Malloy democracia y neoliberalismo

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Instituto de Desarrollo Económico y Social
Democracia y neoliberalismo en perú, Ecuador y Bolivia 
Author(s): Catherine M. Conaghan, James M. Malloy and Leandro Wolfson 
Source: Desarrollo Económico, Vol. 36, No. 144 (Jan. - Mar., 1997), pp. 867-890
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Desarrollo Econdmico, vol. 36, 
N- 
144 (enero-marzo 1997) 
867 
DEMOCRACIA Y NEOLIBERALISMO 
EN PERU, ECUADOR Y BOLIVIA* 
CATHERINE M. CONAGHAN** y JAMES M. MALLOY 
"Creo, por ello, que el tipo de opresi6n que amenaza a las democracias 
es hoy diferente de todo lo que el mundo ha conocido hasta ahora. Nuestros 
contempordneos no hallardn en su memoria ningtOn prototipo sobre esto. Yo 
mismo he buscado en vano un tOrmino que expresara con exactitud en su 
totalidad la concepci6n que me he formado. Viejas palabras como 
,despotismo, y ,tiranta, 
no cuadran. La cosa es nueva, y como no encuen- 
tro ninguna palabra para designarla, tendr6 que tratar de definirla" 
ALEXIS DE TOCQUEVILLE 
El maridaje de laeconomia neoliberal y los gobiernos constitucionales ya era cosa 
comin en America Latina a fines de la d6cada del ochenta. Siguiendo el ejemplo de los 
paises andinos centrales, los regimenes militares dejaron el poder en la Argentina, 
Uruguay, Brasil, Paraguay y Chile, asi como en America Central. Una serie de presiden- 
tes electos -desde Carlos Menem en la Argentina y Carlos Salinas en Mexico hasta 
Carlos Andres Perez en Venezuela- se comprometieron a poner en prActica programas 
ortodoxos de estabilizaci6n y de reestructuraci6n econ6mica. Incluso en Peru y Ecua- 
dor, donde fueron anuladas las medidas neoliberales iniciales, estos experimentos 
sufrieron una resurrecci6n con los gobiernos subsiguientes de Alberto Fujimori y de 
Sixto Duran Ballen. 
En coincidencia con la caida del comunismo en Europa oriental y en la Uni6n 
Sovi6tica, el giro que tuvo lugar en America Latina pareci6 confirmar la renovada 
hegemonia del capitalismo liberal y de la democracia en todo el mundo. Al menos, asi 
describieron una cantidad de academicos, periodistas y analistas los cambios sobreve- 
nidos en la decada de 1980. Tal vez la declaraci6n mas extravagante de este tenor fue 
la de Francis Fukuyama, quien proclam6 con toda soltura que los triunfos paralelos del 
capitalismo y la democracia representaban "el fin de la historia". Los periodistas 
coincidieron en sus esperanzados pronunciamientos sobre "una America del Sur nueva 
y mejorada", regi6n que "ha superado el despotismo de la derecha y la izquierda y ha 
abrazado la libre empresa". En una prosa menos encendida, los economistas aplaudie- 
* Publicado originalmente como capitulo 8: "Tocqueville's Fears", del libro Unsettling Statecraft. Democracy 
and Neoliberalism in the Central Andes, University of Pittsburgh Press,1994. Se agradece la autorizaci6n de la 
University of Pittsburgh Press para la presente versi6n en esparol. ** Department of Political Studies, Queen's University. Kingston / Canada / K7L 3N6 / T' (613) 545-6230 
/ Fax: (613) 545-6848.1 
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868 CATHERINE M. CONAGHAN Y JAMES M. MALLOY 
ron los programas neoliberales consider;ndolos la evidencia de un "nuevo realismo" 
imperante en los circulos politicos latinoamericanos, mientras lanzaban mortales diatribas 
contra el populismo1. 
Mientras se saludaba con regocijo la nueva era del capitalismo y la democracia, 
ciertos inquietantes acontecimientos continuaban planteando interrogantes sobre la 
supuesta irreversibilidad de estos cambios politico-economicos en la region. Por prime- 
ra vez luego de decadas, una facci6n de los militares venezolanos lanzd golpes militares 
abortados contra el presidente Carlos Andres Perez en febrero y noviembre de 1992, 
intentos que se produjeron en medio de un vasto descontento popular con su programa 
neoliberal. PerO y Colombia seguian arrasados por los movimientos guerrilleros y la 
difundida accion del narcotraifico. En abril de 1992 cobr6 forma la primera ruptura 
decidida con el nuevo orden constitucional latinoamericano a traves del "Fuji-golpe", el 
desmantelamiento del Congreso por parte del presidente peruano Alberto Fujimori. 
Estos signos manifiestos de la perturbaci6n existente en los sistemas politicos latinoa- 
mericanos se sumaron a otras pruebas de "desencanto"*. La ineficacia desplegada por 
muchos gobiernos en la decada del ochenta, la lamentable conducciOn de algunos 
presidentes y el resurgimiento de la corrupciOn politica contribuyeron a desgastar la 
confianza 
peiblica 
en las democracias de nuevo cufo2. 
Ante este panorama, a principios de la decada del noventa los politOlogos 
vacilaban en afirmar que la economia de mercado y la democracia eran ya un trato 
hecho en America Latina. Mas bien, los estudiosos preferian decir que las democracias 
latinoamericanas estaban "incompletas" y centrarse en los problemas que creaba su 
consolidaciOn. Por sagaces que sean muchos de estos andlisis de la consolidacion 
democratica, una de sus fallas es que pretenden crear la imagen de una America Latina 
que de alguna manera ya estaba encaminada, sea porque se dirigiera hacia un tipo 
conocido de democracia (de estilo norteamericano o europeo) o porque estuviera 
retrocediendo hacia algunas de las antiguas formas de autoritarismo. 
No obstante, como sugieren a nuestro juicio los estudios de los casos de Bolivia, 
PerO y Ecuador, la realidad es mucho mas compleja y ha superado, al menos hasta 
ahora, nuestra capacidad para caracterizarla de modo adecuado. Segoin observ6 hace 
poco Theodore Lowi, una de las grandes fallas de la ciencia politica contemporanea ha 
sido su insuficiencia para dar cuenta de los cambios de regimenes que estan en curso. 
Con demasiada frecuencia, apunta Lowi aludiendo a la politica norteamericana, "la 
1 La cita de Francis FUKUYAMA fue tomada de "The End of History?": The National Interest, 1989, pbgs. 3-18. 
Para articulos periodisticos en los que celebraban los cambios recientes, v6ase "After the Cold War: Views from 
Latin America", New York Times, 30 de mayo de 1992; B. E. BABBIT: "The New and Improved South America", World 
"Monitor, vol. 4, febrero de 1991; "Latin America: The Big Move to Free Markets", Business Week, 15 dejunio de 1992. 
Se encontrarcn comentarios de economistas, por ejemplo, en el anlisis que realiz6 John Williamson sobre la 
aceptaci6n que tuvo en Am6rica Latina el "consenso de Washington" acerca de las reformas en las politicas 
p6blicas; v6ase su articulo "What Washington Means by Policy Reforms", en John WILLIAMSON (ed.): Latin America 
Adjustment: How Much Has Happened?, Washington, Institute for International Economics, 1990, pigs. 7-35. 
Acerca de los andlisis sobre el fracaso de las politicas econ6micas populistas, v6anse los estudios de casos 
incluidos enRudiger DORNBUSCH y Sebastian EDWARDS (eds.): The Macroeconomics of Populism in Latin America, 
Chicago, National Bureau of Economic Research, University of Chicago Press, 1991. 
* En castellano en el original. [N. del T.] 
2 V6ase la introducci6n de los compiladores en Scott MAINWARING, Guillermo O'DONNELL y J. Samuel 
VALENZUELA: Issues in Democratic Consolidation: The New South American Democracies in Comparative Perspective, 
Notre Dame, University of Notre Dame Press, 1992, phgs. 1-16. 
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DEMOCRACIA Y NEOLIBERALISMO EN PERU, ECUADOR Y BOLIVIA 869 
tendencia consisti6 en tratar de amoldar cada cambio a nuestro modelo actual del 
sistema politico"3. AnAlogamente, nuestra comprensi6n de la presente evoluci6n de los 
regimenes latinoamericanos puede desdibujarse si se apela a la metafora perimida que 
concibe a la democracia y el autoritarismo ocupando los extremos opuestos de un 
continuo de tipos de regimenes politicos. 
El actual desafio que enfrentan los investigadores no es muy diferente de aquel 
con el cual se debati6 Alexis de Tocqueville al final del segundo volumen de La 
democracia en America. En sus capitulos finales, Tocqueville procur6 discernir de que 
manera las tendencias presentes en la democracia moderna podrian transmutarse poco 
a poco en un tipo de r6gimen totalmente nuevo. Le preocupaba en particular la creciente 
centralizaci6n del poder en el Estado y que esto pudiera conducir, a la larga, a una 
progresiva falta de participaci6n de los ciudadanos y a su sometimiento al "tutelaje" del 
Estado. SegOn Tocqueville, las elecciones peri6dicas desembocarian en plebiscistos 
que iban a legitimar esta clase de gobierno de los bur6cratas. A fin de describir este tipo 
de regimen, Tocqueville propuso la idea de un "despotismo democratico"4. 
Dentro del espiritu de Tocqueville y su afan por describir las tendencias 
heterogeneas presentes en los regimenes politicos modernos, resumiremos nuestros 
hallazgos vinculados con los casos de Bolivia, Peru y Ecuador a fin de poner de relieve 
c6mo se configuraron los nuevos regimenes de la zona andina -de que manera se 
combinaron en ellos ciertos principios contradictorios de legitimidad, c6mo se confun- 
dieron las reglas formales con las practicas politicas informales y de que modo fueron 
plasmados por las nuevas coaliciones de la elite. 
