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LA GESTiÓN FINANCIERA PÚBLICA Y EL 
MUNICIPIO COLOMBIANO 
Guillermo Albornoz Ceballos· 
INTRODUCCiÓN 
Las finanzas públicas se rela­
cionan con otras disciplinas del co­
nocimiento social como son: eco­
nomía, política, derecho, historia, 
sociología, ética, antropología, es­
tadística, psicología, contabilidad, 
administración. Los conocimientos 
de la teoría administrativa serán 
siempre un complemento esencial 
en el diseño y funcionamiento de 
las finanzas públicas debido a que 
éstas necesitan de una organiza­
ción estatal que les sirva de apoyo 
y les facilite la gestión . 
La gestión financiera pública, 
entonces, se entiende como un con­
junto de procesos y actividades que 
se cumplen para programar las fi­
nanzas del Estado y recaudar los 
ingresos, ejecutar los gastos, finan­
ciar los déficits o invertir los exce­
dentes de liquidez y evaluar los 
impactos de la gestión, en todo el 
ámbito del sector público no finan­
ciero, es decir, gobierno central y 
gobiernos territoriales, así como en 
las entidades no financieras des­
centralizadas de los mencionados 
niveles del gobierno. I 
.*Profesor de la Facultad de Ciencias de la Administración de la Universidad del 
Valle. 
I Brusa, José,( 1995). Gerenciajinancü:ra pública. Unidad fiscal de la Gerencia 
de desarrollo del BID. 
CUADERNOS DE ADMINISTRACIÓN N° 24/ UNIVERSIDAD DEL VALLE / ENERO 1998 183 
Por consiguiente, el estudio de 
la gestión financiera pública impli­
cael examen de todos y cada uno de 
los componentes del sector públi­
co, entendiéndose por éste, el sec­
tor gubernamental central, las so­
ciedades de economía mixta, las 
empresas industriales y comercia­
les del Estado, los establecimientos 
públicos y las instituciones finan­
cieras públicas, entre otras. 
Dada la complejidad de la orga­
nización administrativa municipal 
actual y su futuro inmediato, se hace 
necesario asumir su administración 
como lade una empresa que suminis­
tra servicios cada día más demanda­
dos y con recursos limitados, donde 
se persigue satisfacer las necesida­
des requeridas por la comunidad. Por 
10 tanto, el administrador público 
debe tener una visión gerencial del 
municipio para lograr efectivamente 
los objetivos del gobierno local, con el 
mejor uso de los recursos disponibles. 
Con el fin de lograr un manejo 
efectivode las instituciones del sec­
tor público existe la tendencia a 
nivel mundial de integrar las dife­
rentes etapas de la administración 
financiera pública, en un sistema 
financiero, en' donde converjan de 
184 
manera armónica y equilibrada los 
procesos de planeación y presu­
puestos con los de contabilidad; 
como también 10 concerniente a 
manejo de recursos del tesoro y las 
operaciones de crédito público 
(NIETO, S. Edgar Femando.1995). 
Este artículo se propone ilustrar 
algunas de las normas importantes, 
que permiten a los administradores 
municipales organizar y gestionar 
eficientemente las finanzas publi­
cas en sus localidades, teniendo en 
cuenta el proceso de moderniza­
ción en que entró el Estado colom­
biano a partir de los años 80s y que 
se consolidó a principios de los 90s, 
dentro del nuevo paradigma de la 
globalización. 
También se ha organizado en 
tres secciones. La primera, hace 
referencia al marco jurídico de la 
gestión financiera pública y sus 
antecedentes dentro del contexto de 
la descentralización. La segunda 
muestra la gestión financiera pú­
blica en los procesos de moderniza­
ción del Estado. La tercera, a ma­
nera de conclusión, presenta unas 
reflexiones sobre la incidencia de 
la gestión financiera pública en el 
desarrollo local. 
