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Las drogas ilícitas en la relación Colombia-Estados Unidos: balance y
perspectivas
Chapter · October 2011
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2 authors:
Carolina Cepeda Másmela
Pontificia Universidad Javeriana
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Arlene B. Tickner
Universidad del Rosario
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Cuarenta años después de la declaración de la “guerra contra las drogas” 
por parte del presidente Nixon, el debate sobre la eficacia y los costos de 
la prohibición está al rojo vivo. Varios ex presidentes latinoamericanos y 
reconocidos intelectuales de todo el mundo han llamado la atención sobre la 
ineficacia y las consecuencias adversas del énfasis prohibicionista. Este libro, 
que recoge las investigaciones de académicos de muchas disciplinas, analiza 
de manera minuciosa la experiencia de Colombia, los éxitos, los fracasos y los 
extravíos de las políticas antidroga en uno de los principales protagonistas de 
una guerra que ya completa cuatro décadas. 
El libro abarca muchos temas: la economía de la producción de drogas 
ilícitas, las políticas para la reducción del consumo y para la disminución de la 
oferta durante el Plan Colombia, la injerencia de la problemática de las drogas 
en las relaciones internacionales, las políticas para evitar el lavado de activos, 
la conexión entre el tráfico de drogas y la parapolítica, las estrategias contra 
el crimen organizado, entre otros. Pero más allá de la diversidad temática, 
hay un hilo conductor en los diversos capítulos: la necesidad de analizar 
objetivamente, a partir de la evidencia disponible, qué funciona y qué no. Este 
libro es un aporte de la Universidad de los Andes a un debate inaplazable 
que necesita, hoy más que nunca, trascender las posturas ideológicas y las 
opiniones preconcebidas.
Políticas antidroga en Colombia: 
éxitos, fracasos y extravíos
Alejandro Gaviria Uribe
Daniel Mejía Londoño
(compiladores)
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Alejandro Gaviria es Ph. D. en Econo-
mía de la Universidad de California (San 
Diego). Actualmente es decano de la Fa-
cultad de Economía de la Universidad de 
los Andes. Ha sido autor de varios libros 
y artículos académicos sobre desarrollo 
económico, educación y movilidad social. 
Fue subdirector del Departamento Nacio-
nal de Planeación, subdirector de Fedesa-
rrollo e investigador del Banco Interameri-
cano de Desarrollo. 
Daniel Mejía es Ph. D. en Economía 
de la Universidad de Brown. Actualmente 
es profesor asociado de la Facultad de Eco-
nomía de la Universidad de los Andes. Su 
trabajo académico se ha centrado en los 
temas de criminalidad y violencia política 
y en la evaluación de las políticas antidro-
ga en Colombia. En el pasado se desem-
peñó como investigador del Banco de la 
República y de Fedesarrollo.
El transporte como soperte al desarrollo 
de Colombia. Una visión al 2004. 
Jorge Acevedo et ál.
Colección 60 Años:
Curso de derecho Romano. 
Eduardo Álvarez Correa
De la válvula de Hakim a la nueva teoría de 
la mecánica craneana. 
Germán Cubillos Alonso
Elecciones y partidos políticos en Colombia. 
Mario Latorre Rueda
Empleo y pobreza. 
Ulpiano Ayala, Nohora Rey de Marulanda
Grupo de Física de Altas Energías de la 
Universidad de los Andes. Veinte años de 
investigación en la frontera de las altas 
energías. 
Carlos Arturo Ávila y Bernardo Gómez 
Moreno
La crítica del concepto de valor en la 
filosofía de Heidegger. 
Carlos B. Gutiérrez
Razón y fábula. 
Amalia Iriarte
Clientelismo: el sistema político y su ex-
presión regional. Francisco Leal Buitrago, 
Andrés Dávila
Prólogo por César Gaviria Trujillo
Políticas antidroga en colombia: 
éxitos, fracasos y extravíos
Autores compiladores
Alejandro Gaviria
Daniel Mejía
Primera edición: abril del 2011
© Alejandro Gaviria y Daniel Mejía (autores compiladores)
© Universidad de los Andes 
Ediciones Uniandes
Carrera 1 núm. 19-27, edificio AU 6, piso 2
Bogotá, D. C., Colombia
Teléfonos: 339 49 49 - 339 49 99, ext. 2133
http://ediciones.uniandes.edu.co 
infeduni@uniandes.edu.co
ISBN: 978-958-695-602-4
Corrección de pruebas: Guillermo Díez, María José Uribe
Diseño y diagramación: Proceditor 
Diseño de carátula: Sonia Montaño 
Impresión: Editorial Kimpres
Calle 19 sur núm. 69C-17 
Teléfono: 413 68 84
Bogotá, D. C., Colombia
Impreso en Colombia - Printed in Colombia
Todos los derechos reservados. Esta publicación no puede ser reproducida ni en su todo ni en sus 
partes, ni registrada en o transmitida por un sistema de recuperación de información, en ninguna 
forma ni por ningún medio sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por 
fotocopiao cualquier otro, sin el permiso previo por escrito de la editorial.
Políticas antidroga en Colombia: éxitos, fracasos y extravíos / Alejandro Gaviria, Daniel Mejía 
(compiladores). -- Bogotá: Universidad de los Andes, Facultad de Economía, CEDE, Ediciones 
Uniandes, 2011.
457 pp. ; 16,8 x 23,8 cm.
ISBN 978-958-695-602-4
1. Narcotráfico -- Colombia 2. Control de drogas y narcóticos -- Colombia 3. Cultivos ilícitos 
-- Aspectos socioeconómicos -- Colombia 4. Erradicación de cultivos ilícitos -- Colombia I. Gaviria 
Uribe, Alejandro II. Mejía Londoño, Daniel III. Universidad de los Andes (Colombia).
 CDD 363.45 SBUA
205
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las drogas ilícitas en la relación 
colombia-estados unidos: 
balance y PersPectivas
Arlene Beth Tickner* y Carolina Cepeda**
Luego de diez años y más de 7.000 millones de dólares de inversión, el Plan Colombia (Pc) ha sido señalado como un modelo exitoso de 
cooperación bilateral. Aunque fue formulado inicialmente como una ver-
sión expandida y mejorada de los acuerdos de cooperación antidroga 
existentes entre Bogotá y Washington desde los años ochenta, en la prác-
tica el Pc ha funcionado —sobre todo desde la finalización del proceso de 
paz con las farc en el 2002— como una estrategia de contrainsurgencia y 
fortalecimiento del Estado, dentro de la cual la “guerra contra las drogas” 
ha ocupado un lugar prioritario.
Si bien hay consenso entre los defensores y detractores del Pc de que 
desde el 2000 Colombia ha experimentado una transformación impor-
tante en lo que al clima interno de seguridad se refiere, menos claro es el 
balance que arroja en el tema de las drogas ilícitas. La reducción en los 
cultivos de hoja de coca en el país y su potencial productivo, luego de 
aumentos progresivos desde el 2004, ha dado lugar a afirmaciones de que 
Colombia está ganando la “guerra contra las drogas”, lo cual es conside-
rado fundamental para ganar también la “guerra contra el terrorismo”, 
* Profesora titular, Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes. 
Correo electrónico: atickner@uniandes.edu.co.
** Estudiante de Doctorado en Ciencia Política, profesora de cátedra, Departamento 
de Ciencia Política e investigadora adjunta del Centro de Estudios Internacionales (cei), 
Universidad de los Andes. Correo electrónico: yc.cepeda29@uniandes.edu.co. 
206 arlene beTh TiCkner y Carolina CePeda
dados los vínculos existentes entre los actores armados colombianos y el 
narcotráfico. En contraposición, el hecho de que el total de cultivos ilíci-
tos en el 2008 fue comparable con su nivel en 1999, según las estadísticas 
estadounidenses, además de sus efectos marginales sobre la disponibili-
dad, precio y pureza de la cocaína en las calles de Estados Unidos, y sus 
efectos “colaterales” —entre ellas el “efecto globo”1—, han sido identifi-
cados como evidencia contundente de su fracaso. 
Mientras que el gobierno Uribe insistió en mantener una política de “cero 
tolerancia” ante todas las manifestaciones de las drogas ilícitas, incluidos 
los cultivos de coca (y amapola) y el consumo de la dosis personal, la 
tendencia en Estados Unidos es otra. Catorce estados y el distrito capital 
han legalizado la marihuana para usos médicos y un número creciente de 
habitantes opina que dicha sustancia debe regularse y tributarse como el 
alcohol y el tabaco.2 La crisis económica ha puesto de relieve el costo de 
las políticas punitivas: la población carcelaria estadounidense ha crecido 
400% desde 1980 y sus cortes están atoradas con casos menores de pose-
sión. Aunque el tema de las drogas ilícitas sigue siendo presa de la inercia 
burocrática en Washington, existen indicios de que tanto el gobierno de 
Barack Obama como el Congreso han comenzado a revaluar la política 
oficial, que ha resistido modificaciones sustanciales durante casi 40 años. 