A medida que estos regimenes iban cobrando forma, la crisis econ6mica torn6 
insignificantes virtualmente a todas las demas cuestiones: fue el problema decisivo que 
enfrentaron los gobiernos y la inquietud primordial que molde6 la indole de los nuevos 
regimenes. La economia neoliberal paso a ser la receta preferida para los coaliciones 
dominantes de capitalistas, politicos conservadores y tecn6cratas, y se la instrumento 
por medio de medidas que contribuyeron a definir aun mas el carActer de dichos 
regimenes. 
Problemas irresueltos: representaci6n, legitimidad, acuerdo de clases 
Los signos de la quiebra del antiguo orden oligarquico ya eran evidentes en 
Bolivia, PerO y Ecuador hacia fines de la decada del veinte. Las manifestaciones mas 
visibles del cambio que se estaba produciendo eran los partidos populistas e izquierdis- 
tas y los sindicatos. El auge de las exportaciones provoco alteraciones socioecon6micas 
que erosionaron el antiguo regimen. Nuevos actores urbanos (los trabajadores y los 
grupos de clase media) comenzaron a organizarse en torno de demandas de participa- 
ci6n politica y de reconocimiento social. 
La gradual desintegracion del sistema oligarquico abri6 las puertas a lo que seria 
una crisis cronica de representaciOn en estos sistemas politicos. En terminos simples, 
3 Theodore J. Lowi: "The State in Political Science: How We Become What We Study", American Political 
Science Review, vol. 86, IN 1, marzo de 1992, pag. 
5. 
4 Alexis de TOCQUEVILLE: Democracy in America, ed. por J. P. Mayer, Nueva York, Harper and Row, 1966. 
Para un anAlisis de la obra de Tocqueville, v6ase Jean-Claude LAMBERTI: Tocqueville and the Two Democracies, 
Cambridge, Harvard University Press, 1989, y James T. SCHLEIFER: The Making of Tocqueville's Democracy in 
America, Chapel Hill, University of North Carolina Press, 1980. 
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870 CATHERINE M. CONAGHAN Y JAMES M. MALLOY 
no se Ileg6 nunca a una solucion definitiva en cuanto a la forma en que estarian 
representados en las decisiones oficiales los intereses de ciertos grupos claves, como 
los trabajadores, el campesinado, las elites empresariales y las clases medias. Ni los 
regimenes militares ni los civiles fueron capaces de erigir sistemas viables que vincula- 
ran al gobierno con los intereses fundamentales de la sociedad civil andina de manera 
estable. MAs aun, el frecuente recurso a los gobiernos de facto fue en si mismo una 
evidencia del problema: la legitimidad de los gobiernos civiles era a menudo cuestiona- 
da acusAndolos de funcionar como instrumentos de la dominaciOn de la elite o de 
complacer a las "clases peligrosas". En la misma vena, los militares eran acusados de 
ser los "perros guardianes de la oligarquia" o de conformar gobiernos arbitrarios ajenos 
a la sociedad civil. Los distintos gobiernos no lograban proyectarse como expresi6n de 
la sociedad en su conjunto ni encarnar el interes nacional. 
En la base del problema de la representacion se hallaba la estructura socioeconb- 
mica sumamente desigual de estos paises. Si bien las clases altas se veian obligadas a 
hacer ciertas concesiones a los grupos de clase baja, se las ingeniaban para demorar la 
plena extension de los derechos ciudadanos a los trabajadores y al campesinado. La 
marginaciOn de las "clases populares" se lograba levantando obstaculos legales y 
politicos a su participacion (limitacion del sufragio y de la actividad de determinados 
partidos, como en el caso de la Alianza Popular Revolucionaria Americana, APRA) y se 
veia favorecida por el clima de discriminacion social y racial imperante. 
Hubo en el curso del siglo XX una variedad de fugaces gobiernos civiles que 
pretendieron ser democraticos, pero fueron muy distintos de los regimenes democrati- 
cos que se desarrollaron en Europa occidental y en Estados Unidos. En el desarrollo 
politico de los paises de los Andes centrales no existi6 nada parecido al hist6rico 
"acuerdo de clases" forjado en las naciones industriales avanzadas, donde las politicas 
economicas keynesianas sirvieron de fundamento a un consenso sustancial entre los 
trabajadores y los capitalistas y sentaron las bases de una democracia estable5. En los 
Andes centrales, las clases altas no estaban dispuestas a acordar nada, ya fuese en 
cuestiones sustantivas o de procedimiento. 
Los gobiernos militares encabezados por Velasco Alvarado, Rodriguez Lara y 
Banzer no fueron sino una fase mas de las crisis de representacion existentes en PerO, Ecuador y Bolivia, respectivamente. Cada uno de ellos Ileg6 al poder en parte debido a 
la incapacidad del gobierno anterior para canalizar y procesar a traves de las institucio- 
nes y del sistema de partidos las presiones emanadas de las clases populares. El 
derrocamiento de Belaunde en PerO en 1968 sobrevino luego de que los movimientos 
campesinos pusieran de relieve la explosividad de las masas rurales y de que el callejOn 
sin salida en el que se hallaban los poderes ejecutivo y legislativo mostrase la ineficacia 
del sistema de partidos para responder a las crecientes presiones en favor del cambio. 
En Ecuador, la intervenci6n militar de 1972 fue dos anos posterior al "autogolpe"* 
mediante el cual el presidente Velasco Ibarra clausuro el Congreso. En Bolivia, el golpe 
militar de Banzer en 1971 tuvo como objeto acabar con lainfluencia de los grupos 
obreros y de la izquierda. 
Ninguno de estos tres gobiernos militares pudo resolver la cuestiOn bAsica: como 
conectar a las clases sociales y grupos de intereses en pugna con el sistema de 
gobierno. Sin duda, los esfuerzos mas creativos (aunque tampoco exitosos) de los 
5 Sobre estos argumentos, v6ase Adam PRZEWORSKI: Capitalism and Social Democracy, pags. 171-203. 
* En castellano en el original. [N. del T.] 
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DEMOCRACIA Y NEOLIBERALISMO EN PERU, ECUADOR Y BOLIVIA 871 
militares por crear nuevas vias de representaci6n y participaci6n para los grupos de 
clase baja se dieron en Peru. A traves del SINAMOS y de las comunidades industriales, 
los militares peruanos procuraron establecer un marco institucional a fin de facilitar la 
participaci6n popular en el piano local (el de las empresas, las cooperativas, las 
asociaciones vecinales) y vincular a tales entidades con organizaciones de nivel 
nacional a las que se le concederia un lugar en los organismos encargados de las 
politicas pOblicas. Al mismo tiempo, fustigaron a las estructuras y partidos de los grupos 
de intereses tradicionales, confiando en que sus antiguas bases de apoyo se volcaran 
en nuevas estructuras. De los tres regimenes, el de los militares peruanos fue el que 
estuvo mAs cerca de forjar instituciones que favorecieran algOn tipo de acuerdo de 
clases, pero esta pretendida reestructuracion de las relaciones de clases nunca se 
consum6, y en 1976 Morales Bermodez comenz6 a retractarse respecto de las reformas 
instauradas por Velasco. En Ecuador, el gobierno de Rodriguez Lara permanecio mudo 
en cuanto al tema de la representaciOn y la participaci6n. En Bolivia, el proyecto de 
Banzer fue excluyente y apunt6 a silenciar a los obreros y al campesinado. 
Si bien al comienzo los hombres de negocios acogieron con beneplAcito las 
intervenciones militares, luego fueron ganados por una sensaci6n de malestar a medida 
que se fueron poniendo en evidencia las contradicciones del empresariado con los 
gobiernos militares. En Perui y Ecuador, las tensiones provocaron lisa y Ilanamente la 
oposicibn de los empresarios al gobierno; en Bolivia, los problemas entre los empresa- 
rios y el gobierno de Banzer se mantuvieron mas acallados, disimulados por el auge 
econOmico general, pero luego de la sucesi6n de gobiernos militares posterior a 1978, 
los hombres de negocio bolivianos se sumaron a los de los otros paises andinos en su 
desafio al regimen militar. 
En los tres paises, los empresarios se beneficiaron mucho con algunas de las 
medidas econ6micas dispuestas por los gobiernos militares: el proteccionismo, la 
sobrevaluacion del tipo de cambio y los subsidios al credito fueron parte de una serie de 
medidas adoptadas por los tres gobiernos que proporcionaron lucrativas "rentas" a los 
capitalistas, pero no se sintieron satisfechos; mOltiples conflictos en diversos Ambitos 
afectaron el tenor de las relaciones entre el gobierno y los empresarios en este periodo. 
Estos conflictos promovieron un renovado interes por la democracia y el liberalismo 
economico en el empresariado. 
En Peru y Ecuador, estallaron conflictos de gran porte cuando los gobiernos 
militares hicieron conocer sus planes reformistas. Una de las mayores inquietudes de 
los empresarios se vinculaba con las reformas a los derechos de propiedad, que 
afectarian las prerrogativas patronales en determinadas empresas. En Bolivia, el 
reformismo no formaba parte, por cierto, de los planes de acciOn de Banzer, pero 
salieron a la superficie cuestiones relacionadas con los impuestos y el favoritismo hacia 
ciertos sectores. Sin embargo, la objecion a estas medidas no era sino la punta del 
iceberg de lo que molestaba a los empresarios en esta 6poca. Esas batallas politicas 
aisladas disimulaban su descontento por la falta de representacion, la arbitrariedad con 
que los gobiernos militares adoptaban sus decisiones y el papel que se le habria de 
asignar al sector privado por oposici6n al sector publico. 
