NAR_Serrano-Toro_Unidad_3

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Traducción de 
ISABEL VERICAT NÚÑEZ CRIMEN TRANSNACIONAL 
ORGANIZADO Y SEGURIDAD 
INTERNACIONAL 
Cambio y continuidad 
Compiladores 
MATS BERDAL y MÓNICA SERRANO 
 
FONDO DE CULTURA ECONÓMICA 
 
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232 TENDENCIAS REGIONALES 
Turquía son eco de los que existen en algunos países andinos, así 
como en Estados asiáticos como Afganistán y Myanmar. La coo- 
peración informal entre redes delictivas israelíes y palestinas, 
aunque un poco menos usual, muestra que las bandas criminales 
se pueden beneficiar de los acuerdos de paz, de una reducción 
de las medidas de seguridad, del endurecimiento de nuevas 
fronteras y de modelos diferenciados de soberanía. 
XI. DEL NARCOTRÁFICO 
AL CRIMEN TRANSNACIONAL ORGANIZADO 
EN AMÉRICA LATINA 
MÓNICA SERRANO y MARÍA CELIA TORO 
EL PRINCIPAL negocio del crimen transnacional organizado en 
América Latina es el contrabando de drogas. El contrabando de 
armas, la industria del secuestro y el robo de vehículos, que 
cada vez se organizan y prosperan más en América Latina, 
están directa o indirectamente relacionados con el contrabando 
de drogas; como negocios, son variaciones de un mismo tema. 
La transición de mercados ilegales pequeños y relativamente or- 
ganizados a mercados de droga a gran escala y caóticos ha con- 
ducido a la explosión de toda una gama de actividades delicti- 
vas organizadas en la región. 
Hay dos grupos de explicaciones que dan cuenta de esta 
transformación. El primero pone de relieve la importancia del 
contrabando de drogas como portador primordial de otras acti- 
vidades criminales y agente replicador de sus componentes. En 
efecto, se suele aludir al narcotráfico como un complejo de deli- 
tos asociados que incluye, entre otros, el tráfico de armas, el lava- 
do de dinero y el comercio ilícito de precursores químicos. Por lo 
tanto, muchos observadores han hecho hincapié en hasta qué 
punto las esferas de ilegalidad e impunidad que produce el narco- 
tráfico han hecho las veces de incubadora para procrear muchas 
otras actividades delictivas. El segundo grupo de explicaciones 
destaca cómo los esfuerzos explicaciones para eliminar el contraban- 
do de droga, y en particular la disolución de cuerpos de policía 
corruptos, han contribuido con frecuencia y de múltiples maneras 
a crear las bases de organización de otras muchas empresas de- 
 
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234 TENDENCIAS REGIONALES 
lictivas. Este tipo de explicaciones siguen de cerca las múltiples 
paradojas que encierra la tesis de la perversidad frente a la apli- 
cación de la ley penal. Las reflexiones sobre el debilitamiento del 
Estado y la menguante capacidad del gobierno también han sido 
importantes para explicar el ascenso del crimen transnacional or- 
ganizado en la región en la alborada del siglo XXI. El debilitamien- 
to del Estado, por muy difícil que sea de calibrar, se ha relaciona 
do con la turbulencia que acompaña a las transiciones políticas y 
económicas. Pero, como se trata de demostrar en este capítulo, en 
algunos casos la menor capacidad de gobierno también se puede 
atribuir a la escalada de las "guerras de la droga". 
Este capítulo confía en la validez de las principales expli- 
caciones del crimen transnacional organizado en América Latina 
(véase el capítulo i). Estas interpretaciones (la transnacional y la 
nacional) nos permiten entender la dinámica que ha dirigido el 
contrabando de drogas a esferas cada vez más incontenibles de 
la delincuencia. La imagen clave es la réplica: una red de células 
en transformación que logra prosperar a pesar de las vacunas 
que se le inyectan para combatirla. Todo contribuye a un pronós- 
tico nada halagüeño. Pero nunca es tarde para rectificar un diag- 
nóstico, sobre todo cuando por medio de él se ha causado daño. 
El narcotráfico es un enemigo criminal en Latinoamérica; pero 
para hacer valer la ley en su contra hemos de aprender a reco- 
nocerlo como mi monstruo de muchas cabezas. Cualquier gue- 
rra en su contra ha de desplegar muchos flancos. Nuestra tesis es 
que aún no se ha atacado el flanco en el que se entiende al enemi- 
go por lo que es. 
En este capítulo, primero trazamos la transición de mercados 
de drogas relativamente pequeños y más o menos organizados, 
en general bajo la protección o la "regulación" de una instancia, 
a mercados vastos, caóticos y más violentos en los años ochenta y 
noventa. Después, viendo más allá de estas tendencias generales, 
tratamos de aislar los factores más importantes de la explosión de 
mercados delictivos paralelos, tanto los directamente vinculados 
con la organización y operación del narcotráfico como los que son 
 
AMÉRICA LATINA 235 
consecuencia del efecto colateral de políticas concebidas original- 
mente para alterar y demoler esos mercados. 
ORIGEN Y DESARROLLO DEL MERCADO ILEGAL DE DROGAS 
EN LATINOAMÉRICA 
En las tres últimas décadas, el mercado ilegal de drogas en Amé- 
rica Latina ha sufrido importantes cambios en tamaño, valor y or- 
ganización. Aunque muchas de las mercancías actuales de este 
mercado eran originarias de la región, el narcotráfico tuvo mía di- 
mensión transnacional desde el comienzo. Los inmigrantes chi- 
nos en México en los años 1910 y 1920 fueron los primeros culti- 
vadores de opio (Craig, 1989: 72). En Bolivia, entre los primeros 
traficantes había inmigrantes libaneses "que hicieron pequeñas 
fortunas con la exportación de cocaína". Estadunidenses, alema- 
nes, franceses e italianos —algunos criminales legendarios o fugi- 
tivos— viajaron a Latinoamérica en los años cuarenta, cincuenta 
y sesenta en busca de buenas conexiones, tanto con productores 
de droga y contrabandistas como con la policía y oficiales milita- 
res. El transporte y el contrabando de esmeraldas en Colombia, 
que en los años setenta sirvieron de plataforma al narcotráfico, 
originalmente estaban controlados por estadunidenses (Krat- 
hausen, 1998:143). En Bolivia, entre 1956 y 1964, "se desarrolló un 
vínculo significativo entre funcionarios del gobierno y orga- 
nizaciones de traficantes internacionales" (Gamarra, 1999a: 173). 
A consecuencia de la segunda Guerra Mundial, también México 
emergió como una nueva base desde la que traficantes interna- 
cionales de heroína se dedicaron a reorganizar las operaciones de 
contrabando alteradas por la guerra. Durante los años cincuenta 
y sesenta, mucho del contrabando de marihuana mexicana a los 
Estados Unidos lo controlaban estadunidenses que cruzaban la 
frontera de ida y vuelta o que, en las operaciones más significa- 
tivas, financiaban la producción de droga y su transporte. Sin em- 
bargo, ya en los años ochenta, los nexos más amplios se daban 
 
 
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236 TENDENCIAS REGIONALES 
entre los propios traficantes latinoamericanos. Ahora nocabe 
duda de que en el transcurso de las dos últimas décadas, cuba 
nos, colombianos, peruanos, hondureños, mexicanos, venezola- 
nos, brasileños y bolivianos, entre otros, han viajado por la región 
expandiendo sus negocios ilegales y sus conexiones delictivas. 
A pesar de estos vínculos transnacionales, hay una dimen- 
sión interna común que no hay que pasar por alto. Las empre- 
sas del contrabando en Bolivia, Colombia o México, como las de 
cualquier parte, difícilmente podrían operar aisladas de la socie- 
dad y la política. Por lo tanto, en la mayoría de los casos el cre- 
cimiento de estos mercados relativamente pequeños y ordena- 
dos fue inseparable del tejido de la sociedad y la política locales 
En realidad, muchos estudiosos del comercio ilegal de drogas en 
América Latina se refieren a un largo periodo (1920-1960) en el 
que el cultivo y el contrabando de marihuana, heroína y cocaí- 
na no se consideraban prioritarios en el campo de la aplicación 
de la ley. La imposición de la ley antidrogas en Colombia era es- 
porádica y endeble; la sociedad "prestó atención a los 'empresa- 
ríos' [...] pero tuvo tendencia a no condenarlos" y "el comercio 
generaba violencia, pero inicialmente parecía que sólo afectaba a 
miembros de las organizaciones aún pequeñas que lo promo- 
vían" (Orlando Melo, 1998: 68). En México seguía vigente una 
percepción similar del narcotráfico como un mundo en cierta 
manera violento pero autónomo, con sus propias leyes. El culti- 
vo y el comercio ilegales en los años cuarenta y cincuenta se loca- 
lizaban en buena medida en los estados del norte (Sinaloa, Baja 
California, Durango y Chihuahua), y se desarrollaron en conni- 
vencía con la policía estatal y políticos locales (Astorga, 2000) 
En muchos casos, a causa de los requisitos de la estabilidad 
política o de franca codicia, los intereses de órganos centrales 
encargados de la legalidad y de narcotraficantes convergían cla- 
ramente.1 Si al estar protegidas a la sombra de estos pactos clan- 
 
1 Aparentemente, éste fue el caso de México en los años setenta, cuando la 
presencia de movimientos guerrilleros hizo que las autoridades locales y fede- 
rales toleraran las actividades de productores locales de droga. Una lógica 
 