Entre estos se destaca el nombramiento de Gil Kerlikowske como zar 
antidroga, quien ha hecho un llamado para poner fin a la “guerra contra 
las drogas”; el cambio de posición frente a estrategias como la erradica-
ción de cultivos ilícitos en países como Colombia y Afganistán; y una pro-
puesta de ley del congresista Eliot Engel para revisar la política antidroga 
en el hemisferio occidental.
El hecho de que el décimo aniversario del Pc haya coincidido con un cam-
bio de gobierno en Colombia y un clima relativo de evaluación y aper-
tura en Estados Unidos brinda la oportunidad para analizar este tema 
retrospectivamente en la relación bilateral y plantear posibles escena-
rios futuros. La discusión que desarrollamos a continuación hace énfasis 
principalmente en drogas ilícitas, y solo de manera secundaria en otros 
componentes del Pc como la contrainsurgencia y el fortalecimiento de 
1 El efecto globo se refiere a la tendencia de los cultivos ilícitos y otras fases de la 
cadena de producción de las drogas, como el tráfico, a trasladarse a otras zonas en 
respuesta a campañas locales de control. 
2 Distintas encuestas de opinión pública, entre ellas Zogby, Gallup y Pew Research 
Center for the People and the Press, sugieren que alrededor del 75% de los estadouni-
denses favorecen la venta y uso de marihuana para fines medicinales, mientras que 
entre el 40 y 50% considera que el consumo debe legalizarse completamente. 
 las droGas ilíCiTas en la relaCión ColoMbia-esTados unidos 207
la fuerza pública, aun a sabiendas de que estos han sido igual de o más 
importantes desde la perspectiva del Gobierno colombiano. 
En la primera sección del capítulo identificamos los presupuestos básicos 
que han acompañado la “guerra contra las drogas”. Aunque esta ha sido 
analizada por otros autores (Bagley y Tokatlian, 1992; Tokatlian, 1995; 
Zirnite, 1997), es importante situar sus orígenes dentro de las tenden-
cias complementarias del “excepcionalismo americano” y la securitización 
para poder entender el tipo de políticas que Estados Unidos ha adoptado 
históricamente para combatir las drogas ilícitas, así como los obstácu-
los que han existido para modificarlas. La segunda parte examina breve-
mente la evolución de las relaciones Colombia-Estados Unidos durante 
los gobiernos de Andrés Pastrana y Álvaro Uribe. A pesar de que la rela-
ción bilateral ha sido “narcotizada” desde los años ochenta, exploramos 
el período anterior al Plan Colombia para mostrar cómo y por qué esta 
experimentó una transformación cuyo resultado más significativo fue la 
ampliación de la agenda bilateral, y con ello un mayor involucramiento 
de Estados Unidos en el conflicto interno del país. 
Posteriormente, realizamos un balance general de la estrategia antidroga 
en ambos países así como de las consecuencias “no esperadas” que han 
sido detectadas.3 Si bien es difícil separar el análisis de la “guerra contra 
las drogas” de los demás objetivos de la cooperación bilateral, el hecho 
de que esta haya ocupado un lugar preponderante dentro del Pc amerita 
enfocarse en ella. Finalmente, discutimos los debates que se han dado 
recientemente en Estados Unidos sobre drogas ilícitas, los cuales es indis-
pensable tener presentes a la hora de entender el rumbo actual de las rela-
ciones bilaterales, así como sus escenarios futuros. El capítulo concluye 
con una serie de recomendaciones. 
1. La “guerra contra las drogas”: 
principios y presupuestos
La interpretación de las drogas ilícitas como “amenaza” y “peligro” tiene 
una larga historia en el imaginario político y social de Estados Unidos 
(Campbell, 1992; Bewley-Taylor, 2001). Si bien no fue sino hasta 1971 
cuando el presidente Richard Nixon declaró que estas constituían el “ene-
migo público número uno” frente al cual era necesario librar una “gue-
rra” —interpretación que se radicalizó con la administración de Ronald 
3 Para un análisis más detallado de los indicadores principales del fenómeno de las 
drogas ilícitas en Colombia, ver Mejía (2011).
208 arlene beTh TiCkner y Carolina CePeda
Reagan—, desde principios del siglo xx la política estadounidense ha sido 
fundamentada en dos supuestosdistintos, pero complementarios. Por un 
lado, que las drogas constituyen un mal moral; y por el otro, que repre-
sentan una amenaza a la seguridad.
Entre los rasgos que han determinado el “excepcionalismo americano”, 
el moralismo, derivado principalmente de la ética de trabajo protestante, 
ocupa un lugar preponderante en la política nacional e internacional 
de Estados Unidos (Lipset, 1997; Schuck y Wilson, 2008). El origen reli-
gioso de las actitudes estadounidenses hacia temas como las drogas, la 
sexualidad, el crimen y el castigo explica en gran medida la naturaleza 
de los debates públicos que existen sobre estos (Kennedy, 2007, pp. 178-
181). Además de su representación como un “mal” frente al cual Estados 
Unidos tiene el deber moral de actuar, el consumo de drogas se ha enten-
dido históricamente como un comportamiento depravado que se halla 
por fuera de los límites “normales” de la sociedad (Bewley-Taylor, 2001, 
p. 6). De allí que el problema de las drogas ilícitas, así como las políticas 
que se han desarrollado para combatirlo, han partido del supuesto de que 
este tiene sus orígenes por fuera de Estados Unidos, en los países produc-
tores, y por dentro, en grupos sociales indeseables, típicamente minorías 
raciales y étnicas (Campbell, 1992, pp. 169-189). El hecho de que las dro-
gas se interpretan como un mal universal que atenta contra la pureza 
moral, también ejerce una influencia restrictiva sobre el debate público. 
Este no solo se plantea en términos rígidos y dicotómicos (bien/mal, pro-
hibición/legalización), sino que un sinnúmero de estudios provenientes 
de múltiples disciplinas que sugieren que la “guerra contra las drogas” no 
ha funcionado tienden a ser ignorados y deslegitimados, ya que no tienen 
como eje central el imperativo moral que acompaña el problema.
En un polo aparentemente opuesto al moralismo, la política antidroga de 
Estados Unidos también se basa en la identificación de las drogas ilícitas 
como una amenaza a la seguridad. El concepto de la securitización hace 
énfasis en la importancia de los discursos empleados por los Estados a 
la hora de justificar sus políticas (Wæver, 1995). En especial, mediante el 
uso del discurso los actores estatales producen lecturas específicas sobre 
distintos problemas públicos, las cuales no son el producto de evaluacio-
nes objetivas sino de un conjunto de factores históricos, políticos, socia-
les y culturales (Lipschutz, 1995). En el caso de la seguridad, cuando un 
tema específico se nombra como una amenaza o se securitiza, dicho acto 
produce efectos políticos importantes (Wæver, 1995). Al declarar que “x” 
constituye una amenaza a la seguridad, permite que los representantes 
del Estado invoquen una condición de emergencia y el derecho de uti-
 las droGas ilíCiTas en la relaCión ColoMbia-esTados unidos 209
lizar cualquier estrategia necesaria para combatirlo, incluido el uso de 
la fuerza. En consecuencia, la securitización faculta al Estado para que 
monopolice el manejo de ciertos problemas, al tiempo que los aparta de 
la esfera pública, en donde pueden estar sujetos a dinámicas de debate 
democrático y la consideración de alternativas de políticas.
En su conjunto, la religiosidad que acompaña la comprensión del fenó-
meno de las drogas, así como su securitización, explican la perdurabi-
lidad de las políticas actuales. Lo que se conoce comúnmente como el 
paradigma punitivo o prohibicionista ofrece una lectura específica sobre 
las drogas ilícitas —“estas son malas y hay que acabar con ellas”—, la 
fuente del problema —“las drogas son demasiado baratas y fáciles de 
conseguir”— y sus posibles soluciones —“castigo, coerción y prohibi-
ción”— (Bertram et ál., 1996). Con ello, el paradigma establece los límites 
dentro de los cuales el debate sobre el tema puede tener lugar, así como 
las políticas que deben adoptarse. Estas consisten en una combinación 
de interdicción, erradicación y combate a las organizaciones narcotra-
ficantes en los países productores, y criminalización y encarcelamiento 
dentro de Estados Unidos para atender el problema de la demanda, con 
un énfasis reducido en el tratamiento y la educación. “Si la guerra con-
tra la oferta busca disuadir el consumo al aumentar el costo económico 
del uso de drogas, la guerra contra los consumidores busca aumentar el 
riesgo asociado al consumo al imponer medidas punitivas” (Bertram et 
ál., 1996, p. 4). Dada su identificación como una amenaza a la seguridad, 
la “guerra contra las drogas” también presupone un componente militar 
importante, la cesión del derecho de la sociedad a opinar sobre el manejo 
del tema y “daños colaterales” que figuran dentro de la formulación de 
políticas para combatir el fenómeno. 
