Política comercial y evolución del sector esterno en colombia 1970-2016

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Artículo de investigación
Política comercial y evolución del sector 
externo en Colombia 1970–2016*
Trade Policy and Evolution of the External Sector in 
Colombia 1970-2016
Política comercial e a evolução do setor externo na 
Colômbia 1970-2016
Carlos Felipe Gallardo-Sánchez** 
Luis Eudoro Vallejo-Zamudio***
DOI: https://doi.org/10.19053/01203053.v38.n67.2019.8935
Fecha de recepción: 7 de junio de 2018 
Fecha de aceptación: 9 de noviembre de 2018
Cómo citar este artículo/ To reference this article / Comment citer cet article / Para citar este artigo:
Gallardo-Sánchez, C. & Vallejo-Zamudio, L. (2019). Política comercial y evolución del sector externo en Co-
lombia 1970–2016. Apuntes del Cenes, 38(67). https://doi.org/10.19053/01203053.v38.n67.2019.8935
Apuntes del CENES 
ISSN 0120-3053
E-ISSN 2256-5779
Volumen 38 - Nº 67
enero - junio de 2019. Págs. 123-155
* Este artículo forma parte del trabajo de grado de Maestría en Economía titulado “Políticas comercial y cambiaria en Colom-
bia 1970-2012 y sus efectos en la balanza comercial” con una actualización en sus cifras. 
** Magíster en Economía. Docente de la Escuela de Economía de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia (UPTC). 
Tunja, Colombia. carlosgallardo8971@gmail.com https://orcid.org/0000-0002-9943-7450. 
*** Doctor en Economía Universidad de Barcelona. Profesor titular de la Escuela de Economía y coordinador del grupo de inves-
tigación MODEAL de la UPTC, Tunja, Colombia. luvallejo1@hotmail.com 
Política comercial y evolución del sector externo en Colombia 1970–2016
Carlos Felipe Gallardo-Sánchez - Luis Eudoro Vallejo-Zamudio
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Resumen
La economía colombiana ha sido testigo del incremento de las relaciones 
comerciales con el mundo. Independientemente de la forma, un país ejerce 
política comercial cada vez que interviene para corregir imperfecciones del 
mercado. El artículo describe la política y la evolución del sector externo 
colombiano para el periodo 1970–2016. Bajo una metodología descripti-
va-analítica y un enfoque cuantitativo se recolectan, seleccionan, analizan e 
interpretan las fuentes secundarias. Se encuentra que el país ha incrementado 
su volumen comercial durante todo el periodo; sin embargo, en 33 de los 47 
años de estudio incurre en déficit comercial. Los instrumentos de política 
implementados han ido liberalizando la economía nacional, pero existe aún 
baja diversificación y dependencia de exportaciones tradicionales. La políti-
ca comercial colombiana en gran parte es reactiva y ha operado para hacer 
frente a bonanzas cafeteras y petroleras o disponibilidad de divisas, contrario 
a un enfoque de planeación a largo plazo.
Palabras clave: política comercial, arancel, exportaciones, importaciones, 
sector externo.
Clasificación JEL: P16, F10, F60, F13, K20
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Abstract
The Colombian economy has witnessed an increase in commercial relations 
with the world. Regardless of the form, a country exercises a commercial 
policy whenever it intervenes to correct market imperfections. The article 
aims to describe the politics and evolution of the Colombian external sector 
for the period 1970-2016. Under a descriptive-analytical methodology and 
a quantitative approach, the collection, selection, analysis and interpreta-
tion of secondary sources is performed. It is found that the country has 
increased its commercial volume during the whole period, however, in 33 
of the 47 years of study it incurs in a trade deficit. The policy instruments 
implemented have been liberalizing the national economy, but there is still 
a low diversification and dependence on traditional exports. Colombian 
trade policy is largely reactive and has operated to cope with coffee and 
oil bonanzas or currency availability, contrary to a long-term planning 
approach.
Keywords: trade policy, tariff, exports, imports, external sector.
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Carlos Felipe Gallardo-Sánchez - Luis Eudoro Vallejo-Zamudio
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Resumo
A economia colombiana testemunhou um aumento nas relações comer-
ciais com o mundo. Independentemente da forma, um país exerce uma 
política comercial sempre que intervém para corrigir as imperfeições do 
mercado. O artigo tem como objetivo descrever a política e a evolução do 
setor externo colombiano para o período 1970-2016. Sob uma metodologia 
descritiva-analítica e uma abordagem quantitativa, é realizada a coleta, se-
leção, análise e interpretação de fontes secundárias. Verifica-se que o país 
aumentou seu volume comercial durante todo o período, no entanto, em 33 
dos 47 anos de estudo, incorrem em um déficit comercial. Os instrumentos 
de política implementados têm liberalizado a economia nacional, mas ain-
da há uma baixa diversificação e dependência das exportações tradicionais. 
A política comercial colombiana é amplamente reativa e tem funcionado 
para lidar com as bonecas do café e do petróleo ou a disponibilidade de 
moeda, contrariando uma abordagem de planejamento de longo prazo.
Palavras chave: política comercial, tarifa, exportações, importações, setor 
externo.
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INTRODUCCIÓN 
La interacción económica entre países 
soberanos y la aparición de patrones 
del comercio internacional, con sus 
respectivos beneficios y riesgos, 
obligan la utilización de la política 
comercial por parte de los gobiernos. 
De acuerdo con Cárdenas (2009), 
la política comercial abarca todo el 
conjunto de instrumentos de política 
que los gobiernos implementan para 
regular e intervenir en el comercio 
exterior, con muy diversos fines y ob-
jetivos. Krugman, Obstfeld y Melitz 
(2012) reconocen como instrumentos 
de política comercial: aranceles, sub-
sidios a la exportación, cuotas de im-
portación, restricciones voluntarias de 
exportación, exigencias de contenido 
nacional, subsidios al crédito a la ex-
portación, compras estatales y barreras 
administrativas. 
La política comercial y cambiaria en 
Colombia después de 1970 se carac-
teriza por una disminución gradual 
del proteccionismo del modelo de 
industrialización por sustitución de 
importaciones (ISI) y los intentos 
de promoción de exportaciones no 
tradicionales1. Sin embargo, algunos 
autores como Trujillo y Posada (2006) 
y García, López, Montes y Esguerra 
(2014) indican que el proteccionismo 
se mantiene y que la apertura econó-
mica no se ha dado en realidad, pues 
1 No existe una definición cabalmente estricta o universal para las exportaciones no tradicionales, pues depende de los crite-
rios de algunos países (Kouzmine, 2000). A nivel global, el término hace referencia a la venta al extranjero de productos que 
han sufrido cierto grado de transformación y que históricamente no se transaban en el exterior. En Colombia son aquellas 
diferentes al café, carbón, ferroníquel y petróleo y sus derivados (exportaciones tradicionales).
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después de 1990, aunque los instru-
mentos arancelarios se han reducido, 
estos han sido sustituidos por una 
mayor utilización de barreras no aran-
celarias como método de protección.
La evidencia empírica indica que el 
sector externo colombiano ha ido am-
pliándose en términos de volumen de 
bienes exportados e importados entre 
1970 y 2016. No obstante, de los 47 
años de estudio, en 33 de ellos el valor 
de las importaciones ha superado el de 
las exportaciones, siendo el 2015 el 
año en el que se ha alcanzado el mayor 
déficit de la balanza comercial del pe-
riodo con -18 124 millones de dólares. 
Este panorama ha sido consecuencia de 
la aplicación de instrumentos de políti-
ca económica y aspectos coyunturales 
del país durante todo este periodo. La 
política de comercio exterior no solo es 
comercial, sino cambiaria; sin embar-
go, estainvestigación centra su análisis 
en la primera. Entender las políticas 
comerciales implementadas en Colom-
bia, la evolución de las exportaciones 
e importaciones y su composición, no 
solo permite comprender el pasado 
sino evitar volver cometer errores. Por 
lo tanto, este artículo de investigación 
tiene como objetivo describir y analizar 
los principales cambios en las políticas 
y balanza comercial del país durante el 
periodo 1970–2016.
Bajo una metodología analítico-des-
criptiva de fuentes estadísticas del 
DANE, el Banco de la República, el 
Departamento Nacional de Planeación 
(DNP), entre otras fuentes secunda-
rias, el presente artículo expone, en 
primer lugar, las principales políticas 
e instrumentos comerciales utilizados 
en Colombia para el período de estu-
dio (1970-2016); en segundo lugar, 
los principales cambios en el sector 
externo reflejados en la evolución de 
las exportaciones e importaciones de 
bienes y los resultados en la balanza 
comercial y, finalmente, la conclusión 
de los resultados, en donde se analizan 
algunos factores que influyen en estos 
cambios.
