LA DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DEL PODER EN VENEZUELA CONSTITUCIÓN DE 1961

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LA DISTRIBUCION TERRITORIAL DEL 
PODER EN VENEZUELA 
 
 
 
 
Del Estado Centralizado y Autoritario 
a la Descentralización Democrática 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Julio César Fernández Toro 
Secretario Ejecutivo 
de la Comisión Presidencial 
para la Reforma del Estado -COPRE 
 
 
 
 
 2 
Indice 
 
 página 
 
 Introducción 3 
 
I. EL ESTADO CENTRALIZADO Y DE PARTIDOS 4 
 1. La Federación en nuestra historia 4 
 2. La concentración del poder político 6 
 3. La Federación centralizada en Venezuela 8 
 4. La municipalización homogénea impuesta 
 desde el centro 12 
 
II. LA DISTRIBUCION POLITICO TERRITORIAL 
 DE LAS COMPETENCIAS DEL ESTADO 14 
 1. La enumeración de las competencias 
 territoriales del Poder Público 15 
 2. La búsqueda de competencias residuales 20 
 3. La utilidad de la diferenciación entre 
 competencias exclusivas y concurrentes 21 
 4. La supremacía nacional en la distribución 
 político-territorial de las competencias 22 
 
III. LA REGULACION CONSTITUCIONAL DE LA DISTRIBUCION 
 ORGANICO FUNCIONAL DE LOS NIVELES POLITICO 
 TERRITORIALES 24 
 1. El sistema de gobierno nacional 24 
 2. La separación del Poder Público 
 de los estados 26 
 3. La distribución horizontal del Poder 
 Público Municipal 28 
 
IV. UN SEGUNDO AIRE PARA LA FEDERACION 29 
 1. La cláusula constitucional descentralizadora 31 
 2. La elección popular de los gobernadores 36 
 3. La transferencia de competencias y de servicios 38 
 4. Evaluación del proceso descentralizador 41 
 A. Progresos de la descentralización 41 
 B. Deficiencias de la estrategia "legalista" 45 
 5. Alternativas de reformulación del proceso 
 descentralizador 50 
 
Bibliografía 61 
 
 
 3 
INTRODUCCIÓN 
 
El presente trabajo ha sido requerido como una exposición sobre la distribución político-
territorial del poder del Estado venezolano, lo cual puede sugerir que, a manera de una fotografía, se 
muestre un instante seccionado del tiempo, un Estado inmovilizado que ha llegado a una definitiva 
distribución en niveles territoriales de su poder, pero esta visión estática no es posible aplicarla en la 
actualidad al Estado venezolano que continua recorriendo un camino en el que todavía no se avizora el 
destino al que arrivará. Esa perspectiva era aceptable hasta el año de 1988 por la calcificación terminal 
a que llegó la centralización del Estado venezolano, pero aun así el texto constitucional contenía una 
potencialidad de cambios estructurales que siempre pondría en entredicho la durabilidad de esa forma 
estadal de concentración nacional del poder. Ahora participamos de una metamorfosis 
descentralizadora que ha pesar de haberse disparado en 1989, a seis años de distancia, no es posible 
aprehender en todas sus dimensiones, vemos un fenómeno difícil de interpretar y menos de augurar su 
resultado último. A ello debemos agregar la existencia en el Congreso de la República de un proceso 
de reforma general de la Constitución de 1961 que pudiera, de llegar a feliz conclusión, impulsar la 
descentralización hasta horizontes desconocidos. 
 
Por las razones anteriores, es necesario mostrar el proceso desde sus orígenes, en plena 
transmutación y con una tendencia que se va perfilando lentamente pero que adquiere cada vez mayor 
nitidez. En tal sentido señalaremos los fundamentos políticos que sustentan la estructura federal 
centralizada del Estado y sin los que sería incomprensible su inicial desarrollo, así como la 
normativización constitucional que la regula. En segundo término indicaremos, precisamente, como se 
concretó el pensamiento político en el texto constitucional y el resultado alcanzado con su posterior 
desarrollo legal en el proceso político de la primera etapa de la democracia venezolana. Para luego 
estudiar el proceso descentralizador iniciado en 1989, su naturaleza, logros, obstáculos y futuro 
inmediato. Culminando con los lineamientos que, a nuestro entender, deberían orientar la reforma 
constitucional en materia de distribución político territorial del Poder Público. 
 
Este trabajo contiene ideas que, en todo caso, son ampliamente discutidas en la doctrina a pesar 
de ser pocos los autores que se han dedicado a este problema, no percibido como tal en el pasado 
reciente. Es el disparo descentralizador de 1989 el que lo sitúa como una preocupación de los actores 
político-sociales y de los autores de las disciplinas que estudian las relaciones de poder en todas sus 
dimensiones. La certeza de que las definiciones y decisiones que se adopten sobre el tema modificarán 
o no determinadas relaciones de poder afectando a la mayoría de los actores político-sociales hace que 
sobre ellas se ejerza una presión terrible que tensa a todo el sistema político. La modificación en curso 
de la distribución territorial del poder del Estado es, sin discusión, el eje crítico sobre el que se 
conformará la democracia venezolana del futuro. 
 
De manera que el problema del agotamiento de una forma de distribución del poder, así como su 
tránsito hacia otra indeterminada en su conclusión, comienza apenas a mostrar sus aristas y nos indica 
sin miramientos que tan sólo iniciamos su discusión. El presente trabajo no puede ser más que una 
señal de ello, mostrando la estela que deja una transformación en pleno desarrollo. 
 4 
 
 
I. EL ESTADO CENTRALIZADO Y DE PARTIDOS 
 
 1. Las Federaciones en nuestra historia 
 
En Venezuela la Federación como noción y aspiración no siempre ha sido la misma ni por 
similares razones. La evolución constitucional en Venezuela desde 1811 hasta 1961 reafirma la idea 
según la cual el diseño normativo de la estructura de los Estados depende de realidades históricas que 
lo condicionan, como expresión política de su tiempo difícilmente sobrevive los cambios sociales que 
lo embaten. Lo que puede explicar la distancia entre formas federales y contenidos competenciales 
distribuidos entre los niveles político-territoriales del Estado venezolano (AYALA CORAO; 
BREWER-CARIAS; 1990). 
 