MARCO JURío e 
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se propone ilustrar 
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organizar y gestionar 
las finanzas publi­
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~ entró el Estado colom­
~-.ir de los años 80s y que 
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La primera, hace 
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F"-r~~ dentro del contexto de 
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sOOre la incidencia de 
ciera pública en el 
MARCO JURiDICO DE 
LA GESTiÓN 
FINANCIERA PÚBLICA 
DENTRO DEL 
CONTEXTO DE LA 
DESCENTRALIZACiÓN 
ANTECEDENTES 
La reforma Constitucional de 
López Michelsen en el ámbito de la 
autonomía local planteaba una des­
centralización administrati va y fis­
cal manteniendo la centralización 
del poder político, este intento fue 
fallido debido a que no fue aproba­
da por el Congreso de la República. 
Esta reforma estaba orientada a 
fortalecer la capacidad de gestión 
en la prestación del servicio públi­
co, reagrupando las entidades loca­
les ycreando un sistema de distritos 
municipales, hacia los cuales se 
dirigirían nuevas transferencias, 
quedando los Departamentos con 
funciones de supervisión, coordi­
nación de municipios y representa­
ción de ejecutiva. 
En el "Plan de Integración Na­
cional 1979- 1982", se observa la 
utilización de la descentralización 
como estrategia para promover, el 
desan:ollo económico y social del 
país. Precisamente, la Administra-
CUADERNOS DE ADMINISTRACiÓN N° 24/ UNIVERSIDAD DEL VALLE / ENERO 1998 
ción de Julio César Turbay Ayala, 
en 1980, encomendó a Richard Bird, 
la preparación de un estudio deta­
llado sobre las finanzas públicas 
intergubernamentales. Comoresul­
tado de esta comisión se elaboró el 
denominado informe Bird-Wiesner, 
el cual aportó importantes elemen­
tos teóricos y conceptuales para 
posteriores reformas. 
Los anteriores intentos de mo­
delo descentralista obedecieron, a 
circunstancias socio-políticas, ad­
ministrativas y fiscales presenta­
das a nivel interno y externo. A 
nivel interno se aprecia, en lo so­
cial, un descontento de un vasto 
sector de la comunidad por la inca­
pacidad del Estado centralista para 
entender suficientemente las deman­
das de las regiones. En lo político, es 
evidente la crisis originada por el 
clientelismo y la corrupción. En lo 
administrativo, es palpable la buro­
cratización e ineficiencia de las ins­
tituciones del orden nacional. En lo 
fiscal, las finanzas subnacionales 
reflejan una disminución relativa de 
los ingresos tributarios con respecto 
alas nacionales. Al nivel externo, las 
relaciones con el entorno mundial, 
como lo indica BOISIER (1990), 
fueron marcadas por cuatro tenden­
cias, a saber: 
185 
1.- Revolución científica y tecno­
lógica. 
2. - Internacionalización de las ope­
raciones de capital. 
3.- Crecientes demandas de la so­
ciedad civil por mayor autono­
mía local y mayor participación 
en la toma de decisiones. 
4.- La participación de las activi­
dades productivas y de servicio. 
Estos aspectos quedan expresa­
dos en el conjunto de leyes que 
rigen la sociedad colombiana. 
En 1986 el Acto Legislativo 
No.l estableció la elección popular 
de alcaldes; este hecho crea uncom­
promiso directo entre ellos y las 
comunidades que los eligen.2 Esta 
reforma descentralista es de gran 
transcendencia en la vida nacional; 
es una respuesta a las necesidades 
de participación de los ciudadanos 
en las decisiones públicas, por con­
siguiente, se puede ver su carácter 
evidentemente político. 
Los Decretos 77,78,80 Y81 de 
1987 Y las Leyes 29de 1989y 10de 
1 990establecen competencias a los 
municipios en 10 que concierne a la 
prestación de servicios saneamien­
to básico, seguridad o protección, 
educación, salud y sanidad, cultura 
y recreación, desarrollo urbano, 
medio ambiente, transporte urba­
no, abastecimiento, información, 
telefonía, energía eléctrica y otros 
servicios públicos municipales. En 
concordancia con esas competen­
cias y en busca a una eficacia en la 
gestión municipal; se expidieron 
normas de asignación de recursos, 
tanto en los ingresos propios como 
de las transferencias, mediante a 
las Leyes 14 de 1983, 12 de 1986, 
57 de 1989. 