Aparte de los factores señalados, en Washington existe inercia política 
y burocrática que refuerza la oposición al cambio, a pesar del reconoci-
miento cada vez mayor de que la “guerra contra las drogas” ha sido un 
fracaso. Aunque un número creciente de los estadounidenses cree que la 
política actual no funciona, solo un porcentaje pequeño considera que el 
paradigma punitivo debe acabarse, excepto en el caso de la marihuana 
(Naim, 2009). Con ello, el riesgo político asociado con la formulación de 
estrategias alternativas es alto, en especial en el caso de la Cámara de 
Representantes, que se renueva cada dos años.4 Así mismo, la alta institu-
4 Dicho riesgo no se limita al legislativo, como se evidenció durante el gobierno de Bill 
Clinton. Después de una revisión exhaustiva de la política antidroga, Clinton introdujo 
modificaciones sustanciales, las cuales tuvieron que ser revertidas a la luz de las presio-
nes del Congreso.
210 arlene beTh TiCkner y Carolina CePeda
cionalización burocrática que se ha generado tras décadas de implemen-
tar la misma política constituye un obstáculo adicional. 
1.1. La terrorización de la “guerra contra las drogas”
Los ataques terroristas del 11 de septiembre del 2001 repercutieron en 
un cambio de forma en la “guerra contra las drogas”. A saber, la “gue-
rra mundial contra el terrorismo” constituyó una nueva estrategia de 
securitización por parte de Estados Unidos que vinculó dentro de un 
solo marco analítico un conjunto de amenazas mundiales, incluidos el 
tráfico ilegal de drogas y armas, y las armas de destrucción masiva. El 
nexo entre terrorismo y drogas, simbolizado con un nuevo concepto —el 
del “narcoterrorismo”5—, permitió enlazar la securitización de estos dos 
problemas (Buzan, 2006, p. 1104). Adicionalmente, y como ocurrió en el 
caso de las drogas, el terrorismo comenzó a ser visto a través de un lente 
moralista, evidenciado en términos como “eje del mal”, “cero tolerancia” 
y “justicia infinita”, para referirse a esta nueva amenaza. 
La terrorización de la “guerra contra las drogas” tuvo repercusiones 
importantes para la política antidrogas de Estados Unidos en Colombia, 
en donde la finalización del proceso de negociación con las farc por parte 
del presidente Andrés Pastrana dio lugar a su identificación como un 
actor terrorista.6 Como se discutirá en la siguiente sección, la inserción 
del conflicto interno por parte del Gobierno colombiano dentro de la 
guerra mundial contra el terrorismo incidió en la relación bilateral entre 
Colombia y Estados Unidos al ampliar sus ejes principales. De una rela-
ción narcotizada, en donde lo único que ocurría en Colombia de interés 
para Estados Unidos se relacionaba con drogas, se pasó a una en la cual el 
fortalecimiento del aparato coercitivo del Estado, básicamente en función 
de labores de contrainsurgencia, llegó a ser el objetivo fundamental. 
2. Colombia-Estados Unidos: relación narcotizada
Desde mediados de los años ochenta las relaciones bilaterales comen-
zaron a narcotizarse como producto de la expansión de las organizacio-
5 Ver, por ejemplo, el testimonio de Rand Beers, secretario asistente para Asuntos 
Antinarcóticos, “Narco-Terror: The Worldwide Connection between Drugs and Terror”, 
presentado ante el Senadoel 13 de marzo del 2002.
6 Si bien las farc, así como el eln y las auc, habían sido clasificados como organiza-
ciones terroristas desde antes del 20 de febrero del 2002, hasta esa fecha el Gobierno 
colombiano se rehusó a utilizar dicho término en sus alusiones públicas a dichos acto-
res armados. 
 las droGas ilíCiTas en la relaCión ColoMbia-esTados unidos 211
nes narcotraficantes en Colombia, así como la creciente preocupación en 
Estados Unidos con el consumo de drogas ilegales y el crimen asociado 
con ellas (Tokatlian, 1995; Crandall, 2002). La Iniciativa Andina, creada 
por el primer gobierno Bush en 1989 al finalizarse la Guerra Fría, le dio a 
Colombia un lugar determinado dentro de la agenda de la política exte-
rior estadounidense en función del narcotráfico. A partir de entonces, la 
forma en que la “guerra contra las drogas” ha sido realizada en Colombia 
ha dependido en gran medida de la aproximación estadounidense al pro-
blema.7
El papel desempeñado por las drogas dentro de las relaciones bilaterales 
sufrió un cambio importante después del gobierno de Ernesto Samper, 
sobre todo por la mutación de la economía política del narcotráfico en 
el país, así como su creciente sinergia con el conflicto armado (Tokatlian, 
2000; Tickner, 2007a). Cuando Samper se posesionó en 1994, la división 
del trabajo para el tráfico de cocaína era tal que Perú y Bolivia producían 
la mayor parte de la materia prima (pasta de coca) y los carteles colom-
bianos la procesaban y la exportaban. Esta estructura productiva cam-
bió a mediados de los noventa, en la medida en que los cultivos de coca 
comenzaron a trasladarse a Colombia, en gran parte como producto de 
campañas exitosas de erradicación e interdicción en Perú y Bolivia y la 
ruptura del puente aéreo entre estos y Colombia, esfuerzos que causaron 
un efecto globo. Así, entre 1996 y 1998 la producción de coca en Colombia 
aumentó aproximadamente en 50% (gao, 2008, p. 10), con lo cual el país 
se convirtió en el principal cultivador de hoja de coca en la región andina 
y el mundo. Además, más del 50% de la coca cultivada se hallaba en el 
Putumayo, un departamento controlado por las farc. Por otra parte, el 
desmonte de los carteles de Cali y Medellín a mediados de la década creó 
un vacío de poder que fue llenado no solo por los minicarteles sino por los 
actores armados ilegales, en especial los paramilitares y las farc. En ambos 
casos la participación en distintos eslabones de la cadena productiva brindó 
una fuente de ingreso crucial que posibilitó su expansión territorial. 
Cuando Andrés Pastrana fue elegido presidente en junio de 1998, 
Colombia suministraba un 90% de la cocaína que ingresaba a Estados 
Unidos, así como gran parte de la heroína vendida en su costa este. Así 
7 A pesar de esto, la violencia librada por los carteles de la droga a finales de los años 
ochenta para impedir su extradición hizo que el presidente Gaviria diseñara una estra-
tegia diferente, cuyo eje principal fue la política de sometimiento a la justicia colom-
biana. Sin embargo, con la fuga de Pablo Escobar de la cárcel La Catedral el Gobierno 
estadounidense ejerció presión para que el país volviera a la ortodoxia antidroga. 
(Matthiesen, 2000). 
212 arlene beTh TiCkner y Carolina CePeda
mismo, heredó un país al borde del colapso: “una convergencia de facto-
res desestabilizadores, entre ellos drogas, grupos armados ilegales, segu-
ridad pública débil, corrupción oficial, violencia creciente y una recesión 
económica severa, apuntaban a la pérdida dramática de autoridad esta-
tal” (DeShazo, Primiami y McLean 2007, p. 6). Para el gobierno entrante, 
un “Plan Marshall para Colombia” —que planteaba la reconstrucción del 
país mediante la cooperación internacional— era fundamental para lograr 
la paz. Dentro de este la lucha contra el narcotráfico era un componente 
entre varios. En una primera versión de lo que sería el Plan Colombia, 
presentada por Pastrana en octubre de 1998, el desarrollo alternativo se 
identificaba como el primero de seis objetivos, incluidos la reducción de 
la oferta (en donde la erradicación ocupaba un lugar muy secundario), el 
fortalecimiento de la justicia, la reducción de la demanda, la protección 
ambiental y la cooperación internacional. Por su parte, en varias visitas 
realizadas a la Casa Blanca el mismo año, el presidente colombiano buscó 
convencer a su homólogo, Bill Clinton, de que la finalización del conflicto 
armado era un prerrequisito necesario para atacar más efectivamente al 
narcotráfico (Tickner, 2007a). 
A pesar de los esfuerzos por distanciarse de la lectura estadounidense 
del problema, para el gobierno Pastrana era claro que el éxito o fracaso 
de su “diplomacia por la paz” dependía en gran medida del apoyo de 
Estados Unidos —dada la falta de compromiso de otros donantes inter-
nacionales— y que la fuente de interés de Washington por Colombia 
seguía siendo la “guerra contra las drogas” (Arnson y Tickner, 2010). Así, 
buscó asegurar la participación estadounidense mediante su invocación.8 
La versión del Pc que fue presentada en Estados Unidos incorporó una 
amplia gama de problemas considerados importantes —entre ellos la 
recuperación económica, la reforma de la justicia, el desarrollo y los dere-
chos humanos— dentro de una estrategia en la cual las drogas ilegales 
ocupaban un lugar central (Presidencia de la República, 1999, p. 9). 