La República que nace en 1811 adoptó la forma federal, no solamente como una copia 
automática del federalismo estadounidense -recordemos que los únicos modelos alternativos eran la 
autocracia centralista europea y la república federal estadounidense-, sino como una necesaria 
confederación de provincias independientes. Las provincias venezolanas no estaban realmente 
integradas, algunas rendían cuentas al Virreinato de Nueva Granada, otras dependían de Santo 
Domingo y no es hasta 1777 que se las agrupa en la Capitanía General de Venezuela, a pesar de lo 
cual todas continuaron con una gran autonomía y gozando de una relación directa con España. Es 
debido a que siete de ellas emprendieron su independencia frente al Imperio Español, acostumbradas a 
gozar de una gran autonomía otorgada por el régimen colonial y ante la imposibilidad de resistir por 
separado a las fuerzas del Imperio, que se adoptó una forma de unión que permitió la defensa mutua a 
la vez que mantuvo los rangos de autonomía que poseían. 
 
Una vez evaporado el sueño bolivariano de la Gran Colombia, entre otras razones por la misma 
autonomía provincial que veía en él un peligro, los caudillos de las provincias de Venezuela debieron 
garantizar un nivel aceptable de gobernabilidad para la nueva república separada e independiente, por 
lo que emprendieron mediante la Constitución de 1830 la construcción de un estado federal más 
centralizado, producto de lo que ha sido denominado como el Pacto Centro Federal. La tendencia 
hacia el fortalecimiento del poder central hacia 1857 inició una reacción de las regiones contra el 
centralismo, hasta que se desató la llamada guerra federal que, sin embargo, no tiene sus orígenes en 
este único hecho del centralismo -en realidad dicha guerra era una verdadera revolución dereivindicación social, fundamentalmente campesina-. Este forcejeo entre el centro y la periferia se 
prolongó entre 1858 y 1863 con el triunfo del estandarte federal. 
 
El triunfo federal se expresa, mediante la Constitución de 1864, en una unión de veinte Estados 
independientes, que tienen tanto poder como el propio gobierno central, el cual según BREWER 
(1990) es dominado por las "autocracias regionales" -asimismo, Carlos AYALA CORAO (1990) lo 
señala como la "anarquía caudillista local"- siendo el Presidente de la Federación un primus inter 
pares. Es la época de los Estados Unidos de Venezuela. Sin embargo, las condiciones del país 
obligan a la continua centralización del poder y al permanente desacato de las regiones. Así, 
Venezuela, entre 1863 y 1899, oscila entre la consolidación de un poder central y el levantamiento de 
los caudillos regionales. 
 
 5 
El último de estos levantamientos caudillescos se produjo en 1899 con la llamada Revolución 
Liberal Restauradora encabezada por Cipriano Castro, que pretendía recuperar la autonomía de los 
estados de los Andes venezolanos, y que terminó por concentrar y consolidar el poder en el gobierno 
central, manteniendo la forma federal. En este período prevalece la dictadura centralizada de Juan 
Vicente Gómez (1908-1935), que logra realmente la integración nacional en todos los ámbitos. Los 
cambios fundamentales se consagran en la Constitución de 1925. Se crea el primer ejército de 
verdadero carácter nacional en sustitución de los cuerpos armados que dependían de los caudillos 
regionales. Se impone el principio de la unidad del tesoro. El Poder Nacional acapara la tributación. Se 
consolida una estructura nacional de hacienda y los ministerios comienzan a ser organizaciones 
administrativas importantes mediante el incremento burocrático que permite el ingreso fiscal 
proveniente del petróleo. Y, por último, se desarrolla una profunda legislación nacional constituida por 
el Código Civil, el Código Penal y la Ley del Trabajo entre otros cuerpos normativos. Es la 
consolidación del Estado Unitario con forma federal que se inició en 1899 y se prolongó hasta 
1958. 
 
El experimento democrático entre 1936 y 1948, así como la dictadura militar entre 1948 y 1958, 
no hacen sino incrementar paulatinamente la centralización del Estado venezolano. Unos de los hechos 
más significativo es la nacionalización de la justicia en 1945, con la eliminación de la cortes supremas 
de justicia de los estados y la concentración de sus competencias en la Corte Federal y de Casación. 
 
Como vemos, en cada oportunidad histórica la Federación venezolana ha resultado ser o el objeto 
real de las confrontaciones política o un mero pretexto bajo el que se cobijan las contradicciones que 
emergen por la disputa del poder o por la redistribución social de la riqueza. En todo caso, lo 
importante es acotar que la estructura del Estado expresa una intencionalidad política de quienes en su 
momento se han hecho del poder, y las aspiraciones de cambiar dichas estructura, a su vez, representan 
los intereses de quienes desean la conquista del poder. Por lo tanto, el análisis no debe recaer 
únicamente en la estructura orgánica del Estado; además, se debe revisar el funcionamiento del sistema 
político, la concentración o distribución del poder entre los distintos actores políticos, no siendo posible 
asegurar con simpleza que el Estado Unitario sea negativo por sí ni que la Federación posea una 
cualidad positiva congénita. Debemos entender que una determinada conformación de la estructura del 
Estado, y en ella la distribución vertical del Poder Público, puede tener connotaciones políticas 
disímiles incluso en momentos cercanos. 
 
Con estas consideraciones abordemos la vigente configuración "federal", a la luz de la 
intencionalidad con que se la estableció y de las consecuencias de su existencia a lo largo del presente 
período democrático. 
 
 2. La concentración del poder político 
 
Toda estructura de Estado consagrada en un texto constitucional responde al pensamiento 
político hegemónico en su tiempo y el diseño contenido por la Constitución de 1961 no es una 
excepción que escapa a este principio. De hecho, la Constitución vigente no es más que el resultado de 
una estrategia política elaborada por los partidos de la época -realmente por una pequeña élite-, 
contenida implícita y explícitamente en el llamado Pacto de Punto Fijo suscrito por Rómulo 
Betancourt, Rafael Caldera y Jóvito Villalba, de Acción Democrática, COPEI y Unión Republicana 
Democrática respectivamente, tres de las cuatro grandes fuerzas políticas del país para el momento -
queda expresamente excluido el Partido Comunista-, organizaciones que se opusieron a la dictadura 
 6 
del General Marcos Pérez Jiménez y que representaban parte de la vanguardia real que aglutinaba y 
organizaba a la sociedad civil en aquel momento. 
 