Para los empresarios, la expansion del aparato estatal que tuvo lugar en los 
regimenes militares era una potencial amenaza al sector privado. No s6lo temian que las 
empresas del Estado desplazaran la inversi6n privada, sino que tambien los inquietaba 
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872 CATHERINE M. CONAGHAN Y JAMES M, MALLOY 
de qu6 manera habrian de satisfacer sus necesidades financieras ante la expansion del 
sector p'blico. Comenzaron a vislumbrar un sector psblico voraz, que acapararia una 
proporcion creciente del excedente econ6mico. De ahi que las asociaciones de empre- 
sarios comenzasen a manifestar su inquietud acerca de los efectos a largo plazo del 
modelo de desarrollo de los militares, que giraba en torno de un Estado activo. Asi estas 
asociaciones se convirtieron en los portaestandartes de un discurso antiestatista 
revitalizado. El antiestatismo fue el atractivo terreno ideol6gico comin sobre el cual se 
edific6 la nueva coalici6n de capitalistas, tecn6cratas y politicos. 
Si el antiestatismo fue uno de los resultados de los choques que tuvieron los 
sectores empresariales con los gobiernos militares en la d6cada del setenta, otro fue la 
renovacion en dichos sectores del interes por la democracia. Los gobiernos militares 
habian anadido un nuevo escollo al cr6nico problema de representacibn en estos 
sistemas al rehusarse a incorporar al proceso de elaboraci6n de politicas poblicas a la 
comunidad empresarial. Como el resto de la sociedad civil, las elites econ6micas se 
encontraban asi desprovistas de canales institucionales para exponer sus inquietudes 
ante los funcionarios gubernamentales. Dentro de los gobiernos militares, la politica 
econ6mica estaba dominada por un pequefo grupo de tecn6cratas civiles y militares, 
en una situaci6n no muy distinta de la que describi6 Guillermo O'Donnell para los 
regimenes burocrtico-autoritarios del Cono Sur. Si bien algunos capitalistas individua- 
les y ciertos grupos econ6micos tenian acceso informal a algunos de los responsables 
de las politicas pOblicas, el conjunto de los capitalistas nacionales estaba excluido de la 
toma de decisiones y los grupos de presi6n de los empresarios habian quedado 
relegados a cumplir un papel reactivo. 
En suma, en los regimenes militares las elites empresariales estaban inmersas en 
una crisis de representaci6n. Para emplear una metfora tomada de la vida teatral, se les 
habia ofrecido un papel (el de sector privado subordinado y complementario) dentro de 
un libreto (el capitalismo Estadocentrico) escrito y dirigido por los tecnbcratas y los 
militares. Su falta de participaci6n en el proceso de formaci6n de las politicas p'blicas 
les impedia tener un control creativo del drama en el que supuestamente debian actuar. 
En estos regimenes, los empresarios (igual que el resto de la sociedad civil) 
estaban sujetos a dos tipos de incertidumbre, por lo menos. Ante todo, una incertidum- 
bre respecto de los resultados: la carencia de representaciOn realzaba la incertidumbre 
en cuanto a la clase de politicas que generarian los gobiernos. Y en segundo lugar, 
habia otra incertidumbre vinculada a la forma arbitraria en que se ejercia el poder. La 
suspensi6n de las garantias constitucionales o el desmantelamiento de los organismos 
supervisores (p.ej., del Congreso) implicaba que estos gobiernos no estaban regidos 
por norma alguna. Las reglas y procedimientos ligados a las politicas pOblicas no eran 
definidos explicitamente, ni eran estables; podia modificArselos en cualquier momento 
por medio de una resoluciOn del poder ejecutivo. En una situaciOn tan fluida, la 
elaboraciOn de las politicas pOblicas con frecuenciase transformaba en una lucha por el 
acceso o la cercania al jefe de la junta -lo cual fue particularmente evidente en el estilo 
patrimonialista de gobierno de Banzer en Bolivia. 
Cabe comparar el tipo de incertidumbre aqui descripta con la que prevalece en 
una democracia liberal. Adam Przeworski ha caracterizado la democracia como un 
sistema que "institucionaliza la incertidumbre", pero esta incertidumbre esta referida a 
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DEMOCRACIA Y NEOLIBERALISMO EN PERU, ECUADOR Y BOLIVIA 873 
los resultados6. En los sistemas democraticos modernos, rivalizan entre si numerosos 
actores politicos que emplean una variedad de estrategias a fin de gravitar en los 
resultados en materia de politica piblica, y nunca se sabe con certeza, a priori, quienes 
seran los ganadores y quienes los perdedores. Pero en los regimenes militares, a esta 
incertidumbre sobre los resultados se le suma la existente sobre los procedimientos, las 
reglas y las personas que determinaran la toma de decisiones. A los actores les es dificil 
abordar a estos gobiernos y saber c6mo deben actuar para influir en el proceso, ya que 
dentro del propio gobierno el poder puede desplazarse en forma imprevisible. Ademas, 
el carActer dictatorial del r6gimen deja a los actores en la duda en cuanto a que tipos de 
expresiones y comportamientos publicos serdn tolerados. 
En los tres paises que hemos estudiado, tanto los grupos empresariales como los 
empresarios en forma individual apelaron a diversas tActicas en su tentativa de influir en 
los gobiernos militares, logrando en ciertos casos modificar sus politicas. Pero los 
dirigentes empresariales pronto comenzaron a advertir qu6 alto precio (en materia de 
tiempo, de inconvenientes personales y de angustia) les exigia maniobrar en estos 
regimenes, en los que hacer politica se asemejaba a una adivinanza, ya que debian 
estar atentos a todas las sutilezas y empenrarse en obtener informaci6n sobre los 
acontecimientos que tenian lugar dentro de la instituci6n insular de las fuerzas armadas. 
El afan de transparencia en la toma de decisiones fue uno de los elementos del 
conjunto de inquietudes que Ilevaron a los intereses empresariales a dar su apoyo a una 
transici6n hacia un gobierno civil elegido democraticamente. En lugar de temerle a la 
democracia, sus dirigentes crelan que se verian favorecidos en un sistema en que 
podrian influir en la formulaciOn de las politicas a trav6s de diversos canales (los partidos 
y elecciones, la accion de grupos de presi6n en los poderes ejecutivo y legislativo, 
etcetera). Dado el control que tenian de los recursos econ6micos en estas sociedades 
tan poco igualitarias, los capitalistas nacionales confiaban en que sus privilegios 
economicos se trasladarian al poder politico, o sea, que gozarian de una influencia 
significativa sobre los partidos, los resultados electorales y la conducta de los gober- 
nantes electos. La democracia les parecia, pues, el antidoto mas evidente frente a su 
propia crisis de representaci6n. 
Cuando en la d6cada del ochenta las fuerzas armadas se retiraron a sus cuarteles, 
los paises de los Andes centrales parecieron estar en condiciones de iniciar una nueva 
fase de su desarrollo politico. En PerO y Ecuador se eliminaron los requisitos sobre el 
nivel de instrucci6n minimo indispensable para votar, lo cual gener6 por primera vez un 
electorado masivo. Sin embargo, la realizaci6n de comicios y la formaci6n de un nuevo 
electorado no resolvieron la cuesti6n aCn acuciante relativa a la forma en que los grupos 
de intereses organizados de ese electorado serian tenidos en cuenta en las politicas 
publicas. A medida que fue disminuyendo la crisis econ6mica y Ilegaron al poder 
coaliciones neoliberales, la exclusion, en lugar de la inclusi6n, estuvo a la orden del dia. 
Pautas de gobernabilidad: la evoluci6n neoliberal 
En Bolivia, PerO y Ecuador la transici6n del regimen militar al civil no genero ningun 
audaz intento de innovaci6n politica o institucional. En los tres paises, dicha transici6n 
6 Adam PRZEWORSKI: "Some Problems in the Study of Transitions to Democracy", en Guillermo O' DONNELL, 
Philippe SCHMITTER y Laurence WHITEHEAD (eds.): Transitions from Autoritarian Rule: Comparative Perspectives, 
Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1986, pigs. 58-61. 
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874 CATHERINE M. CONAGHAN Y JAMES M. MALLOY 
trajo consigo una restauracion del presidencialismo y un resurgimiento de los sistemas 
multipartidarios anteriores. Al retornar la actividad politica convencional, volvieron por 
sus fueros todos los viejos problemas que habian asolado a estos sistemas politicos con 
anterioridad al interregno militar: la crisis de representacion, la falta de un acuerdo 
social, las relaciones poco claras entre las diversas ramas del gobierno, el cronico 
deficit de legitimidad de las instituciones puiblicas. Esta vez, empero, los antiguos 
problemas se complicaron por la crisis economica, la mAs profunda que estos paises 
habian experimentado desde la decada del treinta. De hecho, los dirigentes de las 
coaliciones neoliberales triunfantes pronto concluyeron en que el manejo de la crisis 
chocaba frontalmente con cualquier solucion positiva de los viejos problemas. 
En Bolivia, la transici6n tuvo lugar sin ninguna reforma constitucional; solo se 
convoc6 al Congreso de 1980 y este tuvo a su cargo la eleccion del presidente, 
interrumpida por el golpe de Garcia Meza. Siguid vigente la constitucion de 1967, 
promulgada durante el gobierno militar del general Rene Barrientos. En PerO y Ecuador 
si hubo algunos cambios constitucionales, realizados por via de una asamblea constitu- 
yente (Peru) y de un referendo (Ecuador), pero en lo esencial continuaron en vigor las 
disposiciones constitucionales previas. En los tres paises, el poder qued6 sumamente 
concentrado en el ejecutivo. La decision de adherir a un regimen presidencialista, en 
lugar de parlamentarista, no debe sorprender. Ninguno de estos paises habia tenido 
experiencia previa con un gobierno parlamentario. La extrema concentracibn del poder 
en la presidencia era parte de una tradiciOn politica centralista que databa del siglo XIX. 
