Gestión De Riesgo 10181 Proyecto_AVallejo_01

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LA GESTION DEL RIESGO EN COLOMBIA COMO HERRAMIENTA DE 
INTERVENCIÓN PÚBLICA PARA LA PREVENCIÓN Y MITIGACIÓN DE 
DESASTRES (1982 – 2008) 
 
Alexandra Vallejo 
1. PROBLEMA 
 
Los desastres ocurridos en centros urbanos, no sólo en Colombia (sismo de 1983 en 
Popayán, el sismo de 1999 en el eje cafetero), sino en otros países del mundo1, han 
generado interés acerca de las implicaciones de las amenazas en las ciudades. Ante ello el 
gobierno colombiano ha expresado su preocupación a través de una serie de reformas y 
leyes nacionales lastimosamente éstas, en muchos casos, han sido de carácter coyuntural, 
es decir, han sido proferidas posterior a la ocurrencia de un fenómeno natural o antrópico 
que suscitó daños y/o pérdidas humanas y económicas en alguna zona del país, ejemplo de 
ello son la figura de Socorro Nacional creada posterior a los sucesos del 9 de abril de 1948 
ó el Fondo Nacional de Calamidades creado un año después del terremoto de Popayán. En 
otros momentos dicha normativa ha sido contradictoria para su aplicación a escala regional 
o local, en otros se ha encontrado yuxtapuesta generando una superposición de 
competencias y desgaste institucional y en otras ha carecido de los instrumentos adecuados 
para su aplicación limitando las potencialidades de las mismas. 
A pesar de ello es indudable la existencia de una preocupación estatal frente a la temática 
esto se evidencia en su amplio abanico de normas, entre ellas encontramos: el Decreto ley 
1400 de 1984, la ley 46 de 1988, el decreto 919 de 1989 que da origen al Sistema Nacional 
para la Prevención y Atención de Desastres, el Decreto 1424 de 1989, la Constitución 
Política de Colombia 1991, las políticas de reforma urbana, ley 9 de 1998, la Ley 99 de 
1993 de Medio Ambiente, Ley 100 de 1993 sobre el sistema de salud y la Ley 115 de 1994 
sobre educación, entre otras. 
A escalas regionales los organismos encargados de la prevención de desastres han 
realizado estudios que, aunque escasos, son rigurosos y muy detallados2 (Velásquez: 1988; 
Meyer y Velásquez: 1989; Velásquez y Meyer, 1993; Prieto 1996; Alcaldía de Santiago de 
Cali 1996). Lastimosamente sus análisis han tendido a evidenciar los fenómenos 
aisladamente, sin comprender todavía su carácter sistémico y en algunos casos 
descontextualizándolos de su territorialidad3, lo cual, ha generado una visión simplificada 
y aislada de los eventos. En otros casos si bien se han realizado análisis teniendo en cuenta 
                                                            
1 Alud en Yungay, Perú, en 1970; sismo de Northdridge- California, EE.UU. en 1994; Kobe, Japón en 1995; San 
Salvador, Salvador, 2001. 
2 Los cuales no han tenido el impacto deseado a nivel estatal ya que en su mayoría no han sido utilizados para 
enriquecer las políticas públicas nacionales y/o locales 
3 Entendida esta como la relación entre el espacio físico y el hombre 
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el marco social e histórico de los desastres (Musset, 1996; Romero y Maskrey, 1993; 
Lavell, 1994; Caputo, 1985; Maskrey, 1996), estos estudios se han convertido en análisis 
situacionales de los afectados, evidenciando el fenómeno sólo como el detonante de una 
situación social, económica y política preexistente. Otros estudios, como el realizado por la 
Alcaldía de Cali, (1996:94), han convertido el marco social en un apéndice del estudio. 
Estas visiones se han confrontado con la realidad y han demostrado la necesidad de 
estudiar tanto la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo como procesos enfocándolos hacia 
una visión totalizante del contexto espacio-temporal donde se desarrolla, evidenciando así 
el riesgo como un sistema complejo, cargado de múltiples variables sociales, políticas, 
culturales, económicas y geofísicas dimensionadas en contextos espacio-temporales, las 
cuales pueden constituirse en sistemas de riesgos y cuya comprensión para la gestión del 
riesgo a escala de políticas públicas en Colombia, puede coadyuvar en la disminución tanto 
de las vulnerabilidades y amenazas, como de los impactos sociales y económicos que deja 
la ocurrencia de un desastre. 
En este orden de ideas y teniendo en cuenta que el propósito de la investigación consiste en 
evidenciar el proceso de evolución de la gestión del riesgo en la agenda pública, tanto del 
sistema institucional como de su marco normativo, tomaremos como unidad de análisis a 
Colombia, país que se encuentra ubicado4 en la esquina noroccidental de América del Sur, 
en una de las zonas de más alta complejidad tectónica, en donde las placas de Nazca, 
Sudamérica y del Caribe se encuentran, generando una alta actividad sísmica y volcánica 
que se ha evidenciado en la ocurrencia de sismos, tsunamis y la activación de varios de sus 
volcanes. A ello se suma lo abrupto de sus regiones montañosas y la acción de agentes 
antrópicos, biológicos y meteorológicos tales como lluvias, vientos y cambios de 
temperatura, característicos de las condiciones climáticas del trópico, los cuales, han hecho 
de Colombia un país altamente propenso a la acción de eventos severos como; erosión, 
deslizamiento, aludes e inundaciones. A ello se suma que la mayoría de la población 
colombiana se encuentra concentrada en grandes ciudades localizadas en su mayoría en las 
tres ramificaciones cordilleranas y/o en sus valles, zonas catalogadas de alta amenaza, lo 
cual aumenta el potencial de riesgo en el país. 
 