LA GESTiÓN 
FINANCIERA PÚBLICA 
EN LOS PROCESOS DE 
MODERNIZACiÓN DEL 
ESTADO 
La Constitución Política de 
1991, fortaleció el proceso de des­
centralización en Colombia, signi­
ficando una creciente transferencia 
2 A partir de la Ley 131 de 1994 se establece el voto programático: el Alcalde 
durante su período de rpandato debe responder por un programa de gobierno 
presentado en campaña electoral. 
186 LA GESTIÓN FlNANClERA PÚBLICA y EL MUNICIPIO COLOMBIANO / GUILLERMO ALBORNOZC. 
de recursos de la . ­
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GESTiÓN 
lERA PÚBLICA 
S PROCESOS DE 
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ESTADO 
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xió el proceso de des­
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- -~iente transferencia 
gramático: el Alcalde 
rograma de gobierno 
GCn.LERMO ALBORNOZC. 
de recursos de la Nación a las enti­
dades territoriales, redistribución 
de funciones, participación ciuda­
dana, autonomía territorial y la des­
centralización. Estos propósitos en 
la práctica no han sido desarrolla­
dos de manera Íntegra. 
Los Municipios pueden utilizar 
como mecanismo de financiamien­
to los recursos de cofinanciación 
(Decreto 2132 de 1992) cuyos ob­
jetivos son proporcionar recursos 
adicionales para apoyar la realiza­
ción de obras locales, para lo cual 
se requiere que los municipios, con 
los recursos para la contrapartida, 
se identifiquen y elaboren proyec­
tos según los requisitos exigidos. 
Para acceder a estos recursos fi­
nancieros influye fundamentalmen­
te la capacidad de gestión pública 
de la administración local. 
La gestión pública puede ser 
entel'ldida"Como laorganización y 
el manejo de una serie de recursos 
institucionales, financieros huma­
nos y técnicos por parte del Estado 
en cualquiera de sus niveles de or­
ganización nacional, regional, o 
local) para proporcionar a los di s­
tintos sectores de la población los 
satisfactores de sus respecti vas ne­
cesidades de bienes de consumo 
individual y colectivo.3 
LEY 60 
La Ley 60 de 1993 regula la 
participación de los municipios en 
los ingresos corrientes de la Na­
ción, el situado fiscal, también se 
puede considerar las regalías y las 
rentas cedidas por los Departarnen­
tos.4 
El situado fiscal tuvo cambios 
importantes con la Ley 60 con res­
pecto a lo que existía anteriormen­
te, por ejemplo, aumentó el porcen­
taje de rentas destinadas por este 
concepto, al 24.5% a partir de 1996. 
Modificó los porcentajes de des­
tinación para los sectores, así: para 
educación será de un 60% del total 
percibido, mientras que a salud debe 
3 VELÁZQUEZ, Fabio; GONZÁLEZ, Esperanza. 1995. Gestión Servicios 
Públicos y participación en Colombia. Boletín socioeconómico NO.29. 
4 Una ilustración más ampliada del sistema de transferencias la presenta 
RODRÍGUEZ, Clara RoCÍo. 1996 
CUADERNOS DE ADMINISTRACIÓN N° 24/ UNIVERSIDAD DEL VALLE / ENERO 1998 187 
destinarse un 20%. El porcentaje 
restante podrá dirigirse a cualquie­
ra de los sectores según las priori­
dades del gobierno nacional. 
En todos los casos, la participa­
ción de los municipios en los recur­
sos del situado fiscal se regirá por 
la ordenanza que expida la respec­
tiva Asamblea Departamental, la 
cual tendrá en cuenta para la distri­
bución indicadores relacionados 
con: población atendida, población 
potencial no atendida, esfuerzo fis­
cal y eficiencia administrativa. 
LEY 136 
Ley 136 de 1994 establece las 
bases tendientes a modernizar la 
organización y el funcionamiento 
de los municipios, los cuales son 
considerados como la entidad terri­
torial fundamental en la división 
político-administrativa del Estado. 