Si bien en su concepción original el Pc se propuso como una política que 
sería complementaria del proceso de paz con las farc, terminó siendo 
sobredeterminado por su componente militar y por el problema de los 
cultivos ilícitos en el sur del país, donde la presencia de las farc hacía 
difícil la realización de actividades antinarcóticos por parte de la Policía 
Nacional. En consecuencia, el primer paquete de asistencia estadouni-
dense —la fuente más grande de financiación externa para el Pc—, que 
sumó USD 1.600 millones para 2000 y 2001, concentró un 80% en ayuda 
8 Entrevista personal con Jaime Ruíz, ex director del Departamento Nacional de 
Planeación, Bogotá, 4 de junio del 2009.
 las droGas ilíCiTas en la relaCión ColoMbia-esTados unidos 213
para el Ejército y en mucho menor medida para la Policía, consistente en 
el suministro de helicópteros, entrenamiento de batallones antinarcóticos 
y apoyo militar para actividades de erradicación e interdicción. 
A pesar de ello, ver el Plan Colombia simplemente como “más de lo 
mismo” de la “guerra contra las drogas” sería un error. El argumento for-
mulado por el gobierno Pastrana en el “Plan para la paz, la prosperidad 
y el fortalecimiento del Estado” (Presidencia de la República, 1999) era 
que las drogas ilícitas constituían una amenaza a la seguridad nacional 
colombiana, básicamente porque actuaban como combustible del conflicto 
armado, y que el Estado era demasiado débil para enfrentar por sí solo 
el problema. La precariedad estatal se asociaba con la falta de monopolio 
sobre el territorio nacional y el uso de la fuerza, impidiendo, entre otros, 
la ejecución efectiva de las políticas antidroga por la Policía Nacional en 
aquellas zonas del sur del país en donde se concentraban los cultivos de 
hoja de coca, los cuales eran controlados justamente por la guerrilla. Así, 
desde la perspectiva colombiana el Pc cumplía una función doble: forta-
lecer al Estado mediante el mejoramiento de sus capacidades militares y 
aislar a las farc de una de sus fuentes principales de ingreso en el sur de 
Colombia, específicamente en el Putumayo, donde los cultivos habían 
crecido exponencialmente (Presidencia de la República, 1999).
Independientemente de las bondades del Pc como estrategia antinarcóti-
cos —un problema que exploraremos en la siguiente sección—, este logró 
satisfacer los intereses de los dos países, los cuales no eran necesaria-
mente los mismos: en el caso de Estados Unidos, mostrar determinación 
en la “guerra contra las drogas”, y en el colombiano, asegurar el apoyo 
de Washington para fortalecerel Ejército y comenzar a reducir el control 
territorial de las farc en las zonas cocaleras. Sin embargo, en la medida en 
que los términos del debate bilateral comenzaron a cambiar con el Pc, el 
principal objetivo estadounidense en Colombia —reducir la cantidad de 
narcóticos que podían ingresar a ese país— se vio circunscrito al fortaleci-
miento del Estado colombiano y la estabilización del país (Wallace-Wells, 
2007; Arnson y Tickner, 2010). 
Los ataques terroristas del 11 de septiembre del 2001 y el viraje en la 
política exterior de Estados Unidos incidieron nuevamente en las rela-
ciones bilaterales. Además de estar las farc, el eln y las auc en la lista de 
organizaciones terroristas del Departamento de Estado, la “guerra con-
tra las drogas” se convirtió en gran medida en apéndice de la “guerra 
mundial contra el terrorismo”, en especial en aquellos casos en donde los 
dos fenómenos convergían. Si bien algunos funcionarios del Gobierno 
estadounidense comenzaron a referirse al caso colombiano con la tesis 
214 arlene beTh TiCkner y Carolina CePeda
del “narcoterrorismo”, no fue sino hasta el 20 de febrero del 2002, cuando 
el presidente Pastrana tomó la decisión de finalizar el proceso de paz 
con las farc, que el Gobierno colombiano acogió dicha representación.9 
Posteriormente, comenzó a diseminar la idea de que el conflicto colom-
biano constituía la mayor amenaza terrorista en el hemisferio occidental 
(Moreno, 2002, p. 23A), con lo cual el país se inscribió firmemente dentro 
del nuevo mapa de prioridades estadounidenses.
Un efecto casi inmediato del cambio en el lenguaje utilizado en ambos 
países fue el levantamiento de las restricciones asociadas con el uso de 
la ayuda militar estadounidense recibida mediante el Pc. En marzo del 
2002 el presidente George W. Bush pidió la autorización del legislativo 
para que dicha ayuda pudiera usarse en la lucha contra el terrorismo, 
con lo cual la distinción tenue que Washington había buscado preservar 
entre actividades antidroga y las de contrainsurgencia se borró comple-
tamente. 
Esta tendencia continuó y se profundizó después de la elección de Álvaro 
Uribe en mayo del 2002. Desde sus inicios, la columna vertebral de ese 
gobierno fue la definición y ejecución de una política de seguridad, dos 
de cuyos ejes incluían la guerra contra los actores armados ilegales y con-
tra el narcotráfico. A pesar de las marcadas diferencias entre los gobier-
nos de Pastrana y Uribe —sobre todo el énfasis del primero en la paz y 
la afirmación del segundo de que en Colombia no existía un conflicto 
armado—, la “política de defensa y seguridad democrática” partió de un 
diagnóstico similar de la crisis colombiana a la que formuló el gobierno 
Pastrana a la hora de diseñar el Pc con Estados Unidos. A saber, que la 
debilidad del Estado colombiano creaba condiciones permisivas para el 
crecimiento de los grupos armados y del narcotráfico, y que una condi-
ción indispensable para garantizar el Estado de derecho y fortalecer la 
autoridad democrática era el afianzamiento del control estatal sobre el 
territorio nacional (Presidencia de la República y Ministerio de Defensa 
Nacional, 2003, p. 12). 
La convergencia en la identificación del problema, así como en algunas 
de las políticas necesarias para resolverlo —en especial la profesionaliza-
ción y modernización de la fuerza pública, proceso que fue iniciado bajo 
Pastrana—, ayudó a preservar un grado significativo de continuismo en 
la relación de Colombia con Estados Unidos (Tickner y Pardo, 2003). En 
la medida en que Washington se consideraba un socio decisivo para la 
9 En su alocución televisada Pastrana afirmó que “ya nadie puede dudar de que, 
entre política y terrorismo, las farc optaron por el terrorismo”.
 las droGas ilíCiTas en la relaCión ColoMbia-esTados unidos 215
implementación de la política de seguridad democrática, el cultivo de una 
relación bilateral “especial” y la ampliación del papel de Estados Unidos 
en el conflicto interno se convirtieron en el objetivo principal de la polí-
tica exterior colombiana (Borda, 2007; Tickner, 2007b). El endurecimiento 
del discurso antidroga y antiterrorista por parte del gobierno Uribe faci-
litó este proceso al crear un acercamiento mayor entre las perspectivas, 
estrategias y metas de los dos países del que existía anteriormente con el 
gobierno Pastrana.
En el tema específico de las drogas, mientras que para Pastrana estas 
constituían básicamente un medio para garantizar la colaboración de 
Washington con el fortalecimiento del Estado y así generar condiciones 
para la paz, para Uribe la “guerra contra el narcoterrorismo” se convirtió 
en uno de los fines principales de su gobierno, tanto dentro como fuera 
del país.10 Ello evidenció una lectura distinta sobre la crisis colombiana 
y el papel desempeñado por el narcotráfico, expresada reiteradamente por 
el presidente Uribe: “Colombia aún sufre violencia porque tiene drogas 
ilícitas”; es decir, no habría terrorismo si no existieran las drogas.11 La 
aplicación enérgica de una política de “cero tolerancia” ante toda mani-
festación del problema de las drogas, incluido el consumo, puede atri-
buirse básicamente a este cambio de enfoque. 
El endurecimiento de la “guerra contra las drogas” se vio reflejado, entre 
otros, en el levantamiento de toda restricción por parte del gobierno 
Uribe frente a la fumigación aérea de los cultivos ilícitos; el incremento 
exponencial de las áreas fumigadas; el aumento de las incautaciones de 
pasta de coca y cocaína y la destrucción de laboratorios; y la intensifica-
ción de la extradición de nacionales colombianos a Estados Unidos, como 
se discutirá en la siguiente sección. 