POLÍTICA COMERCIAL EN 
COLOMBIA
El comportamiento de la política co-
mercial colombiana ha estado influen-
ciado por diversos sucesos geopo-
líticos, desde el acuerdo de Bretton 
Woods en 1944 con el que se creó el 
Banco Mundial y el Fondo Monetario 
Internacional (FMI) como herramien-
tas para dar estabilidad a las transac-
ciones comerciales, tipo de cambio 
sólido y estable fundamentado en el 
dominio del dólar; pasando por las 
tesis de la Comisión Económica para 
América Latina (CEPAL) acerca del 
modelo de industrialización por sus-
titución de importaciones, crisis de la 
deuda de los países latinoamericanos 
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en los 80 y el rompimiento de los pac-
tos de la Organización Internacional 
del Café en 1989 (que ocasionó la 
caída de los precios internacionales); 
hasta los lineamientos librecambistas, 
austeros y de estabilidad macroeconó-
mica impulsados por el Consenso de 
Washington e impuestos a países lati-
noamericano a través de los préstamos 
del FMI en las décadas del 80 y 90.
En Colombia, hasta 1945 la política 
comercial jugó un papel secundario y 
la inversión estatal y extranjera fueron 
insignificantes (Perry, 1978). Entre 
1945 y 1967 la política comercial fue 
oscilante, de proteccionismo aleatorio 
y no planificado, cuando de manera 
complementaria, y algunas veces 
contraria, se aplicaron instrumentos 
como aranceles y listas prohibidas de 
importación. Antes de la llegada de 
la década de los 70, Colombia venía 
cerrando la etapa de industrialización 
por sustitución de importaciones que 
había surgido por necesidad después 
de la crisis de 1930 y luego respaldado 
intelectualmente por las ideas de la 
Comisión Económica para América 
Latina (CEPAL) en los años 50 como 
estrategia de impulso a la industria 
doméstica. 
Iniciando los años 60 se puso en mar-
cha el Plan Vallejo, el cual impulsaba 
a empresas que importaran materias 
primas e insumos, los transformaran y 
luego exportaran con valor agregado. 
Según Villar y Esguerra (2005), el Go-
bierno introdujo subsidios directos a 
las exportaciones no tradicionales con 
los llamados certificados de abono tri-
butario (CAT), que luego en la década 
de los 80 pasaron a convertirse en los 
certificados de reembolso tributario 
(CERT). 
En general, aunque había una explícita 
intención proteccionista en las ante-
riores reformas, de acuerdo con Perry 
(1978), estas se realizaron en respuesta 
a crisis cambiarias y a intereses fisca-
les en el manejo de los aranceles. Entre 
1950 y 1967 la política comercial de 
Colombia era incierta e impredecible 
y su uso dependía de la disponibilidad 
de divisas en la economía y, a su vez, 
de las exportaciones de café. 
Periodo 1970-1990
El ascenso de Lleras Restrepo al poder 
representó una ola de cambios en las 
políticas de desarrollo económico en 
Colombia. Con la promulgación del 
Decreto–Ley 444 de 1967 se instau-
ró un nuevo régimen cambiario y se 
dictaminaron incentivos tributarios, 
aduaneros, financieros y algunos 
cambios institucionales que marcaron 
un nuevo rumbo de estabilidad y cre-
dibilidad en el manejo de la política 
comercial y cambiaria. Así mismo, a 
partir de la Constitución de 1968 se 
transfirió del Congreso al Gobierno la 
posibilidad de dictar leyes marco y así 
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poder actuar con prontitud en asuntos 
importantes y de urgencia para el país 
sin sujetarse al largo proceso de pre-
sentar proyectos de ley. 
Política de importaciones
Durante este periodo, los instrumentos 
de política se ubicaron en dos catego-
rías: barreras arancelarias y controles 
directos. Las medidas arancelarias en 
este período tendieron, en gran parte, a 
facilitar las importaciones de artículos 
que el país no produce. Sin embargo, 
según Vallejo (2001), sus alcances y 
finalidades estaban más relacionados 
con los objetivos de la política fiscal 
que con la regulación del comercio 
internacional. 
En 1971, la nueva legislación transfirió 
del Congreso al Gobierno la facultad 
de cambiar la estructura de las tarifas 
arancelarias. Esto se vio reflejado en 
el paulatino decrecimiento en el aran-
cel ad valorem promedio del 53 % en 
1970 al 34.7 % en 1974 (ver Figura 1). 
De acuerdo con García et al. (2014), la 
reducción de aranceles en este año sur-
gió como una medida “para combatir la 
creciente inflación de inicios de los se-
tentas [sic], pero los cambios posterio-
res se pueden atribuir principalmente 
a una política de las administraciones 
López y Turbay de reducir aranceles y 
racionalizar la estructura arancelaria” 
(p.18). Dicha racionalización consiste 
en reducir aranceles para bienes no 
comercializables y productos que el 
país exporta, y en trasladar a la lista de 
libre importación aquellos bienes para 
los cuales generalmente no se niegan 
licencias de importación (Ocampo, 
1982). El resultado de dicho proceso 
de racionalización dado en 1979-81, 
alcanzó una reducción de aranceles 
hasta el nivel del 26 %, la menor 
registrada hasta 1991. Desde 1979 y 
hasta 1981 se adelantó un proceso de 
liberación comercial del país cuyo 
objetivo principal, de carácter coyun-
tural, fue reducir la presión cambiaria 
causada por el ingreso de divisas, sin 
que se considere una política general 
de desarrollo como objetivo a largo 
plazo (Garay, 2004).
Sin embargo, el servicio de la deuda y 
el difícil ambiente que vivía el país en 
1982 en materia fiscal, financiera y ex-
terna, le permitió a la administración 
Betancur, al tomar el poder, justificar 
cambiar radicalmente la política co-
mercial y restringir el comercio signi-
ficativamente (García et al., 2014). Se 
hicieron más estrictos los controles de 
importaciones y se incrementaron las 
tarifas arancelarias. En la Figura 1 se 
evidencia que el nivel más alto alcan-
zado en esta década fue en 1984 con 
un arancel promedio de 44.9 %.
Respecto a controles directos a las 
importaciones, el período se caracte-
riza por una flexibilización gradual, 
principalmente como herramienta 
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para combatir presiones inflacionarias 
(Romero & Mogollón, 2007). García et 
al. (2014) anotan que las restricciones 
a las importaciones se mantuvieron 
en un rango alto, entre 1979 y 1982 
el rigor se redujo, en gran parte para 
reducir reservas internacionales y 
“enfrentar la acumulación de reservas 
causada por los préstamos externos al 
sector público” (García et al., 2014, 
p. 24). Cuando estas disminuyeron 
entre 1983 y 1986 debido a la crisis 
de la deuda, el nivel de liberación de 
importaciones disminuyó (hasta el 15 
% en 1985). Sin embargo, en un nuevo 
período de bonanza cafetera y los nue-
vos acuerdos con el Fondo Monetario 
Internacional (FMI),las reservas inter-
nacionales crecen desde 1986 hasta el 
final del período, coincidiendo con un 
aumento de la liberación de importa-
ciones hasta el nivel del 62 % en 1990.
Estos procesos de ajustes de políticas 
ante factores coyunturales de deuda 
externa, antes y después de la misma, 
permiten inferir que la política co-
mercial en este período no obedece 
a una visión a largo plazo, sino a un 
instrumento más de estabilización 
macroeconómica. Las listas fueron 
modificándose a lo largo de los años 
dependiendo de factores coyunturales 
(como la deuda o las bonanzas) y no 
estructurales. 
Política de exportaciones
El esfuerzo más definido de promoción 
de exportaciones se consolida con el 
Decreto-Ley 444 de 1967. Entre 1970 
y 1990, los incentivos a las exporta-
ciones se caracterizaron por ser de tipo 
institucional, financiero, aduanero y 
tributario.
En el ámbito institucional, durante el 
periodo fue evidente el impulso más 
decidido de promoción de las expor-
taciones no tradicionales mediante la 
creación de PROEXPO, la ampliación 
de las funciones del INCOMEX, la 
Figura 1. Arancel ad valorem promedio, 1950–1997.
Fuente: elaboración de los autores con base en en García et al. (2014).