El Pacto de Punto Fijo es el resultado de una reflexión del liderazgo político sobre las causas que 
impidieron la implantación de la democracia en Venezuela y un compromiso de crear las condiciones 
de su viabilidad. Así que la élite política comienza por formular una autocrítica a su inmadura 
participación en el anterior experimento democrático1 que culminó con el golpe militar de 1948. En 
dicho período los partidos habían jugado criminalmente contra la débil democracia, irrespetando todas 
las reglas, buscando el poder a través de la eliminación total de los oponentes y no mediante el triunfo 
electoral. El partido estaba por encima de la democracia y ésta sólo era útil y defendible si servía a 
tales fines. De manera que el sistema político era excluyente, nada integrativo y propenso a su propia 
disolución. Un análisis más pormenorizado y profundo de las causas que conllevaron a tal situación 
escapa al objeto principal de este trabajo y, por lo tanto, nos limitaremos a resaltar las razones que 
soportan la creación de la conformación federal contenida en la Constitución de 1961. 
 
La primera razón se deriva de consideraciones históricas como el hecho de que en en ciento 
cincuenta años de vida republicana independiente, la democracia sólo representaba efímeros momentos 
a lo largo de una interminable continuidad autocrática -recuérdese que la presente democracia lleva 
apenas 37 años de vida y es el mayor espacio democrático en nuestra historia-. El autoritarismo fue, 
por tanto, una constante en nuestra vida que inculcó su cultura a la sociedad, lo que pesaba demasiado 
como para no tomarlo en cuenta. De manera que la democracia instaurada en 1958 debía contar con 
suficientes mecanismos de defensa que impidiesen los efectos perniciosos de esta cultura autoritaria 
que teníamos. Así que ante una sociedad débil, no acostumbrada a vivir democráticamente, sin 
conciencia de sí misma, desorganizada, carente de protagonismo, en definitiva: que no se encontraba 
lista para una democracia por el pueblo, se debía conformar con una democracia para el pueblo en la 
que los partidos asumían la defensa democrática en su nombre mediante un esquema únicamente 
representativo. 
 
Este pensamiento político, predominante en el proceso constituyente que da origen a la Carta 
Magna de 1961, encontraba en la Federación la segunda razón del fracaso de la democracia porque 
producía una debilidad del gobierno central y la dispersión del poder político en las regiones, 
permitiendo el fortalecimiento de los caudillos o, como lo señala BREWER (1990), de "las autocracias 
regionales". De manera que el federalismo, como forma de estructurar -distribuir- el poder del Estado, 
era considerado culpable de la inestabilidad, ingobernabilidad e inviabilidad de la democracia en la 
historia política patria. Este pecado de la Federación se soporta en la inexistencia de una sociedad 
fuertemente estructurada y protagónica que impidiese el surgimiento de las autocracias caudillescas. 
Igualmentese asociaba a la ausencia de partidos políticos nacionales modernos, de convicción 
democrática, que orientaran y canalizaran la sociedad. Estas circunstancias en su conjunto propiciaban 
que los caudillos regionales asaltaran el poder central por la fuerza imponiendo regímenes de facto. De 
manera que si las instituciones federales predominantes desde la independencia entorpecían la 
democracia, entonces se debía reducir -o eliminar- la Federación a su mínima expresión impidiendo el 
resurgimiento caudillista. Pero el constituyente nunca llegó a borrar las formas federales aunque las 
vaciara de contenido. 
 
1 Este período ha sido conocido como el "trienio adeco", gracias a la participación activa del partido 
Acción Democrática. Surge del golpe de Estado cívico-militar contra el Presidente Medina que fuera bautizado 
como la "Revolución de Octubre". 
 7 
 
Así las condiciones que debían imperar para el éxito del nuevo proyecto democrático eran: que el 
sistema político fuera realmente integrativo y que estuviera protegido de la cultura autoritaria y del 
caudillismo regional. 
 
El resultado directo de este razonamiento consistió en la necesidad de fortalecer el centralismo en 
tanto que mecanismo de protección al régimen democrático. Efectivamente, un gobierno central fuerte 
podía maniobrar más rápida, ágil y contundentemente contra cualquier intento autoritario que pusiera 
en peligro la democracia. El centralismo era así, una protección del sistema político al que, además, se 
acompañó de un esquema democrático meramente representativo que tiene a los partidos como 
instrumentos principales de la relación-comunicación entre el Estado y la sociedad. Así se consolidó lo 
que se podría denominar una Federación Centralizada, un Estado Semifederal (AYALA;1990:94) o 
como un verdadero Estado Unitario con formas federales pero que preferimos darle el nombre de 
Estado Centralizado y de Partidos, porque la distribución territorial del poder del Estado se 
encuentra indisolublemente asociada a la forma democrática mero representativa que se adoptó. 
 
 3. La Federación Centralizada en Venezuela 
 
El profesor Allan BREWER-CARIAS (1990) ha expresado que la democracia logra establecerse 
gracias al "Estado de partidos" y al centralismo del Estado. De manera que el Estado Federal, 
normativizado en la constitución de 1961, es un Estado Federal [Centralizado de Partidos, que el 
citado autor denomina como "federalismo sometido". Las razones básicas de este diseño constitucional 
no son aleatorias, sino que forman parte de la estrategia punto fijista, veámoslo: 
 
La Constitución de 1961 señala en su artículo 2º: 
 
"La República de Venezuela es un Estado federal, en los términos consagrados por 
esta Constitución." 
 
Pero cuáles son estos términos es lo que pasaremos a detallar sucintamente. 
 
