41-11_CarlosGalindoMeño

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Presupuesto y Gasto Público 41/2005: 227-243 
Secretaría General de Presupuestos y Gastos 
© 2005, Instituto de Estudios Fiscales 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Las políticas de empleo público en la Administración 
General del Estado 
CARLOS GALINDO MEÑO 
Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado 
Gabinete de Presidencia del Gobierno 
Recibido: Marzo 2006 
Aceptado: Marzo 2006 
Resumen 
La Administración General del Estado ha experimentado en las dos últimas décadas un profundo proceso de trans- 
formación en el tamaño y la estructura de su empleo, impulsado por los cambios operados en la sociedad, en el mo- 
delo de distribución territorial del poder, en el papel del Estado y en el proceso de integración internacional. Estos 
cambios se han realizado de manera prudente y sin costes sociales, ayudados por unas políticas de empleo llevadas a 
cabo fundamentalmente por las ofertas de empleo público. Al mismo tiempo, se ha adoptado una amplia serie de re- 
formas normativas que han tratado de introducir cierta flexibilidad en el modelo tradicional de función pública y que 
han tenido un éxito irregular. 
1. Introducción 
Se ha puesto de relieve la necesidad de una burocracia profesional, seleccionada con- 
forme al principio del mérito, que actúa con imparcialidad y objetividad, como núcleo ne- 
cesario para el desarrollo de unas condiciones jurídicas, sociales y económicas que favo- 
rezcan el desarrollo y el crecimiento económico (Prats, 1995, 2005). Para los países que 
han superado este estadio, las connotaciones de esta función pública profesional siguen 
siendo necesarias como requisito para hacer frente a las nuevas exigencias del Estado pro- 
veedor de servicios públicos. Pero junto a esta características se reconoce la necesidad de 
incorporar nuevos instrumentos de gestión, más propios de la gestión privada, como con- 
dición para lograr la mayor eficiencia y calidad en la provisión de estos servicios y, en- 
tre aquellos instrumentos, los que permitan un mayor grado de flexibilidad en el campo 
de la movilidad, la gestión de carreras y el desarrollo profesional o las retribuciones del 
personal. 
Aunque estas técnicas no pueden trasladarse sin más a los entornos de gestión pública y 
han de adaptarse a sus peculiaridades, su incorporación se ha visto por algunos como un ata- 
que directo al sistema del mérito o un intento de desmembrar y destruir nuestro modelo tradi- 
cional de función pública. 
2 Carlos Galindo Meño 
 
 
 
 
 
 
Pero las visiones no tienen por qué ser antitéticas ni estar enfrentadas, el principio del 
mérito no tiene por qué estar reñido con la flexibilidad en la gestión y en la práctica ambos 
pueden actuar en armonía (Férez, 1995; Prats, 2005). 
Más relevante resultaría preguntarse por qué, pese al coste que implica aprobar tales re- 
formas y las críticas que suscitan en algunos sectores, estas figuras una vez incorporadas a 
nuestro ordenamiento de función pública encuentran después tantas dificultades para aplicar- 
se y son escasamente utilizadas en la práctica. 
La situación expuesta es la que ha vivido nuestro país en las dos últimas décadas, en las 
que la existencia de una burocracia profesionalizada ha contribuido y ha servido de soporte 
al proceso de transformación política, económica y social, pero ha sufrido una fuerte presión 
para su adaptación a los nuevos requerimientos de las Administraciones, a las que se pide 
que sean más ágiles, más eficaces y prestadoras de servicios de calidad, lo cual parece exigir 
un marco más eficiente de relaciones profesionales con sus empleados. 
2. Las líneas de política pública en materia de empleo público 
El capital humano como bien intangible es difícil de cuantificar y tampoco resulta sen- 
cillo medir su impacto sobre la eficiencia en las políticas públicas o su grado de contribución 
al éxito de tales políticas. Sin duda se trata de una inversión, pero otra cosa es medir el rendi- 
miento de esa inversión. En cualquier caso, hay dos modos de enfocar la cuestión. 
El éxito de una política de recursos humanos no puede estar desligada de su contribu- 
ción al cumplimiento de los objetivos del ámbito de política pública a la que sirve (Longo, 
2004). Las políticas de personal de un Ministerio, de un organismo público, de un hospital 
hay que medirlas en relación con el cumplimiento de las políticas puestas en marcha en cada 
una de esas organizaciones a cuyo éxito deben contribuir y para el que deben estar configura- 
das. El análisis de las políticas de personal no puede prescindir de este enfoque particulariza- 
do, aunque como es obvio un planteamiento tan focalizado y pormenorizado excede de las 
pretensiones que puede tener un artículo de esta naturaleza. 
Hay otro enfoque de las políticas públicas de personal que es el que habitualmente se 
hace y que está referido a lo que podríamos llamar políticas globales o agregadas de perso- 
nal. Cada ámbito organizativo particular tiene que promover sus propias medidas de gestión 
de personal, pero no puede desconocerse que la Administración General del Estado, contem- 
plada en su conjunto, constituye un entorno o mercado de trabajo interconectado en el que 
las decisiones que se adopten por cada departamento ministerial u organismo terminan afec- 
tando a otros, debido a la movilidad de personal entre ellos. Ello determina la intervención de 
los Ministerios con competencias horizontales sobre el empleo público (Economía y Hacien- 
da y Administraciones Públicas) para ordenar los flujos generales de entrada (ofertas de em- 
pleo) y salida de personal (jubilaciones) y la movilidad interdepartamental. 
Pero las políticas globales influyen también de otro modo, a través de de instrumentos 
normativos que favorecen la adopción de medidas de gestión de recursos humanos concretas 
en cada ámbito organizativo descentralizado. En este campo de políticas favorecedoras es 
229 Las políticas de empleo público en la Administración General del Estado 
donde hay que encuadrar las reformas normativas que se han ido ensayando en los últimos 
años en nuestro país, como la introducción de supuestos de movilidad e, incluso, cesación 
forzosa de actividades por razones estructurales (la reasignación de efectivos y la excedencia 
forzosa en el marco de los planes de empleo, la redistribución de efectivos o el cambio de 
adscripción de puestos de trabajo). 
La función pública de la Administración General del Estado ha experimentado de modo 
tranquilo y sin convulsiones un cambio notable en su composición, estructura, número y fun- 
ciones. Ha demostrado a lo largo de los años 80 y 90 un alto nivel de adaptabilidad a las pro- 
fundas transformaciones políticas, sociales y tecnológicas, sin grandes tensiones aparentes, 
aunque conviviendo con las contradicciones evidentes derivadas de un proceso vertiginoso de 
transformación del Estado, en el que la planificación guía y control de los cambios en el em- 
pleo público han encontrado las dificultades lógicas de los procesos de cambio acelerados. 
La primera gran transformación que ha experimentado la Administración General del 
Estado ha sido la derivada del proceso de transferencias de competencias y servicios a las 
Comunidades Autónomas, que ha originado profundos cambios de orden cuantitativo, pues 
ha visto considerablemente reducido su número de empleados (Cuadro 1) y cualitativo, pues 
se ha operado también un cambio sustancial en sus cometidos y forma de llevarlos a cabo. 
Este proceso ha venido impulsado por varios elementos de presión: ha visto reducidas de 
modo muy notable sus competencias de gestión, por el proceso señalado de transferencias a 
las Comunidades autónomas, han aparecido nuevos campos de actividad pública y ha tenido 
lugar un fuerte proceso de integración internacional. 
Cuadro 1 
Funcionarios, personal laboral y eventuales (Ministerios, OO.AA. y Administración 
de la Seguridad Social) 
GRUPO/NIVEL 
AÑOS (datos referidos al 1 de enero de cada año)1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 
A 
B 
C 
D 
E 
Interinos 
Eventuales 
Otros 
Docentes (con 
y otros) 
inter. 
22.221 
24.532 
49.096 
91.211 
12.025 
4.474 
272 
674 
130.491 
 22.246 
 26.354 
 48.513 
 94.626 
 11.193 
 4.260 
344 
692 
132.318 
 21.419 
 26.493 
 44.836 
 92.467 
 10.164 
 5.584 
367 
589 
129.251 
 21.416 
 27.237 
 45.962 
 97.677 
 9.661 
 5.518 
387 
534 
134.838 
 21.205 
 26.410 
 45.473 
 96.851 
 8.099 
 5.211 
397 
490 
132.753 
 21.692 
 27.140 
 49.157 
 100.920 
 8.363 
 6.125 
434 
474 
 140.629 
 21.300 
 26.910 
 49.110 
 99.725 
 7.714 
 8.164 
473 
376 
 142.578 
 21.027 
 26.234 
 49.707 
 95.303 
 6.987 
 9.265 
368 
353 
 142.646 
 21.069 
 26.283 
 51.259 
 97.201 
 4.295 
 5.261 
379 
335 
 144.130 
 21.069 
 25.706 
 55.367 
 94.211 
 3.830 
 5.261 
390 
325 
137.448 
 21.017 
 25.715 
 55.719 
 90.621 
 3.345 
 2.937 
393 
307 
 70.528 
 21.203 
 25.627 
 57.293 
 87.553 
 2.815 
 2.449 
431 
298 
 2.715 
 21.124 
 25.179 
 48.272 
 55.499 
 1.414 
 2.119 
460 
278 
 2.838 
 20.869 
 24.698 
 48.992 
 52.495 
 1.204 
 2.111 
450 
270 
 3.211 
 21.054 
 24.557 
 49.648 
 50.032 
 1.074 
 2.797 
455 
254 
 3.404 
TOTAL 
FUNCIONARIOS 
EVENTUALES 
Y 
334.996 
 