AMÉRICA LATINA 237 
destinos algunas personas con talento criminal pudieron de- 
mostrar que tenían capacidad para mantener bajo control los 
problemas de "la ley y el orden", la organización del narcotráfi- 
co pudo a su vez desarrollarse de acuerdo con modelos relati- 
vamente pacíficos y estables. Los traficantes más prominentes 
eran familias, un factor que logró consolidar la protección poli- 
ciaca o militar además de extender vínculos sólidos con la po- 
lítica y la sociedad locales.. En México había "grupos de merca- 
dotecnia" que desarrollaron y mantuvieron nexos estrechos con 
productores en ámbitos locales, aunque eran relativamente cau- 
telosos en sus conexiones políticas (Smith, 1999: 196; Reuter y 
Ronfeldt, 1992: 99-100; Astorga, 2000). En Bolivia, grupos de la 
élite rural y ganaderos controlaban la manufactura y distribu- 
ción de pasta de coca durante el periodo del auge, desde mitad 
de los años setenta hasta principios de los ochenta. Pero fue 
precisamente esa base de poder político y económico local la 
que permitió a éste y otros actores "sobornar o controlar a 
miembros de la policía o a políticos" (Painter, 1994: 27). Roberto 
Suárez Gómez, quien llegaría a ser el "rey de la cocaína", era 
terrateniente, con extensas propiedades en Santa Ana. No obs- 
tante, fueron los largos años de impunidad que le brindaron la 
policía y oficiales militares los que permitieron al cártel de 
Santa Ana convertirse en la principal empresa delictiva y, a 
fines de los años setenta, en clara "asociación" con el gobierno, 
dominar la vida política en Bolivia. Este tipo de grupos tradicio- 
nales del crimen organizado tal vez eran auténticas mafias, de- 
lincuentes capaces de imponer un cierto grado de orden políti- 
co paralelo. 
similar estaba obviamente presente en la guerra librada por las fuerzas arma- 
das peruanas contra Sendero Luminoso a principios de los años noventa 
(Reuter y Ronfeldt, 1992: 103; Serrano, 2001). 
 
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238 TENDENCIAS REGIONALES 
LA EXPLOSIÓN DEL NARCOTRÁFICO 
Y EL SURGIMIENTO DE MERCADOS ILEGALES NO REGULADOS 
A principios de los años sesenta empezaron a crecer mercados 
ilegales relativamente pequeños y estables a consecuencia de 
un repunte masivo de la demanda de drogas en Estados Uni- 
dos y de la interdependencia negativa consustancial a las po- 
líticas internacionales de control de la oferta. Como en otras 
partes, en América Latina el vínculo inextricable entre control, 
oferta y demanda también se puso de manifiesto en una serie 
de constelaciones que vincularon a los países mediante los efec- 
tos del factor "restricción/oferta repentina" (push-down/pop-up) 
o efecto "de globo" (Nadelmann, 1988:9; Lepgold, 1998; McAl- 
lister, 2000: 12). A principios de 1970, muchos países en la re- 
gión empezaron a confrontar importantes organizaciones delic- 
tivas y la producción a gran escala de marihuana, amapola de 
opio y planta de coca. Las campañas antidroga, exitosas pero 
efímeras, llevadas a cabo por México y Jamaica a principios y 
mediados de los años setenta, abrieron en Colombia por pri- 
mera vez las puertas a la producción de marihuana a gran es- 
cala. Poco después, cuando el régimen militar impuesto por 
Augusto Pinochet en Chile puso fin al tráfico de cocaína refi- 
nada, Colombia emergió también como un importante produc- 
tor de cocaína (Stares, 1996: 26-29; Thoumi, 1999:118). De modo 
similar en Bolivia, una vez que los traficantes cubanos estable- 
cieron un mercado subdistribuidor de pasta de coca en los años 
cincuenta, el terreno estaba preparado para el ascenso del cár- 
tel de Santa Ana. La protección otorgada por las principales 
instituciones de seguridad del país permitió que esa organiza- 
ción delictiva despegara y pasara, de ser una simple pro- 
veedora de pasta de coca a mediados de los años setenta, a 
convertirse en una "organización delictiva transnacional mul- 
tifacética" a principios de los ochenta (Gamarra, 1999a: 175-176). 
En México, sucesos distantes geográficamente, incluida la 
 
AMÉRICA LATINA 239 
prohibición de la producción de opio impuesta por Turquía a 
fines de los sesenta, junto con la desintegración a principios de 
los setenta de la "French Connection" (una red franco-turca 
que pasaba heroína de contrabando de Marsella a los Estados 
Unidos), tuvieron por resultado el desarrollo de nuevos lugares 
de producción y de plataformas de exportación que buscaron 
aprovechar la cercanía del boyante mercado en los Estados 
Unidos (Ruiz, 1989: 53; Stares, 1996: 27; McAllister, 2000: 241; 
véase también el capítulo X). 
Las tan elogiadas campañas de erradicación de los años se- 
tenta, en particular el primer programa de fumigación aérea 
"Operación Cóndor", llevadas a cabo por el gobierno mexicano 
a mitad de los setenta, fueron proclives a encubrir una realidad 
bastante diferente (Reuter y Ronfeldt, 1992; Toro, 1995:17; Smith, 
1999:195). Los mercados relativamente pequeños de los sesenta 
se ensancharon a fines de los setenta y a lo largo de los ochenta 
como resultado paradójico de dos factores principales: uno fue el 
predominio de programas antidrogas más severos, aprobados 
primero por los Estados Unidos y poco después por muchos go- 
biernos latinoamericanos;2 el otro factor fue una demanda ele- 
vada y sumamente versátil de droga (McAllister, 2000:238). Los 
programasestadunidenses marítimos y aéreos de interdicción, 
dirigidos a detener y desalentar la importación ¡legal de cocaína, 
elevaron los embargos federales de cocaína de dos toneladas mé- 
tricas en 1981 a 27 toneladas métricas en 1986 y a 100 toneladas 
 
2 En el periodo entre 1995 y 2000, el presupuesto nacional para control de 
drogas de los Estados Unidos aumentó de 13400 millones de dólares a 17800 
millones, y en el transcurso de dos décadas, el gobierno federal gastó más de 
250000 millones. Los recursos institucionales destinados a esfuerzos antinar- 
cóticos en las fronteras, espacio aéreo y puertos marítimos de Estados Unidos 
abarcan 23 agencias federales y muchos más organismos locales y estatales. 
A lo largo de 1998, 7000 personas participaron en el Programa internacional de 
Capacitación para el Control de Narcóticos de Estados Unidos. Los recursos 
económicos e institucionales que dedicaron los países latinoamericanos a esta 
empresa han sido también comparativamente enormes (The White House, 
1999c; http://vvww.foreignpolicy-infocus.org/colombia.html). 
 
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240 TENDENCIAS REGIONALES 
métricas en 1990.3 Pero el aumento de los precios estadunidenses 
de importación para las drogas latinoamericanas —el precio que 
importa a los narcotraficantes— así como la dispersión de las 
rutas de tráfico claramente establecidas, fueron también conse- 
cuencia directa de esas medidas.4 
En realidad, a medida que los Estados Unidos intensificaron 
la "guerra a las drogas" a principios de los ochenta, las rutas del 
tráfico no pararon de reubicarse. Al principio, la alteración de la 
ruta para trasladar los cargamentos de cocaína sudamericana 
(desde Colombia, pasando por el Caribe y hasta el interior de la 
península de Florida) contribuyó a reducir la vulnerabilidad del 
Caribe a los movimientos de droga, pero incrementó las "venta- 
jas" de México como punto de tránsito de los traficantes. Una 
vez apaciguadas las acaloradas controversias en torno a los pro- 
gramas de interdicción de vuelos aéreos Estados Unidos-México, 
los esfuerzos de control lograron reducir el contrabando aéreo 
entre Colombia y México, pero sólo para más tarde contribuir a 
desviar el narcotráfico a la costa.5 Esta vez los estados de la costa 
 
 
3 Los embargos federales de cocaína se han mantenido bastante constantes 
en 130 toneladas métricas por año entre 1990 y 1997 (Bagley, 1992: 2; The White 
House, 1999c). 
4 La tendencia al aumento de ganancias cuando un comercio de bienes o 
servicios es declarado ilegal ha sido objeto de gran atención. Como lo ha seña- 
lado Nadelmann, las leyes de prohibición tienden a afectar la naturaleza de la 
actividad y la organización del mercado, pero casi no influyen en las decisio- 
nes de los que están determinados a participar en la actividad. Al alterar los 
riesgos y los costos operativos, las estrategias coercitivas sólo pueden inducir 
a los narcotraficantes a cambiar de locaciones, de métodos de contrabando y de 
productos. Con los años, las actividades incluidas en las medidas de control 
de la oferta se han ampliado, y de campañas de interdicción y erradicación han 
pasado a ser políticas más amplias que abarcan medidas contra el lavado de 
dinero, control de precursores químicos, sustitución de cultivos de droga y for- 
talecimiento de las instituciones públicas (Nadelmann, 1990: 512; Bagley, 1992: 
2; The White House, 1999c). 
5 En 1999 la cocaína llegaba a México de contrabando por la frontera con 
Guatemala en cargamentos legítimos por aire o en contenedores marítimos, o 
de contrabando en barcos de pesca, vuelos no comerciales y lanzamientos en 
paracaídas a lanchas de alta velocidad cerca de las costas mexicanas, primero 
alrededor de la península de Yucatán y después en la costa del Pacífico. Como 
 