El texto constitucional establece como Federación una típica separación vertical del Estado en 
tres niveles político-territoriales del Poder Público: la República, los estados federados y los 
municipios. Separación a la que se corresponde una distribución de las competencias del Estado en las 
que se destaca una sobreacumulación de funciones en el nivel nacional que veremos más adelante. A 
esta división vertical del Poder Público se le impuso una fórmula centralizada en la que el poder 
político se concentró en el nivel nacional en detrimento de los otros dos, en particular en contra de los 
estados federados. La precaria autonomía política de los estados es la nota característica de nuestro 
Federalismo centralizado. 
 
La primera medida que reduce el poder político de los estados es la forma de selección de sus 
gobernadores y su subordinación directa al Presidente de la República. En efecto, el artículo 22 de la 
Constitución señala que: 
 
"La Ley podrá establecer la forma de elección y remoción de los gobernadores, de 
acuerdo con los principios consagrados en el artículo 3º de esta Constitución, 
 8 
...mientras no se dicte la ley prevista en este artículo, los gobernadores serán 
nombrados y removidos libremente por el Presidente de la República." 
 
De cuya lectura inmediatamente asaltan las siguientes interrogantes: ¿por qué la promulgación de 
la ley que establecería la elección democrática y la remoción de los gobernadores de estado no era 
obligatoria sino potestativa?; ¿por qué se definió una situación futura, dubitativa, en la que no se sabía 
con certeza si los gobernadores de estado serían o no electos por sus respectivas comunidades?. La 
respuesta es fácil: se quería mantener bajo el control del Ejecutivo Nacional a los gobernadores 
hasta que ello fuera necesario para la consolidación del régimen democrático. Así se evitaba 
perfectamente el nacimiento de nuevos caudillos regionales y se obligaba a los jefes de los ejecutivos 
estadales a ser leales con el Poder Central. Una confirmación de esta voluntad por someter a los 
gobernadores es que la Ley prevista en el texto constitucional de 1961 no fue promulgada hasta 
veintiocho años después. Evidentemente el "retardo" no era un producto de la "flojera legislativa", por 
el contrario se debió a una decisión consciente de no hacerlo. 
 
Esta sujeción de los gobernadores por la manera como se los designaba, y por ende de los estados 
al Poder Nacional, se reforzó con la previsión del artículo 21 de la Constitución que le otorga a los 
gobernadores un doble carácter de jefes de los ejecutivos estadales y de agentes del Ejecutivo 
Nacional. En efecto, los gobernadores de los estados federados son autoridades públicas de distintas 
Administraciones y como funcionarios del Ejecutivo Nacional se encuentran sometidos a la potestad 
jerárquica del Presidente. Ahora, si bien es cierto que esta previsión nació en la Constitución de 1811, 
sin embargo, la designación de los gobernadores por el Presidente reforzaba su sometimiento 
jerárquico a éste. Así la Federación Centralizada llegó a ser toda una realidad. 
 
De otra parte se promovió el predominio del ambiente político nacional sobre los ámbitos 
políticos regionales o municipales. La Constitución establece un esquema democrático representativo 
(artículos 3 y 4)2, inicialmente muy bloqueado en cuanto a la posibilidad de diversificar su régimen 
electoral (artículo 113) y con los partidos como únicos actores en dicho esquema representativo 
(artículo 114). Este esquema representativo es prácticamente único, pues como bien lo dice la 
Constitución, el Gobierno de la República de Venezuela es representativo y la soberanía, aun cuando 
reside en el pueblo, se ejerce mediante el sufragio por los órganos del Poder Público. Salvo en los casos 
en que la Constitución prevé la posibilidad de integración de cuerpos consultivos de carácter 
corporativo para que los diversos sectores de la sociedad opinen en materia económica -que ha sido 
poco usado- (artículo 109), establece la iniciativa legislativa popular -de ineficiente regulación- 
(artículo 165 ordinal 5º), y fija la convocatoria a un referéndum para que la población se pronuncie 
sobre la aprobación o no de la reforma general a la Constitución -nunca se ha convocado uno- (artículo 
246), no existen constitucionalmente otros mecanismos de participación directa o semidirecta de los 
ciudadanos en la gestión del Estado. De allí, que nuestra democracia no tenga elementos participativos 
sino meramente representativos, salvo en el nivel municipal cuyo régimen político la Constitución lo 
remite a la ley. 
 
Ese esquema exclusivamente representativo inicialmente estaba sujeto a que los procesos 
eleccionarios en todos los niveles políticos territoriales fueran excesiva e irremediablemente 
homogéneos, por cuanto deben respetar el principio impuesto por la Constitución de representación 
proporcional de las minorías (artículo 113). Por ello este principio ha conllevado, en la práctica, a la2 En adelante los artículos sin referencia corresponderán a la Constitución de 1961. 
 9 
aplicación obligatoria del sistema electoral que podríamos denominar D'Hondt con asignaciones 
adicionales. Obstáculo que se buscó resolver en 1983 con la aprobación del artículo 1º de la 
Enmienda Nº 2 a la Constitución, pero cuya redacción dio pie a interpretaciones que han intentado 
mantener la homogeneidad de los diversos procesos eleccionarios. 
 
Por ello, se mantuvo una identificación en la forma y en el tiempo de los procesos eleccionarios 
en cada nivel político territorial, produciendo el efecto portaviones, según el cual la simultaneidad de 
los procesos de escogencia de representación para distintos cuerpos legislativos permite que el 
perteneciente al nivel más general arrastre al del nivel más particular. Igualmente, ésto impide 
racionalizar el esquema representativo en el sentido de que no todos los niveles políticos territoriales 
requieren del mismo tipo de sistema electoral, ya que sus necesidades son distintas y los perfiles de los 
representantes pueden ser diferentes, impidiendo que escoja el sistema electoral de conformidad con el 
perfil de representantes que se requiere. Por ejemplo, la representación por grandes tendencias políticos 
sociales y por programas de gobierno parece ser más una necesidad nacional a ser reflejada en un 
Congreso de la República que una necesidad local a expresarse en un concejo municipal, de manera 
que a nivel nacional parece más aconsejable mantener, en cierto grado, un sistema proporcional con 
postulación de listas, mientras que un sistema electoral que beneficie la personalización del voto parece 
más adecuado a los niveles estadal y municipal. Recordemos, además, que un cuerpo colegiado como 
el Congreso de la República, de más de doscientos representantes, necesita de equipos organizados que 
representen las distintas tendencias sociales. En cambio, la elección de concejos municipales de pocos 
integrantes supone más bien la búsqueda de un perfil de representantes mucho más cercanos a los 
electores, se busca más las cualidades personales de los candidatos que la pertenencia a una 
determinada organización política, ya que su gestión es menos global y más inmediata, por lo que es 
más recomendable un sistema electoral que personalice la escogencia mediante el voto del elector y 
personalice la responsabilidad del elegido. Sin embargo, este sistema político centralizado por medio 
del régimen electoral impidió la separación de los ambientes políticos nacional, estadal y municipal, 
arrastrando el primero a los otros dos. 
 