 340.546 331.170 
 
 343.230 336.889 354.934 356.350 351.890 350.212 
 
 343.607 270.582 200.384 157.183 154.300 153.275 
Total laborales 146.043 147.194 140.093 134.522 134.716 124.988 122.478 117.180 114.365 109.953 109.675 89.814 82.814 80.510 80.118 
Fuente: Registro Central 
nistración de Justicia). 
de Personal (no incluye personal militar, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, ni de Admi- 
 
 
 
 
 
 
 
 
230 Carlos Galindo Meño 
 
 
 
 
 
 
Estas circunstancias presionaban muchas veces en direcciones diferentes. El proceso de 
descentralización territorial generaba un sobredimensionamiento de las estructuras centrales 
afectadas por los procesos de transferencias, al tiempo que surgían con fuerza necesidades de 
personal en nuevas áreas emergentes de acción administrativa y que la fragmentación de las 
instancias de poder y de decisión local, nacional e internacional requería un perfil de funcio- 
narios públicos con competencias para comprender la nueva situación y saber trabajar en en- 
tornos progresivamente más complejos. 
Asimismo estas circunstancias han afectado de modo notable al tamaño y a la composi- 
ción de los perfiles profesionales de los empleados públicos y han obligado ha adoptar políti- 
cas de empleo y movilidad del personal. La estructura del empleo, en lo que se refiere a los 
niveles de cualificación profesional, deja pocas dudas al respecto, como se puede comprobar 
del examen del Cuadro 2, que pone de relieve el progresivo aumento del peso de los funcio- 
narios de grupos A y B de clasificación. 
El cambio además se ha verificado preservando las características del sistema de mérito 
vigente. Un sistema que ha mantenido su estructura en Cuerpos de funcionarios, con proce- 
sos de acceso al empleo público que ponían mucho énfasis en las garantías formales de la 
igualdad, merito y capacidad, con modelos de carrera que primaban también los méritos for- 
males, pero con escasa atención a los requerimientos de competencias de los puestos de tra- 
bajo y a la contrastación de las capacidades y habilidades de los empleados públicos para el 
desempeño de los puestos de trabajo y un sistema, en fin, con una concepción rígida de la 
inamovilidad en el puesto de trabajo. 
Por otro lado, los largos años de vigencia y la fuerte consolidación del modelo de fun- 
ción pública, que no ha sido puesto en cuestión en sus líneas esenciales, le han permitido a la 
AGE ir experimentando con extremada prudencia en la adaptación a las nuevas exigencias 
que las tendencias internacionales vienen demandando de las nuevas Administraciones 
(OCDE, 2005). Aunque en nuestro país el debate sobre los cambios en la función pública ha 
sido menos intenso y las reformas mucho más incipientes. 
Se han ido introduciendo así en la Administración General del Estado nuevas técnicas 
de gestión y herramientas de flexibilidad, sin grandes procesos internos de debate, que han 
tenido más peso en el ámbito académico que en el ámbito interno de la propia Administra- 
ción, pero que han ido calando de modo poco perceptible y de forma cada vez más profunda 
entre las capas de la élite directiva burocrática. 
Las políticas de reforma han sido en algunos casos de más calado, como las que afectan 
al diseño de la estructura de puestos y a las retribuciones, y en otros casos son todavía rudi- 
mentarias, como a la que afectan a los restantes elementos de la gestión de recursos humanos 
como la planificación de recursos humanos, la movilidad funcional o la gestión de las carre- 
ras y el desarrollo profesional de los empleados. Pero todas ellas, con independencia de su 
mayor o menor grado de profundidad o de acierto, han tenido la virtud de abrir el debate y 
poner la cuestión de la modernización de la gestión de recursos humanos en la Administra- 
ción General del Estado sobre la mesa y lo que es más importante, han creado un caldo 
de cultivo cultural y la han situado en una plataforma más propicia par emprender nuevas re- 
formas. 
231 Las políticas de empleo público en la Administración General del Estado 
donde hay que encuadrar las reformas normativas que se han ido ensayando en los últimos 
ción General del Estado centrándonos en el campo de las políticas de empleo en sentido es- 
tricto, las relacionadas con el reclutamiento del personal, su redistribución y su movilidad. 
Otros campos, como el de las políticas retributivas o las de carrera y desarrollo del personal 
son tratadas en otros artículos de esta revista. 
3. Políticas de empleo (las ofertas de empleo público) 
La oferta pública de empleo es la presentación pública de las necesidades de empleo de 
la Administración General del Estado, mediante la expresión del número de plazas de cada 
cuerpo o escala o de personal laboral que serán incluidas en las convocatorias de acceso, jun- 
to con las reglas instrumentales para facilitar la ejecución de la misma. 
Estas ofertas públicas de empleo, una de las novedades importantes de la reforma de la 
función pública del año 1984, conforman una planificación de la selección centralizada y 
controlada por los ministerios horizontales. Pero han jugado un notable papel en la sistemati- 
zación, publicidad, regularidad y transparencias de los procesos de selección en las Adminis- 
traciones Públicas. También han representado un intento importante de planificación global 
de los recursos humanos. 
No hay que olvidar que las Administraciones constituyen un mercado laboral muy inte- 
rrelacionado, dentro del cual se producen procesos de movilidad interna voluntaria muy am- 
plios entre los distintos departamentos y organismos que forman parte de cada una de ellas. 
El derecho a la movilidad voluntaria, uno de los rasgos más característicos del modelo de 
función pública, y la proliferación de concursos, pugnan con la planificación de personal que 
tienen que hacer los responsables de recursos humanos, pues dan origen a un exceso de rota- 
ción de las plantillas. Este exceso de rotación del personal es causado fundamentalmente por 
el sistema de carrera que se produce, casi exclusivamente, a través del ascenso a puestos de 
mayor nivel (Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Pú- 
blico, 2005). Aquí las Ofertas públicas de empleo juegan también un rol nivelador destinadoa corregir posibles desequilibrios de plantilla como consecuencia de los concursos. 
Hay otra dimensión en las que las ofertas de empleo han contribuido a la planificación 
global. A mediados de los años 90 nuestro país no fue ajeno a las tendencias generales enca- 
minadas a la reducción de plantillas de personal en las Administraciones públicas, bajo 
la que latía sobre todo una preocupación por la reducción o control de los gastos presupuesta- 
rios, de los que la partida de personal representaba una parte muy importante, y del déficit 
público. 
Pero la mayor dificultad derivaba de la coincidencia de esas políticas de control de 
plantillas y del gasto con una profunda reconversión de la Administración General del Esta- 
do, que se veía obligada a una profunda transformación en la distribución y cualificación de 
su plantilla, como hemos visto. 
Esta preocupación por el control de plantillas se producía al mismo tiempo que el surgi- 
miento de nuevas necesidades de empleo en ámbitos de políticas públicas emergentes nece- 
 