En este contexto geofísico, académico, social e institucional se desarrollará la 
investigación, no obstante, teniendo en cuenta la amplitud espacio-temporal de la misma, 
realizaremos un barrido general de la situación colombiana en la temática y posteriormente 
nos centraremos en tres casos tipo que nos permitirán observar en menor escala la 
dinámica institucional frente a la gestión del riesgo en el país, dichos casos son: el sismo 
                                                            
4 Entre los 12°26’46’’ de latitud norte y los 4°12’30’’ de latitud sur y entre los 60°50’54’’ y los 79°02’33’’ de 
longitud oeste 
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en la ciudad de Popayán (1983), el sismo en Paéz (1994) y el sismo en el eje cafetero 
(1999) 
2. JUSTIFICACION 
 
Se hace indispensable la realización de trabajos tendientes al estudio de la gestión del 
riesgo como un sistema, que evidencie con mayor precisión la interacción y correlación de 
las relaciones del hombre con el medioambiente, así como su utilidad en el establecimiento 
de políticas públicas en torno al tema. Hasta la fecha, no se cuenta con trabajos de este 
tipo. Sin embargo, encontramos como referencias preliminares los estudios realizados 
desde el campo de las ciencias de la tierra, sismología, geofísica, vulcanología, 
hidroclimatología, etc., (AIS, 1984; IGAC, 1989; INGEOMINAS, 1989; OSSO, 1996) 
lastimosamente, sus análisis han tendido a evidenciar los fenómenos naturales en forma 
aislada. En el campo de las ciencias sociales, las investigaciones son relativamente 
recientes (Prince, 1920; Sorokin, 1942)) y se han enfocado al análisis de los efectos 
ocasionados por los fenómenos en las sociedades, primando los estudios pre y post 
desastre. Tenemos entonces dos visiones: La primera, que estudia las amenazas aisladas 
sin reconocer su comportamiento sistémico, y la segunda, que se limita a una 
interpretación situacional de los afectados5. 
En este orden de ideas, el presente estudio evidencia, en el marco del enfoque sistémico6 y 
la teoría de la complejidad, las interacciones (endógenas y exógenas) existentes tanto en 
los fenómenos naturales como en las situaciones sociales. Estas relaciones son expuestas 
en el territorio colombiano donde coexisten una institucionalidad que ha evolucionado 
lentamente en el desarrollo de la temática, una serie de condiciones topográficas (sistema 
de amenazas) y factores sociales (sistema de vulnerabilidades) que han perfilado amplios 
                                                            
5 A estos hechos se añade el aumento progresivo en el impactosocial y económico de los diversos fenómenos 
naturales. Ello, sumado a una serie de factores políticos, sociales, económicos y culturales, que imbricados, 
limitan la capacidad de respuesta de los grupos humanos, han generado un amplio marco de riesgos, que a la fecha 
ha dejado altos costos económicos y sociales a razón del aumento de muertos, heridos y damnificados, a lo cual se 
suma la difícil tarea y el alto coste de reubicar a las poblaciones asentadas en zonas de alto riesgo y/o reconstruir 
las zonas afectadas. Se continua obviando la relación existente entre las amenazas y las vulnerabilidades, no sólo 
por los planificadores del desarrollo, sino también por los habitantes, prevaleciendo una visión reduccionista y 
simplificada, la cual evidencia una concepción asistencialista frente al desastre y la falta de un seguimiento 
sistemático ante los mismos, que se ilustra con casos como los deslizamientos de las Minas (1997) y el terremoto 
de Páez (1994), los cuales merecían un tratamiento más holístico, no solo de las amenazas, sino también de las 
vulnerabilidades existentes en estas zonas y a través de ello el establecimiento de políticas públicas en torno al 
tema. 
6Su visión integradora, totalizante y compleja del mundo, permiten comprender globalmente la interacción de los 
elementos que constituyen los sistemas naturales. Conceptos como interacción biunívoca, globalidad, organización y 
complejidad nos brindan una visión complementaria y dialógica de las relaciones antagónicas del todo y las partes, 
que garantiza la unidad en la diversidad, lo cual, a su vez, nos permita formular la existencia no solo de un sistema 
de vulnerabilidades sino también de sistemas de riesgo en la zona de estudio. 
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sistemas de riesgos. Todo ello con el objeto de aportar conocimientos que permitan 
fortalecer las políticas públicas en torno al tema. 
 