AMÉRICA LATINA 241 
mexicana del Pacífico, así como las repúblicas centroamericanas 
y caribeñas, vieron su seguridad en riesgo.6 
En los ochenta y los noventa la escala de las operaciones 
cambió, y también las ganancias por la participación en el ne- 
gocio de la droga. Los enormes dividendos que producía el co- 
mercio de la droga permitieron que los traficantes absorbieran 
fácilmente el costo estimado de 10-12 por ciento de niveles más 
altos de interdicción. En ocasiones, los narcotraficantes pudie- 
ron favorecer incluso un cierto grado de imposición de la ley 
con el objeto de elevar los precios. En una palabra, el comercio 
de la droga siguió siendo redituable para los narcotraficantes 
(Lepgold, 1998:140). En la segunda mitad de los años ochenta, 
la caída de los precios estadunidenses de importación de cocaí- 
na, marihuana y heroína insinuaba el fracaso inequívoco de las 
políticas de control de la oferta. Sin embargo, el diferencial entre 
los precios en la fuente de producción y los precios en el punto 
de entrada a los Estados Unidos (y cada vez más a Europa) si- 
guió siendo lo bastante competitivo para mantener a los narco- 
traficantes en este negocio. 
Los precios de la cocaína en el puerto de entrada en los 
Estados Unidos bajaron de 45000-55000 dólares a principios 
de los ochenta a alrededor de 10000-20000 a finales de la déca- 
da, y los precios por gramo de cocaína y heroína cayeron 60% en 
el periodo entre 1981 y 1996. No obstante, estas cifras ocultan la 
realidad de diferenciales lo bastante amplios todavía entre los 
precios de producción nacional y los de exportación (Clawson y 
 
en tiempos pasados, ya en México, las drogas son trasladadas a zonas de la 
frontera norte (Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Af- 
fairs, 2001). 
6 El contrabando marítimo ha dependido del uso intensivo de lanchas de 
alta velocidad poco detectables. A fines de 1998, Costa Rica, El Salvador, 
Honduras y Nicaragua fueron "clasificados" por el gobierno de los Estados 
Unidos como países "de interés en la droga". Asimismo, en Cuba la manifies- 
ta decadencia de la autoridad central ha incrementado la vulnerabilidad de la 
isla a la amenaza de la droga (Reuter y Ronfeldt 1992: 117-121; Burean for 
International Narcotics and Law Enforcement Affairs, 1999, 2001; Reforma, 25 
de febrero y 29 de febrero de 2000). 
 
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242 TENDENCIAS REGIONALES 
Lee, 1998: 38-39; Lee, 1999: 3). Lo cierto es que en 1988-1989, el 
precio de un kilo de cocaína en Colombia iba de 3000 a 6000 dó- 
lares, pero el mismo kilo se podía vender en los Estados Unidos 
al por mayor a 17000 dólares (y a 35000-50000 en Europa Cen- 
tral y Occidental en 1994). En esos mismos años, los importadores 
al por mayor llegaron a pagar hasta 200000 por un kilo de heroí- 
na. El costo de producir un kilo de marihuana, la más barata de 
las drogas ilegales, variaba de 50 a 100 dólares en México; el pre- 
cio en los puertos de entrada a los Estados Unidos llegaba hasta 
455 dólares (Reuter y Ronfeldt, 1992:95; Clawson y Lee, 1998). Al 
fin y al cabo, durante el régimen de la prohibición el valor de las 
drogas siguió extraordinariamente inflado y estos productos se 
siguieron vendiendo en mercados ilegales muy por encima de 
sus precios reales. Por tanto, en 1995, un kilo de cocaína aún se 
podía vender en los Estados Unidos a 10500 dólares,y los trafi- 
cantes podían cobrar por lo menos 50000 dólares por un kilo de 
heroína. Tres años después, los comerciantes al por menor cobra- 
ban 169 dólares por gramo de cocaína y 318 por gramo puro de 
heroína (White House, 1999c). 
La política antidrogas de los Estados Unidos incluía la colabo- 
ración de muchos gobiernos latinoamericanos, los cuales recibie- 
ron cada vez más ayuda económica y técnica, adoptaron progra- 
mas de capacitación de la policía de los Estados Unidos y se 
convirtieron en anfitriones de numerosos agentes de la DEA (Drug 
Enforcement Administration). Los programas antidrogas que se 
lanzaron por toda la región en los años ochenta no tenían prece- 
dente. Los gobiernos latinoamericanos dedicaron importantes re- 
cursos a la erradicación de la marihuana, la amapola del opio y la 
planta de coca. En 1981 eran sólo dos los países que erradicaban 
cultivos de droga ilícitos, mientras que en 1985 eran catorce (Tullis, 
1991:123). 
En un momento en que presiones externas mantenían una 
disciplina fiscal estricta en la región, tal vez el único presupuesto 
gubernamental que no fue afectado significativamente por las 
medidas de austeridad en los años ochenta y noventa fue el pre- 
 
AMÉRICA LATINA 243 
supuesto federal para el control de las drogas.7 Se destinaron 
cada vez más policías y soldados a las tareas antidrogas. En Mé- 
xico, por ejemplo, en la segunda mitad de los setenta, había 5000 
soldados y 350 miembros de la Policía Judicial Federal a cargo de 
programas de erradicación, comparados con 25000 soldados y 
580 policías para el mismo programa en 1987, y con sólo 300 sol- 
dados destinados regularmente a la misma tarea a fines de los 
sesenta (Craig, 1978: 110-111; México, PGR, 1990: 8). 
A pesar de todos estos incuestionables esfuerzos, la produc- 
ción y el contrabando de droga aumentaron. Aunque algunos 
cálculos muestran grandes variaciones, la economía clandestina 
se expandió en términos de valor y número de participantes. Ba- 
sándose en datos de 1988, Reuter y Ronfeldt (1992:95) calcularon 
que los ingresos totales de la economía mexicana por droga re- 
presentaban entre 1.25 y 4 por ciento del PIB del país, y entre 6 y 
20 por ciento de las ganancias mexicanas por exportaciones. Los 
beneficios netos por drogas en Colombia fueron de 10 y 3 por 
ciento del PIB en el periodo 1980-1995, y su participación en el to- 
tal de exportaciones osciló entre 40 y 24 por ciento entre 1986 y 
1995 (Steiner, 1999:167-168). Asimismo, Clawson y Lee (1998:13) 
calcularon que a mediados de los noventa, los ingresos por co- 
caína tanto en Bolivia como en Perú representaban del 4 al 5 por 
ciento del PIB. El viraje a políticas orientadas a la exportación y 
la gradual recuperación de la economía desempeñaron un papel 
perceptible en la disminución de la participación de la coca y la 
cocaína en el total de las exportaciones de estos tres países. No 
obstante, en 1992 la industria de la cocaína representaba todavía 
53% del total de exportaciones en Perú, y dos años después, 25% 
del total de las exportaciones legales de Colombia y 23% del 
 
7 Los recursos asignados por sucesivos gobiernos colombianos a la justicia 
y la seguridad aumentaron de 1.4% del PIB en 1992-1993 a cinco por ciento a 
finales de la década. En México, tendencias similares explican la rápida expan- 
sión de las fuerzas armadas y un aumento en el gasto de la defensa (incluido 
el gasto en la Policía Federal Preventiva) de aproximadamente 1200 millones 
de dólares en 1990 a 5300 millones en 2000 (Rubio, 1999: 178-179; Serrano, 
2000b: 96). 
 