En PerO, la mayoria del APRA y del Partido Popular Cristiano (PPC) breg6 en la asamblea 
constituyente por un fortalecimiento aun mayor de las facultades del presidente. 
En los tres paises, se le otorgaron a los respectivos presidentes vias legales para 
legislar sin aprobacion del Congreso, en especial en situaciones de emergencia, y por 
cierto que luego hicieron uso frecuente de estos poderes para promulgar medidas 
economicas sin sancidn legislativa. Ademas, los presidentes podian declarar el estado 
de emergencia o el estado de sitio, lo cual los habilitaba para suspender las garantias 
constitucionales y adoptar cualquier medida que estimaran necesaria para restaurar el 
orden. En todos ellos, los presidentes invocaron tal facultad para sofocar los disturbios 
generados como secuela de las politicas econbmicas impopulares. 
Si bien se incrementd notoriamente el poder presidencial, las constituciones 
asignaban a las legislaturas nacionales cierta capacidad de supervision del ejecutivo, 
sobre todo a traves de las interpelaciones, que permitian a los diputados de la oposici6n 
convocar a los ministros para que dieran cuenta de sus medidas y al Congreso en su 
conjunto censurarlas. Por lo general, los presidentes se las ingeniaban para evitar estas 
interpelaciones de modo de mantener incOlumes sus equipos econ6micos. 
Una de las ma's serias tensiones institucionales de estos sistemas politicos, que 
tuvo profundas repercusiones en la forma en que los presidentes abordaron el problemade la gobernabilidad, fue el tenso caracter de las relaciones entre el poder ejecutivo y el 
legislativo. Las elecciones casi siempre dejaban como saldo un gobierno dividido, vale 
decir, donde el presidente carecia de mayoria legislativa. Aun en los casos en que los 
presidentes Ilegaron al poder con mayoria en el Congreso (o la lograron formando una 
coalicibn posterior a los comicios), la falta de una s0lida disciplina partidaria hacia que 
dichas mayorias pareciesen provisionales e inseguras, al menos desde el punto de vista 
del presidente. Asi, en la medida de lo posible, en los paises con estas legislaturas 
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DEMOCRACIA Y NEOLIBERALISMO EN PERU, ECUADOR Y BOLIVIA 875 
comparativamente d6biles los presidentes trataban de gobernar dejando de lado 
incluso a sus propias mayorias7. 
Los presidentes justificaban sus medidas, en especial su proclividad a recurrir a 
decretos del ejecutivo para promulgar las leyes econ6micas, apoyndose en la urgen- 
cia de la situaci6n y cuestionando la competencia del Congreso para tratar tales 
asuntos. Esto, desde luego, era frustrante para el Congreso y hacia que la instituci6n se 
empenara en definir su papel y establecer su legitimidad a ojos del pdblico. Los 
congresales, cuya funcion legislativa se veia menoscabada por estos decretos presi- 
denciales, a menudo volcaban sus energias en las investigaciones e interpelaciones. El 
Congreso se presentaba cada vez mas como una fuerza negativa, que los presidentes 
no vacilaban en describir como inepta, acosadora y obstruccionista. 
Este problema del gobierno dividido era en parte el producto de las leyes 
electorales y de la indole del propio sistema partidario. En PerO y Ecuador, las eleccio- 
nes legislativas se Ilevaban a cabo al mismo tiempo que la primera ronda de elecciones 
presidenciales, no durante la ronda posterior entre los dos candidatos 
m.s 
votados. 
Como estas elecciones tenian lugar en el contexto de sistemas de muchos partidos, tal 
dispositivo electoral tornaba muy probable que los presidentes ecuatorianos y peruanos 
Ilegasen al poder sin una mayoria legislativa. El sistema electoral boliviano es aun mas 
problem.tico: 
alli las elecciones legislativas y presidenciales son simultaneas, pero el 
multipartidismo extremo y la falta de una segunda ronda presidencial complican los 
resultados, ya que si no hay ningun candidato con mayoria propia, la decisi6n queda a 
cargo del Congreso. El candidato triunfante sera aquel capaz de edificar en este una 
coalici6n que vote por el, la cual no necesariamente permanecera intacta y le asegurar, 
la mayoria a lo largo de todo su mandato. Asi pues, las elecciones no siempre producen 
gobiernos duefos de la materia prima para gobernar. 
Pero los inconvenientes de las normas electorales y del multipartidismo no eran 
per se la Onica fuente de la division del gobierno, de las coaliciones legislativas sustituti- 
vas y de la hipertrofia del poder presidencial. El caracter y el comportamiento de los par- 
tidos politicos facilitaba de diversos modos al presidente el acaparamiento del poder. 
Para los presidentes, los partidos eran una molestia (o, en el mejor de los casos, un ele- 
mento irrelevante) para organizar un gobierno eficaz. Ninguno de los presidentes de los 
paises andinos durante la d6cada del ochenta otorg6 a sus respectivos partidos un 
papel decisivo en la elaboraci6n de la politica economica, ni mostr6 mucho interes por 
desarrollarlos para que cumplieran dicho papel en el futuro. Los partidos servian primor- 
dialmente como vehiculos para la campana presidencial, y una vez en el poder, tanto los 
presidentes como los tecnocratas procuraban subordinarlos y tomar distancia con 
respecto a ellos. Aparte de su cometido electoral, los partidos carecian de otras funcio- 
nes en el sistema democratico. No podian volcar los votos reunidos en los comicios a 
coaliciones amplias y estables con el fin de apoyar las politicas publicas u oponerse a 
estas. Tampoco desempenaban una funciOn programAtica, como la de generar proyec- 
tos de politicas que luego de las elecciones el gobierno pudiese Ilevar a la practica8. 
7 Se hallarc un valioso panorama sobre la bibliografia acerca del presidencialismo en Amdrica Latina en Scott 
MAINWARING: "Presidentialism in Latin America", Latin America Research Review, vol. 25, N2 1, 1990, pbgs. 157-79. 
Ver tambi6n los ensayos incluidos en Juan J. LINZ y Arturo VALENZUELA (eds.): The Failure of Presidential Democracy, 
Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1994. 
8 Para un examen de las funciones tradicionales de los partidos politicos, v6ase Leon D. EPSTEIN: Political 
Parties in Western Democracies, Nueva York, Praeger, 1967, pigs. 289-314. 
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876 CATHERINE M. CONAGHAN Y JAMES M. MALLOY 
,Por que fallaban aparentemente los partidos en sus funciones de congregar a los 
diversos intereses, rendir cuentas ante la poblacion como sus representantes vAlidos y 
suministrar opciones ante las politicas pOblicas? Para dar una respuesta cabal a esta 
pregunta habria que empezar por hacer un profundo analisis hist6rico de las condicio- 
nes en las que surgic' el sistema de partidos, lo cual desbordaria los limites de este 
ensayo. Para nuestros fines, corresponde hacer unas pocas observaciones sobre la 
indole de los partidos politicos a fin de comprender su posici6n secundaria en estos 
sistemas y su desconexibn de la esfera de las decisiones econ6micas importantes. 
En primer lugar, los partidos politicos surgieron en el siglo XX en medio de un 
conjunto de condiciones estructurales sumamente adversas. Los intentos realizados 
por las elites para impedir la plena incorporaci6n de las "masas" a la vida politica -por 
via de las restricciones electorales, la represi6n, la cooptaci6n y las dictaduras militares- 
anularon el desarrollo de partidos de masas. En su mayoria, los partidos no pudieron 
forjar vinculos duraderos con importantes sectores sociales (los trabajadores, el campe- 
sinado, las comunidades indigenas, etc6tera). El APRA en Peru' y el MNR en Bolivia 
fueron excepciones parciales en este aspecto. No obstante, en el caso del MNR la 
alianza populista de trabajadores, campesinos y grupos de clase media lleg6 a su fin 
cuando el movimiento sufri6 un giro conservador durante las presidencias de Siles 
Zuazo (1956-60) y de Paz Estenssoro (1960-64). Los obreros bolivianos nunca retorna- 
ron a las filas del MNR, sino que dirigieron su mirada hacia una variedad de partidos de 
izquierda y dividieron sus votos entre estos. En PerO, el APRA tuvo al principio fuertes 
lazos con el incipiente movimiento obrero, pero con su giro a la derecha de las decadas 
del cincuenta y el sesenta, renunci6 a su papel de lider del "reformismo" en favor de una 
gama de nuevos partidos y perdi6 todo atractivo potencial para los nuevos sectores de 
votantes, en especial el campesinado9. De este modo, en los tres paises los partidos 
ocuparon el centro hist6rico del irresuelto problema de la representacibn. El interregno 
militar suspendi6 temporariamente el sistema de partidos, pero cuando fue restaurado 
no se solucionaron las desconexiones entre estos y la sociedad civil. 
En lugar de actuar como nexo entre cada grupo de la sociedad civil y el Estado, la 
mayoria de los partidos se desarrollaron como redes clientelistas vagas e ideolbgica- 
mente poco definidas, organizadas con el objeto de ganar el poder y de distribuir 
cargos y puestos entre sus seguidores. Si bien todos los sistemas partidarios modernos 
se sustentan hasta cierto punto en el clientelismo, muchos de los partidos andinos 
Ilegaron a ser ejemplos in extremis de esta Iogica. Dadas las limitadas oportunidadesde 
tener un empleo administrativo en estas economias, no debe sorprender que el 
clientelismo pasara a ser el componente organizativo central de la vida partidaria. Los 
aspirantes a los puestos pdblicos gravitaban hacia los partidos como un medio de 
asegurarselos. Este carcter instrumental de la adhesi6n a los partidos no se limitaba a 
los militantes de base y de rango intermedio sino que tambien comprendia a los 
dirigentes superiores. Habitualmente, estos dirigentes abandonaban, cuando asi se lo 
dictaba su carrera futura, las organizaciones a las que pertenecian y se sumaban a otros 
partidos o los creaban. Los partidos se multiplicaban como las amebas, y esta prolifera- 
ci6n, junto a la circulaci6n de las elites por diversos partidos, testimoniaban la intensidad 
de las rivalidades existentes dentro de los partidos clientelistas para controlar los cargos 
9 Ruth Berins COLUER y David COLLIER: Shaping the Political Arena: Critical Junctures, the Labor Movement, 
and Regime Dynamics in Latin America, Princeton, Princeton University Press, 1991, pags. 470-83. 