 
 
 
 
232 Carlos Galindo Meño 
 
 
 
 
 
 
sitadas de mayores y urgentes recursos: políticas de medio ambiente, inmigración, adminis- 
tración tributaria, fomento del empleo, etc. Y a ello se sumaba el rápido proceso de 
transferencias de competencias a las Comunidades autónomas, que no sólo ocasionaba un 
problema de plantillas sobredimensionadas en los servicios centralizados de Ministerios, 
sino que también provocaba una profunda transformación de la naturaleza de su trabajo, con 
el requerimiento de unos perfiles de competencia claramente diferentes. 
Ante la envergadura del problema, las ofertas de empleo público se convirtieron duran- 
te todos estos años en un instrumento centralizado y férreo para llevar a cabo las políticas de 
empleo, entendidas en su sentido más amplio. Obedeciendo a esta problemática, las ofertas 
de empleo público no sólo se enfocaron en el sentido de control de plantillas, sino también 
hacia algo mucho más cualitativo como fue la orientación de los flujos de entrada al empleo 
público a los sectores más necesitados de recursos humanos y hacia los perfiles de cualifica- 
ción profesional más apropiados a las nuevas funciones. 
En la dimensión más cuantitativa de control de las plantillas el punto de inflexión se 
produjo a partir de 1992, cuando el Real Decreto-ley 5/1992, de de Ordenación Económico 
Presupuestaria, suspendió en el ámbito de la Administración del Estado, sus Organismos Au- 
tónomos y de la Administración de la Seguridad Social, la vigencia del artículo 18 de la Ley 
30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública, en lo que se refiere a 
la obligación de que la oferta de empleo público contenga la totalidad de las plazas vacantes 
con dotación presupuestaria y a la obligación de proceder a la convocatoria de las plazas den- 
tro del primer trimestre del año natural. A partir de ese momento se produce una disminución 
en la magnitud de las ofertas de empleo público que reducen de manera considerable el nú- 
mero de plazas en los años siguientes. 
Esta política de reducción de plantillas de la AGE se mantuvo durante diez años en los 
que la tasa de reposición de efectivos (la relación entre el número de plazas incluidas en las 
ofertas de empleo público y el número de vacantes producidas durante un período de tiempo 
determinado) se situó tácitamente en torno al 25% durante algunos años (1993-1995), y ya 
de modo explícito en dicho porcentaje entre 1996 y 2002, años en los que las Leyes de Presu- 
puestos Generales del Estado establecieron dicha tasa de reposión para todas las Administra- 
ciones públicas. No obstante, ámbitos sectoriales importantes de la AGE, bien por no resul- 
tarles de aplicación las disposiciones de oferta pública de empleo de la Ley 30/1984, bien por 
expresa exclusión, quedaron exceptuados de los límites sobre la tasa de reposición de efecti- 
vos (Fuerzas Armadas, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, Administración Educativa, Admi- 
nistración de Justicia). 
Estas políticas limitativas de las ofertas de empleo se dieron por concluidas tras el 
Acuerdo Administración-Sindicatos para el período 2003-2004, que establece el límite de la 
oferta de empleo público en el 100% de la tasa de reposición de efectivos, siendo mantenida 
esta misma tasa de reposición, a partir de entonces y hasta la actualidad. 
Resulta difícil medir el impacto de aquellas políticas de oferta de empleo sobre la evo- 
lución del empleo público. Lo cierto es que, pese a las restricciones de la tasa de reposición, 
el empleo público total siguió creciendo. Según datos de la Encuesta de Población Activa, el 
empleo público de todas las Administraciones Públicas creció un 29,9% en el período 
233 Las políticas de empleo público en la Administración General del Estado 
1990-2005 (datos del 4.º trimestre de cada año). Resulta muy problemático, con los datos 
disponibles, extraer conclusiones claras sobre el impacto de estas políticas de restricción de 
las ofertas de empleo en cada una de las Administraciones. En el caso de de la AGE, la dis- 
torsión de datos que produce el proceso constante de transferencias de personal a las Comu- 
nidades Autónomas no permite comparar de modo homogéneo los datos históricos. En cual- 
quier caso, parece que en la AGE aquellas políticas sí tuvieron como efecto una reducción 
del empleo, como se puede deducir de la sensible reducción numérica de la oferta de empleo 
a partir de 1993 (Cuadro 2) sin que esta circunstancia se haya visto compensada con un au- 
mento de la tasa de temporalidad, según veremos. 
Cuadro 2 
Ofertas de Empleo Público 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
GRUPOS 
 