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244 TENDENCIAS REGIONALES 
total de las exportaciones en Bolivia (Clawson y Lee, 1998:13-14; 
Steiner, 1999:167-168). 
En Bolivia, entre 1976 y 1981, el cultivo de coca aumentó de 
15600 a 55000 hectáreas (Gamarra, 1999b: 184). El valor bruto 
de la producción de coca como porcentaje del total de la pro- 
ducción agrícola nacional aumentó de ocho por ciento en 1980 
a 17% en 1983, y a 19% en 1988. La producción de coca en ese 
mismo país creció de un promedio de 9000 toneladas métricas 
al año entre 1963 y 1975 a un promedio de 79000 toneladas mé- 
tricas entre 1976 y 1988. Además, el Departamento de Estado de 
los Estados Unidos informó que en 1990 Perú produjo 138000 
toneladas métricas de coca (Painter, 1994: 4). Se establecieron 
grandes laboratorios de cocaína en zonas rurales de Colombia; 
los bolivianos empezaron a procesar base y pasta de coca a prin- 
cipios de los ochenta, expandiendo el cultivo desde las zonas 
tradicionales del Chapare y los Yungas hasta departamentos del 
norte y del este. 
La expansión de la economía clandestina, que en muchos 
países coincidió con una rápida espiral descendente de crisis 
económica y el auge de políticas económicas de austeridad, em- 
pañó la distinción entre campesinos y empleados de cuello azul, 
y delincuentes y traficantes (véase el capítulo II). A fines de los 
ochenta y principios de los noventa, en Bolivia había 300000 per- 
sonas que participaban en la producción de coca y cocaína. En 
Perú, la cantidad de campesinos implicados en el cultivo y en el 
procesamiento de coca oscilaba entre 175000 y 300000. Y en Co- 
lombia, hasta 160000 personas participaban en la industria de la 
cocaína incluso antes de que se difundiera la ola de cultivo de 
mano de obra más intensiva por todo el país.8 Asimismo en 
8 Como en el caso de los precios de la droga en los niveles de producción, 
punto fronterizo y venta al por menor, los cálculos de empleo varían amplia- 
mente y muchas veces son difíciles de conciliar. La supuesta reducción de la 
economía ilegal en Bolivia puede ayudar a explicar la caída manifiesta del 
empleo total en la industria de la coca y la cocaína que se registró en diversos 
estudios, de 175000-200000 en 1991 a 74000 en 1995 (véase Painter, 1994: 35; 
Clawson y Lee, 1998: 14-15, y Gamarra, 1999b: 195). 
AMÉRICA LATINA 245 
México, la dispersión del cultivo de la tierra en parcelas más pe- 
queñas y la reubicación en la Costa del Pacífico atrajeron entre 
200000 y 300000 campesinos mexicanos que a lo largo de los 
ochenta obtuvieron ganancias del cultivo de drogas ilegales 
(Toro, 1995:53). Estas cifras contrastan claramente con las de me- 
diados de los setenta, cuando quizá 50000 campesinos participa- 
ban en el sector agrícola ilegal (Craig, 1980: 697). 
Las autoridades gubernamentales en Colombia, México, 
Perú y Bolivia, presionadas por los Estados Unidos, reorientaron 
sus esfuerzos a mitad de los ochenta para detener a los que se 
pensaba que eran grupos de contrabando sumamente organiza- 
dos. Los "señores de la droga" recién enriquecidos fueron iden- 
tificados como una fuente importante de inestabilidad política. 
La policía recibió capacitación especial para infiltrar e "inmovi- 
lizar" el crimen organizado; los jueces aprobaron nuevas técnicas 
judiciales para facilitar el encarcelamiento de poderosos narco- 
traficantes. Los sistemas de justicia penal en México y en Co- 
lombia, ya sobrecargados y debilitados, se tuvieron que dedicar 
permanente y casi exclusivamente a contrarrestar el floreciente 
mercado de la droga. 
El incremento y la renovación de la imposición de la ley an- 
tidroga impulsaron a los traficantes a reorganizar los modos de 
producción y transporte, que financiaban con su capacidad eco- 
nómica sin precedentes, y a reconsiderar sus nexos con las auto- 
ridades judiciales y políticas. Las organizaciones de traficantes 
en América Latina se ajustaron de diferentes maneras a los nue- 
vos costos de operación y a las grandes variacionesde precio: au- 
mentando el volumen total de drogas enviadas a los Estados 
Unidos y otros mercados; estableciendo rutas de narcotráfico 
protegidas y monopolios regionales; integrando sus operaciones, 
e ingresando en el propio mercado estadunidense en calidad de 
traficantes al por mayor y a nivel medio. Como se muestra en la 
siguiente sección, el registro de esos años indica que los narcotra- 
ficantes también se ajustaron a ese entorno más vigilante expan- 
diendo sus actividades delictivas. 
 
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246 TENDENCIAS REGIONALES 
En la mayoría de los casos, las leyes antidrogas resultaban 
imposibles de aplicar a medida que ascendían los grados de co- 
rrupción y de violencia relacionados con la droga. La interdic- 
ción más estricta aumentó el volumen total de exportaciones ne- 
cesarias para depositar una tonelada de cocaína, heroína o 
marihuana en los Estados Unidos; simultáneamente, elevó la 
demanda de drogas y exacerbó las condiciones ya de por sí ines- 
tables en los países de toda la región (MacCoun y Reuter, 1998: 
217). Contrariamente a lo que hubiera llevado a esperar de una 
aplicación exitosa de la ley, en los Estados Unidos los precios ex- 
traordinariamente altos no duraron mucho y cayeron firme 
mente a partir de 1981.9 No obstante, esta continua caída del 
precio de las drogas no afectó ni la decisión de producirlas ni el 
contrabando (aunque sí afectó el modus operandi de los trafican 
tes), ni tampoco la capacidad de los narcotraficantes para inti- 
midar, matar y comprar protección de las autoridades (policía, 
soldados, fiscales, jueces y custodios de cárceles). Casi tres dé- 
cadas de aplicación coercitiva de la ley tanto en los Estados Uni- 
dos como en la fuente de origen en varios países latinoamerica- 
nos poco habían hecho para cambiar el valor total del mercado 
ilícito de drogas en los Estados Unidos. A medida que se acerca- 
ba el fin de los años noventa, este valor seguía estando alrede- 
dor de los 57000 millones de dólares, con 38000 millones corres- 
pondientes al mercado de cocaína, y 9800 millones al de heroína 
(véase U.S.-Mexico High Level Contact Group on Drug Control, 
1997; MacCoun y Reuter, 1998: 210-220, y The White House, 
1997a, 1999c). 
9 Esta caída de los precios se puede explicar por una demanda más baja o 
por la disponibilidad cada vez mayor de drogas, o por ambas cosas. Las po- 
líticas actuales no parece que hayan contribuido todavía a una disminución 
sustancial en el consumo o en la disponibilidad de drogas (MacCoun y Reu- 
ter, 1998: 221). 
AMÉRICA LATINA 247 
EL EFECTO TRANSNACIONAL DEL COMBATE LEGAL A LAS DROGAS 
Entre los elementos más importantes para explicar los princi- 
pales cambios que experimentó el mercado de las drogas la- 
tinoamericano en los años ochenta y noventa, hay dos factores 
estrechamente conectados que merecen especial atención: la per- 
sistente demanda de drogas y los cambios en los tipos y niveles 
de aplicación de la ley. 
Más de dos décadas de una enérgica aplicación de la ley na- 
cional antidrogas, una interdicción más estricta y programas re- 
presivos de control del origen no han triunfado del todo en la 
reducción sustancial de los niveles de consumo en los Estados 
Unidos ni en la disponibilidad de drogas en éste y otros mercados. 
El optimismo inicial que desencadenó el descenso de 45% que se 
registró en el uso general de drogas en los Estados Unidos entre 
1985 y 1990 —cuando el número total de usuarios momentáneos 
de drogas ilícitas bajó de 23 a 12.9 millones— se moderó cuando el 
uso vitalicio de drogas rebotó en la primera mitad de los años no- 
venta inesperada y sustancia Invente.10 Además, cuando parecía 
que el mercado estadunidense de cocaína llegaba a un punto de 
saturación, los narcotraficantes empezaron a dirigirse a Europa, y 
en particular al mercado ruso, donde los precios de la cocaína por 
gramo eran hasta nueve veces más altos que en Nueva York. Entre 
 
10Aunque parece que el mercado de la cocaína ha llegado a un "punto de 
saturación", parece que el consumo de heroína ha dado un salto de una pobla- 
ción adicta estable de 600000 a 980000 usuarios crónicos en 1998. Según fuen- 
tes oficiales de Estados Unidos, los usuarios de heroína actuales se triplicaron 
entre 1992 y 1997, y el uso de heroína por adolescentes ha sido particularmen- 
te visible en ciudades como San Francisco, Newark y Miami. Las tendencias al 
envejecimiento que se observan entre los consumidores de cocaína contrastan 
con el creciente uso de metanfetaminas y heroína entre los jóvenes en Estados 
Unidos. La tasa de abuso de sustancias por niños ha sido definida como "el 
peor problema de abuso de droga en Estados Unidos" (Smith, 1992:3; Blanken, 
1989: 23; Clawson y Lee, 1998: 9-10; MacCoun y Reuter, 1998: 208 209, 234; 
Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, 1999, 2001; 
The White House, 1999c, 2000a, 2000b). 
 
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248 TENDENCIAS REGIONALES 
1985 y 1996, cuando las organizaciones colombianas desarrollaron 
y consolidaron vínculos con grupos italianos y rusos, el consumo 
en Europa parecía que estaba al alza. Las incautaciones de cocaína 
en ese continente brincaron 3407o (Clawson y Lee, 1998: 63-65,87; 
Lupsha, 1996: 25; véase también el capítulo IV). Igualmente pero- 
cupante ha sido la especulación recurrente de que el mercado in- 
terno para esas drogas en los países latinoamericanos podría ha 
berse expandido en el transcurso de los últimos años.11 
En el frente de la aplicación de la ley, han llamado la aten 
ción tendencias alentadoras que apuntan a una baja significati- 
va de la economía ilícita en países como Perú y Bolivia. No obs- 
tante, hay que ver desde una perspectiva más amplia los 
resultados iniciales de programas de erradicación más enérgicos 
en esos países. La reducción del cultivo de coca en Perú y Bolivia 
puede parecer de hecho un éxito. Sin embargo, las tendencias en 
Colombia y otras partes indican que no se ha puesto fin al nego- 
cio de la producción de droga ilícita y de contrabando de droga. 
11 En América Latina, como parece ser el caso en Europa, los datos perti- 
nentes son no sólo escasos, sino también deficientes y poco confiables. Sin 
embargo, observadores y fuentes oficiales estadunidenses expresan que la 
interdicción más severa ha estimulado a los traficantes a desarrollar mercados 
en ambas regiones. En México, donde el abuso de drogas se ha considerado 
tradicionalmente bajo, una encuesta nacional sobre el uso de drogas indicaba 
un aumento particular en la frontera México-Estados Unidos. El estudio indi- 
caba que en el periodo entre 1993 y 1998, el número de individuos que admi- 
tía el uso de drogas (al menos una vez) aumentó de 3.9 a 5.27 por ciento. 
También en 1998, se estableció una comisión conjunta estadunidense-mexica- 
na para estudiar la reducción del uso de drogas en ambos países y se han crea- 
do programas de monitoreo de uso de drogas en la escuela secundaria. Parece 
que se está desarrollando una situación más alarmante en Panamá, donde el 
consumo de coca y de crack supuestamente estalló en los noventa, así como en 
Perú, donde el número de usuarios de primera vez se estáelevando aproxi- 
madamente 50% al año. Lo que es indudable es que en Europa, América Latina 
e incluso Canadá —donde, como en los países europeos, los tribunales tienden 
a considerar las drogas un problema de salud— las denuncias y detenciones 
por droga (tanto por consumo como por tráfico) están al alza (véase México; 
PCR, 1996; Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs 
1999, 2001, y The White House, 1998b; sobre Europa, véase MacCoun y Reuter, 
1998: 225; Taylor, 1998; véase también el capítulo VIII). 
AMÉRICA LATINA 249 
Como en el pasado, el mismo remedio que debilitó a los narco- 
traficantes en Bolivia y Perú ha sido parcialmente causante de la 
expansión masiva del cultivo de coca en Colombia. La caída sig- 
nificativa del cultivo de coca registrada en Perú (66%) y Bolivia 
(55%) en el periodo entre 1995 y 1999 estuvo acompañada de un 
aumento paralelo en la zona dedicada al cultivo de coca en Co- 
lombia (véase el cuadro XI.l).12 De modo similar, la caída de la 
producción potencial de cocaína (alrededor de 320 toneladas mé- 
tricas) registrada tanto en Perú como en Bolivia entre 1994 y 1998 
fue contrarrestada por un repunte de 45% (500 toneladas métri- 
cas) de la producción de cocaína en Colombia en el transcurso 
del mismo periodo.13 Es obvio que este tipo de expansión masi- 
 