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creación del Grupo Andino, el ingreso 
a la Asociación Latinoamericana de 
Libre Comercio (ALAC), el mejora-
miento de infraestructura vial y aérea, 
el establecimiento de puertos libres y 
la agilización de trámites de expor-
tación2 (Vallejo, 2001). Por medio de 
PROEXPO se canalizaron durante 
muchos años los subsidios a las expor-
taciones (Villar & Esguerra, 2005) y se 
buscó facilitar el acceso a mercados 
externos de los productos colombia-
nos y dar garantías a los exportadores 
de bienes no tradicionales (Romero & 
Mogollón, 2007).
Respecto a incentivos financieros, 
una de las funciones principales de 
PROEXPO era reemplazar algunos 
financiamientos externos con recursos 
propios, otorgando créditos a los ex-
portadores a tasas de interés inferiores 
a las del mercado. De acuerdo con 
Vallejo (2001), los recursos de esta 
institución procedían de una sobreta-
sa del 1.5 % sobre las importaciones 
y se destinaban a financiar capital de 
trabajo a bajas tasas de interés. Dicha 
sobretasa llegó a alcanzar un 5 % a 
finales de los años 80. Sin embargo, 
estos créditos no fueron generalizados 
ni transparentes, “lo que sugeriría que 
su impacto sobre el crecimiento de las 
exportaciones menores fue limitado” 
(García et al., 2014, p. 27).
Los incentivos tributarios venían 
manejándose desde 1961, “cuando se 
decidió que las utilidades de las em-
presas exportadoras estarían exentas 
del pago de impuestos sobre la renta, 
creando incentivos para reducir cargas 
fiscales en ramas previamente no ex-
portadoras” (GRECO, 2001, p. 61). Sin 
embargo, el Decreto-Ley 444 de 1967 
creó el certificado de abono tributario 
(CAT), el cual representó un sistema 
más simple y general que permitía una 
exención tributaria del 15 % y podía 
ser usado para pagar impuestos un 
año después de su fecha de emisión 
(Vallejo, 1985); “sus grandes virtudes 
fueron ser un subsidio uniforme y 
generalizado que cualquier exportador 
podía recibir” (García et al., 2014, p. 
27). Dichos certificados posterior-
mente fueron modificados por la Ley 
Marco de Comercio Exterior en 1983 
por los certificados de reembolso tri-
butario (CERT), como una estrategia 
de despojar al certificado de abono tri-
butario de sus atributos de subsidio. El 
certificado de reembolso tributario era 
un instrumento más flexible, menos 
generalizado y enfocado a promover 
sectores estratégicos y exportaciones 
de valor agregado.
En el área tributaria, a finales de los 50 
se estableció el Plan Vallejo, el cual:
2 Vallejo (2001) afirma que a partir de 1967 un exportador, por lo general, debía tratar con tres instituciones gubernamenta-
les, mientras que antes de ese año debía hacerlo hasta con 24.
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[…] consistía en permitir la impor-
tación de materias primas y bienes 
intermedios con el objetivo de ser 
utilizados en la producción de bienes 
exportables, o a la prestación de ser-
vicios directamente relacionados con 
la exportación o producción de estos 
bienes. Entre los beneficios del plan 
Vallejo, el primero estaba relacio-
nado con la posibilidad de obtener 
una licencia previa de importación, 
junto con la exención total o parcial 
de aranceles e impuesto al valor 
agregado (IVA) para materias primas 
y bienes intermedios y pago diferido 
del IVA, en el caso de compras ex-
ternas de bienes de capital. (García et 
al., 2014, p. 27)
Posteriormente, en 1967, se crea como 
instrumento alternativo el Plan Vallejo 
Junior, el cual incluía un procedimien-
to que permitía otorgar exenciones 
arancelarias sobre insumos impor-
tados utilizados en exportaciones ya 
efectuadas (Vallejo, 1985). Esto quiere 
decir que su funcionamiento es ex 
post: después de que el exportador 
realizara la exportación, podía recla-
mar los rendimientos para la próxima 
importación.
El fomento a las exportaciones a tra-
vés de subsidios no solo ha sido un 
instrumento de política comercial, 
junto con la política de importaciones, 
pues estuvo sujeto al manejo de la po-
lítica cambiaria y a la disponibilidad 
de divisas. Por lo tanto, el comporta-
miento de los incentivos a las exporta-
ciones dentro de este período, aunque 
parece obedecer a una política a largo 
plazo, fluctúa dependiendo de factores 
coyunturales. 
Periodo 1991-2016 
De acuerdo con la OMC (2006), “hasta 
1990, el objetivo de la política comer-
cial de Colombia fue la racionaliza-
ción de la estructura de la protección 
y de los incentivos ofrecidos a las ex-
portaciones no tradicionales” (p. 22). 
Los objetivos de la política comercial 
colombiana después de 1990 fueron 
“el aumento de la competitividad, la 
diversificación de la producción y la 
promoción de la integración en la eco-
nomía mundial” (OMC, 2006, p. 22).
Política de importaciones
Como consecuencia del programa de 
liberación, el régimen de comercio 
experimentó una transformación. 
Los aranceles se racionalizaron y se 
redujo su dispersión. Se eliminaron 
los recargos a la importación, se dis-
minuyeron las prohibiciones de las 
importaciones y las prescripciones en 
materia de licencias, se simplificaron 
los procedimientos de importaciones, 
no se recurrió ya a la aplicación de 
medidas por motivos de balanza de pa-
gos y se suprimieron en la esfera de la 
contratación pública las preferencias 
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que favorecían a los proveedores 
nacionales.
Aranceles
En materia de aranceles, la apertura 
implicó la reducción sustancial de los 
mismos y de forma significativa en el 
siguiente año y medio. Entre marzo 
y noviembre de 1990 se pasó de un 
arancel promedio del 44 % al 3 % 
(García et al., 2014). Así mismo, surge 
un proceso de simplificación arance-
laria. Entre 1990 y 1996 la estructura 
arancelaria pasó de 25 tipos diferentes 
situados entre el 0 y el 200 %, a cinco 
tipos principales que oscilan entre el 0 
y el 20 %. Sin embargo, en el último 
período (2006–2010) Colombia ha au-
mentado el número de líneas arancela-
rias, pues pasó de 6993 líneas a 7273.
Desde el punto de vista descriptivo, 
en la Figura 2 se evidencia el cambio 
drástico que sufre el arancel nomi-
nal promedio después de 1990. Los 
aranceles alcanzan sus niveles más 
elevados en el año 1984 y comienzan 
a disminuir hasta el año 1992. A partir 
de 1992 y hasta el año 2008, los aran-
celes se mantuvieron proactivamente 
bajos e invariables. Esto demuestra la 
renuncia del Gobierno a los aranceles 
como instrumento de política comer-
cial durante ese periodo. Aun con 
aranceles bajos, se denota ladiferen-
cia arancelaria para productos indus-
triales, agrícolas o de extracción. La 
industria y la agricultura sin embargo 
mantienen un nivel de protección más 
elevado. Especialmente en el sector 
agrícola, la desgravación fue menor, 
en concreto para productos lácteos, 
productos de origen animal y cereales 
(OMC, 2006). 
Entre el 2010 y el año 2015, los aran-
celes disminuyeron tras la reforma 
arancelaria implementada en octubre 
de 2010. Según cifras de la OMC, el 
arancel promedio aplicado en Colom-
bia hasta el año 2009 superaba incluso 
el de Costa Rica y nueve países ame-
ricanos de mayor producto interno 
bruto: Estados Unidos, Canadá, Brasil, 
México, Argentina, Venezuela, Chile, 
Perú y Ecuador (Barón & Salcedo, 
2012). Es así como el promedio de 
protección arancelaria en el año 2006 
era del 12 % y pasó a ser del 6.2 % en 
el año 2012 (OMC, 2012). Esta refor-
ma arancelaria se realizó con el fin de 
aumentar la demanda por importacio-
nes y reducir la presión cambiaria. 
Contrarreforma: franja de precios y 
otras medidas
Ante la disminución generalizada de 
aranceles, muchos sectores se vieron 
desprotegidos y presionaron al Go-
bierno para implementar acciones 
proteccionistas. En consecuencia, se 
desarrollaron y establecieron algunas 
medidas en “contrarreforma”.
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Las franjas de precios fueron esta-
blecidas en 1993 “para los productos 
agrícolas denominados sensibles como 
el trigo, maíz, aceite de palma, leche, 
pollo, soya, azúcar y arroz” (García 
et al., 2014, p. 40). Esta medida se 
fundamentaba en un conjunto de aran-
celes que variaban según la evolución 
de los precios internacionales de los 
mencionados productos. Sin embargo, 
de acuerdo con García et al. (2014), 
el sistema no era neutral y más bien 
mantenía una protección constante y 
alta independientemente de los precios 
internacionales del producto.