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DEMOCRACIA Y NEOLIBERALISMO EN PERU, ECUADOR Y BOLIVIA 877 
de conducci6n, asi como su dificultad para contener los conflictos dentro de sus propios 
limites'o 
Desde sus respectivos periodos de transici6n, el foco de los partidos en estos tres 
paises estuvo puesto en el proselitismo electoralista y en la demanda de creaci6n de 
puestos pOblicos, con la consecuencia de que no se convirtieron en vias para el debate 
serio de las medidas oficiales o en lugares donde se generaran opciones politicas. Con 
harta frecuencia, se los consideraba poco id6neos para plantear cuestionamientos 
econ6micos serios a raiz de la ausencia de economistas competentes en sus filas. 
Muchos economistas preferian mantenerse al margen de todos los partidos; a veces, 
durante las campahas electorales, aparecian en alguno de ellos, pero en su mayoria 
optaban por conservar su condici6n de consultores independientes de politicos indivi- 
duales sin afiliarse a ningun partido. Los datos disponibles sobre los diputados de Peru 
y Ecuador en la d6cada del ochenta muestran que los partidos estaban permanente- 
mente dominados por los abogados. En Ecuador, los economistas constitulan solamen- 
te el 2,6 % del total de diputados en 1978-88, y en PerO, s61o el 2,4 % en 1980-88; en 
contraste con ello, mas de la mitad de los diputados ecuatorianos y una tercera parte de 
los peruanos eran abogados1l 
El deficit de expertos en economia en los partidos politicos y la inclinaci6n de estos 
Oltimos a oponerse a cualquier medida que tuviese un costo electoral contribuy6 a que 
los presidentes creyesen justificado, en la formulaci6n de las politicas, desentenderse 
de los partidos y las legislaturas y s6lo tuvieran en cuenta a sus "muchachos" -los 
integrantes de sus equipos econ6micos-. Un equipo era un pequeno circulo de 
asesores, por lo comOn formado por tres a cinco individuos, que incluia a destacados 
ministros de economia. Habitualmente el equipo abarcaba economistas profesionales y 
otros con experiencia laboral en el sector privado, especialmente en el campo de las 
actividades bancarias y las finanzas. Con frecuencia los miembros de estos equipos ya 
habian mantenido contacto con instituciones financieras internacionales. 
Los equipos econ6micos practicaban un estilo muy insular de ejecuci6n de 
politicas, y la facultad de gobernar por decreto permitia al presidente imponer una 
amplia gama de medidas sin debate puiblico. Los tecn6cratas de la economia creian 
que la elaboraci6n de las politicas pOblicas era un ejercicio t6cnico y que sus recetas 
tecnicas no debian estar sujetas a la evaluaci6n posterior de personas que no eran 
especialistas en la materia (politicos, legisladores, representantes de los grupos de 
intereses, etcetera). No era inusual, desde luego, que ciertas areas de la politica 
economica, sobre todo la politica monetaria, quedara fuera del alcance de los politicos 
y de la actividad de los grupos de intereses. Los bancos centrales se crearon con el fin 
de supervisar cuestiones tecnicas tales como la politica cambiaria. 
Lo notable de estos casos, empero, es el grado en que virtualmente todas las 
cuestiones vinculadas a la politica econ6mica eran definidas como vedadas. En los tres 
gobiernos neoliberales de que nos ocupamos, los presidentes y sus equipos econ6mi- 
1o Para un andlisis del desarrollo de los sistemas partidistas latinoamericanos, v6ase Scott MAINWARING y 
Timothy SCULLY (eds.): Building Democratic Institutions: Parties and Party Systems in Latin America, Stanford, 
Stanford University Press, en prensa. 
I1 Los datos sobre Ecuador proceden de Sim6n PACHANO: Los diputados: una elite politica, Quito, Corpora- 
ci6n Editora Nacional, 1991, pag. 
114. Los datos sobre PerO fueron calculados a partir de Enrique BERNALES: 
Parlamento y democracia, Lima, Instituto de Estudios Constitucionales y Sociales, 1990, pgg. 303. 
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878 CATHERINE M. CONAGHAN Y JAMES M. MALLOY 
cos procuraron sortear el debate sobre toda una gama de asuntos fundamentales, 
desde la funci6n del sector pOblico hasta el tratamiento que debia acordarse al capital 
extranjero. En muchos aspectos, el estilo de formulaci6n de politicas poblicas que 
emergio en el nuevo regimen civil se asemejaba mucho al estilo "furtivo" de los 
regimenes militares anteriores12. Las medidas eran dictadas por un pequeio circulo del 
poder ejecutivo sin demasiadas consultas, salvo con las instituciones internacionales, el 
FMI y el Banco Mundial. 
La mentalidad prevaleciente dentro de los equipos econ6micos tendia a reforzar la 
creencia de los presidentes en que situar la politica econ6mica totalmente fuera del 
alcance de los grupos de intereses, de los legisladores y de la poblaci6n era a la vez 
legitimo y necesario. Estos equipos concebian su tarea como la aplicaci6n de una 
ciencia. Al igual que todos los profesionales, desechaban las opiniones que no provinie- 
sen de especialistas. Esta manera de pensar era especialmente notoria en los tecn6cra- 
tas economicos neoliberales, ideol6gicamente propensos a ver en todos lados (los 
politicos, los grupos de intereses, las masas) a individuos voraces prestos a apoderarse 
de las rentas piblicas y que si se les diera la oportunidad desmontarian cualquier plan 
coherente de reforma del Estado y de instrumentaci6n de las medidas tendientes a la 
libertad de mercado. Por lo tanto, la elaboracion de las politicas poblicas debia estar 
estructurada de modo tal de evitar que esos buscadores de rentas publicas pudieran 
influir en las decisiones. 
El carcter temporario de los presidentes de los paises andinos tambien desempe- 
faba un papel, por cuanto los liberaba de la necesidad de ser sensibles a la opini6n 
pOblica en las cuestiones de politica econ6mica. En Bolivia y PerO los presidentes no 
podian ocupar el cargo por dos periodos consecutivos, aunque si ser reelegidos mas 
adelante. En Ecuador, la constituci6n de 1979 vedaba la reelecci6n de por vida. Estas 
limitaciones hacian que los mandatarios actuasen sin tener en cuenta el costo politico 
personal de su conducta: no tendrian que someterse a la humillacidn de una derrota 
electoral. Por diversos motivos, a los presidentes nos les inquietaban demasiado los 
costos electorales inmediatos que su comportamiento pudiera tener para sus respecti- 
vos partidos. 
Lo notable de la evoluci6n de estos regimenes en la decada del ochenta fue la 
creciente desconexi6n entre las elecciones y las medidas instrumentadas por los 
gobiernos. Las elecciones cobraron cada vez mas un caracter plebiscitario: los presi- 
dentes eran los responsablesde "hacer algo" con respecto a la crisis econ6mica, pero 
nunca quedaba bien claro para hacer exactamente que se los habia elegido. En 
general, a los candidatos y partidos les convenia proceder con vaguedad en sus 
recetas para enfrentar la crisis, y considerar la elecci6n mas bien como un voto 
retrospectivo sobre la administraci6n saliente. En ninguno de los experimentos neolibe- 
rales que estamos analizando los primeros mandatarios fueron elegidos sobre la base 
de una plataforma neoliberal irrestricta. En lugar de ello, Paz Estenssoro y Belaonde 
prefirieron evocar imagenes de sus presidencias anteriores, con todas sus connotacio- 
nes populistas. Si bien Febres Cordero mostr6 inclinaciones neoliberales mAs francas, 
en su campana entre las masas despleg6 temas populistas, asi como otros ligados a su 
personalidad y aun religiosos. Asi, es dificil argumentar que cualquiera de estos 
12 MCCLINTOCK: "Velasco, Officers, and Citizens", pags. 275-308. 
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DEMOCRACIA Y NEOLIBERALISMO EN PERU, ECUADOR Y BOLIVIA 879 
presidentes Ilego al poder con el claro mandato pOblico de seguir adelante con el 
experimento neoliberal, sobre todo teniendo en cuenta los resultados heterogeneos de 
las disputas por las bancas legislativas. 
En ausencia de un apoyo masivo coherente a sus politicas neoliberales, los 
presidentes procuraron de diversas maneras crear un ambiente politico apto para el 
experimento. Los acuerdos formales se combinaron con las practicas informales. La 
subordinaci6n del Congreso era decisiva para permitir que el equipo economico del 
ejecutivo pudiera tomar sus decisiones sin obstaculos. En los tres paises, los mandata- 
rios tomaron medidas tendientes a asegurar que el Congreso no se convirtiera en un 
polo de oposicio6n al neoliberalismo. A la oposici6n popular se la abord6 con diversos 
m 'todos, incluida la represi6n selectiva. Tanto en Ecuador como en Bolivia, las huelgas 
y medidas de protesta contra las politicas neoliberales fueron reprimidas mediante el 
uso de la fuerza. 