3. ESTADO DEL ARTE 
 
El estudio de los riesgos naturales y los desastres, ha sido ampliamente abordado desde 
diversas disciplinas (ciencias naturales, aplicadas y sociales), en las cuales se ha 
construido un marco teórico enfocado a sus necesidades, contribuyendo con ello a teorizar 
el riesgo, la amenaza7 y la vulnerabilidad con diferentes perspectivas. Sin embargo, aún 
está por producirse un marco teórico y conceptual sólido y de amplia aceptación8. 
 
En un primer momento, el estudio de los fenómenos naturales peligrosos para los seres 
humanos fue especialmente desarrollado por las ciencias naturales, específicamente por las 
ciencias de la tierra9. Sin embargo, dichos estudios se han enfocado al análisis 
pormenorizado de un fenómeno específico, partiendo de la aparición de un evento o 
realizando un inventario de los fenómenos ocurridos en el pasado (IGAC, 1989; 
INGEOMINAS, 1989; Ramírez, JE, 1975; AIS, 1984; Dunoyer, M, 1989; Cardona y 
Sepúlveda, 1991; Campos, 1992/ 1993; OSSO, 1996). 
Así el campo de las investigaciones sobre el riesgo fue dominado por investigadores de las 
ciencias naturales, quienes enfocaban sus estudios en los procesos geofísicos, 
(atmosféricos, hidrológicos y terrestres) intentando comprender, interpretar y finalmente 
predecir aquellos que se constituían en fenómenos extraordinarios en función de su 
severidad, magnitud e intensidad, como se adoptó en el Programa de Entrenamiento para el 
Manejo de Desastres PNUD, (1991: 57), al definir la amenaza como “un acontecimiento 
raro o extremo en el medio ambiente natural, o creado por el hombre, que afecta 
adversamente hasta el punto de causar desastre”. El Instituto Geológico Americano define 
amenaza natural como “un fenómeno o condición geológica que ocurre ya sea de forma 
natural o antrópica, que representa riesgo o es potencialmente dañina para la vida o 
propiedad”. Para la UNDRO (1991:38), amenaza es “la probabilidad de ocurrencia, dentro 
de un periodo de tiempo y un área dada, de un fenómeno natural potencialmente dañino”. 
Por su parte, Coch (1995:1) define la amenaza como “procesos geológicos naturales que 
implican peligro para el hombre y sus propiedades”. Burton y Kates (1.964) la consideran 
                                                            
7 Pero no a formular políticas públicas entorno a su incidencia sobre las poblaciones poco preparadas. 
8 Sobre todo porque el manejo aislado del problema de los riesgos se ha convertido en un obstáculo para el 
desarrollo de estudios interdisciplinarios que interpreten y comprendan el comportamiento complejo de los 
fenómenos de la naturaleza y sus interacciones con la sociedad. 
9 Quienes han acudido al desarrollo tecnológico (sensores remotos, SIG, etc.) para lograr estudios más rigurosos y 
confiables. 
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como “aquellos elementos del medio ambiente que son nocivos al hombre y que están 
causados por fuerzas ajenas a él”. Así, el desastre fue considerado como la consecuencia 
de un fenómeno natural (amenaza). 
Durante varias décadas se mantuvo la concepción de que el desastre era ocasionado por la 
presencia de fenómenos naturales extremos, otorgándole mayor importancia a los factores 
físicos de la naturaleza y a las condiciones del medio, aislando de toda responsabilidad al 
hombre, lo cual facilitó la aparición de conceptos como el de “desastres naturales”. Así, el 
desastre es una consecuencia de la furia de la naturaleza y el hombre, la sociedad y sus 
instituciones factores pasivos en el proceso. 
 
Según Maskrey (1998: 10) Una vez que la investigación sé amplió hacia el estudio de las 
pérdidas y daños asociados con diferentes amenazas, surgió el concepto de que la magnitud 
de un desastre o del riesgo no fuera necesariamente función de la magnitud de la amenaza... 
(Así) se postuló que para producirse un desastre tenía que haber un impacto medible en el 
medio ambiente, sociedad o economía donde se manifieste la amenaza; en otras palabras, un 
desastre no está relacionado únicamente con la ocurrencia de un fenómeno natural, sino que 
es la expresión de situaciones de vulnerabilidad estructural. 
 
Así, el riesgo empieza a ser definido en función tanto de la amenaza como de la 
vulnerabilidad, en oposición a los modelos de riesgos desarrollados por las ciencias 
naturales que se centraron fundamentalmente en la amenaza; las ciencias aplicadas 
propusieron modelos conceptuales que incorporaron la vulnerabilidad, centrándose en el 
impacto y efecto de los eventos asociados a las amenazas y no en el evento mismo10. Si 
bien en un principio el concepto de vulnerabilidad fue limitado a medidas estructurales 
asociándola con el nivel de pérdidas o daños, es innegable que esta evolución conceptual 
se convirtió en el primer paso para reconocer el papel activo de los individuos y las 
instituciones en el aumento y disminución del riesgo ya que son estos, los encargados de 
construir, avalar y habitar en dichas estructuras. 
 