Por otro lado, los convenios de absor-
ción fueron otra medida que se esta-
bleció en 1994: 
[…] para algunos productos bajo el 
régimen de franjas de precios. Con 
los convenios los usuarios de los 
productos se comprometían a adqui-
rir la producción doméstica de ma-
terias primas agropecuarias antes de 
importarlos. Para hacer cumplir los 
convenios se estableció un sistema 
de licencias previas administradas 
por el Ministerio de Agricultura el 
cual debía certificar la absorción para 
permitir que se importara. (García et 
al., 2014, p. 41) 
Los precios de referencia fueron otro 
mecanismo establecido para productos 
que no estaban amparados por las dos 
anteriores herramientas, por ejemplo, 
el frijol. Dicha medida consistía en 
“establecer un precio al cual se debía 
liquidar el arancel del producto im-
portado si su precio de importación 
era inferior al precio de referencia” 
(García et al., 2014, p. 42). Los precios 
Figura 2. Arancel nominal promedio. Colombia 1970–2013.
Fuente: elaboración de los autores con base en cálculos DNP (2018) -Arancel nominal según CIIU 
Rev. 2 1974-2013, y Arancel Nominal según partida arancelaria 2002–2015.
Política comercial y evolución del sector externo en Colombia 1970–2016
Carlos Felipe Gallardo-Sánchez - Luis Eudoro Vallejo-Zamudio
136
de referencia también se aplicaron 
para algunos productos industriales 
del sector textil-confección (García et 
al., 2014).
Aunque el esquema de licencia previa 
y prohibida se redujo sustancialmente 
con la apertura, para el año 2012 los 
trámites de registro y las licencias de 
importación persistían como restric-
ciones de tipo no arancelario (OMC, 
2012). Según García et al. (2014), 
“con la puesta en marcha de los con-
venios, que en productos como el maíz 
continúan vigentes, Colombia regresó 
a los esquemas de licencia previa y 
prohibida importación para una buena 
cantidad de productos agrícolas, pe-
cuarios y agroindustriales” (p. 42).
Medidas no arancelarias (MNA)
Las medidas no arancelarias (MNA) 
representan un mecanismo de protec-
ción menos evidente que los aranceles 
o las licencias de importación y son 
“medidas de política, distintas a los 
aranceles aduaneros ordinarios, que 
potencialmente pueden tener un efec-
to sobre el comercio internacional 
de bienes, cambiando las cantidades 
comerciadas, o los precios, o ambos” 
(García et al., 2014, p. 34). 
Aunque el marco legal, frente al 
comercio internacional colombiano, 
permite que desde 1983 se puedan 
utilizar las medidas no arancelarias, 
especialmente salvaguardias y anti-
dumping, nunca fueron utilizadas de 
manera frecuente. Solo después de la 
reforma se vio su importancia al no 
poderse utilizar los aranceles o las lis-
tas de prohibida y previa importación 
como medida de defensa comercial 
para proteger algunos sectores vulne-
rables de la competencia internacional.
Básicamente, las medidas no arancela-
rias vinieron a reemplazar en gran parte 
las licencias de importación, como un 
mecanismo menos transparente. Sin 
embargo, García et al. (2014) afirman 
que después de la reforma, las licencias 
previas de importación no desapare-
cieron totalmente pues representaban 
el 1–2 % del universo arancelario, 
pero en realidad representaban entre 
el 15 y el 20 % del total importado. 
Las licencias previas de importación, 
aunque en el papel parecían haber 
desaparecido, aún tenían una relativa 
importancia en el comercio. 
Aunque las salvaguardias y las medi-
das antidumping adquieren importan-
cia como mecanismos de protección, 
no fueron los únicos instrumentos 
utilizados para tal fin. De acuerdo con 
García et al. (2014), a mediados de los 
años 90 se observa un crecimiento ex-
plosivo de decretos, reglamentaciones 
y resoluciones en las normas técnicas 
y medidas sanitarias cuyo propósito 
formal era proteger a los consumido-
res, pero que en realidad pudieron ser 
Apuntes CENES Volumen 38, Número 67
enero - junio 2019. Págs. 123-155
137
utilizados con fines proteccionistas. 
Por lo tanto, entran al escenario or-
ganismos que no están diseñados ni 
preparados para formular ni ejecutar 
política comercial, y que sin embargo 
empiezan a imponer alguna restricción 
de carácter no arancelario. En Colom-
bia se pueden destacar: Ministerio de 
Comercio Industria y Turismo, Ins-
tituto Nacional de Vigilancia de Me-
dicamentos y Alimentos (INVIMA), 
Dirección General de Impuestos y 
Aduanas Nacionales (DIAN), Minis-
terio de Agricultura, Instituto Colom-
biano Agropecuario (ICA), entre otros.
La evolución de las medidas no aran-
celarias ha sido creciente. Entre 1967 
y 1989 existían 1102 reglamentacio-
nes o medidas no arancelarias acumu-
ladas, mientras que en el 2008 existían 
25 138 (García et al., 2014). Tan solo 
entre 1990 y 1992 se acumularon más 
medidas no arancelarias que en todo 
el período 1967–1989. Así mismo, 
mientras en 1989 había en promedio 
una reglamentación por cada partida 
arancelaria regulada, en 1995 ya ha-
bía aumentado a cuatro. Dentro de la 
clasificación MNA, Colombia pasó de 
usar 11 categorías en 1989 a usar 31 
categorías en 1999. 
Por su parte, el número de partidas 
arancelarias que poseen medidas no 
arancelarias, es una evidencia del grado 
de protección que el país ha tenido en el 
período. La Figura 3 expone el porcen-
taje de partidas arancelarias con medi-
das no arancelarias, donde se evidencia 
el incremento de la protección a lo largo 
de todo el período. Desde 1991 hasta el 
año 2015, las partidas arancelarias con 
medidas no arancelarias pasaron de 
representar el 27 % al 78 %. 
Figura 3. Porcentaje de partidas arancelarias con por lo menos una MNA, 1991-2015.
Fuente: García et al. (2014) y WITS. Cálculos y representación gráfica elaborada por los autores.
Política comercial y evolución del sector externo en Colombia 1970–2016
Carlos Felipe Gallardo-Sánchez - Luis Eudoro Vallejo-Zamudio
138
Comparativamente, mientras en la dé-
cada del 90 el porcentaje de registros de 
libre importación y aranceles disminuía 
(ver figuras 1 y 2), el porcentaje de 
partidasarancelarias con por lo menos 
una medida no arancelaria crecía (ver 
Figura 5). Esto permite dilucidar que 
la cobertura de las medidas no aran-
celarias después de 1991 es similar, y 
algunas veces superior, a la cobertura 
de las licencias de previa y prohibida 
importación que operaron hasta 1990; 
por lo tanto, la apertura económica no 
ha sido muy diferente a períodos ante-
riores cuando los aranceles se redujeron 
mientras que las restricciones cualitati-
vas se mantenían y aumentaban. 
Política de exportaciones
En materia de exportaciones, el pe-
ríodo se caracterizó por acomodar 
los mecanismos existentes y crear y 
desarrollar otros instrumentos e insti-
tuciones para impulsar las exportacio-
nes dentro de un entorno de apertura 
económica. 
De acuerdo con Vallejo (2001), en este 
período el uso de los certificados de re-
embolso tributario y el Plan Vallejo se 
ha reducido sustancialmente. En el caso 
del certificado de reembolso tributario, 
los niveles promedios pasaron del 27 % 
en 1985 a 4.9 % en 1991 y a menos del 
2 % en 1995. Con relación al Plan Va-
llejo, a partir de las reducciones arance-
larias de 1990 y 1991 y la eliminación 
de los depósitos previos, los incentivos 
ofrecidos por el Plan Vallejo han perdi-
do su atractivo y el monto del subsidio 
es casi insignificante.
Varios instrumentos se han destacado 
dentro de la política de exportaciones 
luego de la apertura hasta el año 2016. 
Los principales son: acuerdos comer-
ciales, zonas francas, incentivos tri-
butarios y fiscales, crédito exportador, 
entre otros.
Acuerdos comerciales
Bajo los objetivos de liberalización del 
sector comercial en Colombia se han 
suscrito acuerdos comerciales con dis-
tintos países, principalmente como un 
mecanismo para facilitar la entrada de 
productos colombianos a otras nacio-
nes. Aunque antes de 1990 Colombia 
hacía parte de la Comunidad Andina 
(CAN) y la Asociación Latinoame-
ricana de Integración (ALADI), es a 
partir de la apertura, en especial en 
los últimos años, que las reducciones 
de aranceles y las preferencias se han 
enmarcado en acuerdos comerciales 
y tratados de libre comercio. Los 
tratados comerciales firmados en los 
últimos años son la culminación de lo 
que comenzó en la década de los 90 y 
tuvieron mayor alcance que los nego-
ciados en estos primeros años. 