El inicio del Plan Patriota en el 2003 propició un nivel más intenso de 
cooperación militar entre Colombia y Estados Unidos, con el objeto de 
aumentar la capacidad ofensiva de las Fuerzas Armadas. Esta etapa coin-
cidió con la primera de tres fases de la estrategia de consolidación de 
la política de seguridad democrática, diseñada en colaboración con el 
Gobierno estadounidense y consistente en: 1) despejar a las farc de dis-
tintas zonas del territorio nacional para establecer el control del Estado; 
2) estabilizar las zonas controladas con la presencia permanente de la 
10 Para un análisis de la política multilateral de Colombia frente al tema de las drogas, 
ver Borda (2011).
11 Discurso de Álvaro Uribe ante la Asamblea General de la onu, 24 de septiembre 
del 2008.
216 arlene beTh TiCkner y Carolina CePeda
fuerza pública; y 3) consolidar la presencia estatal mediante un plan de 
acción integral que coordine los esfuerzos militares de contrainsurgen-
cia y lucha antidroga con las actividades civiles, entre ellas el desarrollo 
económico y la administración de la justicia.12 La estrategia fue adoptada 
plenamente por el gobierno Uribe a partir del 2006, cuando creó el Centro 
de Coordinación de Acción Integral (ccai), seguido de la implementación 
de planes de consolidación integral en distintos centros regionales, entre 
ellos La Macarena y Montes de María (Ministerio de Defensa Nacional, 
2007). 
Como se discutirá más adelante, una de las lecciones que ha dejado la 
implementación de la doctrina de la acción integral en Colombia —sobre 
todo para la Usaid, que administra los fondos de desarrollo alternativo—, 
y que sugiere una variación en el enfoque de los Estados Unidos, es que 
el énfasis tradicional en la erradicación de los cultivos ilícitos debe reem-
plazarse por una política más flexible (Usaid, 2009). Esta tendencia se 
ve reforzada, además, por modificaciones que la ayuda estadounidense 
para Colombia ha sufrido desde el 2008, consistentes en recortes en la 
asistencia militar, principalmente para la fumigación, y aumentos para 
actividades como el desarrollo alternativo y la reforma judicial. 
3. Balance general de la “guerra contra las drogas” 
en la relación bilateral13
Son varias las evaluaciones que se han hecho sobre los logros y fracasosdel Plan Colombia (gao, 2008; Acevedo, Bewley-Taylor y Youngers, 2008; 
Mejía y Restrepo, 2010; DeShazo, Mendelson y McLean, 2009; Isacson y 
Poe, 2009; Felbab-Brown et ál., 2009). Si bien la mayoría de estas hacen 
énfasis tanto en seguridad como en drogas, constituyen un insumo para 
la realización de un balance sobre la “guerra contra las drogas” en la rela-
ción bilateral Colombia-Estados Unidos. Para ello, también es importante 
considerar los diferentes objetivos de ambos países en el terreno de las 
drogas ilícitas y analizar las estadísticas disponibles en función de estos. 
12 La “doctrina de la acción integral” refleja el pensamiento actual del sector militar 
estadounidense sobre los operativos contrainsurgentes, el cual enfatiza la importancia 
de coordinar estos con las actividades antinarcóticas y la presencia civil del Estado, así 
como afianzar el engagement con la población civil (Marcella, 2008, pp. 433-436). 
13 Desde los noventa se han realizado numerosos análisis sobre el modelo prohi-
bicionista aplicado por Estados Unidos y reproducido en países productores como 
Colombia, así como sus deficiencias principales. Ver Clawson y Rensselaer (1996); 
Bertman et ál. (1996); Thoumi et ál. (1997); Vellinga (2004); Youngers y Rosin (2005) y 
Tokatlian (2009) para algunas discusiones representativas.
 las droGas ilíCiTas en la relaCión ColoMbia-esTados unidos 217
Para Estados Unidos, la principal meta ha sido minimizar la cantidad de 
cocaína que llega al país, con el fin de incidir en su pureza y precio, para 
así disminuir el consumo (el cual se disuade también mediante la política 
punitiva); mientras que Colombia ha buscado disminuir la producción 
para reducir las fuentes de financiación de los grupos armados ilega-
les. Dado que la naturaleza del narcotráfico hace difícil recolectar datos 
exactos sobre precios, ganancias y niveles de pureza, y las dos entidades 
que recogen estadísticas sobre drogas —el Gobierno de Estados Unidos 
y la unodc— utilizan metodologías y herramientas distintas de medición 
(Thoumi, 2009; Mejía y Posada, 2010), en lo posible aludimos a los datos 
de ambas.14 
3.1. Colombia
Colombia, en especial durante los dos gobiernos de Álvaro Uribe, tuvo 
como principal foco en la “guerra contra las drogas” la política de “cero 
tolerancia” frente a la producción de cocaína, lo cual incluye la reduc-
ción de los cultivos de hoja de coca, el desmantelamiento de laborato-
rios, la incautación de pasta, base, cocaína y precursores químicos y la 
extradición. No obstante, como hemos señalado, su interés en la ayuda y 
cooperación militar de Estados Unidos para la realización de actividades 
de contrainsurgencia fue igual o mayor. Si bien el Pc ayudó a mejorar la 
situación interna de seguridad en Colombia, hay consenso de que sus 
logros en materia de reducción de cultivos y producción de cocaína están 
relativamente lejos de las metas propuestas (gao, 2008; Acevedo, Bewley-
Taylor y Youngers, 2008; DeShazo, Mendelson y McLean, 2009; Isacson y 
Poe, 2009; Usaid, 2009).
Entre 1999 y 2008 hubo una disminución general en los cultivos de hoja 
de coca en Colombia (ver figura 1, Mejía y Rico, 2011), aunque no hay 
consenso entre los informes del Departamento de Estado (de) y la unodc 
acerca de su magnitud.15 Según el de, el número de hectáreas cultivadas 
en el 2008 (119.000) era casi igual al de 1999 (122.500), el año anterior a la 
14 Las estadísticas sobre drogas ilícitas son publicadas cada año y pueden ser consul-
tadas en los siguientes informes: us State Department, International Narcotics Control 
Strategy Report; un Office on Drugs and Crime (unodc), Colombia Coca Cultivation Survey; 
y unodc, World Drug Report. 
15 Según los datos de la unodc, en el 2009 los cultivos de hoja de coca en Colombia 
bajaron de 81.000 a 68.000 hectáreas. Sin embargo, como ocurrió entre el 2005 y el 2008, 
una parte significativa de esta reducción se debe a la sequía que experimentó el país 
y no a la política de erradicación. Cf. Mejía y Rico (2011) en este libro para una mayor 
discusión. 
218 arlene beTh TiCkner y Carolina CePeda
puesta en marcha del Pc. En contraste, las estadísticas de la unodc sugie-
ren que en este mismo período los cultivos se redujeron a la mitad, de 
160.100 a 81.000 hectáreas. Independientemente de la discrepancia entre 
las cifras (Thoumi, 2009; Mejía y Posada, 2010), ambas fuentes muestran 
una tendencia pendular de alzas y bajas en los cultivos de coca, siendo 
las alzas mucho más pronunciadas para de. Por su parte, tanto para este 
como para la unodc, no existe correspondencia entre las tasas de reduc-
ción en los cultivos ilícitos y el aumento exponencial en los esfuerzos de 
erradicación adoptados a partir del 2000. Han disminuido mucho más 
lentamente los cultivos de lo que ha aumentado la erradicación —desde 
el 2006 esta excede en dos o tres veces el total de áreas cultivadas—, mien-
tras que hay también períodos en los que los cultivos ilícitos crecieron 
a pesar de incrementos sustanciales en la erradicación. Ello sugiere no 
solo una alta capacidad de adaptación por parte de los cultivadores y la 
industria en general, sino la efectividad limitada de la erradicación como 
estrategia predominante de lucha contra las drogas (Thoumi, 2009).
A partir del 2005 la fumigación aérea de los cultivos ilícitos comenzó a 
ser complementada con la erradicación manual, la cual creció progresiva-
mente hasta un máximo nivel en el 2008, cuando 95.620 de 229.117 hectá-
reas de coca fueron erradicadas manualmente. Este pico en la erradicación 
manual coincidió con la primera reducción en el área total de cultivos 
reportada por Estados Unidos desde el 2003, lo cual llevó a afirmar que 
esta constituía una estrategia más efectiva que la fumigación aérea. No 
obstante, según el balance operativo de la Dirección de Antinarcóticos de 
la Policía Nacional, en el 2009 la erradicación manual bajó a 60.557, de un 
total de 165.329 hectáreas, no solo porque se trata de un procedimiento 
más costoso y lento,16 sino que los recortes en la asistencia brindada por 
Estados Unidos han afectado sobre todo las actividades de erradicación. 