La organización y el funciona­
miento de la administración muni­
cipal se cumplen con fundamento 
en los postulados que rigen la fun­
ción administrativa de igualdad, 
moralidad, claridad, imparcialidad 
y publicidad mediante la descentra­
lización, la delegación y la descon­
centración de servicios con base a 
los principios de eficacia, eficien­
cia y responsabilidad. 
En virtud de estos principios, la 
Ley 1365 establece los siguientes 
criterios entre otros: 
"EFICACIA: Los Municipios 
determinarán con claridad su mi­
sión, propósitos y metas de cada 
una de sus dependencias o entida­
des, definirán al ciudadano como 
centro de atención dentro de un 
enfoque de excelencia en la presta­
ción de sus servicios y establecerá 
rigurosos sistemas de control de 
resultados y evaluación de progra­
mas y proyectos. 
EFICIENCIA: Los municipios 
deberán optimizar el uso de los 
recursos financieros , humanos y 
técnicos, definir una organización 
administrativa racional que les per­
mita cumplir de manera adecuada 
las funciones y servicios a su car­
go, crear sistemas adecuados de 
5 Una ilustración más ampliada de la Ley la presenta COR'I:ÉS R., Carlos 
Alberto. 1996 
LA GESTIÓN FINANCIERA PÚBLICA y EL MUNIOPIO COLOMBIANO ¡GUILLERMO ALBORNOZC. 188 
información, eval 
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- al ciudadano como 
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-~mas de control de 
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.:-:.:21izar el uso de los 
---ncieros, humanos y 
-!::ir una organización-"'$ 
... racional que les per­
- de manera adecuada 
y servicios a su car· 
-~mas adecuados de 
COR1.'ÉS R., Carlos 
información, evaluación y control 
de resultados y aprovechar las ven­
tajas comparativas que ofrezcan 
otras entidades u organizaciones de 
carácter público y privado".6 
Nuestro país en los últimos cin­
co años ha entrado en una moderni­
zación financiera del sector públi­
co, en donde se busca ir a lo 
fundamental, es decir, a los proce­
sos. Es aquí donde la gestión finan­
ciera pública, en sus diferentes ór­
denes, juega un papel importante 
para coadyuvar a mejorar la ges­
tión pública, permitiendo una ma­
yor eficiencia y eficacia en la toma 
de decisiones gerenciales que res­
pondan a un equilibrio armónico 
socioeconómico de la comunidad 
en general. 
Ante esta realidad la Asamblea 
Nacional Constituyente estableció 
en el Artículo 354 el cargo de Con­
tador General de la nación, que 
reza: "Habrá un Contador General, 
funcionario de la Rama Ejecutiva 
quien llevará la contabilidad de la 
nación y consolidará ésta con la de 
sus entidades descentralizadas te­
rritorialmente o por servicios, cual­
quiera que sea el orden al que per­
tenezcan, excepto lo referente a la 
ejecución del presupuesto, cuya 
competencia se le atribuye a la 
Contraloría. 
Corresponde al Contador Ge­
neral las funciones de uniformar, 
centralizar y consolidar la contabi­
lidad pública, elaborar el balance 
general y determinar las normas 
contables que deben regir para el 
país conforme a la Ley". 
El actual gobierno, para dar 
cumplimiento a este mandato, creó 
en 1995 la Dirección General de 
Contabilidad Pública, hoy denomi­
nado "Contaduría General de la 
Nación", (Ley 298 de 1996), la 
cual inició un proceso de estructu­
ración del Sistema Nacional de 
Contabilidad Pública. Resultado de 
esta labor ha preparado el Plan 
6 Los principios de eficiencia y eficacia en los trabajos que el autor ha realizado 
en la Costa Pacífica nariñense evidencia la necesidad de efectuar investigaciones 
en diferentes municipios del territorio colombiano con el fin de observar 
críticamente la realidad de éstos y, obviamente, las gestiones locales. Es 
preocupante la falta de desarrollo institucional' en estos municipios, lo que 
conlleva a una debilidad de la capacidad de gestión, dificultando la viabilidad de 
la descentralización plena y la gobernabilidad (PROGRAMA BID-PLAN 
PACIFICO - FESCOL. 1996). 