En la actualidad, Colombia hace par-
te de acuerdos multilaterales como 
Apuntes CENES Volumen 38, Número 67
enero - junio 2019. Págs. 123-155
139
parte de la Organización Mundial del 
Comercio (OMC), uniones aduaneras 
con la Comunidad Andina, acuerdos 
de libre comercio con la Alianza del 
Pacífico, Costa Rica, Corea, Unión 
Europea, Asociación Europea de Libre 
Comercio, Canadá, Triángulo del Nor-
te, Chile, Estados Unidos y México; 
acuerdos comerciales preferenciales 
con Venezuela, MERCOSUR, CA-
RICOM, Panamá, Nicaragua y Costa 
Rica; y acuerdos comerciales suscritos 
aún no vigentes de libre comercio con 
Israel y Panamá.
Barón y Salcedo (2012) afirman que el 
sector servicios entra a ocupar un pa-
pel importante dentro de las políticas 
debido al peso en la economía colom-
biana y, por lo tanto, se obtienen capí-
tulos especiales dentro de los tratados.
Cambios institucionales
A partir de 1991, los principales 
cambios del período estuvieron re-
glamentados bajo la Ley 07 de 1991 
o Ley Marco de Comercio Exterior, 
mediante la cual se crea el Ministerio 
de Comercio Exterior, se determina la 
composición y funciones del Consejo 
Superior de Comercio Exterior, se 
crean el Banco de Comercio Exterior 
(BANCOLDEX) y el Fondo de Mo-
dernización Económica, se confieren 
unas autorizaciones y se dictan otras 
disposiciones. En general, las disposi-
ciones de esta ley otorgan al comercio 
exterior colombiano la mayor libertad 
posible en cuanto lo permitan las con-
diciones de la economía.
Así mismo, cuando se creó el Ministe-
rio de Comercio Exterior, se separó la 
promoción financiera y la comercial de 
las exportaciones, para lo cual se liqui-
dó a PROEXPO, sustituyéndolo por 
dos nuevas entidades: BANCOLDEX 
y PROEXPORT (Greco, 2001). De 
igual manera, se eliminó el IDEMA, 
instituto que controlaba el complejo 
sistema de licencias de importación a 
los bienes agrícolas.
El objetivo de BANCOLDEX es el 
suministro de créditos a la exportación 
en condiciones competitivas de merca-
do, así como otros diversos servicios 
financieros relacionados con las expor-
taciones. Por su parte, PROEXPORT 
da orientación y apoyo para el fortaleci-
miento de las actividades de exportación 
mediante el suministro de información 
sobre las oportunidades de mercado. 
El Consejo Superior de Comercio Ex-
terior se constituyó como organismo 
asesor del Gobierno nacional en todos 
aquellos aspectos que se relacionen 
con el comercio exterior del país.
En 1994 se creó SEGUREXPO, que 
ofrece seguro del crédito a la expor-
tación y cubre los riesgos comerciales 
hasta el 90 %, los riesgos políticos 
Política comercial y evolución del sector externo en Colombia 1970–2016
Carlos Felipe Gallardo-Sánchez - Luis Eudoro Vallejo-Zamudio
140
hasta el 85 % y los riesgos extraordi-
narios del crédito a la exportación de 
bienes y servicios.
En el año 2002 se crea el Ministerio de 
Comercio, Industria y Turismo, encar-
gado de la política de desarrollo econó-
mico del país y del comercio exterior. 
Para el año 2010, las funciones de 
BANCOLDEX y los beneficios de la 
entidad se ampliaron para facilitar la 
financiación externa y la operación 
bancaria internacional a empresas con 
vocación exportadora.
Certificado de reembolso tributario 
CERT y Plan Vallejo
El certificado de reembolso tributario 
(CERT) se consagra a partir de 1991 
como un mecanismo de promoción de 
exportaciones no tradicionales; por lo 
tanto, las exportaciones de petróleo y café 
no se beneficiaron de dicho incentivo. 
Posteriormente, ante las presiones de 
la OMC para desmontar el incentivo, 
a través del Decreto 1989 de 2002, 
los CERT tienen cero como nivel por-
centual. Sin embargo, en el año 2007, 
mediante el Decreto 2327 de 2007 se 
establece un nivel del 4 % respecto de 
determinados productos clasificados 
por capítulos, partidas y subpartidas 
arancelarias, exportados entre el 1 
de enero de 2007 y el 30 de junio de 
2007. De igual manera, mediante 
Decreto 3045 de 2011, se establece el 
1.5 % como nivel del CERT para algu-
nos capítulos y aranceles exportados 
entre enero y abril de 2011.
Entre el año 1991 y el 2001, los niveles 
del CERT estuvieron entre el 0 % y el 
5 %, y una de sus mayores críticas en 
este período fue la alta concentración 
del mismo en pocos productos: cerca 
del 35 % del certificado se concentra-
ba básicamente en diez subpartidas 
(Cano, 2003). Como es posible obser-
var, el uso del CERT en los últimos 
años ha sido irregular y segmentado. 
Por lo tanto, su vigencia hasta el año 
2012 fue del 1.5 %, mientras que en 
otros años llegó a ser del 14 % (en 
1970) y 12 % (en 1985) (Cano, 2003). 
Con la apertura, el Plan Vallejo siguió 
utilizándose como un instrumento clave 
en la promoción de las exportaciones. 
En el año 2006 se eliminó su utilización 
para bienes de capital bajo petición de la 
OMC, por ir en contra de los acuerdos 
multilaterales. El Plan Vallejo en el año 
2016 continúa vigente para insumos y 
materias primas; sin embargo, su uso se 
ha reducido a 444 usuarios registrados 
para el año 2015, mientras que en el año 
2005 eran 2439 (Cano, 2016) . 
Zonas francas
“Las zonas francas se definen como 
áreas geográficas especiales dentro de 
Apuntes CENES Volumen 38, Número 67
enero - junio 2019. Págs. 123-155
141
las cuales se desarrollan actividades 
industriales, comerciales y de servi-
cios bajo un tratamiento preferencial 
en materia tributaria, aduanera y de co-
mercio exterior” (Ramos & Rodríguez, 
2011, p. 2). En 1994, el Gobierno Ga-
viria pasó la administración de zonas 
francas al sector privado. De acuerdo 
con Cano (2016), su evolución ha sido 
creciente desde el año2007 cuando 
existían 19, en el año 2015 habían au-
mentado considerablemente y ya eran 
104. Es evidente la mayor utilización 
de las zonas francas como instrumento 
de política de exportaciones en los 
últimos años.
Comercializadoras internacionales (CI)
El régimen de comercialización inter-
nacional fue creado por la Ley 67 de 
1979 y se maneja como un instrumen-
to de apoyo a las exportaciones con 
un beneficio tributario que permite 
comprar productos colombianos en 
el mercado interno con destino a la 
exportación, libres de IVA.
Es evidente la disminución de la uti-
lización de este instrumento, pues el 
total de las exportaciones a través de 
las comercializadoras internacionales 
en 2003 fue de 2900 millones de dó-
lares estadounidenses (OMC, 2006), 
mientras que en el 2011 ascendieron 
a 186,4 millones de dólares estadouni-
denses (OMC, 2012). De igual manera, 
las comercializadoras internacionales 
constituidas pasaron de 2610 en el 
año 2004 a 225 en el año 2015 (Cano, 
2016).
Otros instrumentos
Otras herramientas utilizadas para la 
promoción de exportaciones dentro de 
este período son: EXPOPYME, cuyo 
objetivo es el diseño y ejecución de 
planes de exportación para pequeñas 
y medianas empresas; programas es-
peciales de exportación (PEX), sobre 
utilización de materias primas en la 
exportación; usuario altamente expor-
tador (ALTEX), que comprende be-
neficios aduaneros a usuarios perma-
nentes; zonas económicas especiales 
de exportación (ZEEE), con el fin de 
atraer nueva inversión con vocación 
exportadora; descuentos tributarios 
como el descuento del IVA, impues-
tos municipales o departamentales a 
bienes que se exportan (OMC, 2012); 
o subsidios a las exportaciones como 
los realizados por la administración 
Uribe en industrias como el calzado, 
alimentos, muebles, joyas, productos 
plásticos, de cuero, de la industria 
editorial y de repuestos automotores 
(García et al., 2014).