CUADRO XI.I. Área total dedicada al cultivo de coca (hectáreas)
Colombia Perú Bolivia Los Andes 
1995 59650 
1999 122500 
115300 
38700 
48600 
21800 
223550 
183000 
FUENTES: Clawson y Lee, 1998;
Affairs, 1999. 
Bureau for International and Law Enforcement
12 El aumento en la extensión dedicada al cultivo de coca es de hecho 
impresionante, sobre todo si tomamos como punto de partida 1992, cuando los 
campos de cultivo de coca cubrían 38000 hectáreas. Igualmente importante ha 
sido la difusión del cultivo de la amapola del opio (un cultivo insignificante en 
1990 que en 2000 se había extendido a un área que comprendía más de 6000 
hectáreas) así como el éxito de los traficantes en la producción de variedades 
de coca de más alto rendimiento, instando a la CIA a duplicar sus cálculos de 
rendimiento y potencia de la coca en Colombia. Un informe emitido por la U.S. 
General Accounting Office en julio de 1999 predecía un aumento adicional de 
50% en la producción de cocaína y heroína en Colombia debido a la participa- 
ción de la guerrilla en el comercio de drogas (Clawson y Lee 1998: 17, 145; 
Oxford Analytica Latín America Daily Brief, 22 de julio de 1999; Bureau for 
International Narcotics and Law Enforcement Affairs, 2001; The Economist, 4 de 
marzo de 2000). 
13 Este tipo de estimaciones y el cálculo de los campos de coca y de opio 
están basados en el monitoreo por satélite y en evaluaciones de campo. A pesar 
de los continuos esfuerzos para aumentar la precisión de estos métodos, hay 
aún importantes discrepancias. Si bien los expertos locales aceptan la tenden- 
cia general, durante mucho tiempo se quejaron de que el Bureau for Inter 
national Narcotics and Law Enforcement Affairs ha tendido a subestimar e1 
tamaño de la zona andina plantada con coca, y también ha ignorado a menu- 
 
 
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250 TENDENCIAS REGIONALES 
va del cultivo y la producción de coca en Colombia, y el surgi- 
miento de la agricultura más lucrativa del opio en los años no- 
venta, no se pueden explicar independientemente del descenso 
observado a lo largo del mismo periodo en el cultivo de coca en 
Perú y Bolivia.14 
A pesar de las pretensiones de éxito en los Andes, es obvio 
que desde los ochenta, la aplicación cada vez más estricta de la 
ley ha presidido un mercado ilegal cuya elasticidad y ritmo de 
crecimiento ha dado a los traficantes buenas razones para creer 
que el negocio todavía es, sin lugar a dudas, rentable. En algunos 
casos, las señales del mercado —es decir, la ganancia ilícita o la 
extorsión en la segunda mitad de los años ochenta, junto con un 
número creciente de participantes atraídos por precios competiti- 
vos— incitaron a los traficantes a buscar la integración de sus 
operaciones, la especialización y la diversificación de sus carteras. 
Como ya hemos mencionado, en los últimos años el instin- 
to de los traficantes para la ganancia también ha intervenido en 
sus esfuerzos por desarrollar el mercado de la heroína en los Es- 
tados Unidos, e incrementar la demanda de cocaína en Europa 
Occidental y del Este, y en Japón (Clutterbuck, 1990; Painter, 
1994: 28; Lupsha, 1996; Clawson y Lee, 1998; Krathausen, 1998: 
23; Bureau for Internacional Narcotics and Law Enforcement Af- 
fairs, 1999). En los años noventa, los traficantes bolivianos dieron 
 
do la aparición de nuevas regiones de coca tanto en Colombia como en Perú. 
Las principales metas de las campañas de erradicación andinas más recien- 
tes, tal como las establece el gobierno de Estados Unidos, son reducir el cul- 
tivo total de coca en Sudamérica 20% para 2001 y 40% para 2007 (Clawson y 
Lee 1998: 147-148, The White House, 1999c; The Nexo York Times, 21 de abril 
de 2000). 
14 Según fuentes oficiales estadunidenses, a lo largo de 1999 Perú redujo el 
cultivo de coca a 34,000 hectáreas. El programa ha incluido la participación de 
130 gobiernos locales, de más de 700 comunidades y más de 15000 agriculto- 
res. En este mismo periodo, Bolivia eliminó 17000 hectáreas y logró una reduc- 
ción total de 43%. No obstante, la tendencia ascendente en Colombia continuó 
allí donde el cultivo de coca rebasaba las 160000 hectáreas a mitad de 2001 
(The White House, 2000b; The Economist, 21 de abril de 2001; Oxford Analytica 
Latin America Daily Brief, 6 de noviembre de 2001). 
AMÉRICA LATINA 251 
un paso más allá en sus esfuerzos por afirmar su autonomía con 
respecto a los cárteles colombianos y desarrollaron vínculos di- 
rectos con organizaciones criminales europeas. Mientras tanto 
las organizaciones colombianas y mexicanas, que dependían de 
viejas redes de distribución de cocaína y marihuana, lanzaron 
"técnicas de mercadotecnia agresiva" dirigidas a expandir las 
ventas de heroína en los Estados Unidos, especialmente entre los 
jóvenes.15 De modo similar, al establecer laboratorios a gran es- 
cala tanto en México como en los Estados Unidos, parece que las 
organizaciones de la droga mexicanas han consolidado un influ- 
jo cada vez mayor en la floreciente demanda de drogas sintéticas 
en el mercado del norte.16 Ha sido particularmente irónico que 
Canadá y los Estados Unidos hayan hecho su aparición como los 
principales productores de marihuana, una mercancía que tradi- 
cionalmente monopolizaban las organizaciones colombianas y 
mexicanas.17 
15 Además de las ventajas que la heroína ofrece a cultivadores y exportado- 
res en términos de niveles superiores de precio y producción (hasta tres cose- 
chas por año) y menor volumen, hay una lógica económica a mediano y largo 
plazo para desarrollar este mercado. La heroína de alta pureza, en contraste 
con el crack y la cocaína, permite a muchos adictos desarrollar niveles superio- 
res de tolerancia (Bureau for International Narcotics and Law Enforcement 
Affairs, 1999, 2001; MacCoun y Reuter 1998: 234). 
16 Según el Bureau for International Narcotics and Law Enforcement 
Affairs, la metanfetamina, "una prima con turbina alimentadora del 'speed' de 
los sesenta y setenta" ha retado a la cocaína como el "estimulante preferido" 
en Asia, Europa y América del Norte. Las organizaciones delictivas transnacio- 
nales con base en México no sólo se han convertido en las distribuidoras más 
importantes de metanfetaminas en losEstados Unidos, sino que entre enero de 
1994 y septiembre de 1998 se incautaron más de 4140 laboratorios en los 
Estados Unidos. En los dos años siguientes, la DEA y autoridades estatales y 
locales desmantelaron un total de 5574 laboratorios. Los esfuerzos por contro- 
lar esta industria floreciente incluyen la Iniciativa Multilateral de Información 
Química y un grupo de trabajo bilateral de control químico México-Estados 
Unidos que supervisa investigación cooperativa e intercambia información 
sobre asuntos legales y reglamentarios (Bureau for International Narcotics 
Law Enforcement Affairs, 1999, 2001; The White House, 1999c). 
17 En la actualidad, la DEA calcula que mucha de la marihuana que se consu- 
me en los Estados Unidos ahora se cultiva en el país. Aunque no se dispone de 
 