Hacia los años 20’s el canadiense Samuel H. Prince, con su obra catastrophe and social 
change, da inicio al estudio social de los desastres al describir la explosión de un barco de 
municiones en Halifax (Nueva Escocia), y sus efectos sobre la comunidad11. Este estudio 
estimuló el desarrollo de nuevas investigaciones en este campo. Hacia los años 40s 
                                                            
10 Sin embargo, estas investigaciones continuaron otorgándole mayor valor a la amenaza en la generación y 
determinación del riesgo, incorporando la vulnerabilidad únicamente a partir de variables físicas y materiales, 
(defensas ribereñas, planificación urbana basada en zonificación sísmica, diseño de medidas estructurales, 
capacidad soportante de las edificaciones, evaluación de líneas vitales e infraestructuras).Es el caso de los estudios 
realizados por Davis (1.981); Cuny, (1.983) y el de Tiedemann, (1987). 
11 Dando por sentado que los eventos catastróficos estimulan a un rápido cambio social, los cuales pueden ser 
positivos o negativos dependiendo del nivel de organización de las poblaciones afectadas 
6Sorokin (1942) publica su obra Man and society in calamity, considerado como el primer 
estudio teórico de los desastres, donde el autor plantea que las “calamidades” deben ser 
consideradas globalmente como procesos y no como eventos sociales únicos. Un segundo 
estudio desarrollado en esa época es el del geógrafo norteamericano Gilbert White (1945), 
quien en su estudio Natural hazards: local, national, global presenta un interesante 
análisis social, introduciendo el concepto de percepción de la amenaza, sobre lo cual 
Maskrey (1998:14) afirma que “sus investigaciones enfatizaron en que los desastres tienen 
causas humanas y no sólo naturales, y que las sociedades y comunidades expuestas a 
determinadas amenazas no son homogéneas”. Esto implica que diferentes grupos sociales 
realizan una gestión muy diferenciada de los riesgos que enfrentan y que, por ende, la 
vulnerabilidad es un valor de carácter social, que no puede reducirse al grado de pérdida 
que podría sufrir un determinado elemento o grupo de elementos expuestos a una 
amenaza12. 
 
White afirma que si la percepción del entorno difiere de un ser a otro e influye en las 
decisiones que tome una población para que su medio sea más o menos seguro, entonces 
cada grupo humano realizará una gestión del riesgo de acuerdo con su grado de 
apreciación y por tanto tendremos comunidades más o menos vulnerables. Es decir, los 
grados de exposición a una amenaza son heterogéneos, por ello la vulnerabilidad debe ser 
estudiada bajo parámetros de carácter social y no sólo estructural, brindándole un valor 
considerable a la vulnerabilidad de la sociedad expuesta a la amenaza, la cual para la 
época significa un gran avance en la materia. Lastimosamente no genero el suficiente 
impacto para incidir en las políticas públicas de los países del Tercer Mundo 
 
Posteriormente los desastres fueron asociados con otras causalidades como el crecimiento 
poblacional, el aumento de la pobreza y desigualdad de las poblaciones, los usos del suelo 
por parte de las comunidades, y otros factores que inducen a una intervención del hombre 
en el medio natural. Sin embargo, sólo hasta las décadas de los años 60’s y 70’s se origina 
una corriente sociológica que ligaba la investigación de los desastres con los procesos 
sociales cuestionando, al igual que White, el concepto de vulnerabilidad dado por los 
teóricos de las ciencias aplicadas13. 
                                                            
12 En otras palabras, son dos los aportes fundamentales de White (1945) al análisis de los desastres el primero, la 
incorporación del concepto de percepción, debido a que los comportamientos de los seres humanos, las decisiones 
que tomen con respecto a su entorno pueden constituir diversos factores de vulnerabilidad y potenciales situaciones 
de desastre; y el segundo, consiste en ser, junto con sus colegas norteamericanos, los primeros en postular de forma 
explícita que los desastres no son sinónimos de amenazas naturales. 
13 Estas investigaciones, en su mayoría llevadas a cabo por estudiosos norteamericanos Dynes et al. (1972); 
Quarantelli (1978), se enfocaron en el estudio del comportamiento humano individual o colectivo, sus niveles de 
solidaridad, racionalidad e individualidad y el aumento o disminución de las patologías sociales ante un desastre; 
en el impacto de eventos asociados con amenazas de diferente tipo en grupos sociales diversos, y en la interacción 
social en periodos de emergencia. 
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Como se puede evidenciar, las investigaciones se desarrollaron principalmente en el 
ámbito del post-evento o post-impacto de las poblaciones afectadas, sus actividades, 
institucionales y comunitarias, así como de la reconstrucción. (Comfort, 1989; 
Ojeda,1982; Bates,1982; Bommer,1985; Wenger, 1987) se constituyeron en algunos de los 
teóricos que optaron por esta línea, algunos confirmando la existencia de patologías 
sociales o comportamientos antisociales; otros como Wenger, (1987) refutaron esta 
hipótesis a partir de evidencia empírica, la cual demostraba que la respuesta humana ante 
un desastre se caracterizaba por importantes niveles de racionalidad y solidaridad, no por 
un comportamiento antisocial como se firmaba en estudios anteriores. 
 