La total centralización del poder político en el nivel nacional se dio por medio del sistema de 
partidos con la adopción del esquema democrático exclusivamente representativo y de un criterio 
electoral como el señalado - homogéneo para todos los procesos eleccionarios-. Vale decir, se confió en 
los partidos políticos como único tipo de organización capaz de actuar como sujetos de la democracia. 
El propio texto constitucional (artículo 114) designa a los partidos políticos como las asociaciones de 
los ciudadanos para participar por métodos democráticos en la orientación de la política nacional. No 
existen en la Constitución otros modelos organizativos, otras fórmulas de asociación por las cuales los 
venezolanos puedan participar en la orientación de la política nacional. De manera que los partidos 
políticos son los únicos actores permanentes posibles de la democracia representativa (BREWER-
CARIAS; 1982) (COMBELLAS; 1988). Por tanto, son los instrumentos de relación entre los 
electores y los elegidos, entre los representantes y los representados que, en definitiva, deben 
convertirse en el canal de comunicación entre el Estado y la sociedad3. Por eso es correcto el 
señalamiento que se hace, de que nuestro sistema ha creado un Estado de partidos 4 que tiende a 
amoldarse a los intereses del partido de gobierno y no a los intereses de la sociedad en su conjunto. 
 
3 Sobre los problemas y tendencias de la participación en América Latina ver: CUNIL, Nuria: 
Participación ciudadana, CLAD, Caracas, 1991. 
4 Sobre este concepto véase: GARCIA-PELAYO, Manuel: Las transformaciones del Estado 
contemporáneo. Alianza Universidad, Madrid, 1985, pág. 13. 
 10 
Esto no es una perversión causada por los partidos, el problema no es así de sencillo, sino que el 
sistema político condujo a que los partidos perdieran su objetivo y desviaran sus actividades hacia 
intereses propios y diferentes a la sociedad supuestamente representada. 
 
En conclusión, la ingeniería constitucional que normatizó el pensamiento punto fijista creó una 
Federación en la que el poder político se encontraba centralizado en su nivel nacional dejando a los 
Estados vacíos de contenidos democráticos, estériles para integrar y expresar a sus comunidades y 
reproducir la riqueza de la vida societaria. 
 
 4. La municipalización homogénea impuesta 
 desde el centro 
 
 Como bien lo señala AYALA (1990), la centralización del Estado procurada en la Constitución 
de 1961 sólo se encuentra mitigada por el establecimiento de un municipalismo autónomo y 
fortalecido. A pesar de que siempre sospechemos que la promoción exagerada del fortalecimiento 
municipal sea un ardid de los centralistas para debilitar a los estados enfrentándolos a los municipios. 
Con este sentido en la Constitución de 1857 aparece por primera vez la expresión "Poder Municipal", 
como una respuesta centralista contra la federación (BREWER-CARIAS; 1990). 
 
Nuestra Carta Magna adjetiviza en su artículo 25 al municipio como "la unidad política primaria 
y autónoma dentro de la organización nacional". Su autonomía es política, normativa, tributaria y 
administrativa, garantizada con la previsión de que sus actos sólo pueden ser impugnados por ante los 
órganos jurisdiccionales. 
 
1. Es una autonomía política, por cuanto el municipio elige a sus propias autoridades 
como el alcalde y los concejales (artículo 29, numeral lº), mediante elección soberana de su población, 
que debe ser democrática (artículos 3 y 27) y, que puede ser mediante un sistema electoral distinto al 
utilizado para la elección de las otras autoridades del Estado (artículo 1º de la Enmienda 
Constitucional Nº 2). En consecuencia, el Poder Municipal proviene y se legitima del ejercicio 
soberano de su comunidad, al decidir quienes son las autoridades que la representan integrando los 
órganos del municipio. 
 
2. Es una autonomía normativa, ya que el municipio puede crear las normas necesarias 
para regular su propio desenvolvimiento en las áreas que son de su competencia, sin intervención de 
los otros niveles políticos-territoriales del Estado. Esta autonormación se encuentra limitada por las 
disposiciones constitucionales y por las leyes que las desarrollen, y su nulidad sólo puede ser decidida 
por los órganos del Poder Judicial (artículos 29 y 30) . 
 
3. Es una autonomía administrativa, al tener el municipio la facultad de gestionar 
libremente las actividades necesarias para el ejercicio de las competencias que le pertenecen (artículos 
29 numeral 2º y 30). Esto significa que la República y los estados federados no pueden interferir en la 
actividad que desarrolle el municipio, con la salvedad de la Contraloría General de la República 
(artículo 235). 
 
4. Es una autonomía fiscal y financiera, por cuanto el municipio puede crear impuestos, 
obtener ingresos propios y administrar su patrimonio (artículos 29 numeral 3º, 30 y 31). 
 
 11 
5. Sin embargo, la autonomía otorgada por la Constitución a los municipios no es 
organizativa, debido a que la potestad de organizar a los municipios le fue atribuida a la República y a 
los estados federados mediante la promulgación de leyes nacionales y estaduales por parte del 
Congreso Nacional y de las asambleas legislativas(artículo 26). 
 