AÑOS 
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 
 
A 
 
1.542 
 
1.228 
 
634 
 
398 
 
548 
 
561 
 
486 
 
507 548 
 
523 
 
609 
 
428 
 
777 
 
930 
 
998 
 
1.208 
B 2.664 1.079 438 553 390 543 449 471 371 352 366 307 810 948 939 1.141 
C 2.930 2.128 1.965 464 406 589 613 576 608 655 644 563 909 971 947 1.207 
D 4.366 2.468 2.657 1.500 7 — 15 24 24 145 143 246 1.212 1.178 1.197 1.319 
E — 1.000 1.000 — — — — — — — — — — — — — 
 
TOTAL 
 
11.502 
 
7.903 
 
6.694 
 
2.915 
 
1.351 
 
1.693 
 
1.563 
 
1.578 
 
1.551 
 
1.675 
 
1.762 
 
1.544 
 
3.708 
 
4.027 
 
4.081 
 
4.875 
Fuente: Elaboración propia, según anexos de los Reales Decretos de la Oferta de Empleo Público. 
Una política de estas características habría de generar por fuerza algunas tensiones sobre 
los niveles de prestación del servicio y para mitigarlas cabía el recurso a la incorporación de 
personal de naturaleza temporal. Precisamente se ha achacado a estas políticas restrictivas de 
reclutamiento de personal el ser una de las causas, aunque no la única, del elevado incremento 
de la temporalidad en las Administraciones públicas (Comisión para el estudio y preparación 
del Estatuto Básico del Empleado Público, 2005; Defensor del Pueblo, 2003; Consejo Econó- 
mico y Social, 2004). Parece poco dudoso que efectivamente ha sido así en algunas Adminis- 
traciones autonómicas y locales, pero no resultó tan evidente en la Administración General del 
Estado, a la luz de los datos sobre temporalidad del empleo público (Cuadro 3). 
Según los datos de la Encuesta de Población Activa referidos al segundo trimestre de 
2004, la tasa de temporalidad en la Administración Central era del 12,9%, mientras que en 
las Comunidades Autónomas se situaba en el 23% y en las entidades locales alcanzaba el 
29,7% (CES, 2004). 
En la alta tasa de temporalidad de las Comunidades Autónomas influye el que son las 
prestadoras de los servicios educativos y sanitarios, en los que se dan tradicionalmente altas 
tasas de interinidad. Pero los datos de personal temporal de la Administración Central inclu- 
yen al personal de las Fuerzas Armadas, que por su naturaleza está vinculado a las mismas 
por compromisos temporales. 
234 Carlos Galindo MeñoCuadro 3 
Temporalidad en la Administración General del Estado 
Fijos Temporales 
Funcionarios carrera 148.838 
Laborales fijos 63.686 
Fijos discontinuos 293 
Eventuales 455 
Funcionarios interinos 3.728 
Otros 254 
Laborales temporales 16.139 
Total fijos 212.817 
Total temporales 20.576 
TOTAL 233.393 
Tasa de temporalidad 8,82 
Fuente: CES, según datos del Boletín Estadístico de Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, enero 
2004. 
No incluye el personal laboral con contrato de trabajo de duración no superior a 6 meses. 
No incluye Fuerzas Armadas, FF y CC de Seguridad, Instituciones Sanitarias, Administración de Justicia ni Entes 
Públicos. 
Si tomamos en consideración los datos del Registro Central de Personal del Ministerio 
de Administraciones Públicas, que permiten descontar el personal de carácter militar del Mi- 
nisterio de Defensa, la tasa de temporalidad queda situada en el 8,8% a 1 de enero de 2004 
(CES, 2004). 
Esta menor tasa de temporalidad en la Administración General del Estado puede tener 
varias explicaciones. En primer lugar, hay que destacar que la AGE ha transferido una parte 
muy considerable de los servicios públicos que gestionaba, y entre ellos algunos de tan gran- 
des dimensiones como los sanitarios y educativos, pero mantuvo el personal asociado a las 
estructuras centralizadas de dichos servicios, que ha podido ser recolocado para aliviar los 
problemas derivados de las restricciones en las oferta de empleo público. 
Por otro lado, la AGE reaccionó muy tempranamente ante el problema del aumento de 
la tasa de temporalidad, que ha sido una cuestión cuya resolución ha aparecido como preocu- 
pación constante en los Acuerdos sindicales de este ámbito. El Acuerdo Administración-Sin- 
dicatos para el período 1994-1997, de 15 de septiembre de 1994, dedicaba un capítulo com- 
pleto a las medidas y programas de conversión del empleo temporal en fijo, cuando las tareas 
tuvieran carácter permanente y no coyuntural, que tendrían lugar, con carácter general, a 
través de planes de empleo. Este acuerdo daría lugar a la disposición transitoria novena de 
la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, que regulaba la transformación de plazas temporales en 
fijas. 
235 Las políticas de empleo público en la Administración General del Estado 
1990-2005 (datos del 4.º trimestre de cada año). Resulta muy problemático, con los datos 
en los años inmediatamente posteriores (planes de empleo del INEM, Correos y Telégrafos, 
Área de Informática Tributaria de la Agencia Tributaria y CIEMAT) contenían programas 
específicos de consolidación de empleo temporal. 
Estas políticas de consolidación de empleo se mantendrían de modo constante en los 
acuerdos sindicales de la función pública (Acuerdo Administración-Sindicatos para el perío- 
do 2003-2004, de 13 de noviembre de 2002; Declaración para el Diálogo Social en las Admi- 
nistraciones Públicas, de 21 de septiembre de 2004; Acuerdo Administración-Sindicatos 
para 2006, de 28 de julio de 2005). En concreto, en el Acuerdo para el período 2003-2004 se 
fijaba como objetivo a lograr en la AGE la tasa de temporalidad máxima del 8%. Para el con- 
junto de las Administraciones Públicas se fijaría en el Acuerdo de 2006 un objetivo del 10% 
de tasa de temporalidad como máximo. 
Asimismo, la contratación de personal temporal, a partir de 1993, y el nombramiento 
de funcionarios interinos, a partir de 1994, se sometió a rígidos controles formales de autori- 
zación, al tiempo que los Reales Decretos de aprobación de las ofertas de empleo público de- 
claraban que no procederán estos contratos y nombramientos salvo en casos excepcionales y 
para cubrir necesidades urgentes e inaplazables. Más tarde, las Leyes de presupuestos Gene- 
rales del Estado y los Reales Decretos de oferta de empleo público fueron reforzando las me- 
didas para evitar la permanencia en el tiempo de estas relaciones temporales. Así, por ejem- 
plo, los Reales Decretos de los años 2001 y 2002 obligaban a iniciar los procedimientos 
ordinarios de provisión de los puestos ocupados por interinos en el plazo máximo de diez 
meses desde el nombramiento o contratación. En 2001 se modificó el artículo 5.2 de la Ley 
de Funcionarios Civiles de 1964 para obligar a incluir las plazas ocupadas por funcionarios 
interinos en la oferta de empleo público posterior a la permanencia de un año del funcionario 
interino. A partir de 2003, las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, tras haberse pac- 
tado así en el Acuerdo Administración-Sindicatos de 13 de noviembre de 2002, determina- 
ron la inclusión en la oferta de empleo de los puestos y plazas desempeñados por personal in- 
terino nombrado o contratado en los dos ejercicios anteriores, salvo los que tenían reserva de 
puesto o estaban en proceso de provisión (Leyes de presupuestos Generales del Estado de 
2003 y 2004) o en el ejercicio anterior (Leyes de 2005 y 2006). Asimismo se autorizó a las 
Administraciones públicas a convocar, sin computar dentro de la tasa de reposición autoriza- 
da, las plazas ocupadas interinamente más allá de dichos ejercicios. 
Otra de las finalidades pretendidas con las políticas de oferta de empleo público fue la 
de orientar el ingreso de nuevo personal hacia los sectores que presentaban mayores necesi- 
dades. Para ello, la tasa de reposición se aplicaba de modo global, reponiendo efectivos por 
encima de dicha tasa en los sectores prioritarios, y no reponiendo, o haciéndolo por debajo de 
la tasa de reposición, en el resto. Entre 2003 y 2006, los Reales Decretos de Oferta explicita- 
ron con bastante detalle los sectores que se consideraban prioritarios, entre los que cabe des- 
tacar: servicio exterior, unidades de atención al público —tráfico, extranjería, policía, em- 
pleo, seguridad social—, seguridad aérea y marítima, hacienda pública y control del gasto 
público, instituciones penitenciarias, investigación, medio ambiente y políticas sociales 
—inmigración, vivienda, asuntos sociales, cultura—. 
 