Otros investigadores como Westage y O’Keefe (1976) y Cuny (1.983) partieron de la 
conceptualización del conflicto social para examinar la evolución de la vulnerabilidad a los 
desastres y las respuestas tanto institucionales como comunitarias; más aun, descubrieron 
la relación existente entre el desarrollo socioeconómico y los desastres. Planteando así 
mismo que la vulnerabilidad es generada por determinados procesos económicos, sociales 
y políticos, definiéndola como el grado en que dichos procesos afectaban la capacidad de 
una población para absorber y recuperarse del impacto de un evento asociado con una 
amenaza determinada14. 
 
Así, el enfoque social redefinió a los desastres como los problemas no resueltos del 
desarrollo, Wijkman y Timberlake, (1984). Concepto ampliamente aceptado, que además 
intuye que el desastre es resultado de condiciones de precariedad material, dispersión, 
conflicto social y alienación cultural preexistente. Otros investigadores como Aglietta, 
(1979); Caputo et al, (1985); Wilches, (1989); Romero y Maskrey (1993); Lavell, (1992) 
aportaron nuevos resultados en estudios de caso, que demostraron como, debido a factores 
sociales, políticos y económicos, gran parte de la población vive en un estado de 
vulnerabilidad más o menos permanente. 
 
Como lo expresa Caputo (1.985:29), al explicar que la sociedad deviene vulnerable a las 
amenazas. (...) La primera pregunta debe hacerse sobre las características de la estructura 
económica y social que le permiten a una sociedad ampliar o minimizar la perturbación, y 
sobre las cuales son los sectores sociales más vulnerables (...) aparecerán con seguridad 
factores determinantes tales como las características del sistema productivo y la distribución 
interna de los recursos. La gran oferta de la mano de obra con relación a la capacidad de 
                                                            
14 Mediante estudios concretos demuestran su hipótesis, al comparar las pérdidas sociales asociadas con una 
amenaza en los países ricos y en los países de la periferia, evidenciando además que las pérdidas se concentraban en 
los sectores y grupos más pobres, lo cual desvirtuaba aquella definición de vulnerabilidad que la ligaba con pérdida 
o daño de estructuras y que pasa a relacionarla con la capacidad de responder, absorber y recuperarse de un evento. 
Estos, a su vez, definen el desastre como la incapacidad de responder al evento, al exceder los daños, las pérdidas y 
la capacidad de resistencia de los pueblos. 
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absorción de la economía regional, la presencia de un alto nivel de desempleo, la existencia 
de una masa marginal de subempleos y los bajos niveles saláriales que ello provoca. 
 
Estos son, sin duda, los elementos estructurales que tienen peso considerable para definir el 
grado de fragilidad de la sociedad y que permiten determinar la línea normal con referencia 
a la cual los efectos de la anomalía deben ser medidos. Estas consideraciones inducen a 
afirmar que la catástrofe acaece cuando se entrecruzan dos factores; por un lado, un 
ambiente vulnerable, y por el otro, una población con su organización social y económica 
en las mismas condiciones, sobre las cuales, se abate un fenómeno de orden natural, que 
sobrepasa la capacidad de respuesta local15 
 
Posteriores estudios permiten avanzar en la comprensión del desastre como el resultado de 
la interacción de sistemas, no obstante, el desastre puede interpretarse no como resultado del 
proceso, sino como el proceso y límite de las interacciones del sistema social y natural, las 
cuales conducen a la aparición de un nivel de organización mayor que en este caso sería la 
gestión del riesgo y por consiguiente la recuperacióndel sistema, o en el caso contrario, la 
evolución hacia otro nivel de desarrollo del mismo. 
 
En el caso de Colombia, a lo largo de su historia ha sufrido diversos eventos de 
importancia16 que unidas al emplazamiento de su población la cual se encuentra concentrada 
en grandes ciudades17, las condiciones económicas y sociales entre otras ha coadyuvado al 
aumento de los desastres. Este hecho ha generado gran interés en los académicos 
nacionales, lastimosamente la mayoría de los estudios se ha enfocado al análisis de la 
amenaza (Álvarez y Tenjo, 1971; Ramírez, JE, 1975; AIS, 1984; IGAC, 1989; 
                                                            