KT..~IGtlLLERMOALBORNOZC. 	 CUADERNOS DE ADMINISTRACIÓN N° 24 / UNrvERSIDAD DEL VALLE / ENERO 1998 189 
General de Contabilidad para el 
Sector Gubernamental, actualiza­
do a julio de 1997 y un documento 
sobre Doctrinas Contables. 
A partir de enero de 1996 todas 
las entidades del Estado han debido 
acogerse al Plan General de Conta­
bilidad Pública. En la práctica, 
muchos municipios pequeños yen­
tidades descentralizadas no llevan 
contabilidad pública por falta de 
capacitación de los servidores pú­
blicos encargados de realizar esta 
actividad, en algunos casos, por el 
desconocimiento de la normativi­
dad y, en otros, porque no les inte­
resa (no les conviene). 
Tradicionalmente, las organi­
zaciones públicas confunden la ges­
tión financiera con el proceso pre­
supuestal establecido dentro de un 
contexto de política fiscal. Se con­
sidera equivocadamente que las 
actividades financieras deben cen­
trarse en la denominada "Contabi­
lidad de la Ejecución Presupues­
tal", entendida como la contabilidad 
por partida simple que da cuenta la 
ejecución de cada uno de los ingre­
sos y gastos presupuestados, por 
consiguiente, no informa sobre la 
acumulación de activos, pasivos, la 
situación de la Hacienda Pública y 
los resultados fiscales. 
También se suele centrar la fun­
ción financiera simplemente en las 
operaciones relacionadas con la 
atención de obligaciones y dere­
chos de corto plazo, es decir, activi­
dades de cajero y para tal efecto se 
designa un tesorero que sólo res­
ponde por el cuánto ingresa o cuán­
to se gasta, conllevando a una vi­
sión reduccionista de la importancia 
que amerita la gestión financiera y 
el papel que juega la contabilidad 
pública. 
La Contabilidad Pública es de­
finida como "Una rama especiali­
zada de la contabilidad que permite 
desarrollar los diversos procesos 
de medición, información y control 
en la actividad económica de la 
Administración Pública"7 Otra for­
ma de verla es como un sistema de 
información integral que permite 
en cualquier momento conocer el 
estado de los derechos y obligacio­
7 NIETO SÁNCHEZ, Edgar Fernando 1996. Sistema nacional de contabilidad 
pública. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Santafé de Bogotá. 
LA GESTIÓN FINANCIERA PÚBLICA y EL MUNlOPIO COLOMBIANO IGUlLLERMO ALBORNOZC.190 
-
~ --------­
nes, al igual que el ~ 
ingresos, el efecto 
los flujos financie :, ~­
cos, además de las fue~' _, 
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dentro del sistema de ges 
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El presupuesto (Dec:e' ­
1996) cumple una eta;::_ 
mediante la cual se da ;:- ' 
Plan de Desarrollo . 
cálculo anticipado de 
ingresos que se espe. 
una determinada vige __ o ­
mismo que los gastos: :' ­
nes en que se incurrirá:"... 
El presupuesto se e: 
vés de la Tesorería, 
compete recaudar toe :: 
sos de la entidad y .;> ­
correcta utilización as' ­
pago oportuno de tc::>d.:!s 
ciones contraídas (X>f 
tración. 
Al integrar los proc"':: _ 
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CUADERNOS DE AmID."lSn. 
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:....z~ilidad que permite 
diversos procesos 
~c:ormación y control 
- ~ ~omo un sistema de 
-·~gral que permite 
mento conocer el 
1:e~,:...=:-echos y obligacio­
~~\IOALBORNOZC. 
nes, al igual que el grado de cumpli­ trativos, ingresos y gastos públi­
miento del recaudo de los distintos coso 
ingresos, el efecto patrimonial de 
los flujos financieros y económi­
cos, además de las fuentes yaplica­
ciones extendida a lo social, am­
biental y presupuestal. La 
contabilidad es un proceso ex post, 
dentro del sistema de gestión finan­
ciera. 