 
 
 
236 Carlos Galindo Meño 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Las políticas de oferta de empleo público desempeñaron también un cometido impor- 
tante de orientación de la selección hacia perfiles de empleo público más cualificado, en con- 
sonancia con los nuevos requerimientos de competencias técnicas y habilidades exigidos a 
una Administración Central que ha transformado profundamente su papel. En el Cuadro 2 
puede apreciarse cómo las ofertas de empleo de personal funcionario se han centrado en los 
grupos A y B, que han ido incrementando progresivamente su peso porcentual en el conjunto 
de los funcionarios públicos. 
Cabría concluir, para terminar este apartado, que el fuerte dirigismo de las ofertas pú- 
blicas de empleo ha tenido un efecto importante en el tamaño, la estructura y la distribución 
del empleo en la AGE. Se podría decir que las ofertas de empleo en la AGE desempeñaron 
un papel de «reconversión blanda», mediante el procedimiento de no reponer bajas en los 
sectores donde, debido a aquellos procesos de transformación, no se precisaban nuevos efec- 
tivos, derivando las nuevas plazas hacia aquellos sectores emergentes que requerían nuevas 
incorporaciones de recursos humanos y centrando la selección en perfiles de competencias 
cada vez más cualificados. 
4. La planificación de recursos humanos 
La Oferta de Empleo Público viene siendo considerada como el paradigma de la plani- 
ficación del personal en las Administraciones públicas, aunque ha de tenerse en cuenta, 
como ha quedado dicho, que no es sino una parte de la misma, la que atiende a la determina- 
ción de las necesidades globales de personal y a la selección de personal que ha de atender- 
las. Si bien es cierto que ha constituido la parte de esa planificación de personal más sistema- 
tizada y aplicada. Los intentos de sistematizar los restantes elementos de la planificación, 
como la movilidad o la formación y perfeccionamiento del personal, a través de los planes de 
empleo, tuvieron una vidaefímera, como veremos. 
Conviene recordar también que la Oferta de Empleo Público suele identificarse con el 
Real Decreto que la aprueba, pero que éste es un proceso de abajo hacia arriba, la salida o fi- 
nal de un proceso complejo que se inicia con los análisis y trabajos de detección de las nece- 
sidades de personal en los ministerios u organismos, y que, tras la intervención de los minis- 
terios de Economía y Hacienda y Administraciones Públicas, es aprobado por el Gobierno. 
La planificación de personal es un elemento imprescindible y muchas veces olvidado 
dentro de la planificación general de las organizaciones. No es infrecuente que dejemos de 
lado esta variable del personal cuando planificamos, como si se tratara de una variable sobre 
la que es difícil actuar y que terminará por adaptarse poco a poco a los requerimientos exigi- 
dos por nuestros planes de actuación. Pero precisamente por tratarse de una variable bastante 
rígida que requiere períodos largos de adaptación y de maduración necesita que se la tenga 
en cuenta a la hora de la planificación general. 
La vieja definición de la planificación de personal nos dice que se trata de un proceso 
mediante el cual se facilita a la organización el personal necesario, de la cualificación ade- 
237 Las políticas de empleo público en la Administración General del Estado 
cuada y en un tiempo determinado. Tiene, por tanto, una doble dimensión: cuantitativa y 
cualitativa. 
Los planes de empleo fueron una figura introducida en nuestro ordenamiento de fun- 
ción pública por la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, con la idea de servir de instrumento de 
planificación integral de sus recursos humanos. Según la Ley el contenido de los Planes de 
empleo podía ser de una gran amplitud: modificaciones de las estructuras organizativas y de 
puestos de trabajo, medidas de desarrollo del personal (promociones, formación), movilidad 
geográfica o funcional (reasignación de efectivos), suspensión de la incorporación de perso- 
nal a ámbitos excedentarios. Conectaba así la Ley con un modelo más integral de planifica- 
ción de recursos humanos que trataba de hacer frente no sólo a situaciones estructurales sino 
también y, sobre todo, a la dinámica ordinaria de gestión planificada de recursos humanos. 
Pese a su esfuerzo por delimitar una planificación que fuera más allá de la mera cuanti- 
ficación de plantillas, el contexto económico en el que nacieron los planes de empleo no fa- 
vorecieron esa visión integral de los mismos (Sánchez Morón, 2004). El Preámbulo llama 
poco a engaño sobre las finalidades perseguidas:»La actual situación económica demanda la 
adopción de medidas legislativas de diversa índole que coadyuven al cabal cumplimiento de 
los objetivos económicos previstos en los Presupuestos Generales del Estado». Esta preocu- 
pación conecta con una línea de actuación que acometieron casi todos los países de la OCDE 
y que tenía como visión principal la reducción o contención de los costes. 
En los años inmediatamente posteriores a la aprobación de la Ley se publicaron hasta 
seis planes de empleo (INEM, Defensa, Correos y Telégrafos, 1995; Área de Informática 
Tributaria de la Agencia Tributaria, Ciemat, 1996; Defensa, 1998), cuyo análisis pone de re- 
lieve que tales instrumentos fueron utilizados de forma desigual para resolver más problemas 
estructurales que para realizar una programación permanente de la gestión de recursos huma- 
nos en la AGE. Se patentiza esta conclusión, por un lado por la vigencia temporal de estos 
planes que van desde un año a tres años, sin que una vez transcurrido dicho plazo de vigen- 
cia, se viera la necesidad de renovarlos, actualizarlos o sustituirlos por otros. Es decir, una 
vez resuelto el problema estructural al que trataban de hacer frente, el Plan perdía su razón de 
ser. Pero también el contenido de estos planes ponía de relieve aquella finalidad. Dos eran las 
medidas de mayor intensidad previstas en los planes. Estaban en primer lugar las medidas de 
racionalización del régimen jurídico del personal para adaptarlo al esquema de delimitación 
de los campos de actuación del régimen estatutario y laboral en la Administración del Esta- 
do, derivado de la reforma de la Ley 30/1984 que se operó en 1988, los denominados proce- 
sos de funcionarización. En segundo lugar, las medidas de conversión de empleo temporal 
en fijo. 
A partir de 1998 deja de utilizarse la figura, prueba de que más allá de las intenciones 
de la norma, la figura se utilizó para resolver las situaciones de estructurales y que, resueltas 
estas, no hacía falta recurrir a la figura que entra en crisis. 
Sin embargo, en apariencia, no parece que la planificación como instrumento ordinario 
de la gestión de personal constituya un modo de actuar que choque con mayores resistencias 
culturales o de cualquier otro tipo, a juzgar por las permanentes referencias y declaraciones 
de intenciones favorables a la necesidad de planificar correctamente los recursos humanos 
 