15 El aporte fundamental de este enfoque se basa en su concepción de una vulnerabilidad más social, donde el 
hombre es el protagonista, a su vez, el hecho de evidenciar las condiciones sociales preexistentes como un 
elemento que aumenta o disminuye la vulnerabilidad conlleva a evidenciar el proceso por el cual se deviene 
vulnerable y no solo el producto, que es el desastre. Por otro lado, permite observar la amenaza, la vulnerabilidad 
y el riesgo como parte de la dinámica social y natural, no como un evento extraordinario, como un intruso que sólo 
genera efectos negativos en la comunidad. Más aún, como lo expresa Maskrey (1998), se revalúa la idea de 
amenazas afectando a sociedades normales, con la de sociedades en crisis afectadas por eventos normales, propios 
de la dinámica terrestre. 
16 Como la destrucción de Cúcuta (1875), el terremoto y consecuente maremoto de Tumaco (1906); las erupciones 
de varios de sus volcanes como el Galeras, el Ruiz y Doña Juana, entre otros, cuya actividad ha sido registrada 
históricamente en varias ocasiones. En años más recientes, eventos tales como los terremotos del Antiguo Caldas 
(1979), de Popayán (1983), del Atrato Medio (1992), el maremoto que afectó a Tumaco y El Charco (1979), a 
erupción del Nevado del Ruiz (1985), los deslizamientos de Quebrada Blanca (1974), del Guavio (1983) y de 
Villatina en Medellín (1987), las avalanchas de los ríos San Carlos (1990), Turriquitadó, Tapartó y Dabeiba 
(1993),el Paez (1994), el Fraile en Florida-Valle (1994), el Huracán Joan (1988) y la Tormenta Bret (1993) que 
afectaron la Costa Atlántica y en los últimos años, el sismo en el Eje cafetero (1999) y fuertes inundaciones que 
ocurren periódicamente en las zonas bajas del país, confirman los riesgos a los cuales Colombia ha estado sometida. 
17 Situación que se puede explicar a través de la génesis del proceso de industrialización que vivió el país entre los 
años 50s y 60s, la agudización del conflicto armado y la pérdida adquisitiva del campesinado colombiano, 
situaciones que suscitaron el desplazamiento de importantes grupos humanos del campo a la ciudad, con la 
consecuente aparición, en estas zonas de los barrios marginales y las viviendas en precario. 
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INGEOMINAS, 1989; Dunoyer, M, 1989; Cardona y Sepúlveda, 1991; Campos, 1992/ 
1993; OSSO, 1996). Y muy pocos contemplan la variable social18 es el caso de los estudios 
realizados por Velásquez (1988); Meyer y Velásquez (1989); Velásquez y Meyer, (1993); 
Prieto (1996). 
A nivel institucional el Estado Colombiano ha generado una amplia normativa en las 
diversas carteras estatales en la legislación de asentamientos humanos19, de construcción20, 
de urgencia manifiesta21, de medio ambiente y agricultura22, de salud23 y educación24.  
Lastimosamente, éstas ha sido de carácter coyuntural, es decir ha sido proferida posterior a 
la ocurrencia de un fenómeno natural o antrópico que suscitó daños y pérdidas humanas y 
económicas en alguna zona del país, ejemplo de ello es la creación del Comité nacional de 
Emergencias promulgado en el Código Sanitario (título VII) en 1980 un año después del 
                                                            
18 Siendo esta una particularidad de los estudios de los últimos veinte años, lo cual se puede inferir como una 
evolución de la academia mundial relacionada con esta temática. 
19 La Ley Novena de 1989, Ley de Reforma Urbana; artículos 2,8, 10, 39, 56, 70, 87 sobre asentamientos humanos 
en zonas de riesgo, reubicación y renovación urbana; Ley Segunda de 1991 que modifica la ley 9ª de 1989; artículo 
5 sobre los inventarios en zonas de riesgo; Ley Tercera de 1991 crea el sistema de vivienda de interés social, en el 
cual se hace referencia al tema de los desastres en los artículos 1, 6, 10, 12, 18; Decreto 1424 de 1989: artículos 1 y 
3, inventario de asentamientos humanos en zonas de riesgo y de los trámites para la obtención de recursos para la 
reubicación; Decreto 04 de 1993 reglamenta parcialmente la ley 3ª de 1991 y trata del subsidio de vivienda para 
hogares ubicados en zonas de alto riesgo y para la reconstrucción post desastres; Acuerdo 32 de 1994 del INURBE 
que se enfoca en los subsidios de vivienda, aplicables a hogares ubicados en zonas de desastre o calamidad pública y 
asentamientos humanos localizados en zonas de riesgo; Acuerdo 49 de 1994 del INURBE en el cual se detallan las 
disposiciones para otorgamiento y administración de los subsidios familiares de vivienda 
20 Decreto ley 1400 de 1984 con el cual se crea el código colombiano de construcciones sismo resistentes; Decreto 
1319 de 1994 que reglamenta la expedición de licencias de construcción, urbanización y parcelación cumpliendo los 
lineamientos del código colombiano de construcciones sismoresistentes 
21 Decreto 1909 de 1992 en el cual se desarrollo el procedimiento para la nacionalización de donaciones, 
mecanismos frecuentemente usados en el equipamiento y financiación de actividades relacionadas con emergencias 
y desastres; Ley 80 de 1993 referente al Estatuto de Contratación el cual en sus artículos 24, 32, 40, 41, 42, 43 alude 
a los casos sobre urgencia manifiesta; Ley 60 de 1993 el cual define las normas orgánicas sobre la distribución de 
competencias y el que en su artículo 21, numeral 12 incluye la destinación de recursos para la Prevención y 
Atención de Desastres 
22 Ley 99 de 1993 que crea el Ministerio el Medio Ambiente, los artículos 1, 5, 7, 9 y 12 se encuentran directamente 
relacionados con prevención de desastres; Ley 69 de 1993 que establece el seguro agropecuario y crea el Fondo 
Nacional de Riesgos Agropecuarios; Ley 101 de 1993 que modifica parcialmente el Seguro Agropecuario y crea el 
Fondo Nacional de Riesgos Agropecuarios, contemplado en sus artículos 84, 85, 86 y 87; Ley 106 de 1994, que 
reorganiza el Sistema Nacional para la Reforma Agraria. En su artículo 9, hace mención al control de inundaciones y 
el subsidio a la vivienda rural; el artículo 31, adquisición de tierras para reubicación de vivienda en zonas de riesgo 
y/o afectadas por calamidades públicas 
23 Ley 100 de 1993 la cual en su artículo 244 menciona a la atención en salud a las personas afectadas por una 
catástrofe; Decreto ley 1298 de 1994 que crea el Fondo de Solidaridad y Garantía el cual contempla en su artículo 
54 el tema de atención en desastres; Decreto 1813 de 1994 que define y reglamenta los riesgos catastróficos en el 
Sistema de Seguridad Social en Salud, en sus artículos 1, 3 y 5 
24 Ley 115 de 1994 sobre educación en el cual en su artículo quinto numeral 10, hace alusión al tema de prevención 
de desastres; Resolución No 7550 de 1994 de Min Educación el cual regula las actuaciones del Sistema Educativo 
Nacional en la Prevención y Atención de Desastres, en el plano del educación primaria y secundaria en el país. 
 