 
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252 TENDENCIAS REGIONALES 
Por último, ante las historias del éxito manifiesto de la im- 
posición de la ley tanto en Bolivia como en Perú, hemos de con- 
frontar una serie de reflexiones que no deben quedar fuera del 
recuento de las campañas antinarcóticos. Los programas de erra- 
dicación se realizaron bajo la amenaza inminente de la "des- 
certificación" e implicaron una dependencia mucho mayor de las 
respuestas militares además de un aumento significativo de la 
participación militar directa de los Estados Unidos.18 Pero las 
implicaciones de estas campañas han trascendido la relación 
inmediata con los Estados Unidos. No cabe duda que las cam- 
pañas punitivas han agravado la difícil situación de esos paí- 
ses, volviéndolos vulnerables a movilizaciones masivas de 
campesinos y a la amenaza de la guerra de guerrillas y del te- 
rrorismo. 
La implementación de programas de sustitución de cultivos, 
el remedio estándar a la inestabilidad relacionada con la droga 
en el campo, también ha resultado problemática. Por la experien- 
cia acumulada en el transcurso de los años, muchos creen que si 
no se alimentan con flujos constantes de ayuda, los esfuerzos de 
cultivos alternativos rendirán pocos resultados a largo plazo. Por 
una parte, los cultivos verdaderamente competitivos tardan años 
 
un cálculo de la cantidad de marihuana cultivada en los Estados Unidos, Cali- 
fornia, Florida, Hawai, Kentucky, Tennessee y West Virginia son los productores 
principales. Igualmente notable ha sido el aumento del contenido promedio de 
THC (tetrahidrocanabinol) de la marihuana, de dos por ciento a principios de los 
ochenta a cinco por ciento en 1997. Fuentes de inteligencia canadienses también 
han identificado cultivo de marihuana en British Columbia y calculan que podría 
representar una "sofisticada industria de cultivo de 1000 millones de dólares al 
año". Según el antiguo "zar" estadunidense antidrogas, Barry McCaffrey, la 
mayor parte de la marihuana con alto contenido de the consumida por adoles- 
centes en los Estados Unidos se cultiva principalmente en los Estados Unidos y 
Canadá (Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, 2001; 
The White House, 1999b, 1999c). 
18 Después del acuerdo bilateral firmado entre Washington y Bolivia en 
1987, la presencia militar estadunidense sin autorización del Congreso aumen- 
tó significativamente. Cuando la campaña de erradicación acumuló fuerza en 
199l, fueron desplegados dos batallones militares en el Chapare bajo la "guía" 
de asesores estadunidenses (Gamarra, 1999b: 191,194). 
AMÉRICA LATINA 253 
en madurar, y por otra, los mercados no son de fácil acceso. Ade- 
más, la experiencia boliviana ha mostrado que ni siquiera los es- 
fuerzos sostenidos son suficientes para asegurar la asistencia 
estadunidense e internacional.19 
Atados a la lógica de los precios impuesta por la prohibición 
en el mercado de drogas, los gobiernos latinoamericanos no te- 
nían mucho espacio para maniobrar. Incapaces de cerrar la bre- 
cha entre el precio de las drogas interno, o precio de brecha, y el 
precio de la marihuana, la cocaína y la heroína en los puertos de 
entrada a los Estados Unidos, su capacidad de regular, ya no de re- 
ducir, el problema de las drogas se debilitó aún más. A la sombra 
de la amenaza de la certificación de los Estados Unidos, estos 
países se vieron obligados a intensificar la guerra contra las dro- 
gas y a comprometerse a una campaña totalmente punitiva con- 
tra delincuentes (consumidores y traficantes) a los que poco les 
importaba la efectividad o las consecuencias colaterales de la 
aplicación coercitiva de la ley. A medida que las políticas represi- 
vas se intensificaron —aunque a diferentes ritmos y grados— se 
agravaron las difíciles situaciones de ilegalidad y violencia que 
ya enfrentaban muchos de estos países. En general, los gobiernos 
no lograron reducir la producción y el contrabando de drogas, 
y al final se convirtieron en simples testigos de la transformación 
del narcotráfico en un actor importante de sus sistemas económi- 
co y político. 
19 El programa de erradicación boliviano del que se alardeó tanto en círcu- 
los estadunidenses y de las Naciones Unidas, recibió un importante golpe en 
1997 cuando los fondos que se habían canalizado hacía poco a Bolivia fueron 
reducidos 70% y desviados para financiar el Plan Colombia y programas de 
policía en Bosnia. Igualmente reveladoras fueron las palabras del general 
Barry McCaffrey, quien puso en tela de juicio el papel de la asistencia y los 
recursos financieros para resolver el problema de la droga, reclamando que el 
éxito de la erradicación en Perú se debió más a la voluntad política. La omisión 
del papel de medidas ambientales controvertidas en estas declaraciones tam- 
bien es significativa (Gamarra, 1999b: 198; The White House, 1998b). 
 
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254 TENDENCIAS REGIONALES 
DEL NARCOTRÁFICO AL CRIMEN TRANSNACIONAL ORGANIZADO 
La transición de los mercados ilícitos de droga ordenados y pe- 
queños a otros grandes e inestables en el segundo tercio del 
siglo xx inspiró nueva vida a mercados ilegales adicionales. En 
países como Bolivia, Colombia, México y Perú, el contrabando 
de drogas actuó como el portador y replicador principal de mu- 
chas otras actividades criminales, en particular del tráfico de 
armas, el lavado de dinero y el comercio ilícito de precursores 
químicos. Por otra parte, los cambios observados en los márge- 
nes de impunidad en muchos de estos países también son im- 
portantes para explicar el aumento de redes fraudulentas en 
torno al contrabando de armas, vehículos robados y migrantes. 
No cabe duda de que la ejecución punitiva de la ley y la inten- 
sificación de las políticas de penalización pueden dar lugar a la 
organización de flujos migratorios o al comercio de estas y otras 
actividades ilícitas (y en la práctica las configuran). No obstante, 
las esferas de ilegalidad e impunidad que durante años acom- 
pañaron el mercado ilícito de drogas más lucrativo también han 
proporcionado el contexto en el que proliferaron muchas otras 
actividades delictivas. Reuter y Ronfeldt (1992: 101) consideran 
que la consolidación de empresas de contrabando en México en 
los años setenta estuvo parcialmente asistida por el auge petro- 
lero, pero sobre todo por la creciente demanda en el mercadode 
drogas estadunidense. De modo similar en Colombia, los pará- 
metros de impunidad que desarrolló el mercado ilegal de esme- 
raldas en los años cincuenta establecieron el terreno para la 
consolidación del contrabando de drogas y el consiguiente des- 
arrollo de otras bandas ilegales. En Colombia como en otras 
partes, la impunidad resultó ser un activo empresarial de gran 
importancia (Deas, 1995: 18, n. 14; Krathausen, 1998: 139,167). 
AMÉRICA LATINA 255 
Contrabando de armas 
El contrabando de armas se convirtió en una de las primeras ma- 
nifestaciones de la autorréplica de la impunidad, con el narcotráfi- 
co como el principal portador. Hace mucho tiempo que el acceso a 
armas y el control de las mismas han estado al servicio y en fun- 
ción del comercio de drogas; pero el contrabando de armas tam- 
bién hizo su aparición como mercado ilícito paralelo y lucrativo. 
La mayor disponibilidad de armas pequeñas ha estado vinculada 
claramente al crecimiento y la internacionalización de los cárteles 
de la droga, aunque la proliferación del mercado ilícito de armas 
ha respondido también a otras lógicas. Hay una gran cantidad de 
pruebas que indican que la oleada del narcotráfico abrió nuevas 
fuentes de financiamiento y de armas para movimientos armados 
en Perú, Colombia y, en menor medida, México. 
Aunque la pacificación de Centroamérica contribuyó a clau- 
surar una fuente principal de demanda de armas, el resurgi- 
miento de movimientos armados (particularmente en Perú, 
Colombia y México) y el auge de organizaciones delictivas si- 
guieron alimentando la demanda de armas de fuego en la re- 
gión. En parte como resultado de lo anterior, algunos Estados, y 
muy visiblemente Colombia, vieron cómo se evaporaba su frágil 
monopolio de armas de fuego y con él uno de los principales 
prerrequisitos para que las operaciones de contrainsurgencia tu- 
vieran éxito (Clutterbuck, 1973: 169; Serrano, 2000b, 2001). La 
lista de incautaciones de armas, el volumen de las que han 
sido confiscadas y los numerosos casos de trueque de armas por 
drogas reportados por las policías y los medios de comunica- 
ción en toda la región, aportan consistencia a este argumento 
(Griffith, 2000: 71-73; Serrano, 2000b). En efecto, es obvio que fl 
pesar de los esfuerzos de gobiernos regionales y organismos 
internacionales, la desmovilización y el desarme en Centro Amé- 
rica podría haber abierto una importante vía para la transferen- 
cia de armas ilícitas. No obstante, la difusión de armas de fuego 
y de armas convencionales le debe también mucho al propio cir- 
 
 
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256 TENDENCIAS REGIONALES 
cuito de adquisiciones de armas lícitas e ilícitas que tiene lugar 
dentro y fuera de la región. 
De maneras muy diferentes, los Estados de la región se fue- 
ron dando cuenta de que el problema del tráfico de armas esta- 
ba inevitablemente relacionado con el del narcotráfico. Malcolm 
Deas ha señalado que el carácter y la magnitud del mercado ile- 
gal de armas en Colombia cambió en forma espectacular a medi- 
da que iban entrando al país vastas cantidades de armas sofistica- 
das con el auge del narcotráfico.20 Los Angeles Times informó que 
en 1996 en México, por lo menos 90% de las armas confiscadas 
eran originarias de los Estados Unidos y que, de las confiscadas 
entre 1994 y 1995,39% estaban vinculadas con crímenes relacio- 
nados con la droga (Serrano, 2000b). Después de alguna labor de 
persuasión, la administración Clinton admitió que sólo en 1996 el 
gobierno estadunidense había recibido 30000 solicitudes de los 
estados de la región para que se rastrearan las armas que se ha- 
bían utilizado en crímenes.21 Después de reconocer que el dine- 
ro en efectivo y las armas de fuego que derivaban del narcotráfi- 
co ilícito se trasladaban al sur desde Estados Unidos, Washington 
 