SECTOR EXTERNO
La balanza comercial colombiana es 
el resultado de múltiples factores es-
tructurales y coyunturales, así como 
de política comercial y cambiaria. En 
Política comercial y evolución del sector externo en Colombia 1970–2016
Carlos Felipe Gallardo-Sánchez - Luis Eudoro Vallejo-Zamudio
142
esta sección se exponen los principales 
cambios en el monto de las importa-
ciones y exportaciones para poder 
analizar la correlación existente con la 
política comercial implementada. 
Evolución de las importaciones
La evolución de las importaciones 
ha sido creciente en todo el período, 
especialmente después de 1990 con la 
liberación económica. Teniendo como 
antecedente el modelo ISI y la nueva 
reforma a la Constitución Nacional en 
1968, la década del 70 inicia el período 
con un aumento de las importaciones 
gracias a la nueva política comercial y 
cambiaria. Dicha política fue más laxa 
en materia de aranceles y en restriccio-
nes a las importaciones. Entre 1970 y 
1982, las importaciones aumentaron 
de 843 millones de dólares CIF a 
5477.7 a precios corrientes (ver Figura 
4). Este fenómeno estuvo acompañado 
de una tasa de cambio real que en di-
cho período había venido revaluándo-
se. Sin embargo, la delicada situación 
fiscal y la crisis de la deuda surgida 
en 1982, llevó a la administración 
Betancourt a restringir el comercio y 
cambiar la política comercial, elevan-
do aranceles y disminuyendo las listas 
de libre importación. Como resultado, 
las importaciones disminuyeron hasta 
3852.1 millones de dólares CIF en 
1986 (Figura 4). 
La política consecuente con los nue-
vos acuerdos con el Fondo Monetario 
Internacional implicó una nueva re-
ducción de aranceles y restricción de 
importaciones después de 1986. Con 
el modelo de apertura económica que 
flexibilizó la entrada de mercancía 
extranjera al país y la revaluación de 
la tasa de cambio representativa del 
mercado (TRM) entre 1991 y 1997, 
las importaciones aumentaron hasta 
15 378 millones de dólares CIF en 
1997 (Figura 4). 
Posteriormente, las importaciones se 
resienten tras la desaceleración del 
crecimiento del PIB en 1998 y 1999 
(Oliveros & Silva, 2001), vuelven a 
crecer entre el año 2000 y 2008 hasta 
39 668 millones de dólares, decrecen 
en el 2009 por una menor demanda de 
importaciones y una tasa de cambio 
nominal devaluada, para elevarse de 
nuevo hasta 64 028 millones de dólares 
en el 2014. En los dos últimos años del 
periodo, las importaciones disminuyen 
un promedio de -16.3 % y coincide 
con devaluación de la tasa de cambio 
representativa del mercado, la cual lle-
ga a su máximo histórico a 3406 pesos 
en febrero de 2016; el nivel más alto de 
protección con medidas no arancelarias 
(78 %) en el 2015 y el nivel promedio 
más bajo de arancel nominal en el año 
2015 (7.95 %), 64 028 millones de 
dólares en el 2014. En los dos últimos 
años del periodo, las importaciones 
disminuyen un promedio de -16.3 % y 
Apuntes CENES Volumen 38, Número 67
enero - junio 2019. Págs. 123-155
143
coincide con devaluación de la TRM, 
la cual llega a su máximo histórico a 
3406 pesos en febrero de 2016; el nivel 
más alto de protección con medidas no 
arancelarias (78 %) en el 2015 y el nivel 
promedio más bajo de arancel nominal 
en el año 2015 (7.95 %).
En general, se evidencia la influencia 
de la política de liberación del comer-
cio exterior mediante la reducción de 
trámites, aranceles y listas de impor-
tación y tratados de comercio inter-
nacional en el aumento del volumen 
de importaciones. A pesar de que las 
medidas no arancelarias hayan ido 
incrementándose, a la luz de los datos 
no han generado ninguna restricción 
visible a las importaciones. 
Por su parte, la composición de las im-
portaciones entre 1970 y 1990 no tuvo 
cambios grandes y mantuvo más o me-
nos la misma composición (ver Figura 
4). En promedio, entre 1970 y 1990, 
los bienes de consumo representaron 
el 11.93 %, los bienes intermedios, 
el 52.06 % y los bienes de capital, 
el 36.01 % (ver Tabla 1). Viendo la 
estructura general del origen de las 
importaciones entre 1970 y 1990, se 
puede evidenciar que la política co-
mercial benefició la importación de 
bienes intermedios y en menor medida 
la de bienes de consumo. Se denota 
que en este período estas políticas no 
fueron pensadas a largo plazo, pues 
las importaciones de bienes de capital 
disminuyeron del 44.07 % de partici-
pación en 1970 al 34.63 % en 1990.
A partir de 1990, con la apertura co-
mercial, la estructura de importaciones 
cambia para darle paso a una mayor 
participación de bienes de consumo 
(que presentaban mayores restriccio-
nes antes de 1990) en las compras del 
país, a costa de los bienes intermedios. 
Los bienes de consumo pasaron a 
Figura 4. Evolución de las importaciones 1970 – 2016. Millones de dólares CIF.
Fuente: Banco de la República (2018a), elaborada por los autores.
Política comercial y evolución del sector externo en Colombia 1970–2016
Carlos Felipe Gallardo-Sánchez - Luis Eudoro Vallejo-Zamudio
144
representar en el período 1991–2012 
un promedio de 19.59 %, los bienes 
intermedios 45.19 % y los bienes de 
capital 35.23 % (ver Tabla 1).
Tabla 1. Composición de las importaciones. Promedio 1970-1990 y 1991–2016.
1970-1990 1991-2016
 Bienes de consumo 11.93 % 19.59 %
 Bienes intermedios 52.06 % 45.19 %
 Bienes de capital 36.01 % 35.23 %
Fuente: Banco de la República (2018a), elaborada por los autores. 
En este período de 26 años, los bienes 
de consumo pasaron de representar 
el 10 % en 1990 al 24.47 % en el 
2016, siendo este último año su nivel 
más alto alcanzado en el período (ver 
Figura 5). Los bienes intermedios 
disminuyeron su participación, pues 
pasaron del 53.6% en 1990 al 45.38 % 
en el 2016. El nivel más alto alcanzado 
de este grupo de bienes fue en los pri-
meros tres años de la apertura con una 
participación superior al 50 %. Final-
mente, los bienes de capital pasaron 
de representar el 36.4 % en 1990 al 
30.15 % en el 2016. Su nivel más alto 
alcanzado en el período fue en 1994 
con el 42.5 %.
Figura5. Composición de las importaciones según uso o destino económico 1970 – 2016.
Fuente: Banco de la República (2018a), elaborada por los autores.
Apuntes CENES Volumen 38, Número 67
enero - junio 2019. Págs. 123-155
145
Es notable la diferencia en la estruc-
tura de importaciones en ambos pe-
riodos. Mientras entre 1970 y 1990 la 
visión neoestructuralista trajo consigo 
una mayor participación de productos 
intermedios, entre 1990 y 2012 el mo-
delo neoliberal condujo a una mayor 
participación de los bienes de consu-
mo; lo cual trae implícita la perdida 
de producción nacional en este tipo de 
bienes finales.
Comportamiento de las 
exportaciones
Las exportaciones totales han tenido 
un comportamiento similar al de las 
importaciones y, en general, tienen 
una tendencia de crecimiento en casi 
todo el período 1970–2016 (Figura 6). 
Esto indica que la política comercial 
y cambiaria ha elevado el volumen 
comercial en 47 años. Si bien la estruc-
tura interna en composición de import-
aciones y exportaciones puede haber 
cambiado, el crecimiento de estos 
volúmenes de comercio parece indicar 
que la economía se ha ido adaptando 
a los cambios de políticas neoliberales 
y que la apertura económica efectiva-
mente ha traído consigo un aumento 
de bienes importados y exportados, 
que el modelo neoestructuralista de la 
CEPAL no pudo obtener.
La tendencia creciente de exportacio-
nes se ha debido a las políticas comer-
ciales de incentivo que se han tenido 
durante más de 40 años. La creación 
de PROEXPO, el Plan Vallejo y los 
certificados de abono tributario (CAT) 
en 1967; incentivos que funcionaron 
hasta 1990. Posterior a esta fecha 
los incentivos a exportaciones se 
Figura 6. Volumen de exportaciones, millones de dólares FOB, 1970 – 2016.
Fuente: Banco de la República (2018). 