10 
 
 
terremoto de Tumaco ó la creación del Fondo Nacional de Calamidades creado un año 
después del terremoto de Popayán (1983). 
 
4. HIPOTESIS 
 
El Estado colombiano ha implantado una política pública que aun es deficitaria en la gestión 
de riesgo, ya que aun no ha visualizado la importancia de unificar criterios entre las 
políticas de Estado y las políticas de gobierno e integrar y transversalizar en las diferentes 
carteras dicho tema, a ello se suma el desconocimientode las dinámicas sociales, políticas, 
económicas y culturales que se tejen al interior de su territorio las cuales potencializan las 
situaciones de vulnerabilidad y riesgo frente a un fenómeno natural en el país. 
 
5. OBJETIVOS 
 
5.1 General: Analizar el rol del Estado colombiano al asumir el tema de la gestión del 
riesgo en la agenda pública, visualizando el proceso de evolución tanto del sistema 
institucional encargado de afrontar la temática como de su marco regulatorio. 
 
5.2 Específicos 
 
 Establecer los grados de correlación entre las dinámicas físicas y culturales existentes, 
que inciden en el aumento de las situaciones de amenaza, vulnerabilidad y riesgo en el 
país, evidenciando porqué dichas dinámicas deben ser consideradas al interior de las 
agendas públicas nacionales, regionales y locales. 
 
 Aportar conocimientos que permitan fortalecer las políticas públicas nacionales, 
regionales y locales en torno a la disminución tanto del sistema de amenazas como de 
vulnerabilidades en Colombia. 
 
6. METODOLOGÍA 
 
Teniendo en cuenta el objeto del estudio el cual consiste en analizar cómo se ocupa el 
Estado en calidad de institución, a través de su marco regulatorio y el establecimiento de 
políticas públicas, del tema de la gestión del riesgo y su rol tanto en la prevención como 
en la atención y mitigación en Colombia y la unidad de análisis que se soporta en tres 
escenarios espacial y temporalmente diferentes, cuyas características base son el país de 
origen y el tipo de fenómeno presentado hemos optado por la utilización de la teoría de la 
complejidad la cual se ha convertido en una alternativa para la comprensión e 
11 
 
 
interpretación de las interacciones y dinámicas tanto de los fenómenos naturales como 
sociales. Estudiar las amenazas y vulnerabilidades con una racionalidad sistémica e 
integradora dentro de un marco institucional, nos permitirá ver más allá del aislamiento de 
los fenómenos naturales y/o sociales, es decir, una visión de conjunto que rescata las 
nuevas cualidades que emergen de la interacción de los sistemas (naturales y sociales). 
Para lograrlo iniciaremos con una recolección de información (en bibliotecas, archivos 
públicos y privados) disponible sobre desarrollo institucional en el país, el contexto 
internacional yacente en el marco temporal escogido, el marco regulatorio nacional e 
internacional, eventos ocurridos en la zona, así como los efectos de las diferentes 
amenazas que se convierten en un factor de riesgo y analizar las concepciones y 
tratamientos gubernamentales acerca de estos eventos. Paralelo a ello utilizaremos otros 
instrumentos entre ellos: 
Entrevistas (semi-estructuradas y desestructuradas): las cuales nos permitirán conocer 
la posición de los tomadores de decisiones frente a la temática y para el caso de los eventos 
escogidos, la visión tanto de pobladores como de académicos y gobernantes que actuaron en 
estos, lo cual nos permitirá conocer de fuentes primarias la realidad social, política, 
económica, cultural etc. en aquel momento, así como el grado de evolución de la temática 
en el país. 
 