 
 
 
 
 
238 Carlos Galindo Meño 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
que se hacen en los Acuerdos sindicales alcanzados en el ámbito de la función pública en 
el último decenio y en los sucesivos reales decretos aprobatorios de las ofertas públicas de 
empleo. 
El Acuerdo Administración-Sindicatos para el período 2003-2004 fue el que abordó 
con mayor amplitud esta materia, a la que dedicó un capítulo completo en el que se hacía esta 
declaración tan contundente: «Administración y sindicatos consideran que la planificación 
es un instrumento esencial para cumplir con los principios de eficacia y eficiencia que deben 
presidir toda política de recursos humanos». En este Acuerdo, sin aludir ya a los planes de 
empleo, se preveían como instrumentos de planificación un denominado diagnóstico global 
de la situación de los recursos humanos en la Administración general del estado, cuya reali- 
zación se comprometía a elaborar en el plazo de seis meses, y los planes estratégicos de re- 
cursos humanos de carácter plurianual en los departamentos ministeriales y, en su caso, or- 
ganismos autónomos. 
Tampoco estos instrumentos parecen haber tenido mayor fortuna que los planes de em- 
pleo en cuanto a su permanencia en el tiempo y en cuanto a la extensión en su uso. Podemos 
concluir, por tanto, que este aspecto tan esencial en la correcta gestión de los recursos huma- 
nos termina sin arraigar en la Administración del Estado, ya sea mediante fórmulas más 
complejas, como los planes de empleo, o más flexibles y sencillas, como han tratado de im- 
plantarse después. 
5. La movilidad de los funcionarios 
La movilidad es el campo en el que se han producido mayores intentos de reforma, qui- 
zás porque se la identifica como elemento primordial de flexibilidad y como necesario con- 
trapeso a la fuerte impronta del principio de inamovilidad en nuestro modelo de función pú- 
blica. Un principio, el de la inamovilidad, al que se ha dado un alcance desmesurado, como 
inamovilidad absoluta en el puesto de trabajo y en las funciones atribuidas al mismo, sin ad- 
mitir la más mínima alteración de las mismas (Comisión para el estudio y preparación del 
Estatuto Básico del Empleado Público, 2005). 
El concepto de la movilidad es muy amplio y en él se comprenden numerosas realida- 
des y situaciones. La movilidad en las Administraciones públicas se produce ordinariamente 
de forma voluntaria y por los procedimientos de concurso, como sistema normal de provi- 
sión, y de libre designación. Estos sistemas de provisión protagonizaron algunos de los mo- 
vimientos más ambiciosos de reforma promovidos en la AGE a finales de los años 80 encua- 
drados dentro de los proyectos de modernización administrativa. El diagnóstico ponía 
énfasis en la necesidad de reforzar mediante la profesionalización el segmento de mandos in- 
termedios en las Administraciones (Reflexiones para la modernización de la Administración 
del Estado. MAP, 1990). 
Uno de los mecanismos para lograr este propósitoera modificar el sistema de concur- 
sos de provisión de los puestos de carácter técnico y mayor responsabilidad, para poder se- 
leccionar a los candidatos más preparados. Se consideraba clave evaluar, junto a los méritos 
239 Las políticas de empleo público en la Administración General del Estado 
 
 
 