20 Según Rubio, en las postrimerías del periodo conocido como "La Vio- 
lencia", descendieron los homicidios en Colombia. No obstante, el salto regis- 
trado a comienzos de los setenta en la tasa de homicidios del país coincidió cla- 
ramente con el auge del narcotráfico y el flujo asociado de armas de fuego 
(Rubio, 1999: 37; Deas, 1995: 18, n. 14). 
21 Cambios dentro de los Estados Unidos, donde un hogar de cada cuatro 
contiene armas y se poseen privadamente 212 millones de armas de fuego, 
también han sido importantes en este viraje hacia regulaciones más estrictas. 
En los Estados Unidos, 50% de los asesinatos están relacionados con las drogas 
y la gran mayoría se cometen con armas de fuego. A fines de los años noven- 
ta, los trágicos casos de tiroteos que tuvieron lugar en escuelas y lugares de tra- 
bajo agregaron una nueva justificación al endurecimiento del control de armas. 
Clutterbuck afirmaba que a fines de los años noventa, las heridas por disparos 
de armas de fuego mataron a 38000 personas cada año, comparado con 54 en 
Gran Bretaña, donde la legislación de armas de fuego se endureció en octubre 
de 1996. Clutterbuck explica la "envidiable y baja tasa de asesinatos" de Gran 
Bretaña, como resultado de la disponibilidad limitada de armas y por el hecho 
di que la policía (y en consecuencia muchos criminales) hasta hace poco 
seguían desarmados (Clutterbuck, 1997: 19-20, 230). 
AMÉRICA LATINA 257 
aceptó restringir el espacio de maniobra de los tratantes de armas 
introduciendo una serie de regulaciones para la transferencia del 
lado de la oferta.22 También en 1996, en el marco de la Décima 
Cumbre del Grupo de Río, el gobierno mexicano presentó una 
iniciativa para negociar y establecer controles efectivos para de- 
tener el flujo de armas ilegales, municiones y explosivos en el he- 
misferio. La Convención de Armas de Fuego de 1997 estableció 
un marco para la regulación del comercio regional de armas de 
fuego. Cuando entró en vigor en 1998, la Convención trató de pro- 
mover una mayor coordinación entre los proveedores de armas 
regionales por medio de una serie de medidas, que incluían la 
aprobación de sistemas rigurosos de licencias para la exportación 
y el tránsito internacional de armas, sistemas para marcar las 
armas de fuego y así verificar su uso final, la penalización de la 
producción y venta de armas ilícitas y un intercambio más regu- 
lar de información (véase el capítulo VI). 
Extorsión, secuestro y la réplica del negocio de la violencia 
En el periodo entre 1970 y fines de los noventa, el narcotráfico no 
sólo engendró armas, sino que éstas contribuyeron a que mu- 
chos en la región apreciaran el enorme potencial de la violencia 
como negocio. En las dos últimas décadas en particular, diversos 
grupos han hecho de la violencia una empresa altamente lucra- 
tiva. Más que en ningún otro negocio, ha sido en el auge de la in- 
dustria del secuestro y la extorsión, en países como Colombia y 
México, y en Centroamérica, donde el negocio de la violencia se 
ha manifestado más dolorosa y claramente. 
22 Estas regulaciones incluían el endurecimiento de los requisitos de resi- 
dencia para compradores de armas y la restricción de licencias de exportación 
para impedir una ulterior desviación a usos ilegales de armas legalmente 
exportadas, así como verificaciones instantáneas de los expedientes delictivos 
de personas que adquirían materiales explosivos de otras que tenían licencia 
federal (The White House, 1997b, 1998a, 1999c). 
 
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258 TENDENCIAS REGIONALES 
Es cierto que en los años noventa, las tasas de secuestro al- 
canzaron niveles récord en todo el mundo, pero en América La- 
tina este tipo particular de delincuencia no sólo se elevó súbita 
mente, sino que se destacó como la arteria principal del sistema 
circulatorio de muchos otros delitos económicos violentos. El 
número total de secuestros registrados en 1994 fue de 4000 en 
Colombia, 800 en México, 800 en Brasil y tres en Argentina (Sán- 
chez, 1998: 47). Mientras Colombia llegó a representar más de la 
mitad del total mundial, los secuestros en México siguieron au- 
mentando, llegando a un total de 900 en 1997, y a un total de 450 
reportados sólo en los tres primeros meses de 1998. En realidad, 
la Procuraduría General de la República (PGR), junto con empre- 
sas de seguridad privada y ONG, calculaban que estas cifras hu- 
bieran sido el doble si se hubieran añadido los secuestros no re- 
portados. Según sus cálculos, a fines de los noventa México 
podía haber sido el segundo país, sólo superado por Colombia 
en la escala mundial de secuestros para exigir rescate.23 
La violencia como sistema de lucro surgió de una serie de 
causas combinadas. Se puede relacionar la crisis del orden públi- 
co y el predominio endémico de la "violencia por motivos eco- 
nómicos" con tres factores que podemos distinguir analíticamen- 
te, pero no siempre en la práctica. La elevación repentina del 
crimen y la violencia, y la multiplicación de bolsas de delincuen- 
cia por toda la región han sido en buena medida subproducto del 
auge del narcotráfico y del salto que dio el contrabando de armas 
relacionado con aquél. No obstante, la proliferación de grupos 
con sistemas violentos de lucro también se puede ver como un 
 
23 Según el Grupo Hiscox, un importante asegurador Lloyds de Londres 
contra riesgos, la agitación económica global es probable que empuje estas 
cifras hacia arriba, no sólo en América Latina, sino también en Europa del Este 
y en Asia. En Chechenia, los secuestros para pedir rescate subieron de 600 en 
1994 a 1407 en 1997, y aunque a estas acciones las impulsaban todavía motivos 
económicos, estaban dirigidas sobre todo a poner en evidencia la incapacidad 
de las autoridades rusas para controlar el país (véase Financial Times, 9 de octu- 
bre de 1998; La Jornada, 4 de octubre de 1998; Reforma, 16 de junio y 1 de julio 
da 1998; El País, 21 de junio de 1998, y Enfoque, 24 de mayo de 1998). 
AMÉRICA LATINA 259 
efecto colateral de las políticas coercitivas antinarcóticos llevadas 
a cabo en el contexto de mercados de drogas ilegales cada vez 
más inestables, y en particular, de un cambio espectacular en el 
umbral de la impunidad. Igualmente importante ha sido el resur- 
gimiento de movimientos armados y la oleada general de deman- 
da de protección que ha generado el incremento de los niveles de 
violencia y la proliferación de diversas formas de extorsión. 
La industria de la droga ha sido identificada de hecho como 
uno de los motores de las crecientes tasas de secuestros, particu- 
larmente entre delincuentes pobres y en potencia que recurren 
a rescates para reunir el capital necesario para entrar en el nego- 
cio. Igualmente importante ha sido la presión ejercida por olas 
de secuestros como táctica para convencer a las empresas y a las 
agencias del gobierno de que "cooperen" o al menos no pongan 
trabas a la delincuencia (Lupsha, 1995: 97; 1996: 40). 
Hacer caso omiso de la legalidad, desatender el sistema de 
justicia y hacer exenciones a la ley no es nuevo en América Lati- 
na (Adelman y Centeno, 2001; véase también el capítulo I). No 
obstante, lo que sucede es que el sistema de justicia penal en paí- 
ses como Colombia y México ha llegado prácticamente a un 
punto muerto por el impacto tanto de la violencia relacionada 
con las drogas como de las políticas antinarcóticos. En este caso, 
la ampliación de la gama de impunidad ha coincidido claramen- 
te con el auge del narcotráfico. No es posible explicar la industria 
competitiva del secuestro y la extorsión sin tomar en cuenta las 
transformaciones estructurales que han acarreado tanto el nar- 
cotráfico como las políticas antinarcóticos. Hay dos reflexiones 
sobre las que es necesario hacer hincapié: primero, el mero efec- 
to de los niveles crecientes de violencia sobre el sistema de jus- 
ticia penal y por lo tanto en los niveles generales de impunidad, 
y segundo, la impunidad fabricada que narcotraficantes y delin- 
cuentes organizados han logrado ya sea con franca violencia o 
con la corrupción extendida. 
Cuando la tasa de homicidios subió repentinamente en Co- 
lombia, la violencia llevó al sistema de justicia a la bancarrota. En 
 