Análisis estadísticos: útil para el manejo de información que se requiera tanto en el 
estudio de las amenazas y vulnerabilidades, como de las acciones gubernamentales en el 
largo tiempo histórico. Estableciendo a través de muestreo características cuantitativas que 
permitan evidenciar el desarrollo sistémico tanto de la normatividad como de los sistemas 
de riesgos. 
 
Observación en campo: a partir de instrumentos como la observación participante y/o no 
participante, que permitan comprobar o no la hipótesis. 
Cartográfico: pretende mostrar la distribución espacial o geográfica de las amenazas 
(cartografía del escenario), vulnerabilidad y riesgos realizando un estudio cartográfico 
comparativo, para ello es indispensable la utilización de cartografía ya sea consultada o 
elaborada a partir del desarrollo del presente trabajo para la identificación y zonificación 
de áreas vulnerables y la cartografía social/ mapas parlantes, útil para analizar los grados 
de reconocimiento que tienen los pobladores de su entorno, que permitirá medir 
perceptualmente los niveles de vulnerabilidad pre existentes. 
8. CRONOGRAMA 
 Meses 
ETAPA PRODUCTO ACTIVIDAD 2 3 4 5 6 7 
12 
 
 
Elaboración de 
la propuesta 
 X 
Pre-diagnostico Identificación de fuentes, 
recolección y análisis de 
información geofísica, 
institucional y 
demográfica etc. 
Revisión bibliográfica y 
hemerográfica, bibliotecas: 
Nacional, regional 
(UNIVALLE, UNAL, 
departamental ) centros de 
investigación (CVC, 
HIMAT, OSSO) 
documentos oficiales Min 
ambiente y Sistema 
Nacional de prevención y 
atención de desastres) 
X X X X 
Exploración 
empírica 
Confirmación y 
enriquecimiento de datos 
obtenidos 
Trabajo en campo X X X 
Trabajo de 
campo 
Indagación de la 
problemática ambiental y 
de riesgos a través de 
observación del entorno 
identificación de la 
problemática y 
reconocimiento de los 
niveles de afección de las 
comunidades 
 
Encuestas, mapas 
mentales, cartografía social 
 X X 
Decantación de 
información 
 Tablas estadísticas de 
eventos y atención post 
desastre 
 X 
pre informe y 
construcción de 
documento 
final 
 X 
Entrega a 
asesores 
 X 
 
9. BIBLIOGRAFÍA 
 
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Decreto Ley 919 de 1989 por el que se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y 
Atención de Desastres, se reglamenta la ley 46/88 y se creó la Oficina Nacional para la 
Prevención y Atención de Desastres 
Decreto 1424 de 1989: artículos 1 y 3, inventario de asentamientos humanos en zonas de 
riesgo y de los trámites para la obtención de recursos para la reubicación. 
14 
 
 
Decreto 04 de 1993 reglamenta parcialmentela ley 3ª de 1991 y trata del subsidio de 
vivienda para hogares ubicados en zonas de alto riesgo y para la reconstrucción post 
desastres. 
Decreto ley 1400 de 1984 por el que se crea el código colombiano de construcciones sismo 
resistentes. 
Decreto 1319 de 1994 por el que se reglamenta la expedición de licencias de construcción, 
urbanización y parcelación. 
Decreto 1909 de 1992 en el cual se desarrollo el procedimiento para la nacionalización de 
donaciones, mecanismos frecuentemente usados en el equipamiento y financiación de 
actividades relacionadas con emergencias y desastres. 
Decreto ley 1298 de 1994 por el que se crea el Fondo de Solidaridad y Garantía 
Decreto 1813 de 1994 que define y reglamenta los riesgos catastróficos en el Sistema de 
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Ley 9 de 1998 por la cual se reglamentan las políticas de reforma urbana. 
Ley 2a de 1991 que modifica la ley 9ª de 1989 
15 
 
 
Ley 3a de 1991 que crea el sistema de vivienda de interés social. 
Ley 80 de 1993 por el que se reglamenta el Estatuto de Contratación 
Ley 60 de 1993 por el que se define las normas orgánicas sobre la distribución de 
competencias 
Ley 69 de 1993 por el que se establece el seguro agropecuario y se crea el Fondo Nacional 
de Riesgos Agropecuarios. 
Ley 101 de 1993 por la que se modifica parcialmente el Seguro Agropecuario y crea el 
Fondo Nacional de Riesgos Agropecuarios. 
Ley 106 de 1994, por el que se reorganiza el Sistema Nacional para la Reforma Agraria. 
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