 
 
de carácter más general, los méritos y capacidades específicas de carácter más gerencial, 
como los factores psico-profesionales y habilidades o competencias directivas de los candi- 
datos (iniciativa, creatividad, capacidad de mando, para decidir, organizar, delegar, etc.). Re- 
sultaba imprescindible para obtener éxito en este empeño un conocimiento riguroso de los 
puestos de trabajo y de los requerimientos profesionales para desempeñarlos, elaborando las 
descripciones de puestos y los perfiles profesionales, pero también resultaba ineludible que 
las comisiones de valoración contaran con herramientas apropiadas de evaluación, como en- 
trevistas, pruebas o memorias (Sistema de provisión de puestos de trabajo por concurso espe- 
cífico en la Administración del estado. MAP, 1990). El Reglamento de Provisión del año 
1990, siguiendo estas recomendaciones, alumbró la figura del concurso específico de provi- 
sión de puestos de trabajo, que se ha mantenido en el actual Reglamento de Provisión de 
1995. 
Pese a los buenos propósitos, el modelo no pudo desplegar todas sus potencialidades y, 
como ocurre a menudo, no porque su configuración teórica no fuera correcta, sino por pro- 
blemas en su implantación. La descripción de puestos de trabajo, la elaboración de los perfi- 
les de competencias para desempeñarlos, así como la realización de entrevistas para la eva- 
luación de capacidades de los candidatos, requería de técnicas y destrezas no usuales en la 
AGE y una especialización en las comisiones de valoración con las que no se contaba. Mien- 
tras no se camine en esta dirección de proveer de las herramientas adecuadas para una ges- 
tión avanzada de recursos humanos y se refuercen las capacidades técnicas para aplicarlas, 
resultará difícil que el modelo de concurso específico, en el que se puso tanta esperanza, de- 
sarrolle toda su eficacia. 
El sistema de libre designación es hoy, al menos en la AGE, un método de provisión de 
puestos de trabajo muy restringido. Según el artículo 20.1.b) de la Ley 30/1984, en la Admi- 
nistración General del Estado el sistema de libre designación sólo puede utilizarse para cu- 
brir los puestos de Subdirector General, Delegados o Directores regionales o provinciales, 
Secretarías de altos cargos y los de carácter directivo o especial responsabilidad para los que 
así se determine en las relaciones de puestos de trabajo. Tanto el nombramiento como el cese 
del funcionario designado por este procedimiento son discrecionales y los requisitos forma- 
les de la convocatoria son lógicamente menores, circunstancia que no impide que una correc- 
ta selección aconseje el uso de elementos técnicos como la descripción de los puestos y perfi- 
les profesionales y de herramientas técnicas de selección. 
Donde sí se han producido numerosas reformas normativas, y además de carácter sus- 
tantivo, es en el campo de la movilidad horizontal de carácter forzoso. Es aquí donde se han 
manifestado esas políticas que han tratado de dotar a los responsables de gestión de recursos 
humanos de instrumentos flexibles que permitieran hacer frente, con criterios de eficiencia 
económica y funcional, a las necesidades de movilidad del personal por razones organizati- 
vas. La serie de instrumentos de movilidad horizontal es generosa. 
Estos nuevos mecanismos fueron apareciendo a través de sucesivas modificaciones 
de la Ley 30/1984. Las más ambiciosas fueron las medidas de reforma aprobadas con la 
Ley 22/1993, de medidas fiscales, de reforma del régimen jurídico de la función pública y de 
la protección por desempleo. Esta Ley, que introdujo la nueva figura de los planes de em- 
240 Carlos Galindo Meño 
 
 
 
 
pleo, preveía la posibilidad de que los funcionarios cuyo puesto de trabajo fuera objeto de su- 
presión como consecuencia de un plan de empleo podían ser destinados a otro puesto de tra- 
bajo por el procedimiento de reasignación de efectivos. Constituía un procedimiento largo, 
en distintas fases, en las que inicialmente se trataba de recolocar al funcionario en puestos de 
trabajo de similares características, funciones y retribuciones, del mismo ministerio u orga- 
nismo, más tarde, de no haberse logrado este objetivo, en puestos de trabajo de otros ministe- 
rios y, finalmente en último extremo, quedaban los funcionarios en situación de expectativa 
de destino (en la que se percibía sólo el 50% del complemento específico) y podían ser rea- 
signados a cualquier otro ministerio con carácter obligatorio cuando no suponía cambio de 
residencia, y de forma voluntaria en caso de cambio de residencia. En tal situación de expec- 
tativa de destino, los funcionarios podían permanecer durante un año, transcurrido el cual, si 
incumplían las obligaciones que tal situación conllevaba, pasaban a la situación de exceden- 
cia forzosa. Se otorgaba también a estos funcionarios la posibilidad de pasar a la situación de 
excedencia voluntaria incentivada, durante un período de cinco años y con indemnización. 
Este procedimiento de reasignación de efectivos, pese a su carácter garantista y las oportuni- 
dades de recolocación que ofrecía a funcionario antes de adoptar medidas de traslado forzoso 
o excedencia forzosa, no tuvo mejor suerte que los planes de empleo, dentro de los cuales se 
enmarcaba la figura, y ni siquiera durante la vida efímera de éstos fue apenas utilizada. 
Otras fórmulas más simples y suaves de movilidad forzosa tuvieron acomodo en el Re- 
glamento de Ingreso y Provisión de Puestos de Trabajo de 1995. La movilidad por cambio de 
adscripción de puestos de trabajo consiste en la adscripción del puesto de trabajo y del fun- 
cionario que lo ocupa a otras unidades o centros de trabajo. Esta adscripción sólo es forzosa 
en el caso de que no cambie de municipio, pues en caso contrario se requiere la conformidad 
del titular del puesto de trabajo. Al no suponer cambio de municipio y mantenerse íntegra- 
mente las características del puesto, esta figura implicaba mínimos costes individuales para 
el funcionario y facilitaba mucho su aplicación, de ahí que haya sido más utilizada. 
El Reglamento de Provisión introdujo también la figura de la Redistribución de efecti- 
vos, mediante la cual los funcionarios que ocupen puestos de trabajo no singularizados pue- 
den ser adscritos, por razones del servicio, a otros de la misma naturaleza, nivel de comple- 
mento de destino y complemento específico, siempre que para la provisión de los referidos 
esté previsto el mismo procedimiento y no suponga cambio de domicilio. Al igual que el 
cambio de adscripción de puesto de trabajo, constituía una modalidad de muy bajo coste per- 
sonal y fácil de utilizar, de ahí que la AGE haya acudido con mucha frecuencia a su uso. Re- 
sulta significativo que algunos de los Reales Decretos aprobatorios de las oferta de empleo, 
así ocurrió en los años 1995 y 1996, llegaran a declarar que la forma preferente de cobertura 
de las necesidades de personal entre distintas unidades de cada departamento sería el cambio 
de adscripción de puestos entre las mismas y la redistribución de efectivos. Según datos del 
Registro Central de Personal, a 1 de marzo de 2006, existían 1.235 funcionarios que estaban 
ocupando su puesto de trabajo con esta modalidad, lo que indica el relativo éxito de la figura. 
Estas dos figuras de la redistribución de efectivos y el cambio de adscripción de puesto 
de trabajo encuentran hoy su respaldo legal en el último párrafo del artículo 20.1.c) de la Ley 
30/1984, añadido por la Ley 14/2000, de 29 de diciembre. Este precepto, pretendió, no obs- 
tante, llegar más lejos previendo una nueva modalidad de traslado forzoso con cambio de tér- 
241 Las políticasde empleo público en la Administración General del Estado 
 
