estimaciones, el aumento de gastos 
solicitado asciende a un 5% del PIB, que de aprobarse generará un 
déficit insostenible y una espiral inflacionaria, situará a los indicadores 
macroeconómicos fuera de control, y muy probablemente inducirá al 
caos económico y a la agitación social.18 Curiosamente, esta presión 
sobre el Ejecutivo para incrementar el gasto no solamente proviene de 
los congresistas colorados sino también de miembros de la coalición de 
gobierno, especialmente de la izquierda y centroizquierda. El grado en 
que el presidente recupere la iniciativa respecto del presupuesto y haga 
respetar su propuesta será una señal importante de lo que vendrá.
Finalmente, el progreso ha sido escaso en relación con dos aspectos 
ineludibles: la reducción de la pobreza y el estado de derecho. Al mo-
mento de escribirse este artículo, la agenda social de Lugo aún debe ser 
revelada. Entre tanto, los grupos de interés habituales —todos expertos 
en retirar fondos públicos para privilegios sectoriales— están trabajando 
duro. Del mismo modo, la reforma del poder judicial, donde la corrup-
ción es desenfrenada, no carece de obstáculos. Antes de que se pueda 
implementar cualquier reforma, algunos miembros de la Corte Suprema, 
que Duarte Frutos llenó de sus partidarios, deben ser destituidos. Dado 
que las renuncias son poco probables, esto sólo puede hacerse mediante 
una acusación, procedimiento que requiere una mayoría de dos tercios 
en ambas cámaras del Congreso. No obstante, la obtención de dicha 
Journal of Democracy en Español136
mayoría probablemente sólo ocurrirá si se promete que los reemplazos 
provendrán de partidos específicos, lo que implica volver al sistema 
de cuotas partidarias que en repetidas ocasiones ha producido sólo 
decepción. Claramente, aunque ha habido un progreso significativo en 
relación con la agenda interna del gobierno, se ha desperdiciado gran 
cantidad de tiempo y esfuerzo en disputas políticas internas y en apagar 
el fuego del descontento social.
En el frente internacional, Lugo ha asegurado en numerosas ocasio-
nes que la política exterior permanecerá independiente y que continuará 
con una línea de centro a objeto de mantener intacta su coalición. El 
ex obispo ha reafirmado sus palabras al visitar tanto a jefes de Estado 
democrático-liberales como populistas. Entre los primeros, ha sostenido 
encuentros con Lula de Brasil, así como con los presidentes Michelle 
Bachelet de Chile, Álvaro Uribe de Colombia y Tabaré Vázquez de 
Uruguay. Además, firmó un acuerdo de cooperación con Colombia 
en el área de la seguridad, cuyo objetivo principal es la lucha contra 
el aumento de los secuestros. Entre los líderes populistas de América 
Latina, se ha reunido con Evo Morales de Bolivia, Rafael Correa del 
Ecuador, Daniel Ortega de Nicaragua y Hugo Chávez de Venezuela. 
También visitó al presidente de los Estados Unidos George W. Bush a 
fines de octubre de 2008, con quien estuvo más de una hora para dejar 
en claro su “compromiso y alegría por la posibilidad de fortalecer la 
histórica relación con los Estados Unidos”.19 Más adelante viajó a 
México a encontrarse con el presidente Felipe Calderón.
A pesar de estos avances, Lugo también ha enfrentado algunos 
contratiempos. El nuevo presidente suscribió una serie de convenios 
con el gobierno de Venezuela que envió tardíamente al Senado para su 
aprobación. Estos acuerdos, cuyo verdadero alcance y consecuencias se 
han mantenido ocultos, han provocado conmoción en la opinión pública, 
además de serias dudas en algunos sectores.20 Aparentemente, los térmi-
nos se establecieron a cambio de que Chávez garantizara un suministro 
constante de petróleo a precios favorables, un acuerdo importante para 
un país como Paraguay que importa el 100% de su combustible. Sin 
embargo, los convenios han avivado la sensación de que la influencia de 
algunos sectores de la izquierda ha crecido demasiado. En una nación 
donde la izquierda posee sólo dos bancas en el Congreso y apenas un 
12% de la población se identifica a sí misma como de este sector, dicha 
percepción podría perjudicar la capacidad de Lugo para gobernar.21
Al mismo tiempo, ha habido un escaso progreso en la relación con 
Brasil. La renegociación del Tratado de Itaipú es sin duda el tema de 
política exterior más apremiante para el Paraguay, y fue central en la 
campañapresidencial de Lugo. De acuerdo con los términos del tratado, 
firmado en 1973 para construir la central hidroeléctrica más grande del 
mundo en ese momento, la mitad de la energía producida se asignó a 
Brasil y la otra mitad a Paraguay, y se exigió a este último vender a 
Diego Abente-Brun 137
Brasil toda la energía que no consumiera. Mientras Brasil utiliza toda 
su parte, Paraguay sólo consume el 5%; por lo tanto está obligado por 
el tratado a vender el 45% restante a Brasil al costo de producción, que 
a su vez lo vende a los consumidores internos a precios de mercado.
El reloj está avanzando. Lugo aún goza de altos niveles de respal-
do popular, pero a menos que aborde enérgicamente los asuntos más 
urgentes de Paraguay, su capital político probablemente empezará a 
disminuir. Hasta ahora el presidente ha logrado mantener a la mayoría 
de sus seguidores bajo control, sobre todo utilizando sus esperanzas de 
alcanzar puestos de gobierno. Pero el gobierno debe trazar una visión 
más clara y prioridades más específicas, y el gabinete debe demostrar 
mayor cohesión y disciplina con el fin de afrontar los desafíos futuros. 