Felbab-Brown et ál. (2009) identifican tres factores que han permitido la 
recuperación de la coca en Colombia luego de los éxitos iniciales en su 
reducción entre el 2001 y el 2003: la adaptación de estrategias por parte 
de los campesinos y narcotraficantes, entre ellas el uso de plantas más 
fuertes, el aumento en la densidad de los cultivos, la reducción en su 
extensión, y técnicas que permiten minimizar los efectos de la fumiga-
ción; la existencia de obstáculos estructurales para que los cultivadores y 
ex cultivadores accedan a alternativas lícitas viables; y la política de “cero 
16 Según la Dirección de Antinarcóticos, la erradicación manual de 1.000 hectáreas 
de coca se demora un promedio de dos meses, mientras que la misma área se puede 
fumigar en un día, aunque ello no implique la erradicación definitiva de las plantas 
fumigadas. Entrevista personal, Bogotá, 6 de enero del 2009.
 las droGas ilíCiTas en la relaCión ColoMbia-esTados unidos 219
tolerancia” del gobierno Uribe frente a los cultivos ilícitos, la cual niega 
la ayuda oficial para aquellas zonas del país en donde todavía hay cul-
tivos de coca. En consecuencia, tanto este como otros análisis realizados 
por Acevedo, Bewley-Taylor y Youngers (2008) y el International Crisis 
Group (2008a) apuntan a la necesidad de formular un enfoque renovado 
que ataque las causas estructurales del cultivo de hoja de coca, al mismo 
tiempo que integre y sincronice todos los elementos de la política anti-
droga. 
A pesar de que el número de hectáreas cultivadas en Colombia ha dis-
minuido (entre levemente y casi la mitad, según de y la unodc, respec-
tivamente), ello no se ha traducido en una reducción proporcional del 
potencial de producción de cocaína, ni en su disponibilidad en las calles 
de Estados Unidos (ver figura 3, Mejía y Rico, 2011). Los datossugieren 
que ha habido una reducción en el potencial de cocaína durante los últi-
mos diez años. Sin embargo, no hay una relación directa ni constante 
entre la disminución de cultivos de hoja de coca y la de potencial de 
cocaína. Según el Gobierno estadounidense, mientras que entre 1998 y 
el 2008 los cultivos ilícitos se redujeron tan solo en un 2,8%, el potencial 
de producción de cocaína bajó un 44,3%. En contraste, para la unodc la 
reducción en los cultivos fue mayor que la del potencial de cocaína, 49,4 
y 36,8%, respectivamente. 
La relación asimétrica entre la reducción de cultivos y el potencial de pro-
ducción de cocaína lleva a pensar que las innovaciones tecnológicas en la 
industria del narcotráfico han permitido producir más cocaína con menos 
hoja de coca (Mejía y Restrepo, 2010). Sin embargo, entre de y la unodc, las 
cifras indican que no hay consenso sobre este punto. Si bien para el 2008 
la unodc reportó 81.000 hectáreas de coca en Colombia frente a 119.000 
reportadas por de, el potencial de producción de cocaína fue mayor para 
la primera entidad que para la segunda, 430 toneladas, comparadas con 
tan solo 295. Es decir, la unodc considera que la productividad de la hoja 
de coca en Colombia es mayor de lo que considera el de. Por su parte, en 
ambos casos la correspondencia entre cultivos y potencial de cocaína es 
altamente variable a lo largo del período. Entre el 2001 y el 2002, ambas 
fuentes determinaron que tanto los cultivos como el potencial de cocaína 
habían bajado, mientras que entre el 2006 y el 2007 los cultivos de coca 
aumentaron, pero el potencial productivo bajó.17 
17 La reducción de la productividad se atribuye en parte a la intensificación de la 
aspersión, la cual ha reducido la edad promedio de los cultivos.
220 arlene beTh TiCkner y Carolina CePeda
Los datos también indican que las incautaciones de cocaína han aumen-
tado progresivamente en Colombia, sufriendo una leve baja en el 2006. 
Un comportamiento más impresionante aún se observa en el caso de la 
destrucción de laboratorios de base de coca y cocaína, la cual aumentó de 
347 en el año 2000 a 1.751 en el 2008. En incautaciones, la tendencia que se 
observa es que el número de toneladas de cocaína que se han incautado, 
en especial en el 2008 (119 toneladas), tiende a aproximarse al potencial 
de producción de cocaína (295 toneladas), con lo cual no debería existir 
tanta cocaína en Colombia.18
Otra de las piedras angulares de la política antidroga en Colombia, 
sobre todo durante los dos gobiernos de Álvaro Uribe, ha sido la extra-
dición. Según el Observatorio de Drogas de la Dirección Nacional de 
Estupefacientes, desde su restablecimiento en 1997, 913 ciudadanos 
colombianos —entre ellos 13 líderes paramilitares— han sido extradita-
dos a Estados Unidos, de los cuales 849 corresponden al período 2002-
2009. Ello sugiere que la extradición dejó de ser una práctica excepcional 
para convertirse en una cotidiana, que desempeñó una función disuasiva 
central dentro de la política de “cero tolerancia”. Si bien se trata de una 
estrategia que en lo inmediato eliminar del negocio a algunos capos y 
mandos medios, los lugares que estos ocupan dentro de la cadena pro-
ductiva son llenados rápidamente, en tanto las condiciones de posibili-
dad del narcotráfico como tal no se alteran (fiP, 2010). De igual forma, la 
extradición de líderes paramilitares ha tenido un impacto negativo en 
los procesos de verdad, justicia y reparación que adelanta el país con los 
grupos desmovilizados.19 
3.2. Estados Unidos
El principal objetivo de Estados Unidos en la “guerra contra las drogas” 
ha sido evitar que lleguen mayores cantidades de cocaína al país mediante 
estrategias como la interdicción y la erradicación, las cuales tienen el pro-
pósito de incidir en la disponibilidad, los precios y la pureza (National 
Drug Intelligence Center, 2007 y 2008). Entre el 2002 y el 2006 se observa 
una clara tendencia hacia la disminución o mantenimiento del precio y 
18 La doble contabilidad de las incautaciones —que se registran simultáneamente 
como pasta y base, y como clorhidrato de cocaína— puede explicar parcialmente esta 
tendencia.
19 El uso exagerado de este instrumento ha sido cuestionado desde el 2009 por la 
Corte Suprema de Justicia, la cual ha rechazado varias solicitudes de extradición con 
base en el argumento de que los crímenes de lesa humanidad están por encima de los 
de narcotráfico. Cf. fiP (2010).
 las droGas ilíCiTas en la relaCión ColoMbia-esTados unidos 221
el aumento de la pureza de la cocaína, lo cual controvierte los resultados 
esperados de la “guerra contra las drogas”.20 Hacia la primera mitad del 
2008 esta tendencia se invirtió ligeramente, ya que, de acuerdo con datos 
del National Drug Intelligence Center, la pureza disminuyó de un 63% en 
el 2007 a un 56%, mientras que se registró un incremento mínimo en el 
precio, de USD 121 a USD 124. Por otro lado, se encontró que en el 2007 
hubo una escasez significativa de cocaína en los 36 mercados principales 
de Estados Unidos, la cual no tuvo un impacto visible en los precios (que 
deberían haber subido), la pureza (que debería haberse disminuido), ni 
en la distribución al por menor (National Drug Intelligence Center, 2008, 
p. 1). Ello sugiere que el bloqueo del ingreso de cocaína, bien sea por el 
incremento en los decomisos o por la disminución en la producción, no 
tiene un efecto inmediato ni directo sobre la pureza ni los precios.21 
A pesar de lo anterior, los datos del 2007 y el 2008 se asumieron con bas-
tante optimismo por parte del gobierno Bush, el cual identificó el leve 
aumento en los precios y la disminución de la pureza como pruebas del 
éxito de las políticas de interdicción y erradicación. Este supuesto logro 
fue cuestionado por distintas organizaciones estadounidenses, que seña-
laron que se trataba de un cambio pasajero en el mercado de la cocaína, 
similar a otros ciclos —como el de 1999 al 2001—, que en nada desmiente 
la clara tendencia de disminución de los precios y aumento de la pureza, 
a pesar de momentos de quiebre (Walsh, 2009, p. 2). Dichas fluctuaciones 
deben interpretarse como momentos cíclicos de reacomodo de la estruc-
tura misma del narcotráfico que, después de ser golpeada, se adapta rápi-
damente, reorganizándose y dándole continuidad al negocio.
El comportamiento del consumo de cocaína en Estados Unidos tampoco 
obedece a los pronósticos del paradigma punitivo. Aun existiendo una 
mayor disponibilidad de cocaína a menores precios en las calles estado-
unidenses, no ha habido aumentos significativos en el consumo general 
durante los últimos años, lo cual sugiere que la relación disponibilidad 
de cocaína-demanda/consumo no es directa. En efecto, los informes del 
2008 y el 2009 del National Drug Intelligence Center sugieren que el con-
sumo de cocaína se ha mantenido estable durante los últimos seis años a 
pesar de la disminución de precios y el aumento de la pureza. 