La Constitución, por medio de su artículo 27, permite que la ley pueda disponer diferentes 
regímenes para la organización, gobierno y administración de los municipios, adaptándose así a las 
condiciones de población, desarrollo económico y situación geográfica, entre otros elementos. Sin 
embargo, el Poder Nacional lo reguló homogéneamente por ley nacional -hoy Ley Orgánica de 
Régimen Municipal5-. De manera que el nivel nacional se impone al municipal sometiéndolo con una 
extensa normativa, sumamente reglamentaria, que no deja espacio a la diversidad política y a las 
adaptaciones que permite la propia Constitución a las realidades que deben enfrentar. La autonomía 
municipal, a pesar de haber sido inicialmente mayor que la prevista y disfrutada en la práctica por los 
estados, es igualmente subordinada al Poder Nacional y apresada por un diseño centralista que define 
hasta sus últimas instancias la organización, gobierno y administración. 
 
Dentro de esta sujeción municipal a los designios políticos del centralismo hay que recordar la 
existencia por mucho tiempo de un ambiente electoral único, en donde lo nacional arrastraba a lo 
municipal y cada cinco años apenas se podían elegir los miembros de un concejo municipal por listas 
partidistas, agazapadas dentro de la llamada "tarjeta pequeña" que también contenía las listas de 
candidatos a integrar las asambleas legislativas y el Congreso de la República. Siendo ésta la situación 
reinante, además de que por mucho tiempo no existió la figura del alcalde, era común observar como 
los partidos políticos decidían en sus direcciones nacionales quienes serían los presidentes de los 
concejos municipales que dominaban, anteponiendo los intereses partidistas nacionales por sobre el 
interés político de las comunidades locales. 
 
En tales circunstancial el municipalismo venezolano se encontraba lejos de ser una verdadera 
expresión de descentralización del Estado y, por el contrario, pervivía como un nivel territorial vaciado 
de contenido político propio y escaso de vitalidad democrática. 
 
II. LA DISTRIBUCION POLITICO TERRITORIAL 
 DE LAS COMPETENCIAS DEL ESTADO 
 
El Estado venezolano se divide verticalmente en tres niveles político-territoriales. El primero es 
el Poder Nacional que se encuentra personificado constitucionalmente por la República de Venezuela, 
conteniendo dos acepciones: el titular del Poder Público y el mayor de los niveles político-territoriales 
del Estado. El segundo nivel se encuentra conformado por veintidós estados -hasta 1991 veinte estados 
y dos territorios federales6-, el Distrito Federal y las dependencias federales que forman la Federación. 
Y el tercer nivel lo integran los municipios. En estos tres niveles se distribuyen las competencias del 
Poder Público. 
 
 1. La enumeración de las competencias territoriales 
 
5 G.O. Nº 4.124 Extraordinaria del 14 de septiembre de 1989. 
6 Ley que Da Categoría de Estado al Territorio Federal Delta Amacuro, G.O. Nº 4.295 del 3 de agosto 
de 1991 y Ley Especial que Eleva a la Categoría de Estado al Territorio Federal Amazonas, G.O. Nº 35.015 
del 29 de julio de 1992. 
 12 
 del Poder Público 
 
Al señalar el artículo 2º de la Constitución que "La República de Venezuela es un Estado federal, 
en los términos consagrados por esta Constitución" es preciso detallar los listados competenciales de 
cada uno de los niveles político-territoriales -que como se verá no están en su totalidad constituidos por 
una enumeración expresa-, para comprender la dimensión y el alcance de tales "términos". 
 
El artículo 136 de la Constitución enumera parte de las competencias nacionales en veinticinco 
ordinales en donde se señalan posiblemente casi todas las áreas que en 1961 un Estado podía 
intervenir: 
 
"Artículo 136.- Es de la competencia del Poder Nacional: 
1.- La actuación internacional de la República; 
2.- La defensa y suprema vigilancia de los intereses generales de la República, la 
conservación de la paz pública y la recta aplicación de las leyes en todo el territorio 
nacional; 
3.- La bandera, escudo de armas, himno, fiestas, condecoraciones y honores de 
carácter nacional; 
4.- La naturalización, admisión, extradición y expulsión de extranjeros; 
5.- Los servicios de identificación y de policía nacional; 
6.- La organización y régimen del Distrito Federal y de los Territorios y 
Dependencias Federales; 
7.- El sistema monetario y la circulación de la moneda extranjera; 
8.- La organización, recaudación y control de los impuestos a la renta, al capital y 
a las sucesiones y donaciones; de las contribuciones que gravan la importación, las 
de registro y timbre fiscal y las que recaigan sobre la producción y consumo de 
bienes que total o parcialmente la ley reserva al Poder Nacional, tales como las de 
alcohol, licores, cigarrillos, fósforos y salinas; las de minas e hidrocarburos y los 
demás impuestos, tasas y rentas no atribuidos a los Estados y a los Municipios, que 
con carácter de contribuciones nacionales crease la ley; 
9.- La organización y régimen de aduanas; 
10.- El régimen y administración de las minas e hidrocarburos, salinas, tierras 
baldías y ostrales de perlas, la conservación, fomento y aprovechamiento de los 
montes, aguas y otras riquezas naturales del país. El Ejecutivo Nacional podrá, en 
conformidad con la ley, vender, arrendar o dar en adjudicación gratuita los terrenos 
baldíos; pero no podrá enajenar las salinas, ni otorgar concesiones mineras por 
tiempo indefinido. 
La ley establecerá un sistema de asignaciones económicas especiales en beneficio de 
los Estados en cuyo territorio se encuentren situados los bienes que se mencionan en 
este ordinal; sin perjuicio de que también puedan establecerse asignaciones 
especiales en beneficio de otros Estados. En todo caso, dichas asignaciones estarán 
sujetas a las normas de coordinación previstas en el artículo 229 de esta 
Constitución. 
Los baldíos existentes en las islas marítimas, fluviales o lacustres no podrán 
enajenarse, y su aprovechamiento sólo podrá concederse en forma que no envuelva, 
directa ni indirectamente, la transferencia de la propiedad de la tierra; 
 13 
11.-La organización y régimen de las Fuerzas Armadas Nacionales; 
12.- El régimen de pesas y medidas; 
13.- El censo y la estadística nacionales; 
14.- El establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedimientos 
técnicos para obras de ingeniería, de arquitectura y de urbanismo; 
15.- La ejecución de obras públicas de interés nacional; 
16.- Las directivas y bases de la educación nacional; 
17.-La dirección técnica, el establecimiento de normas administrativas y la 
coordinación de los servicios destinados a la defensa de la salud pública. La ley 
podrá establecer la nacionalización de estos servicios públicos de acuerdo con el 
interés colectivo; 
18.-La conservación y fomento de la producción agrícola, ganadera, pesquera y 
forestal; 
19.- El fomento de la vivienda popular; 
20.- Lo relativo al transporte terrestre, a la navegación aérea, marítima, fluvial y 
lacustre y a los muelles y demás obras portuarias; 
21.- La apertura y conservación de las vías de comunicación nacionales; los cables 
aéreos de tracción y las vías férreas, aunque estén dentro de los límites de un 
Estado, salvo que se trate de tranvías o cables de tracción urbanos cuya concesión y 
reglamentación compete a los respectivos Municipios, 
22.- El correo y las telecomunicaciones; 
23.- La administración de justicia y la creación, organización y competencia de los 
tribunales, el Ministerio Público; 
24.- La legislación reglamentaria de las garantías que otorga esta Constitución, la 
legislación civil, mercantil, penal, penitenciaria y de procedimiento; la de 
elecciones; la de expropiación por causa de utilidad pública o social; la de crédito 
público; la de propiedadintelectual, artística e industrial; la legislación agraria; la 
de inmigración y colonización; la de turismo; la del trabajo; previsión y seguridad 
sociales; la de sanidad animal y vegetal; la de notarías y registro público; la de 
bancos y demás instituciones de crédito; la de loterías, hipódromos y apuestas en 
general; y, la relativa a todas las materias de la competencia nacional; 
25.- Toda otra materia que la presente Constitución atribuya al Poder Nacional o 
que le corresponda por su índole o naturaleza." 
 