Además, la formación de una alianza política que garantice una mayoría 
estable en el Congreso aún está pendiente. Un efímero acuerdo elaborado 
con el UNACE en julio de 2008 para elegir a las autoridades legislativas 
se ha desplomado una y otra vez desde entonces y ha resultado ser cos-
toso y de poca utilidad para promover una agenda de reformas sociales 
y económicas.22 Así, el UNACE está realmente jugando un papel de 
partido bisagra, pues sus votos son suficientes para formar una mayoría 
tanto con el gobierno como con el Partido Colorado.
Lugo, un outsider político, ha heredado una pesada carga como 
resultado de más de medio siglo de un régimen unipartidario. Paraguay 
está plagado de una corrupción generalizada, niveles de pobreza en alza, 
y un Estado con escasa capacidad institucional. Por ello, podría ser 
injusto exigir demasiado a un gobierno que sólo ha estado unos pocos 
meses en el poder y cuya base es una coalición tan diversa, pero los 
paraguayos anhelan progresos radicales y depende de Lugo estar a la 
altura del desafío y lograr el cambio al que aspiran.
NOTAS
1. El sistema electoral, expuesto en la Constitución, establece el sistema mayoritario para 
elegir todos los cargos ejecutivos (presidente, vicepresidente, gobernadores y alcaldes) y el 
sistema proporcional para los cuerpos legislativos.
2. Kenneth F. Greene, Why Dominant Parties Lose: Mexico’s Democratization in Comparative 
Perspective (Cambridge: Cambridge University Press, 2007), 297.
3. Véase, por ejemplo, Beatriz Magaloni, Voting for Autocracy: Hegemonic Party Survival 
and Its Demise in Mexico (Cambridge: Cambridge University Press, 2006); y Greene, Why 
Dominant Parties Lose.
4. Magaloni, Voting for Autocracy, 261-66.
5. Greene, Why Dominant Parties Lose, 210.
6. Mientras que tanto Greene como Magaloni abordan el debilitamiento del PRI como una 
consecuencia de la deserción de Cuauhtémoc Cárdenas para fundar el PRD y presentarse como 
candidato presidencial de éste en las elecciones de 1988, no parecen considerar la división del 
PRI en este mismo año como un factor preponderante. 
Journal of Democracy en Español138
7. Diego Abente-Brun, “The Quality of Democracy in Small South American Countries: 
The Case of Paraguay”, Working Paper No. 343, Instituto Kellogg, Universidad de Notre Dame, 
Working Paper Series, noviembre de 2007; disponible en http://kellogg.nd.edu/publications/
workingpapers/WPS/343.pdf.
8. Diego Abente-Brun, “Stronismo, Post-Stronismo, and the Prospects for Democratization 
in Paraguay”, Working Paper No. 119, Instituto Kellogg, Universidad de Notre Dame, Working 
Paper Series, marzo de 1989, 56. Disponible en http://kellogg.nd.edu/publications/ working-
papers/WPS/119.pdf.
9. Tribunal Superior de Justicia Electoral, “Elecciones”, disponible en www.tsje.gov.py.
10. Como el fallecido vicepresidente Argaña lo dijo alguna vez, aun cuando el candidato 
del partido fuera el Pato Donald, los colorados votarían por él. Del mismo modo, un destacado 
senador colorado señaló respecto de la candidatura de Wasmosy “él es un muy mal candidato, 
pero sería peor para el partido no tener ninguno”.
11. Se definió a sí mismo de diversas formas, como el “Tendotá” (conductor, en el extendido 
idioma indígena guaraní) y como “Josué” (en los círculos de su Iglesia Anabautista Menonita).
12. Tribunal Superior de Justicia Electoral, “Elecciones 2008”, disponible en www.tsje. gov.py.
13. Véase www.senado.gov.py.
14. Véase www.diputados.gov.py.
15. Tribunal Superior de Justicia Electoral, “Elecciones 2008”.
16. Latinobarómetro 2008, 31-32, disponible en www.latinobarometro.org.
17. “Decreto de Lula da Silva: Brasil amenaza a Paraguay y vecinos”, Ultima Hora 
(Asunción), 14 de octubre de 2008.
18. “Pedidos de ampliación en diversas fuentes giran en torno al 5% del PIB”, ABC, 14 
de octubre de 2008. Esta cifra no considera un proyecto de ley en que se propone otorgar un 
ingreso por jubilación a todas las personas mayores de 60 años. El costo de este proyecto se 
estima en un 10% del PIB.
19. Véase www.whitehouse.gov/news/releases/2008/10/20081027.html.
20. Sin embargo, al momento de escribirse este artículo, a comienzos de diciembre de 
2008, sigue estando en duda si el gobierno intentará conseguir la aprobación de los acuerdos 
que no tienen que ver con el abastecimiento de petróleo.
21. Latinobarómetro 2008, 75-76. Un 33% no sabe dónde situarse a lo largo del conti-
nuo ideológico izquierda-derecha (el mayor porcentaje, junto con el de Guatemala, en toda 
América Latina). 
22. Esto es extremadamente importante debido a que el presidente no cuenta con una 
mayoría en el Congreso Nacional, que está dotado de muchos poderes. El poder legislativo 
global del presidente de Paraguay está en el último lugar entre los 18 países latinoamericanos, 
con un índice combinado de 0,19, en contraste con el 0,66 y el 0,62 de Chile y Brasil, res-
pectivamente, que se encuentran en el extremo superior de la escala. Banco Interamericano de 
Desarrollo (BID), The Politics of Policies (Washington, D.C.: BID, 2006), 49.