Este uso de la fuerza iba de la mano con los empefios del gobierno tendientes a 
crear una atmosfera poco grata a cualquier oposici6n. El temperamento belicoso e 
impredecible de Febres Cordero hacia que los disidentes tuvieran buenas razones para 
temer las represalias; los rumores sobre los vinculos del gobierno con grupos paramilitares 
y con bandas callejeras eran particularmente inquietantes para la oposicion. El compor- 
tamiento agresivo de los diputados del Frente Revolucionario Nacionalista (FRN) de 
Febres Cordero en el Congreso contribulia al clima de violencia politica. En Bolivia, el 
despliegue de fuerza que hizo Paz Estenssoro en las primeras semanas de la puesta en 
marcha del programa econ6mico fij6 el tono de su administraciOn; dej6 en manos de sus 
ministros Fernando Barthelemy y Juan Carlos 
Dur.n 
reiterar que el gobierno no soporta- 
ria ninguna oposici6n activa. Si bien en el caso de Belainde no hubo una intimidaci6n 
fisica a la oposici6n peruana, actu6 con total despreocupaci6n respecto de la sociedad 
civil. Las anecdotas seguin las cuales el primer ministro Ulloa recibia a los dirigentes 
empresariales con los pies puestos sobre su escritorio son emblematicas del estilo 
arrogante de gobierno aplicado durante la primera mitad del mandato de Belaonde. Las 
criticas, de cualquier fuente que fuesen, eran simplemente descartadas. 
Como indican nuestros estudios sobre Ecuador, PerO y Bolivia, en estos tres 
paises los presidentes fueron las piezas claves de un estilo de gobierno muy insular, 
para conservar el cual se requeria de la voluntad y la habilidad del presidente. En 
Ecuador y PerO, Febres Cordero y BelaC'nde perdieron a la postre su capacidad para 
negociar, obligar, desestimar o dictaminar. Diversos sucesos (catastrofes naturales, situaci6n militar) superaron su capacidad de mantener bajo control los parametros 
politicos indispensables para que continuasen los experimentos neoliberales. En con- 
traste con ello, Paz Estenssoro no solo fue capaz de lanzar su programa sino que 
conservo la capacidad de reproducir las condiciones politicas esenciales para sus- 
tentarlo. 
Si la gobernabilidad efectiva se define como la capacidad de un gobierno tanto 
para formular politicas que resuelvan los problemas existentes como para instrumentar 
y sustentar dichas politicas a lo largo del tiempo, la gobernabilidad democratica deberia 
definirse teniendo presentes como minimo los tres criterios siguientes: 1) los gobiernos 
estcn 
constituidos por elites politicas que a traves de elecciones obtienen el apoyo 
p~blico a las medidas que quieren poner en practica; 2) la instrumentacidn de dichas 
medidas no socava el funcionamiento de las instituciones democraticas; 3) los gobier- 
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880 CATHERINE M. CONAGHAN Y JAMES M. MALLOY 
nos son capaces de sostener esas politicas a lo largo del tiempo logrando que la 
poblaci6n las considere eficaces y las avale en elecciones posteriores13 
Aplicando estos criterios, resulta claro que en los tres paises a que nos referimos 
los principios de la gobernabilidad democratica fueron comprometidos en diverso 
grado en la elaboraci6n de los programas econ6micos neoliberales. Estos programas 
se iniciaron sin un claro mandato pOblico por via de un proceso electoral. Se ignor6 o se 
reprimi6 a los grupos opositores de la sociedad civil. Su instrumentaci6n se bas6 en 
deslegitimar virtualmente a toda fuente real o potencial de oposici6n y en fraguar para el 
poder ejecutivo una suerte de "carta blanca". Esto no significa que los programas 
neoliberales sean, por si solos, los responsables de los graves problemas de goberna- 
bilidad democratica que existen en los Andes centrales. Antes de la puesta en marcha 
de las medidas neoliberales ya existia en esos paises una tradici6n de constituciones 
"ejecutivo-centricas", legislaturas debilitadas y partidos politicos endebles. 
Lo que queremos sugerir es que la forma en que se Ilevaron a cabo las politicas 
neoliberales contribuy6 a acumular en estos sistemas politicos un conjunto de prActicas 
que contradicen los principios de la gobernabilidad democratica. Los presidentes 
neoliberales sentaron precedentes que sus sucesores tomaron como indices para su 
propia conducta. La denigraci6n de la legislatura, el otorgamiento de un lugar de 
privilegio al equipo econ6mico como Onica fuente legitima de opinion en materia 
econ6mica, el escarnio de los grupos de intereses, la apelaci6n a facultades excepcio- 
nales: todo ello pas6 a ser una costumbre convencional en las incipientes presidencias 
imperiales de los Andes centrales. 
Coaliciones neoliberales: capitalistas, tecn6cratas y politicos 
Seria una grosera simplificacibn considerar los experimentos neoliberales de los 
paises de los Andes centrales como conjuntos de medidas impuestas en forma unilate- 
ral por agentes externos como el FMI y el Banco Mundial. Por cierto que estas entidades 
desempefaron un papel critico en la conformacion de la politica econ6mica al suminis- 
trar asistencia t6cnica a los equipos econ6micos nacionales y ejercer su poder de 
conceder o negar ayuda a estos paises azotados por la deuda. Sin embargo, no fueron 
ellos los Onicos autores del neoliberalismo. En los tres paises, los grupos de intereses 
del empresariado sentaron las bases para el desarrollo de coaliciones internas neolibe- 
rales con sus campaias antiestatistas, que comenzaron durante el regimen militar. 
J6venes tecn6cratas, alistados en dichas camparas por el empresariado, tradujeron su 
antiestatismo en criticas tecnicas mas sistematicas de las medidas piblicas. A su vez, 
muchos de los mismos voceros empresarialesy tecn6cratas manifestaron sus inquietu- 
des en el seno de los partidos politicos, ya sea como dirigentes de estos o como 
asesores independientes. Las campaias electorales pasaron a ser crisoles importantes 
para la transformaci6n de estos vagos movimientos antiestatistas en coaliciones neoli- 
berales mAs concretas, a medida que los capitalistas, los tecnbcratas y los politicos se 
unian, por lo general en la trastienda, a fin de forjar el curso de acciOn del futuro 
gobierno. 
13 Esta definici6n de gobernabilidad ha sido tomada de Lester M. SALAMON y Alan J. ABRAMSON: "Governance", 
en John L. PALMER e Isabel SAWHILL (eds.): The Reagan Record, Washington, The Urban Institute, 1984, pag. 32. 
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DEMOCRACIA Y NEOLIBERALISMO EN PERU, ECUADOR Y BOLIVIA 881 
La revitalizaci6n de las coaliciones derechistas no fue un fendmeno circunscripto a 
los Andes centrales. En rigor, el papel que aqui cumplieron los grupos de intereses 
empresariales guarda estrecha semejanza con el que tuvieron en el resurgimiento de la 
derecha en Estados Unidos. A mediados de la decada del setenta, las elites de las 
grandes empresas norteamericanas estaban crecientemente preocupadas por ciertos 
problemas que, a su juicio, se interconectaban: su menguante influencia politica, el 
auge de los grupos de defensa de los consumidores y el crecimiento de un Estado 
activista y regulador. Tanto las empresas como los grupos de intereses que las 
defendian pasaron a la ofensiva. A traves de sus aportes a las camparas, las empresas 
contribuyeron a fortalecer al Partido Republicano; al mismo tiempo, procuraban crear 
sus propias capas de intelectuales y tecn6cratas en centros de estudios conservado- 
res. Como ocurri6 con los dirigentes de empresa en los paises andinos, las elites de los 
negocios de Estados Unidos constituyeron una fuerza activa en la generaci6n de las 
condiciones para el "viraje a la derecha" del entorno politico y oficial14 
No obstante, en otras dimensiones las coaliciones neoliberales andinas divergian 
agudamente de la alianza construida en torno del reaganismo. Aquellas nunca fueron 
mas que un conglomerado en medio de las elites politicas y econ6micas. La coalici6n no 
se montaba como una convergencia de varias clases: siempre seguia siendo estricta- 
mente una cuesti6n de la elite. Esta cerraz6n de las coaliciones andinas difiere notable- 
mente de la amplia convocatoria que cristaliz6 en la decada del ochenta bajo el 
liderazgo de Ronald Reagan. El Partido Republicano norteamericano paso a albergar a 
una perdurable mayoria presidencial, en la que se unieron los conservadores de la 
comunidad empresarial con votantes blancos de clase media y baja inquietos por las 
cuestiones raciales, sociales y tributarias. Como han ser~alado varios analistas, la 
polarizaci6n racial que tuvo lugar en Estados Unidos contribuyd a apartar a los electores 
de las ideas del New Deal y a aproximarlos a las f6rmulas de la libertad de mercado. El 
descontento de los blancos en materia asistencial, asi como en lo relativo a los 
programas de "accion afirmativa" y a la introduccion de las "cuotas raciales" en la 
contrataci6n de trabajadores, fue facilmente articulado por el discurso republicano 
sobre los peligros de la intromision del Estado en el mercado, que tambien pretendia 
favorecer a la comunidad empresarial'5. 
,Por que raz6n los dirigentes andinos no fueron capaces de edificar una conver- 
gencia de las elites y las masas en apoyo de sus proyectos neoliberales? 
,Por 
que no 
pudo convertirse Febres Cordero en un Ronald Reagan? En parte la respuesta es obvia. 