20 Entre 1997 y el 2007, de forma similar, los precios de la heroína se redujeron en un 
30%.
21 En contraste, el hecho de que desde el 2004 ha habido un aumento en el consumo 
en Europa sí puede explicar los períodos de escasez en el mercado estadounidense.
222 arlene beTh TiCkner y Carolina CePeda
El problema del consumo se ha manejado a través de programas de pre-
vención y tratamiento, pero sobre todo mediante la persecución y encar-
celación de distribuidores, traficantes y consumidores. El componente 
punitivo del combate a la demanda ha sido problemático por varias razo-
nes, entre ellas la rigurosidad en las penas, los altos niveles de encarcela-
miento, los elevados costos financieros para el sistema penitenciario y el 
sesgo racial en los niveles de encarcelación (International Crisis Group, 
2008b; Bewley-Taylor, Hallam y Allen, 2009). Si se comparan las cifras 
invertidas en educación y prevención, y el gasto en encarcelamiento 
por crímenes relacionados con drogas —USD 12.300 millones para lamanutención de presos por drogas en 2006 contra USD 4.600 millones en 
educación durante el 2008 (International Crisis Group, 2008b, p. 8)—, se 
evidencia un fuerte desequilibrio que invita a reflexionar sobre un nuevo 
diseño de la política antidroga, en el cual se tienda a equilibrar el gasto a 
favor de la educación y la prevención.
3.3. Efectos “colaterales”
En general, los balances que se han realizado sobre la “guerra contra las 
drogas”, en la relación bilateral coinciden en que los grandes logros del 
Plan Colombia no se hallan en la reducción de los cultivos de coca y la 
producción de cocaína en Colombia, ni del consumo en Estados Unidos, 
sino en el aumento de la seguridad, el debilitamiento de los grupos arma-
dos ilegales, la modernización de la justicia y la reducción del cultivo de 
amapola, cuyo comportamiento ha sido distinto del de la coca (Acevedo, 
Bewley-Taylor y Youngers, 2008; Felbab-Brown et ál., 2009; DeShazo, 
Mendelson y McLean, 2009). Además de no haber redundado positiva-
mente en el problema para el cual fue creado, al menos en parte, se trata 
de una política enormemente costosa en relación con los beneficios que 
produce. Mejía y Restrepo (2010) encuentran, por ejemplo, una relación 
deficiente entre los recursos invertidos en el Plan Colombia por parte de 
los gobiernos de Colombia y Estados Unidos y sus resultados en cuanto a 
la reducción de cultivos, producción potencial y precio de la cocaína.22 
La lucha antidroga en Colombia también ha repercutido negativamente en 
los cultivos de coca y la producción de cocaína de los otros dos países pro-
ductores, Perú y Bolivia, los cuales han evidenciado incrementos durante 
los últimos tres años como resultado del efecto globo (Mejía, 2011).23 Los 
22 Cf. Mejía (2011).
23 Dentro de Colombia los cultivos de hoja de coca también se han esparcido y atomi-
zado como producto del efecto globo: entre 1999 y 2008 estos pasaron de 12 departa-
mentos a 24 (Observatorio de Drogas, Dirección Nacional de Estupefacientes).
 las droGas ilíCiTas en la relaCión ColoMbia-esTados unidos 223
cultivos de hoja de coca han sufrido leves reducciones en la región andina 
en su conjunto entre 1999 y 2008, aunque las cifras del Departamento de 
Estado sugieren que estos han permanecido casi iguales. Sin embargo, 
en lo que al potencial de producción de cocaína se refiere, la información 
de la unodc sugiere que solamente ha habido una leve disminución en el 
potencial de producción de cocaína durante el mismo período, de 925 a 
845 toneladas. 
Otros daños “colaterales” que se han identificado tienen que ver con el 
medio ambiente, los derechos humanos, la democracia y la violencia. Los 
efectos ambientales, económicos, políticos y sociales de la erradicación 
por fumigación han incluido daños sobre la vegetación, la salud humana, 
los animales y el agua;24 la pérdida o disminución de los cultivos lícitos; el 
desplazamiento de la población en las áreas fumigadas y la agudización 
del conflicto armado (Sicard et ál., 2005; Codhes, 2004). Por su parte, la 
militarización de las políticas antidroga ha generado efectos negativos 
sobre el respeto de los derechos humanos y la democracia (Youngers y 
Rosin, 2005; International Crisis Group, 2008a). 
Aun en el tema de la seguridad, donde el consenso sobre el impacto posi-
tivo del Pc es mayor, no es del todo clara la correlación entre la coope-
ración estadounidense y el mejoramiento de la seguridad ciudadana 
en Colombia. En particular, el éxito de la estrategia integral que se está 
implementando actualmente depende, en lo que a la seguridad ciuda-
dana se refiere, del fortalecimiento de la presencia civil del Estado y la 
implementación de proyectos socioeconómicos, so pena de debilitar la 
legitimidad estatal en las zonas recuperadas de los actores armados ile-
gales (Isacson y Poe, 2009; Usaid, 2009). 
4. Debate interno en Estados Unidos: 
¿aprendizaje gradual?
Desde los años noventa el paradigma prohibicionista ha comenzado a 
debilitarse en Estados Unidos, proceso en el cual la despenalización del 
consumo de marihuana, su legalización para fines médicos y la oposición 
a las políticas carcelarias han desempeñado un papel central. En catorce 
estados y el distrito capital el uso de la marihuana medicinal se ha lega-
lizado, mientras que en el 2009 el senador demócrata Jim Webb introdujo 
24 Vale la pena anotar que los efectos ambientales de la producción de cocaína son 
igualmente negativos.
224 arlene beTh TiCkner y Carolina CePeda
una iniciativa de reforma a la justicia criminal.25 No menos diciente es el 
hecho de que el gobierno Obama haya abandonado la política de su ante-
cesor de perseguir a los consumidores de marihuana en aquellos estados 
en donde su uso medicinal es legal o el consumo se ha despenalizado. 
Hay señales de que esta tendencia puede profundizarse. Entre estas, la 
designación del ex jefe de Policía de Seattle, Gil Kerlikowske, como zar 
antidrogas y los cambios que se observan en la política antidroga en paí-
ses como Afganistán y Colombia son las más pertinentes para nuestra 
discusión.26 En mayo del 2009 el nuevo zar hizo un llamado para poner 
fin a la “guerra contra las drogas” (The Wall Street Journal, 2009), cuya 
invocación ha desempeñado un papel fundamental en la securitización 
de la lucha antinarcóticos. Esto ha sido interpretado como un cambio en 
el lente a partir del cual el gobierno Obama interpreta el problema. En 
especial, sugiere que más que una amenaza a la seguridad se trata de 
un asunto de salud pública, para el cual el tratamiento y la reducción de 
daños deben primar sobre la encarcelación. El hecho de que el director 
adjunto del Office of National Drug Control Policy (ondcP), A. Thomas 
McLellan, haya sido pionero en la investigación sobre la adicción y la 
rehabilitación, sustenta esta hipótesis. Como resultado de lo anterior, es 
de esperar que las prioridades del ondcP comiencen a modificarse, tal y 
como lo ha afirmado el mismo Kerlikowske (2009).
Por otra parte, la transformación en el debate público en Estados Unidos 
sobre el tema de las drogas ha comenzado a hacer mella en el Congreso, 
el cual se ha caracterizado por su inercia frente a este problema. En par-
ticular, el congresista demócrata Eliot Engel ha promovido el Western 
Hemisphere Drug Policy Commission Act of 2009, cuyo propósito será revi-
sar y evaluar la política antidroga de Estados Unidos, especialmente en 
el hemisferio occidental, así como plantear alternativas para mejorar la 
política existente (House of Representatives, 2009, p. 4).27
25 Con tan solo 5% de la población mundial, Estados Unidos tiene 25% de su pobla-
ción carcelaria, una quinta parte de la cual se vincula con crímenes no violentos relacio-
nados con drogas. 
26 Aunque la Proposición 19, que planteaba la legalización total de la marihuana en 
California, no se aprobó en las elecciones del 2 de noviembre del 2010, marca un hito 
importante en el debate público sobre el tema.