Pero, en particular, el ordinal 25 de este artículo 136 señala, como vemos, que compete a la 
República "toda otra materia que la presente Constitución atribuya al Poder Nacional o que le 
corresponda por su índole o naturaleza." Vale decir, toda materia que la Constitución le asigne a la 
República fuera del propio texto del artículo 136 o cualquiera otra que, a pesar de no estar 
expresamente señalada por el texto constitucional, se entienda como de carácter nacional. Esta última 
asignación por derivación de la naturaleza nacional genera que la República atraiga, 
inevitablemente, todas las competencias en materias que la Constitución no le haya atribuido 
directamente a los estados o municipios y que, como veremos a continuación, disminuyen la ya escasa 
asignación constitucional a las regiones y localidades. Es difícil argumentar que alguna materia pueda 
no ser claramente de competencia nacional, lo que es utilizado por el Congreso de la República para 
legislar sobre las más variadas materias no calificadas expresamente por la Constitución como de 
carácter nacional, estadual o municipal. 
 14 
 
Como queremos demostrar que la intención del constituyente fue la de intencionalmente debilitar 
a los estados miembros de la Federación en beneficio del Poder Central, veamos primero las 
competencias que le fueron asignadas a los municipios. 
 
Con fundamento en la autonomía municipal prevista en el artículo 29 de la Constitución, son 
competencias de los municipios, de acuerdo a los pautado por el artículo 30 de la Constitución, el 
gobierno y administración de los intereses particulares de la entidad y, en especial, lo relativo con sus 
bienes e ingresos y con las materias propias de la vida local, tales como urbanismo, abastos, 
circulación, cultura, salubridad, asistencia social, crédito popular, turismo y policía municipal. Como 
se aprecia, ésta no es una enumeración taxativa es, más bien, enunciativa. Igualmente, establece que 
por medio de la ley se le puede atribuir a los municipios competencias exclusivas e imponerles la 
prestación de un mínimo de servicios. El calificativo de "propias de la vida local" hace que los 
municipios puedan detentar un gran cúmulo de competencias, dado lo fácil que es determinar como 
tales a un sinnúmero de ellas. En todo caso, la LORM desarrolló, en mayor grado, esta categorización 
constitucional. 
 
Por su parte, el artículo 31 de la Constitución establece como origen de los ingresos municipales los 
siguientes: el producto de sus ejidos y bienes propios; las tasas por el uso de sus bienes urbanos y 
espectáculos públicos, las multas que impongan las autoridades municipales, y las demás que 
legalmente le sean atribuidas; las subvenciones estadales o nacionales y los donativos; y los demás 
impuestos, tasas y contribuciones especiales que crearen de conformidad con la ley. Véase que las 
dimensiones de las competencias de los municipios, enumeradas enunciativamente, no son de las 
proporciones de las que posee la República pero, curiosamente, si son cuantitativa y cualitativamente 
superiores a las que detentan los estados federados. 
 
Por último, las competencias de los estados federados están asignadas por el artículo 17 
constitucional en apenas siete ordinales: 
 
1. la organización de sus poderes públicos, en conformidad con la Constitución; 
2. la organización de sus municipios y demás entidades locales, y su división político 
territorial, en conformidad con la Constitución y con las leyes nacionales; 
3. la administración de sus bienes y la inversión del situado constitucional y demás ingresos 
que le corresponden, con sujeción a lo dispuesto en los artículos 229 y 235 de la Constitución; 
4. el uso del crédito público, con las limitaciones y requisitos que establezcan las leyes 
nacionales; 
5. la organización de la policía urbana y rural y la determinación de las ramas de este servicio 
atribuidas a la competencia municipal; 
6. las materias que le sean atribuidas según lo previsto en el artículo 137 de la constitución; 
y, 
7. todo lo que no corresponda a las competencias nacional o municipal de conformidad con la 
Constitución. 
 
En los primeros cinco ordinales -quizás con la excepción del referido a la organización de la 
policía de orden público- se establecen competencias de contenido formal, sobre las facultades y 
limitaciones en la organización institucional y territorial, así como sobre la administración de sus 
recursos. Mientras que los dos últimos ordinales merecen ser comentados. El 6º se refiere a 
 15 
competencias futuras, ya que señala como pertenecientes a los estados aquellas competencias que, 
habiendo sido inicialmente asignadas por la Constitución a la República con carácter de exclusividad, 
le fueran posteriormente transferidas por el Poder Nacional utilizando la cláusula constitucional 
descentralizadora del artículo 137 -de la que hablaremos más tarde-. Esta cláusula no fue utilizada 
hasta el año de 1989, veintiocho años más tarde. Y, por su parte, el ordinal 7º otorga competencias a 
los estados utilizando la técnica de la asignación residual de competencias, vale decir, son 
competencias de los estados aquellas que expresa o implícitamente la Constitución no se las atribuyó a 
la República ni a los municipios , ha sido realmente difícil encontrar ese "residuo", sobre todo si 
recordamos el ordinal 25º del artículo 136 que preve como de la República cualquiera no identificada 
expresamente en la Constitución pero que por su índole o naturaleza se pueden considerar como 
"nacionales". 
 