Para los neoliberales era evidente que no seria facil convencer a las clases populares, 
que iban a tener que soportar el mayor peso de las reformas (recortes en los servicios 
p'blicos, perdida 
de empleos en ciertos sectores, etcetera) de las bondades de la 
austeridad y la reestructuraci6n. En las economias andinas, hasta las clases medias 
dependen muchisimo del Estado como fuente de empleos administrativos. Asi pues, las 
reformas -y particularmente el shock de medidas estabilizadoras como el congelamiento 
de salarios y los aumentos de precios- tenian en si mismas escaso atractivo popular 
14 Thomas FERGUSON y Joel ROGERS: Right Turn: The Decline of the Democrats and the Future of American 
Politics, Nueva York, Hill and Wang, 1986. La movilizaci6n politica de las empresas norteamericanas se describe en 
VOGEL: Fluctuating Fortunes. Se hallarc otro examen de dicha movilizaci6n en Jerome L. HIMMELSTEIN: To the Right: 
The Transformation of American Conservatism, Berkeley, University of California Press, 1990. 
15 Esta argumentaci6n es minuciosamente desarrollada por Thomar Byrne EDSALL y Mary D. EDSALL: Chain 
Reaction: The Impact of Race, Rights, and Taxes on American Politics, Nueva York, W. W. Norton, 1991. 
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882 CATHERINE M. CONAGHAN Y JAMES M. MALLOY 
inmediato; los candidatos lo sabian y no hicieron hincapie en esto en sus campanas. Por 
otra parte, no existian, como en Estados Unidos, cuestiones colaterales -el problema 
racial, el aborto, el indice de delincuencia, la proteccion de los valores de la familia, los 
temas ligados a la defensa nacional y a la politica exterior- que pudiesen servir para 
hacer confluir a los votantes en apoyo de estos gobiernos. 
Al no esperar que el neoliberalismo tuviese buena acogida a corto plazo, y dada su 
incapacidad para vincularlo con otros problemas, la coalici6n de la elite no dedic6 
demasiada energia a organizar el apoyo a sus medidas una vez que estuvo en el poder. 
En lugar de ello, los partidarios de las politicas neoliberales buscaron la manera de 
suprimir o ignorar la carga estatica procedente de la sociedad civil. En Bolivia, las 
maquiavelicas maniobras politicas de Paz Estenssoro Ilegaron hasta el pacto entre los 
partidos, pero no us6 la presidencia como pilpito para arengar a la sociedad boliviana 
en favor de las reformas. MAs tarde, el ministro de Planificacibn, Gonzalo Sanchez de 
Lozada, admitio que uno de los grandes errores del gobierno habia sido su devoci6n 
unilateral a la aplicaci6n tecnocrfitica del modelo y la ausencia de toda tentativa de 
convencer a la poblaci6n de sus virtudes. "Nos olvidamos de crear una coalici6n de 
apoyo", senal616. 
Esta desconexi6n entre los responsables de las politicas pUblicas y la poblacibn 
fue un rasgo conspicuo de los tres experimentos neoliberales y explica en gran medida 
la fragilidad de las coaliciones. En ausencia de un amplio y bien elaborado consenso y 
compromiso puiblicos con las reformas, no era raro que los politicos desertaran del 
experimento ante situaciones de crisis coyuntural. En Ecuador, verbigracia, el experi- 
mento neoliberal se fue desmadejando junto con la capacidad de Febres Cordero para 
gobernar. Las repercusiones economicas del terremoto, el deterioro de las relaciones 
entre los civiles y los militares y el resurgimiento de la oposici6n legislativa persuadieron 
a Febres Cordero de que no podia seguir adelante con el modelo. Tras el episodio del 
rapto, su principal preocupacion fue terminar su mandato. 
Pero los politicos no eran la Uinica fuente de inestabilidad dentro de las coaliciones 
de la elite. En los tres paises se abrieron en estas serias fisuras a raiz de las discrepan- 
cias sobre el diseno y la instrumentacibn de las medidas pdblicas. Si bien tanto los 
capitalistas como los tecn6cratas y los politicos se habian congregado en torno de un 
discurso antiestatista, no coincidian necesariamente acerca de los detalles concretos y 
del ritmo de aplicaci6n de las politicas neoliberales en la practica. La propia comunidad 
de los negocios estaba divididapor diversos intereses sectoriales, y las medidas 
neoliberales afectaban de modo diferente a distintos sectores. En todos estos paises, 
los fabricantes de productos sustitutivos de importaciones eran los mas ferreos oposito- 
res a la brusca desaparicion de las medidas proteccionistas. 
En su mayoria, los equipos econbmicos neoliberales se resistieron a introducir 
modificaciones en sus programas como respuesta a las criticas de los hombres de 
negocio. Los tecnocratas neoliberales eran movidos por su plan de accion ideologico y 
por sus convicciones profesionales; los obsesionaba la idea de dejar en libertad las 
fuerzas del mercado. Su preocupacibn giraba en torno del desempeho econ6mico 
global, no del destino que sufrieran ciertas empresas o capitalistas individuales. Mas 
aun, tenian la esperanza de que la competencia del mercado eliminase a aquellos 
16 Entrevista a Gonzalo Sanchez de Lozada realizada en La Paz el 29 de mayo de 1988. 
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DEMOCRACIA Y NEOLIBERALISMO EN PERU, ECUADOR Y BOLIVIA 883 
elementos del empresariado que buscaban apropiarse de las rentas piblicas. En suma, 
procuraban imponer a la economia un modelo idealizado de capitalismo, extraido de la 
teoria. Pero algunos grupos econ6micos vieron con malos ojos la idea de quedar 
sometidos a lo que, a su entender, eran unos experimentos radicales inspirados en 
teorias academicas forineas. Sus dirigentes propugnaron a menudo una revisi6n de las 
medidas pro mercado a fin de amoldarlas a "la realidad nacional". En los tres paises, las 
coaliciones neoliberales se vieron signadas por este conflicto entre los te6ricos del 
capitalismo y sus practicantes reales. 
Las tensiones internas de las coaliciones tripartitas de capitalistas, politicos y 
tecnbcratas desempeiaron un papel decisivo en cuanto a la forma en que estos 
experimentos se desplegaron en la realidad y en su perduraci6n. Dichas tensiones 
fueron mas pronunciadas en PerO, donde los industriales montaron una generalizada 
campafa contra las medidas econ6micas de BelaOnde. En Ecuador, el grupo de 
presibn de los industriales se las ingeni6 para morigerar las reformas tributarias en 
extensas negociaciones con el gobierno. MWs tarde, el comportamiento especulativo de 
los exportadores en el mercado cambiario Ilev6 a Febres Cordero a poner fin al tipo de 
cambio fluctuante, medida que 1l mismo habia elogiado como logro historico de su 
gobierno. 
En contraste con lo ocurrido en los casos de Febres Cordero y Belainde, Paz 
Estenssoro demostro tener mayor ingenio para mantener la coalici6n y el experimento en 
pie pese a las tensiones. La comunidad de negocios boliviana era mis gobernable, por 
diversos motivos. Las elites empresariales, traumatizadas por la experiencia con la 
administracion de Siles Zuazo, se mostraban renuentes a atacar a un gobierno que 
habia restaurado el orden en el mercado. Ademas, las medidas de reforma tuvieron 
distintos efectos en diversos sectores econ6micos, y aun dentro de un mismo sector. 
Como en Ecuador y PerO, la industria era el sector mas afectado; pero era tambien la 
actividad menos importante del sector privado boliviano. Dentro del sector industrial 
habia enormes diferencias en cuanto al grado en que las reformas favorecian o 
perjudicaban a las firmas. Algunos fabricantes quebraron por la competencia que trajo 
consigo la liberalizaci6n de los aranceles aduaneros, en tanto que otros se beneficiaron 
con los menores costos de los insumos y bienes de capital importados. Para la mayor 
parte de la comunidad empresarial, los efectos positivos de la ley D.S. 21.060 parecie- 
ron compensar sus costos. Salvo las demandas planteadas al gobierno para recibir de 
este asistencia con vistas a la reactivacibn econbmica, durante el mandato de Paz 
Estenssoro los disidentes dentro del empresariado permanecieron relativamente mu- 
dos. El presidente no debi6 combatir ninguna campana contra el gobierno orquestada 
por las empresas ni se vio obligado a enfrentar un liso y Ilano sabotaje economico a su 
programa (fuga de capitales, especulaciOn), todo lo cual habia ocurrido durante el 
periodo previo de Siles. 
Las coaliciones neoliberales de los paises andinos centrales se fundaron en la 
adhesion de las elites a la ideologia antiestatista, que segOn suponian podian poner al 
servicio de sus intereses politicos y economicos inmediatos. Comenzaron a formarse 
junto con la campaia por el restablecimiento del r6gimen civil y cobraron mayor 
definiciOn en la subsiguiente contienda electoral. No obstante, nunca fueron mas allI de 
su etapa inicial; no evolucionaron hacia un conjunto de relaciones mas duraderas e 
institucionalizadas entre los actores, ni siquiera en el caso de Bolivia, donde el neolibe- 
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884 CATHERINE M. CONAGHAN Y JAMES M. MALLOY 
ralismo permaneci6 intacto. Observndolas en una perspectiva comparativa, no adver- 
timos intento alguno de transformarlas en redes explicitas de conexion entre los 
capitalistas y los responsables de las decisiones economicas. Como han mostrado 
muchos trabajos recientes sobre economia politica, en diversos paises, desde Taiwan 
hasta Suiza, esas redes fueron decisivas para asegurar la estrecha cooperacion de las 
empresas con la politica economica oficial (incluidas las medidas de estabilizacion)17. 
En vez de ver de que manera podian robustecer sus lazos con las empresas, los 
politicos y tecn6cratas neoliberales pretendieron lograr una autonomia mAxima y una 
incorporaci6n minima de elementos provenientes de las empresas. Los experimentos 
neoliberales no trajeron consigo ninguna innovacion institucional que resolviese los 
problemas derivados de la inadecuada representaci6n de las empresas. 