27 Es demasiado temprano para establecer el impacto real que pueda tener esta revi-
sión sobre la política estadounidense. La ley que la originará aún no ha sido ratificada 
por el Senado, al tiempo que el control republicano de la Cámara de Representantes 
después de las elecciones del 2 de noviembre del 2010 puede repercutir en un nuevo 
endurecimiento, al menos retórico, frente a las drogas ilícitas.
 las droGas ilíCiTas en la relaCión ColoMbia-esTados unidos 225
Además de los cambios que se vislumbran en los lineamientos generales 
de la política antidroga de Estados Unidos, tanto en Afganistán como 
en Colombia el gobierno Obama ha evidenciado una mayor disposición 
de aprender de los fracasos de las políticas aplicadas hasta ahora y de 
desarrollar una estrategia alternativa. En Afganistán, que Felbab-Brown 
(2010, p. 178) identifica como el caso de prueba para la nueva política 
antinarcóticos de Estados Unidos, se ha roto con la lectura convencional 
sobre el narcoterrorismo —que aduceque el principal objetivo de la gue-
rra dual contra las drogas y el terrorismo debe ser romper con las fuentes 
de ingreso de los grupos armados— al priorizar la seguridad ciudadana 
y el desarrollo alternativo sobre la erradicación de la amapola. Ello refleja 
el argumento de que las condiciones de inseguridad que sufren distintas 
zonas de ese país son la razón por la cual existen cultivos de amapola, 
y no viceversa (Nordland, 2010). En consecuencia, las Fuerzas Militares 
estadounidenses ya no participan ni patrocinan actividades de erradica-
ción en Afganistán.28 
En el caso colombiano, Usaid (2009) ha argumentado que la política del 
gobierno Uribe de “cero tolerancia” frente a la coca constriñó la capacidad 
del Estado de trabajar con las comunidades locales y efectuar la transición 
hacia una economía lícita. En consecuencia, ha insistido en la flexibiliza-
ción de la política actual, así como en un cambio de enfoque donde la 
erradicación de la coca sea reemplazada por una mayor preocupación con 
la creación de una presencia institucional del Estado y de oportunidades 
económicas distintas de la coca. En el mismo sentido, Stepanova (2010) 
sugiere que los conflictos armados y el narcotráfico no deberían conce-
birse como problemas puramente militares que puedan resolverse simul-
táneamente, sino como fenómenos de larga duración que deben tratarse 
dentro de estrategias más amplias de construcción de Estados democráti-
cos, tales como el desarrollo y la integración de poblaciones y áreas geo-
gráficas marginadas.
5. Recomendaciones
El consenso creciente entre diversos sectores gubernamentales y societa-
les en Colombia y Estados Unidos de que la “guerra contra las drogas” 
ha sido un fracaso abre un espacio político considerable para plantear su 
reformulación. Como hemos señalado, la securitización de las drogas, en 
28 Esta política no ha estado exenta de polémica. En especial, Rusia, el principal 
consumidor de heroína en el mundo, ha acusado a Estados Unidos y la otan de ser 
tolerantes ante los productores de amapola en Afganistán.
226 arlene beTh TiCkner y Carolina CePeda
especial mediante categorías como el “narcoterrorismo”, ha repercutido 
en la militarización de la lucha antinarcóticos en países como Colombia, 
al tiempo que ha impedido una discusión pública más abierta al esta-
blecer una falsa dicotomía entre las alternativas de política, tales como 
legalización frente a prohibición, o represión frente a permisividad. Al 
insistir en ello, el gobierno Uribe aumentó la distancia entre Colombia 
y Estados Unidos (y Europa, pero no necesariamente con otros países) y 
perdió la oportunidad de protagonizar el debate bilateral sobre drogas 
ilícitas. Oportunidad que el presidente Juan Manuel Santos no debe des-
perdiciar. 
Las condiciones están dadas actualmente para que el país lidere esta dis-
cusión. No solo reúne una larga y extensa experiencia en el tema, así como 
la autoridad moral para plantear un debate franco sobre la “guerra con-
tra las drogas”, sino que en el ámbito hemisférico los resultados de esta 
se están cuestionando (Comisión de Drogas y Democracia para América 
Latina, 2009). Como hemos argumentado, los términos del debate en 
Estados Unidos también se han flexibilizado, entre otros motivos por los 
altos costos económicos y sociales asociados con la política actual.29 La 
inauguración en octubre del 2010 de un “diálogo de alto nivel” en dere-
chos humanos, democracia y buen gobierno, energía, ciencia y tecnología 
entre Colombia y Estados Unidos, cuyo fin principal es replantear los 
términos de la interacción bilateral y ampliar la agenda, puede ser apro-
vechada para impulsar una discusión binacional paralela sobre la política 
antidroga.30 
Se trata de una coyuntura muy distinta de la que analizó la Comisión 
Colombia-Estados Unidos a finales de los años noventa, creada con el fin 
de analizar el estado de la relación bilateral, en la cual las drogas ocupa-
ban un lugar preponderante. A doce años de la publicación de sus hallaz-
gos (Comisión Colombia-Estados Unidos, 1998), es interesante observar 
que aunque la mayoría de las propuestas formuladas nunca fueron 
implementadas por parte de los dos gobiernos, siguen siendo compo-
nentes neurálgicos de cualquier aproximación alternativa al problema 
29 De manera adicional, la violencia asociada con los carteles narcotraficantes en 
México ha creado un clima favorable para la consideración de estrategias alternativas, 
sobre todo en las zonas de frontera. 
30 Independientemente de la polémica que rodeó el acuerdo suscrito con Estados 
Unidos para el uso de siete bases militares en Colombia a mediados del 2009, el cual no 
entró en vigencia por un fallo de la Corte Constitucional, este sugiere que a pesar de 
las diferencias que han existido entre los dos países en temas como derechos humanos, 
“falsos positivos” y tlc, Colombia es considerado un aliado importante, con la influen-
cia potencial que ello implica.
 las droGas ilíCiTas en la relaCión ColoMbia-esTados unidos 227
de las drogas ilícitas: evaluación permanente de la legislación antidroga 
para establecer su eficacia; análisis objetivo de los costos y beneficios de 
la política de fumigaciones; mayor atención a eslabones de la cadena pro-
ductiva distintos del cultivo y la distribución; seguimiento sistemático al 
debate sobre drogas en los países consumidores; y rechazo de una orien-
tación militar como solución del problema.
Teniendo en cuenta el análisis realizado a lo largo de este capítulo, así 
como la coyuntura política actual, concluimos con las siguientes reco-
mendaciones:
 — Aprovechando su condición actual, Colombia debe impulsar una 
revisión amplia, con participación de sectores representativos de los 
dos países —así como de otros de los más afectados por el narco-
tráfico, tales como México y Brasil—, del papel que las drogas han 
desempeñado en las relaciones hemisféricas y bilaterales, así como 
de los costos, resultados y efectos negativos de la securitización. Si 
bien el Consejo de Seguridad de la onu no constituye un espacio 
apropiado para realizar esta discusión —justamente porque refor-
zaría la relación indeseable entre drogas y seguridad—, el escaño 
ocupado por Colombia puede ser utilizado positivamente para 
plantear el tema con otros países miembros de la Organización. 
— Colombia debe diversificar su estrategia diplomática actual hacia 
Estados Unidos, la cual se concentra en la relación entre Bogotá y 
Washington, con el fin de entablar diálogos directos con estados que 
han adoptado políticas distintas de la prohibición y la penalización, 
aprender de sus experiencias y crear alianzas estratégicas con ellos 
en su interlocución con la rama legislativa, en particular. Dicho acer-
camiento debe incluir los gobiernos locales de las regiones más afec-
tadas de Colombia por el fenómeno del narcotráfico.
— En el mismo sentido, el Gobierno colombiano debe tender puentes 
de discusión con las ong e instituciones académicas dedicadas a la 
investigación sobre los efectos de la prohibición, tanto en Colombia 
como en Estados Unidos, con el fin de disponer de mayores elemen-
tos objetivos de análisis a la hora de considerar estrategias alternati-
vas en la lucha antidroga. 
— Atendiendo la recomendación de Usaid, así como la experiencia 
de la coalición en Afganistán, los gobiernos de Colombia y Estados 
Unidos deben canalizar mayores recursos de la cooperación bilate-
ral hacia estrategias de desarrollo alternativo y fortalecimiento del 
228 arlene beTh TiCkner y Carolina CePeda
Estado en términos no militares, las cuales pueden ser más efecti-
vas. Para que estas sean autosostenibles a largo plazo, es indispen-
sable que sean el producto de negociaciones y consensos con los 
gobiernos locales y las comunidades afectadas, desde la identifica-
ción del problema por resolver hasta el diseño e implementación 
de políticas.
— El Gobierno colombiano debe tomar conciencia de que, si bien existe 
una interdependenciasignificativa entre drogas ilícitas y conflicto 
armado, el hecho de que el narcotráfico no depende exclusivamente 
del conflicto, ni viceversa, exige la adopción de políticas diferencia-
das para atender a cada uno de ellos, no solo en sus efectos tangi-
bles sino en sus causas más profundas. Así mismo, y dado que la 
militarización de la lucha antidroga puede empeorar la situación de 
los derechos humanos en el país, cualquier estrategia nueva para 
combatir el narcotráfico debe integrar una propuesta explícita que 
permita superar esta disonancia.
 las droGas ilíCiTas en la relaCión ColoMbia-esTados unidos 229
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