 
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260 TENDENCIAS REGIONALES 
primer lugar, su capacidad de investigación menguó y, poco des- 
pués, se esfumó su capacidad de detener y castigar a criminales 
perseguidos. Mauricio Rubio (1999) calcula que a pesar de la 
caída de homicidios reportados causada por el miedo a las repre- 
salias, la capacidad del sistema de justicia colombiano para in- 
vestigar y perseguir a homicidas descendió de un ya bajo 35% en 
los años setenta, a un pasmosamente bajo seis por ciento a fines 
de los noventa. Las condenas efectivas por homicidios cayeron 
en picada en el mismo periodo de 11 a 4 por ciento (Rubio, 1999: 
144). En México, la incapacidad de las autoridades judiciales 
para perseguir a criminales también ha sido notoria. Los niveles 
superiores de impunidad han estado acompañados de tasas des- 
mesuradas de delincuencia.24 La relación entre algunos cálculos 
del total de delitos reportados (por 100000 ciudadanos) y el nú- 
mero total de delincuentes detenidos que enfrentan cargos nos 
da una idea del grado de impunidad que ha prevalecido en todo 
el país. Así, del total de delitos reportados en 1996, sólo en 2.4% 
de los casos sus autores habían sido sometidos a un proceso ju- 
dicial efectivo, en otras palabras, habían sido detenidos (véase El 
Financiero, 1998, y Ruiz, 1999). Martínez de Murguía (1996:160- 
161, n. 6) calculaba que en 1995,75% de los delitos reportados al 
procurador de la capital del país pasaban simplemente a engro- 
sar los expedientes debido a la falta de pruebas reunidas. Inercia, 
negligencia, hábitos y prácticas irregulares profundamente arrai- 
gadas, sobrecarga y escasos recursos, así como connivencia y 
franca corrupción, todo ello ha erosionado la capacidad de in- 
vestigación del sistema de justicia penal.25 
24 En la ciudad de México, entre 1990 y 1995, el número total de robos repor- 
tados aumentó 163% y de nuevo 174% entre 1993 y 1996. Aunque estas cifras 
siguen estando por debajo del número total de robos reportados en ciudades 
como Nueva York y Chicago, representan un salto en cantidad (Hernández 
Licona, 1998). 
25 Aunque este debilitamiento del sistema de justicia ha sido muy relevan- 
te en el incremento del crimen por motivos económicos, más alarmante ha 
sido la parálisis en el sistema de justicia deliberadamente provocado por 
poderosos delincuentes. Tanto si es pacífica como violenta, la subversión del 
 
AMÉRICA LATINA 261 
Cuando la capacidad de investigación está tan debilitada, lo 
está también la credibilidad del sistema de justicia, lo cual erosio- 
na a su vez su capacidad de disuasión. Hay factores económicos 
que podrían haber influido en la decisión de algunos individuos 
de ingresar en elmercado de la delincuencia, pero son igual- 
mente apremiantes las explicaciones basadas en consideraciones 
institucionales. Después de todo, es la expectativa de ser conde- 
nado, y no la severidad de la sentencia, lo que suele funcionar 
como factor disuasivo real (Clutterbuck, 1997: 227). Cuando la 
violencia generada por el narcotráfico se agregó a la lista de vi- 
cios y problemas acumulados que abrumaban a los sistemas de 
justicia de América Latina, y cuando la ejecución de la ley se re- 
sintió, hubo individuos que se sintieron estimulados a correr 
riesgos del lado del crimen y la violencia.26 
Movimientos armados, impunidad 
y crimen transnacional organizado 
Los movimientos armados en Colombia y, en menor grado, en 
México se beneficiaron tanto de los recursos económicos cana- 
lizados por el narcotráfico a las economías locales —incluido el 
repunte en la disponibilidad de armas— como de la ampliación 
del umbral de impunidad. A medida que la implicación de los 
movimientos armados en la industria de la droga se acentuó y 
la participación en el mercado de la extorsión y el secuestro se 
amplió, estos movimientos no sólo ensancharon la impunidad, 
sistema de justicia penal hay que verla también necesariamente como una de 
las consecuencias del endurecimiento de la ejecución de la ley contra el narco- 
tráfico. 
26 En algunos casos, las consideraciones económicas también pueden ser 
importantes. La correlación que encontraron Hernández Licona (1998) y otros 
entre tasas más altas de delitos reportados y contracciones repentinas en el PIB 
de México y altas tasas de desempleo parece indicar que el delito tal vez no sea 
un oficio, pero no cabe duda de que puede llegar a ser una ocupación (véase 
también Hamill, 1999). 
 
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262 TENDENCIAS REGIONALES 
sino que la distinción entre delincuentes políticos y organizados 
se volvió cada vez más problemática (Serrano, 2000b: 97-99). En 
Colombia se ha observado una fuerte correlación entre la pre- 
sencia de grupos guerrilleros y zonas donde las tasas de secues- 
tro están por encima del promedio nacional. Estudios recientes 
han atribuido hasta 50% de secuestros tanto a las FARC (Fuerzas 
Armadas Revolucionarias de Colombia) como al ELN (Ejército 
de Liberación Nacional).27 Un movimiento armado en particular 
en México, el EPR (Ejército Popular Revolucionario), también pa- 
rece que ve la violencia como una "forma de intercambio" y por 
lo tanto toma en consideración el "dinero" entre sus objetivos 
legítimos. La destitución de las autoridades estatales a media- 
dos de los noventa en Guerrero, el estado sureño en el que 
opera el EPR, y el consiguiente desmantelamiento de un sistema 
complejo y extralegal de agencias de policía, podría ayudar a 
explicar la subida repentina de las tasas de asaltos y secuestros 
en la región. Según la Procuraduría General de la República, 
entre 1996 y 1997 se realizaron 135 secuestros en Guerrero y po- 
dría ser que el EPR hubiera reunido 40 millones de dólares con 
los secuestros de dos empresarios conocidos. Además, la expan- 
sión del narcotráfico en este estado, que ha hecho su aparición 
no sólo como un importante productor de amapola y marihua- 
na sino también como un conspicuo importador de armas ilega- 
les, aporta algunos paralelos adicionales con Colombia (Serra- 
no, 2001: 26). 
La manera de operar y organizarse de los delincuentes y nar- 
cotraficantes depende en buena medida de la imposición de la ley 
 
27 Esta floreciente industria, de la que recientemente han sido el blanco gana- 
deros y agricultores, se considera que es la segunda fuente de ingresos de los 
grupos de la guerrilla colombiana y representa 23% de las ganancias totales. El 
impacto de éstas y otras prácticas delictivas sobre el apoyo popular a los movi- 
mientos y la necesidad urgente de descriminalizar la guerra ha sido un tema 
constante en la literatura reciente del país. Según Rubio, la preocupación que 
genera este tema ha llevado a los movimientos rebeldes a encargar la primera 
etapa de los secuestros a bandas delictivas y ellos comprometerse sólo en las 
negociaciones finales (véase Echandía, 1999:165, y El País, 22 de julio de 1998). 
AMÉRICA LATINA 263 
y sus resultados, lo cual a su vez está significativamente condicio- 
nado por los contextos local, nacional e internacional. Esto puede 
ayudar a explicar los rasgos específicos de la delincuencia organi- 
zada de cada país. Así, parece que la corrupción ha dominado en 
países con una imposición de la ley débil o prácticamente inexis- 
tente, como Bolivia, Trinidad y Tobago, las Bahamas y por su- 
puesto Panamá, donde el jefe de Estado estaba más directamente 
involucrado en la organización del narcotráfico. En países como 
México o Colombia, donde el sistema de justicia penal era com- 
parativamente más fuerte y la ejecución coercitiva de la ley se ha 
convertido en prioridad del sistema de justicia penal, los gobier- 
nos han confrontado con frecuencia dilemas igualmente extremos. 
De hecho, la capacidad mostrada por las organizaciones delictivas 
de subvertir el sistema de justicia penal, ya sea pacífica o violen- 
tamente, contribuye a explicar por qué estos países han tenido la 
oportunidad de oscilar enormemente entre una ejecución de la ley 
de bajo perfil y otra más activa. La experiencia de estos países ha 
ilustrado de manera dolorosa los vínculos entre la ejecución de la 
ley y los niveles de corrupción e intimidación. Cuando la ejecu- 
ción de la ley ha sido más estricta, las organizaciones delictivas 
también han oscilado entre incitaciones cada vez mayores a la co- 
rrupción y usos más ominosos y desafiantes de la violencia, esto 
último sobre todo en Colombia. 
Narcotraficantes y delincuentes organizados han comprado 
al sistema de justicia umbrales más altos de impunidad o senci- 
llamente se los han impuesto con la violencia. Además del nú- 
mero creciente de políticos prominentes (incluidos candida los 
presidenciales) asesinados en Colombia en las últimas décadas, 
en el periodo entre 1979 y 1991, el sistema de justicia colombiana 
se volvió el blanco de ataques violentos continuos, con más de 
200 asesinatos (Krathausen, 1998: 261). Estos asesinatos incluyen 
la muerte de un ministro de justicia, cuatro magistrados de la Su- 
prema Corte, 53 funcionarios y un procurador general. A fines de 
los noventa el riesgo de secuestro despuntaba como la angustia 
principal de los jueces colombianos (Rubio, 1999:201-202; 
 
 
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264 TENDENCIAS REGIONALES 
Farer, 1999: 263). En México, por primera vez en décadas, fue 
asesinado un juez de distrito sesionando, suceso que marcó el 
inicio de una serie de "homicidios selectivos" contra miembros 
del sistema de justicia penal. El resurgimiento de la violencia en 
la competencia política en el grado más alto y la cadena de ase- 
sinatos políticos que sacudió al país a mediados de los noventa, 
se han explicado tanto por el efecto de los desplazamientos 
sísmicos en el sistema político como por la erupción del narco- 
tráfico (Serrano, 1996; Lupsha, 1995:98-99; Smith, 1999: 202-203). 
La evidencia disponible en estos y otros países muestra que 
se puede