La democracia en las Am6ricas: reflexiones finales 
Una de las ideas importantes expuestas por Tocqueville en La democracia en 
Am6rica fue que la democracia moderna es un fenomeno compuesto: un sistema de 
gobierno erigido sobre la base de controles al poder institucional, al que daba vida una 
s6lida sociedad civil y se fundaba en "habitos del corazon" ampliamente compartidos 
por la ciudadania. Consciente de las complejidades de la mezcla que sustentaba a la 
democracia, Tocqueville le temia a sus posibilidades de caer en el despotismo. Pensa- 
ba que el crecimiento del Estado moderno se caracterizaria por una centralizacion cada 
vez mayor del poder, y que la acumulacion de dicho poder en el Estado ofreceria 
innumerables oportunidades para su abuso, sea por parte de los dirigentes individuales 
o de la burocracia en su conjunto. En los sistemas democriticos, las elecciones 
permitirian legitimar tales practicas, posibilitando que los ciudadanos, periodicamente, 
"eligieran a sus amos". Tocqueville describib asi de que manera los impulsos democra- 
ticos se combinan con la necesidad percibida de un gobierno fuerte: 
"Nuestros contempor~neos son siempre presa de dos pasiones antagonicas: 
sienten la necesidad de ser conducidos y anhelan permanecer libres. Incapaces de 
suprimir estos dos instintos contradictorios, tratan de satisfacer ambos a la vez. 
Conciben en su imaginaci6n un gobierno unitario, protector y todopoderoso, pero 
elegido por el pueblo, en el que la centralizacibn se combine con la soberania popular. 
Esto les permite descansar. Se consuelan de estar a las 6rdenes de sus maestros 
pensando que los eligieron ellos mismos. Cada individuo permite que le pongan la 
soga al cuello, porque entiende que no es una persona o una clase de personas la que 
tiene en sus manos el extremo de la soga, sino la sociedad misma"18 
Nuestros estudios de casos han centrado su atencion en algunas de las perturba- 
doras tendencias operantes en tres paiseslatinoamericanos que han realizado en fecha 
17 Para un analisis sobre la forma en que los vinculos del Estado con el sector privado afectan la politica 
econ6mica, v6ase Peter EVANS: "The State as Problem and Solution: Predation, Embedded Autonomy, and Structural 
Change", en Stephan HAGGARD y Robert R. KAUFMAN (eds.): The Politics of Economic Adjustment: International 
Constraints, Distributive Conflicts, and the State, Princeton, Princeton University Press, 1992, pags. 139-81. Sobre 
casos nacionales que ilustran el papel central de las redes de politica, tanto formales como informales, v6ase 
HAGGARD: Pathways from the Periphery; Robert WADE: Governing the Market: Economic Theory and the Role of 
Government in East Asian Industrialization, Princeton, Princeton University Press, 1990; Peter J. KATZENSTEIN: Small 
States in World Markets. 
18 Todas las citas proceden de Tocqueville, Democracy... op. cit., pdg. 693. 
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DEMOCRACIA Y NEOLIBERALISMO EN PERU, ECUADOR Y BOLIVIA 885 
reciente la transici6n del autoritarismo militar a un regimen civil electo. Por desgracia, 
nuestros hallazgos darian a Tocqueville muchos motivos para el desconsuelo. La 
marginaci6n de la legislatura; la arrogancia y autonomia del poder ejecutivo; la creciente 
divergencia entre las opciones electorales y las politicas pOblicas; la debilidad de los 
partidos politicos; la desvalorizaci6n de "la politica" y la consolidaci6n de la economia 
como disciplina rectora de las politicas oficiales; la contracci6n forzada de la esfera 
pOblica a traves de las medidas neoliberales (y por extensi6n, la contracci6n de lo que 
podria definirse como los derechos de la ciudadania): todos estos fenomenos constitu- 
yen rasgos destacados de estos regimenes. Si entre sus caracteristicas definitorias 
solamente se consideran las elecciones peri6dicas, se pierde de vista en gran medida 
su modo de funcionar. Las elecciones no son un problema; el problema de la democra- 
cia latinoamericana es lo que sucede despues de las elecciones. El verdadero deficit de 
estas democracias tiene que ver con la ausencia de una adecuada rendici6n de 
cuentas (accountability) del gobierno ante la poblacion. 
Las tendencias problematicas que hemos esbozado en estos regimenes tienen 
que resultarles familiares a los estudiosos de la politica comparada. No creemos haber 
descripto simplemente una patologia regional. En todo el mundo, tanto las democracias 
de antigua data como las de cuno mas reciente estan siendo azotadas por muchos de los problemas de gobernabilidad que hemos sehalado. En lugar de ver en los paises 
andinos centrales ejemplares politicos pintorescos pero exoticos, seria ma's instructivo 
comprender que ellos presentan, en una versi6n mas marcada, algunos de los mismos 
problemas vigentes en una variedad de democracias contemporaneas. 6Acaso los 
paises andinos no nos estan mostrando, con respecto al desarrollo politico posmoderno, 
de que manera las practicas democraticas convencionales (o sea, las elecciones) se 
ven obligadas a cohabitar con estilos tecnocraticos de gobierno? 
En ninguin lugar ha sido mas aguda que en Estados Unidos la ansiedad intelectual 
sobre muchos de estos problemas de la democracia posmoderna. Una oleada de 
trabajos recientes de investigadores y periodistas se ha centrado expresamente en las 
moltiples fuentes de malestar de la democracia norteamericana: la falta de sentido de 
las elecciones, la decadencia de los partidos, la autonomia del poder ejecutivo y de la 
burocracia. El inventario de estos problemas tiene una afligente semejanza con el de los 
que hemos tocado en el presente estudio1'9. 
El acrecentamiento y abuso del poder ejecutivo es una preocupaciOn persistente 
entre los analistas de la politica estadounidense. La escalada en la guerra de Vietnam en 
la decada del sesenta, promovida por el ejecutivo, y el escandalo de Watergate dieron 
p.bilo 
a la critica de la "presidencia imperial"20. La venta de armas a IrAn y el apoyo a los 
"contras" nicaragOenses durante el gobierno de Reagan fueron considerados por 
muchos como nuevos signos ominosos del desprecio del ejecutivo por el Congreso y su 
proclividad a obrar al margen de la ley. Las fuerzas que impulsaron el auge del poder 
19 Entre las obras recientes que examinan el malestar existente en la politica norteamericana cabe mencionar 
William GREIDER: Who Will Tell the People: The Betrayal of American Democracy, Nueva York, Simon and Schuster, 
1992; E. J. DIONNE (h.): Why Americans Hate Politics, Nueva York, Simon and Schuster, 1991; Benjamin GINSBERG y 
Martin SHEFTER: Politics by Other Means: The Declining Importance of Elections in America, Nueva York, Basic 
Books, 1990; Robert M. ENTMAN: Democracy Without Citizens: Media and the Decay of American Politics, Oxford, 
Oxford University Press, 1989. 
20 La expresi6n fue acuhrada por Arthur SCHLESINGER (h.): The Imperial Presidency, Nueva York, Popular 
Library, 1974. 
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886 CATHERINE M. CONAGHAN Y JAMES M. MALLOY 
presidencial en Estados Unidos no son distintas de las que operan en los paises de los 
Andes centrales. Los presidentes procuran por medios formales e informales evitar el 
estancamiento de las propuestas oficiales que inevitablemente se produce en el 
contexto de un gobierno dividido. A su vez, justifican su circunvalacibn de los procedi- 
mientos legislativos invocando la noci6n de una "crisis", ya sea econ6mica o relativa a la 
seguridad nacional. 
La acumulacion de poder en el ejecutivo ha ido de la mano con la existencia de 
sistemas partidarios d6biles. A ambos ladeos del Ecuador, los partidos tuvieron un pobre 
desempeno tanto en lo tocante a vincular a la poblacion con los funcionarios como en lo 
que hace a asegurar la sensibilidad de estos 0ltimos frente a los reclamos de aquella. 
Ante la falta de partidos fuertes, las legislaturas se tornan aun mas endebles y la 
actividad politica no es mediada por las instituciones. Las elecciones presidenciales se 
convierten en plebiscitos personalizados sobre dirigentes individuales, en vez de ser la 
expresibn de un consenso bien informado acerca de la politica oficial21 
El ascendiente de los tecnocratas y su creciente dominio de ciertas esferas de elaboraci6n de las politicas ptiblicas, en particular la economica, constituye otro grave 
problema para la organizacibn de una gobernabilidad democratica, que va mucho mas 
alla de Lima o de Quito. Como sucede con el discurso de muchas profesiones, el de la 
economia esta destinado a restringir la participacidn en el debate a un conjunto de 
especialistas. Esto limita forzosamente las opciones de politica discutidas y margina a 
los que no son especialistas, que quedan imposibilitados de participar de un modo 
significativo en las deliberaciones. En el caso de Estados Unidos, Theodore Lowi afirma 
que el auge de la economia como "lenguaje del Estado" tiene su paralelo en la 
declinacidn de la importancia del Congreso en la elaboraci6n de las politicas22 
Pero los paralelismos entre America Latina y Estados Unidos no se limitan a los 
problemas vinculados al presidencialismo, el gobierno dividido y la debilidad de los 
sistemas partidarios. La esencia misma de la politica pOblica esta afectando el caracter 
de los regimenes, y esto tendra consecuencias a largo plazo para el futuro de la 
democracia en las Americas. En Estados Unidos, al igual que en America Latina, la 
esencia de la politica puiblica se ha visto sumamente perjudicada por dos procesos que 
tuvieron lugar en la decada del ochenta: 1) 
el surgimiento ideolbgico y politico de la 
Nueva Derecha, y 2) la aparicibn de los problemas interrelacionados de la deuda 
poblica,