mino municipal de residencia y mediante indemnización, pero esta nueva figura ni ha sido 
desarrollada reglamentariamente ni se ha hecho uso de ella en la AGE. 
Muy interesantes han sido también los intentos de encauzar la movilidad de los funcio- 
narios dirigiendo los flujos voluntarios de personal que se producen a través de los concursos 
de provisión de puestos de trabajo desde las áreas excedentarias de recursos humanos hacia 
aquellas otras que presentan déficit, introduciendo algún tipo de limitaciones o restricciones 
a dicha movilidad. Ya la Ley 22/1993, preveía, como uno de los contenidos posibles de los 
planes de empleo, la suspensión de incorporaciones de personal externo al ámbito afectado 
(se entiende que los ámbitos excedentarios), tanto las derivadas de las ofertas de empleo 
como de procesos de movilidad. 
Este mecanismo de concursos dirigidos se previó inicialmente sólo en el marco de los 
planes de empleo. Pero pronto, probablemente por el escaso éxito de dichos planes, estos 
concursos pudieron autorizarse fuera del marco de los mismos, gracias a un nuevo párrafo 
añadido mediante la Ley 13/1996 al artículo 20.1c) de la Ley 30/1984. Así la Secretaría de 
Estado para la Administración Pública pudo autorizar la convocatoria de concursos de provi- 
sión de puestos de trabajo dirigidos a cubrir con carácter voluntario plazas vacantes en uni- 
dades, Departamentos y Organismos deficitarios de personal con funcionarios destinados en 
áreas, sectores o departamentos excedentarios. 
Todos estos años la preocupación por racionalizar las plantillas de personal orientando 
los concursos de provisión de puestos de trabajo y usando los mecanismos que la ley facilita- 
ba para la recolocación de los funcionarios estuvo presente en los reales decretos aprobato- 
rios de las ofertas de empleo y tuvo un reconocimiento explícito en las negociaciones con las 
organizaciones sindicales del empleo público. El Acuerdo Administración-Sindicatos para el 
período 2003-2004, de 15 de noviembre de 2002, dedicó un capítulo a la movilidad y provi- 
sión de puestos de trabajo. Lo particular de este Acuerdo es que parece olvidarse de los pla- 
nes de empleo y trata de fundamentar las políticas de movilidad en lo que denomina el Diag- 
nóstico global de la situación de recursos humanos en la Administración y en los planes 
estratégicos de recursos humanos de los departamentos ministeriales, quienes señalarán los 
criterios que regirán la movilidad del personal de la AGE. Declaraba el Acuerdo que «la ca- 
lificación de un ámbito geográfico, funcional o administrativo como deficitario podrá com- 
portar restricciones de la movilidad hacia el exterior del personal que presta servicios en el 
mismo. A “sensu contrario” la calificación de un ámbito como excedentario conllevará tam- 
bién restricciones en cuanto a la incorporación de personal procedente de unidades admi- 
nistrativas y determinará la puesta en marcha de mecanismos de movilidad que permitan in- 
corporar este personal a unidades deficitarias». 
Así pues, desde comienzos de los años 90 han sido numerosas las modificaciones nor- 
mativas que han tratado de multiplicar las figuras de movilidad forzosa del personal, y confi- 
gurar los concursos de provisión de puestos de trabajo de modo que permitieran regular los 
flujos de personal hacia las áreas deficitarias, con la finalidad de racionalizar la distribución 
de las plantillas de personal haciendo frente a las situaciones de excedentes o déficit de per- 
sonal. 
242 Carlos Galindo Meño 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Conclusiones 
Las políticas de personal han actuado de manera más o menos explícita y no carentes, 
pese a su apariencia de reformas dispersas fragmentadas, de una lógica bastante contundente: 
el control de plantillas y del gasto, la dotación de nuevos yacimientos de empleo emergentes 
y las modificaciones en el modelo jurídico de empleo destinadas flexibilizar la movilidad y a 
la adaptación a las nuevas situaciones. 
Han sido medidas de carácter reparador, que han tratado de hacer frente a una situación 
sobrevenida, lo que ha precisado de fuertes dosis de control férreo y centralización de las po- 
líticas, en detrimento de una política de personal más próxima y más cercana a la gestión de 
los recursos humanos en los Ministerios y Organismos. Le han venido y seguro le vendrán 
más críticas por este lado. 
Pero estas políticas no pueden descontextualizarse de la situación del entorno económi- 
co en el que se adoptaron, del pensamiento dominante sobre el papel del Estado en las socie- 
dades modernas, y del eco doctrinal que lo acompaña entorno a la Nueva Gestión Pública y 
modernización de las Administraciones, que quizás en nuestro país no ha sido tan intenso, 
pero del que de ningún modo ha sido ajeno, y del profundo impacto en la Administración 
Central del traspaso de competencias a las comunidades Autónomas. 
Estas políticas de empleo se han adoptado de modo suave y sin costes sociales, en un 
clima de paz laboral y de pactos con los sindicatos. Han resuelto no pocos problemas estruc- 
turales a los que ha había que enfrentarse. Han sentado las bases incipientes de una cierta fle- 
xibilización en el modelo jurídico de empleo público. Han situado a nuestra Administración 
General del Estado en una nueva situación más «limpia», que la coloca en plataforma de des- 
pegue para reformas de otro calado, tantas veces postergadas, las que tienen que ver con una 
moderna y eficaz gestión de recursos humanos. 
Gracias a ello, la Administración General del Estado se encuentra hoy en una situación 
favorable para acometer el reto de nuevas reformas, para las que el Estatuto Básico del 
Empleado Público puede constituir el marco más adecuado. 
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243 Las políticas de empleo público en la Administración General del Estado 
 
 
 
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Sánchez Morón, Miguel (2004): Derecho de la función pública, Tecnos, Madrid. 
 
 
	Secretaría General de Presupuestos y Gastos
	Las políticas de empleo público en la Administración
	General del Estado
	CARLOS GALINDO MEÑO
	Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado
	Recibido: Marzo 2006
	Resumen
	1. Introducción
	2. Las líneas de política pública en materia de empleo público
	Cuadro 1
	GRUPO/NIVEL
	3. Políticas de empleo (las ofertas de empleo público)
	Cuadro 2
	Ofertas de Empleo Público
	GRUPOS
	AÑOS
	Cuadro 3
	4. La planificación de recursos humanos
	5. La movilidad de los funcionarios
	Conclusiones
	Bibliografía