Política comercial y evolución del sector externo en Colombia 1970–2016
Carlos Felipe Gallardo-Sánchez - Luis Eudoro Vallejo-Zamudio
146
apalancaron en acuerdos comerciales, 
la creación del Ministerio de Comer-
cio Exterior, la creación de BANCOL-
DEX, la creación de PROEXPORT, la 
modificación y creación del certifica-
do de reembolso tributario (CERT), 
el impulso a las zonas francas y otros 
incentivos a las comercializadoras 
internacionales, EXPOPYME, progra-
mas especiales de exportación (PEX), 
Usuarios Altamente Exportadores 
(ALTEX), y las Zonas Económicas 
Especiales de Exportación (ZEEE).
A partir del año 2002 se observa un 
crecimiento más marcado de las ex-
portaciones, incluso con tasa de cam-
bio real y nominal revaluándose. De 
acuerdo con Barón y Salcedo (2012), 
esta tendencia es resultado del incre-
mento continuo de los precios a nivel 
mundial de productos representativos 
de las exportaciones tradicionales 
como el petróleo y el carbón. Así 
mismo, estas autoras (2012) indican 
que la inflación en Colombia fue más 
baja que la de los 20 socios comercia-
les en lo corrido del período y, por lo 
tanto, se favoreció la competitividad 
del país.
Precisamente, la relación directa que 
existe entre los precios de bienes 
tradicionales como el petróleo y el 
carbón ha influido en el comporta-
miento de los últimos cuatro años 
del periodo. Se observa una caída 
sustancial de las exportaciones en el 
periodo 2013–2016, que obedece al 
decrecimiento de las exportaciones 
tradicionales (ver Figura 7), espe-
cíficamente del petróleo y el carbón 
(ver Figura 8). Las exportaciones 
tradicionales tienen la característica 
de no depender en gran medida de 
la política comercial. Es más, los 
cambios internacionales en cuanto a 
precios y demanda de bienes tradicio-
nales como el café y el petróleo son 
los que han marcado los cambios de 
ajuste de política comercial que el 
país ha desarrollado para adaptar su 
sector externo. 
En cuanto a la composición de las 
exportaciones, se evidencia que las 
exportaciones tradicionales entre 
1970 y 2016 han representado en pro-
medio un 58 % de las exportaciones 
totales. Los cambios más importantes 
en las exportaciones tradicionales han 
sido causados por la bonanza cafete-
ra de 1975–1978, la segunda y más 
corta bonanza cafetera en 1986, la 
cual coincidió con el descubrimiento 
y explotación del pozo petrolero de 
Caño Limón, cuando el país comien-
za a exportar petróleo en mayores 
cantidades. 
De acuerdo con la Figura 9, la partici-
pación de las exportaciones tradiciona-
les alcanza el 70 % en ambos períodos: 
hacia 1978 y 1986. En 1991 y 1992 se 
descubren los yacimientos del Cusiana 
y el Cupiagua, lo que incrementa de 
Apuntes CENES Volumen 38, Número 67
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147
nuevo las exportaciones de petróleo. 
En el año 2000, la compañía petrolera 
Petrobras inicia operaciones en campo 
Guandó, lo que de nuevo permite una 
mayor exportación de petróleo. Esto 
se ve reflejado en la Figura 8, donde 
las exportaciones de petróleo en el año 
2000 alcanzan los 4775 millones de 
dólares FOB. 
Figura 7. Evolución de las exportaciones tradicionales y no tradicionales 1970 – 2016.
Fuente: Banco de la República (2018), elaborada por los autores.
Figura 8. Evolución de las exportaciones tradicionales 1970 – 2016.
Fuente: Banco de la República (2018), elaborada por los autores.
Política comercial y evolución del sector externo en Colombia 1970–2016
Carlos Felipe Gallardo-Sánchez - Luis Eudoro Vallejo-Zamudio
148
El período 2004–2014 se caracteriza 
por una mayor demanda internacio-
nal de petróleo y carbón y la mayor 
cotización del precio en los mercados 
internacionales. Por ello, la participa-
ción de las exportaciones tradicionales 
pasa de representar el 46 % en el 2004 
a representar el 71 % en el año 2014 
(ver Figura 9). La Figura 8 permite ver 
el gran incremento de las exportacio-
nes de carbón hasta el año 2011 cuando 
alcanza su máximo en 8 396 6 millones 
de dólares FOB, y las exportaciones 
de petróleo, que alcanzan su máximo 
nivel en el año 2013 en 32 483 1 mi-
llones de dólares FOB. 
Por su parte, las exportaciones de café 
han perdido representatividad dentro 
de las exportaciones tradicionales, 
pues entre 1970 y 1990, en promedio, 
abarcaron el 78.9 % de este tipo de 
exportaciones, y entre 1991 y 2016 
han logrado representar el 19.4 %. 
Esta nueva composición exportadora 
no obedece propiamente a que las 
políticas comerciales implementadas 
buscaran el fomento de unas exporta-
ciones sobre otras, sino al comporta-
miento del mercado internacional.
Por otro lado, las exportaciones no 
tradicionales han tenido un comporta-
miento similar al de las tradicionales 
hasta el año 2008 (ver Figura 7). Al-
gunas veces superior y otras inferior, 
pero siguiendo la misma tendencia 
creciente. Aunque han existido incen-
tivos a las exportaciones no tradicio-
nales desde el año 1967, es a partir de 
la apertura cuando estas comienzan a 
crecer de una manera marcada. Entre 
2004 y 2008 se observa un crecimiento 
mayor que coincide con la entrada en 
Figura 9. Composición exportaciones tradicionales y no tradicionales
Fuente: Banco de la República (2018), elaborada por los autores.
Apuntes CENES Volumen 38, Número 67
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149
vigencia del tratado de libre comercio 
con Chile en 2006, Triángulo del Nor-
te en 2007, Cuba 2008 y el Acuerdo 
de Complementación Económica con 
MERCOSUR en 2005. Adicional a 
ello, se presentó para aquellos años 
una mayor cantidad de exportaciones 
colombianas con destino a Venezuela.
No obstante, las exportaciones no tra-
dicionales sufren un decrecimiento en-
tre 2008 y 2010 debido a la caída en las 
exportaciones de carne y textiles que 
ingresaban a Venezuela, producto de 
la crisis política. El crecimiento de las 
exportaciones no tradicionales retoma 
su ritmo para el año 2011 y en el 2012 
logra su máximo volumen comercial 
histórico con 17 969 9 millones de dó-
lares FOB. Entre 2013 y 2016, similar 
a las exportaciones tradicionales, las 
exportaciones no tradicionales caen en 
un promedio de -6.67 % anual, hasta 
ubicarse en 13 588 4 millonesde dó-
lares FOB
La estructura de las exportaciones no 
tradicionales ha tenido una tendencia 
en la que ha existido mayor exporta-
ción del sector industrial. En prome-
dio, las exportaciones industriales 
representaron para todo el período el 
66 %, las exportaciones del sector mi-
nero, un 7.3 % y las exportaciones del 
sector agropecuario, un 26.7 %. Sin 
embargo han existido trasformaciones 
estructurales en que las exportaciones 
del sector agropecuario han perdido 
representatividad, mientras que las 
exportaciones del sector minero e 
industrial la han ganado (ver Tabla 2).
Tabla 2. Composición de las exportaciones. Promedio 1970-1990 y 1991–2016
1970-1990 1991-2016
Sector agropecuario 32.1 % 21.1 %
Sector minero 5.4 % 9.7 %
Sector industrial 62.5 % 69.2 %
Fuente: Banco de la República (2018), elaborada por los autores.
Este comportamiento se debe a que 
Colombia no ha desarrollado comple-
tamente los niveles técnicos necesa-
rios para exportar bienes agrícolas y 
las medidas fitosanitarias de los socios 
comerciales constituyen una barrera 
paraarancelaria que frena este tipo de 
exportaciones. Condición que eviden-
temente va en contra de la no interven-
ción del Estado en la economía y el 
libre mercado, que la teoría neoliberal 
o la nueva escuela clásica promueven.
Política comercial y evolución del sector externo en Colombia 1970–2016
Carlos Felipe Gallardo-Sánchez - Luis Eudoro Vallejo-Zamudio
150
Resultados de la balanza comercial
En todo el periodo 1970–2016 la 
participación promedio de las impor-
taciones dentro del PIB fue de 13.6 %, 
mientras que la de las exportaciones 
fue del 12.5 %. Como se puede ob-
servar en la Tabla 3, la representati-
vidad de las importaciones en el PIB 
fue en promedio más elevada que las 
exportaciones en todo el periodo, a 
excepción del lapso entre 2011 y 2016 
cuando ambos flujos comerciales 
representaron el 14.5 % cada uno. Se 
observa que el proceso paulatino de 
liberalización de la economía amplió 
la brecha entre ambas variables en la 
década de los 80 y 90.