El presupuesto (Decreto 111 de 
1996) cumple una etapa ex ante, 
mediante la cual se da aplicación al 
Plan de Desarrollo y contiene el 
cálculo anticipado de las rentas e 
ingresos que se espera recibir en 
una determinada vigencia fiscal, lo 
mismo que los gastos y apropiacio­
nes en que se incurrirán. 
El presupuesto se ejecuta a tra­
vés de la Tesorería, a la cual le 
compete recaudar todos los ingre­
sos de la entidad y velar por su 
correcta utilización, así mismo, el 
pago oportuno de todas las obliga­
ciones contraidas por la adminis­
tración. 
Al integrar los procesos de pre­
supuesto, tesorería y contabilidad 
se deberán armonizar al sistema de 
planificación (Ley 152 de 1994), 
Dado todo lo anterior, las insti­
tuciones de educación superior tie­
nen la responsabilidad de asumir 
un papel más protagónico en la 
formación de profesionales en las 
disciplinas administrativas-fmancie­
ras y contables en temas relaciona­
dos con la administración pública, 
específicamente en lo concerniente a 
las finanzas territoriales, para lo cual 
se requiere estudiar y evaluar los 
diferentes currícula con el fin de 
actualizarlos y ponerlos al tono de 
los nuevos vientos que soplan a 
nivel local, nacional y mundial. 
CONCLUSIONES 
La gestión financiera pública 
viene adquiriendo mayor importan­
cia debido a las mayores funciones 
del servicio social, la descentrali­
zación, las competencias y distri­
bución de recursos asignados a los 
entes territoriales, los mecanismos 
de participación ciudadana y el nue­
vo orden territorial cuya realización, 
dados los limitados recursos finan­
cieros que sedisponen, implica una 
jerarquización de las necesidades 
con el propósito de lograr una me­
jor eficiencia en aspectos adminis­
actuales y el u~o eficiente y transpa­
rente de los mismos. 
CUADERNOS DE ADMINISTRACIÓN N° 24 / UNIVERSIDAD DEL VALLE / ENERO 1998 
 191 
distribución de co 
conformidad con lo 
~ 
"y 288 de la Constiru 
se distribuyen rec 
artículos 356 y 35 . 
LEY 152DE I~ -. 
se establece la Ley 
Plan de Desarrollo ~. 
LEY 298 de 199 
se desarrolla el Artí 
Constitución Políti 
MINISTERIO DE ..: 
DA Y CRÉDITO . :. 
(1997) "Plan General 
lidad Pública", aC'ULLILL..:::.... 
de 1997. Imprenta t\a.c' ~ 
lombia, Santa Fe de B ~-
NIETO, S. Edg...; 
(1995) El Sistema .. 
CUADERNOS DE AD__'1..L"~ .I. &"""'" 
Una acertada gestión financie­
ra sirve como un instrumento estra­
tégico para el fortalecimiento de la 
capacidad de gestión de los munici­
pios colombianos; permite, también, 
asignar eficientemente las rentas 
municipales para la satisfacción 
oportuna de las necesidades huma­
nas. 
Actualmente el municipio apa­
rece como un elemento cada vez 
más importante en la estructura 
política administrativa de Colom­
bia. Desde el punto de vista políti­
co, constituye el marco por exce­
lencia de la convivencia civil, y 
participación ciudadana; en lo ad­
ministrativo, como órgano facilita­
dor de procesos destinados a con­
tribuir al bienestar general y el 
mejoramiento de la calidad de vida 
de sus habitantes. 
Ante transformaciones econó­
micas, socioculturales y políticas 
internas, marcadas por la revitali­
zación de lo local como ámbito 
privilegiado, se observa un papel 
importantísimo del sistema conta­
ble en el proceso de gestión finan­
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'-~3J1 la Ley 38 de 
J -9 Y la Ley 225 de 
- :--:man el Estatuto 
el sistema de 
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conformidad con los artículos 151 
y 288 de la Constitución Política y 
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