Colombia ha tenido cuatro períodos de 
déficit comercial marcado 1980–1985, 
1993–1998 y 2006–2010 y 2013–2016. 
Entre 1970 y 1979, los déficits o 
superávits comerciales no se habían 
presentado superiores a 406 millones 
de dólares. Para 1980–1985 la flexi-
bilización a las importaciones llevada 
a cabo a principios de los 80 frenó la 
dinámica exportadora e impulsó las 
importaciones, por ello la balanza co-
mercial llegó a ser de -2410 millones de 
dólares FOB en 1982. Se observa para 
este lapso de tiempo una disminución 
de las exportaciones y un crecimiento 
de las importaciones (ver Figura 10).
Tabla 3. Participación de las importaciones y exportaciones en el PIB. Promedio por 
década, 1970–2016
Porcentaje Partici-
pación en el PIB 1970-80 1981-90 1991-2000 2001-10 2011-16
Importaciones 11,7 % 12,7 % 14,0 % 14,6 % 14,5 %
Exportaciones 11,2 % 11,4 % 12,5 % 14,0 % 14,5 %
Fuente: Serie histórica de exportaciones e importaciones por país, DANE y Exportaciones e impor-
taciones de bienes y servicios (% del PIB), Banco Mundial (2018), elaborada por los autores.
La revaluación de la tasa de cambio 
real en 1989 y 1991 favoreció las 
exportaciones colombianas y existió 
superávit comercial. El déficit comer-
cial que se observa en 1993–1996 se 
presenta en un entorno de crecimiento 
de exportaciones e importaciones, no 
obstante, estas últimas crecieron a un 
ritmo más rápido (ver Figura 10). Esto 
sucedió en un entorno de aranceles 
después de 1992 y una revaluación de 
la tasa de cambio real para estos años. 
Posteriormente, entre 1999 y 2000, 
existe superávit, entre 2001 y 2005, 
Apuntes CENES Volumen 38, Número 67
enero - junio 2019. Págs. 123-155
151
déficit comercial leve y un déficit co-
mercial más profundo en 2006–2008. 
Entre 2004 y 2014, la tasa de cambio 
representativa del mercado revaluada 
no presenta un entorno favorable para 
las exportaciones, aun así en los años 
2011 y 2012 hay superávit comercial 
debido a un aumento marcado en las 
exportaciones tradicionales, conse-
cuencia de los mejores precios inter-
nacionales de petróleo y carbón. Al 
final del periodo, entre el 2013 y 2016, 
existen algunas condiciones que mar-
can el déficit en la balanza comercial 
más grande de todo el periodo: las con-
diciones coyunturales de precios bajos 
del petróleo, la consecuente reducción 
de las exportaciones, tasa de cambio 
representativa del mercado devaluada 
e importaciones que disminuyen a un 
ritmo menor que las exportaciones. 
Dicho déficit alcanza en el año 2015 
los 18 124 7 millones de dólares FOB.
Figura 10. Evolución de las importaciones y exportaciones. 1970 – 2012.
Fuente: Serie histórica de exportaciones e importaciones por país, DANE (2018), 
elaborada por los autores.
CONCLUSIONES
En general la política económica en los 
últimos 46 años ha estado orientada 
por las ideas cepalinas y por el neoli-
beralismo. Sin embargo, los resultados 
en el tipo y cantidad de importaciones 
y exportaciones muchas veces fueron 
diferentes a los esperados, ya sea 
por la no aplicación completa de los 
principios teóricos que originaron 
la política o debido a condiciones y 
fenómenos presentes no explicados 
dentro del modelo teórico, como por 
ejemplo, la presencia de asimetrías de 
información, la irracionalidad de los 
individuos, presencia de restricciones 
al comercio, etc.
Política comercial y evolución del sector externo en Colombia 1970–2016
Carlos Felipe Gallardo-Sánchez - Luis Eudoro Vallejo-Zamudio
152
Las políticas comercial y cambiaria 
del país han sufrido una transforma-
ción del proteccionismo hacia la libe-
ración. Sin embargo, no se encuentran 
reformas estructurales de fondo que 
permitan evolucionar verdaderamente 
el aparato productivo y la competi-
tividad del país, ni una estrategia a 
largo plazo que posicione a sectores 
claves de la economía, como el caso 
asiático con el sector tecnológico. Evi-
dencia de esto es el hecho de que en 
46 años de política comercial, el país 
aún depende en más de un 50 % de las 
exportaciones tradicionales, es decir, 
de la explotación de sus recursos (con 
escasa generación de valor agregado). 
En muchas ocasiones, la política co-
mercial fue manejada de manera reac-
tiva ante bonanzas de bienes tradicio-
nales como petróleo y café, lo cual es 
una evidencia de la poca planeación a 
largo plazo del sector externo del país. 
Así mismo, las licencias de importa-
ción, certificados cambiarios y otras 
medidas fueron rígidas o laxas según 
la escasez o abundancia de reservas 
internacionales. 
La política comercial de los 70 y 80 se 
caracterizó por dar un impulso a las ex-
portaciones no tradicionales mediante 
beneficios tributarios, aduaneros y de 
financiación. La política comercial 
de los 90 y posteriores al año 2000 
se caracterizó por utilizar otros meca-
nismos de beneficios tributarios como 
las zonas francas, Usuario Altamente 
Exportador ALTEX, comercializa-
doras internacionales, beneficios de 
financiación por medio de BANCOL-
DEX, negociación de tratados de libre 
comercio y la asesoría permanente de 
PROEXPORT en la investigación de 
mercados y la búsqueda de oportuni-
dades comerciales para el país.
La política de importaciones dio como 
resultado para el país un aumento de 
las importaciones de bienes de consu-
mo a costa de los bienes intermedios 
y de capital, luego de la apertura 
económica. 
La política de exportaciones ha dado 
un impulso a las exportaciones no 
tradicionales, sin embargo, las expor-
taciones tradicionales aún tienen gran 
representatividad en el total de expor-
taciones. En los últimos años, después 
del 2008, han incrementado su partici-
pación debido al aumento de los pre-
cios de muchos bienes tradicionales. 
Una de las ganancias de la política de 
comercio exterior es la disminución 
de la dependencia de un solo sector, el 
café. Sin embargo, el país aún depende 
en gran medida de las exportaciones 
de crudo y de carbón hasta el puntode 
llevar a déficit la balanza comercial en 
los últimos cuatro años del periodo. 
La estructura de las exportaciones 
no tradicionales es participativamen-
te mayor para el sector industrial, 
Apuntes CENES Volumen 38, Número 67
enero - junio 2019. Págs. 123-155
153
mientras que las exportaciones no 
tradicionales del sector agrícola han 
disminuido su participación en todo el 
periodo. Una de las principales causas 
es la rigidez de las medidas fitosanita-
rias para el sector agrícola en los paí-
ses desarrollados. Es una falencia de 
la política comercial que entre 1984 y 
2012 haya descuidado la tecnificación 
y el desarrollo de su sector agrícola, 
especialmente después de la apertura y 
ante la entrada en vigencia de tratados 
de libre comercio como el negociado 
con Estados Unidos.
Lo obtenido apunta a un proceso de 
liberación comercial que ha aumenta-
do el volumen exportado e importado 
de bienes sin la existencia de políticas 
estructurales de fondo que promuevan 
sectores competitivos, dependencia de 
las exportaciones tradicionales (con 
bajo valor agregado), deterioro de las 
exportaciones agrícolas, dependencia 
relativa de las exportaciones hacia 
Estados Unidos y una balanza comer-
cial deficitaria en más del 70 % del 
periodo.
Colombia presenta déficit comercial en 
33 de los 47 años de estudio y superávit 
en 14. Si se acumulan todos los déficits 
ocurridos en dichos años, el valor es de 
-80 942 6 millones de dólares, mientras 
que si se acumulan los superávit pre-
sentados en 14 años, el valor es de 13 
055 millones de dólares. En un período 
de 43 años, Colombia ha acumulado 
una deuda comercial con el mundo de 
-67 887 millones de dólares. Esta es 
una evidencia de la falta de planea-
ción de una política comercial, ya sea 
de protección o aperturista, que no ha 
realizado reformas estructurales más 
profundas que incrementen verdadera-
mente las exportaciones colombianas, 
para que se logre su diversificación, 
especialización y generación de mayor 
valor agregado.
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