Pero, además de la asignación de competencias formales, futuras y residuales, la Constitución en 
su artículo 18 contiene expresamente una prohibición de competencias, de manera que los estados 
no podrán: 
 
1. crear impuestos de importación, de exportación o de tránsito sobre bienes extranjeros o 
nacionales, o sobre las demás materias rentísticas de la competencia nacional o municipal; 
2. gravar bienes de consumo antes de que entren en circulación dentro de su territorio; 
3. prohibir el consumo de bienes producidos fuera de su territorio, ni gravarlos en forma 
diferente a los producidos en él; y, 
4. crear impuestos sobre el ganado en pie o sobre sus productos o subproductos. 
 
Según los principios del Derecho Público, los órganos o entidades del Estado únicamente son 
competentes en una materia cuando una norma previa así lo disponga de manera expresa. 
Comunmente se utiliza una técnica legislativa de distribución o asignación positiva de las 
competencias. De esta forma, cuando un órgano o entidad no ha sido habilitado para actuar por una 
norma, es incompetente. La incompetencia es la regla y la competencia la excepción. Sin embargo, este 
artículo 18 utiliza una técnica legislativa distinta a la indicada, ella, más bien, se asemeja a la usada 
para limitar la capacidad de la persona humana, quién, como sabemos, puede actuar en todo ámbito 
salvo que sea limitada su capacidad de manera previa y expresa por una norma. Pero no es difícil 
entender por qué en este caso el texto constitucional le impone prohibición a los estados y realiza una 
distribución negativa de competencias o distribución por contrario entre los niveles políticos-
territoriales, lo cual es realmente poco usual, ya que de esta manera se está diciendo que todo lo que no 
pueden hacer los estados, según el artículo 18, sí lo puedeejercer la República. Incluso, hemos visto 
que los municipios poseen una potestad tributaria originaria y mayor que la de los estados, teniendo 
éstos que depender enormemente del financiamiento que le suministra el Poder Nacional por medio del 
situado constitucional. La utilización inapropiada, en negativo, de este mecanismo de asignación 
competencial no es más que la respuesta al convencimiento político de buscar, por todos los medios, 
disminuir su poder político por la vía de reducir las fuentes de ingreso de los estados para que nunca 
lleguen a ser tan poderosos como para resucitar el viejo caudillismo nacional. 
 
Para intentar salvar estos impedimentos, la doctrina ha encontrado una asignación indirecta de 
competencias tributarias a los estados en la creación de impuestos a la producción y consumo de 
bienes, siempre y cuando la República no se los reserve por la ley, de conformidad con el ordinal 8º del 
artículo 136. El problema es la dificultad de encontrar algún bien que no se encuentre en esta 
 16 
situación. Veamos a continuación los principales esfuerzos para ampliar el ámbito competencial de los 
estados. 
 
2. La búsqueda de competencias residuales 
 
La limitación -debilidad- de los poderes de los estados federados obligó a la búsqueda de algunas 
competencias cuyos contenidos materiales les permitieran algo de vida propia -ampliación 
competencial-. Fue así como, con la elaboración de los proyectos de las Constituciones de los estados 
Yaracuy (1979) y Aragua (1980) -constituciones estaduales no mencionadas por la Constitución de 
1961-, la doctrina se esforzó por localizar algunas competencias que resultaban de la citada 
asignación residual. Las encontradas son: 
 
1. El régimen del comercio y de la industria manufacturera sujeto a la regulación prevista en 
el artículo 98 de la Constitución para la planificación, racionalización y fomento de la producción y 
para la circulación y el consumo de la riqueza, así como a las limitaciones provenientes de las 
competencias establecidas en los ordinales 7º y 12º del artículo 136 de la Constitución de la República. 
 
2. La protección, fomento y conservación del ambiente con sujeción a la regulación nacional 
que se desprende del ordinal 25 del artículo 136 de la Constitución. 
 
3. La ordenación del territorio y la localización industrial siguiendo las pautas que la 
República dicte de conformidad con el artículo 98 de la Constitución. 
 
4. La ejecución de las obras públicas de interés estadal, que se desprende de la interpretación 
del ordinal 15 del artículo 136 de la Constitución, de acuerdo con las normas y procedimientos citados 
por la República para obras de ingeniería y urbanismo de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 
14 del mismo artículo 136. 
 
5. La construcción y conservación de las vías de comunicación estadales, salvo la férreas, 
como podemos extraer de la lectura del ordinal 21 del artículo 136 de la Constitución. 
 
6. El fomento de la vivienda rural con las previsiones que adopte la República, de acuerdo a 
los artículos constitucionales 73 y 136 ordinal 19. 
 
7. La promoción de la participación ciudadana en la formación, ejecución, supervisión y 
control de las políticas públicas de los estados federales. 
 
 3. La utilidad de la diferenciación entre competencias 
 exclusivas y concurrentes 
 
Se intentó, igualmente, la localización de otras competencias estaduales por medio de una 
interpretación del texto constitucional que distingue entre competencias exclusivas y competencias 
concurrentes. El fundamento de esta distinción radica en la acepción que se le reconoce a la palabra 
"Estado" en el texto constitucional, ésto es, que entendamos como Estado no a la República de 
Venezuela sino a los tres niveles político-territoriales en que se divide verticalmente el Poder Público. 
De esta manera, cuando se dice en la Constitución "Estado" debemos entender que se contempla 
 17 
conjuntamente a la República, a los estados federados y a los municipios. Por este medio, muchas de 
las competencias que se desprenden como contraprestación de los derechos y garantías constitucionales 
alojados en la parte dogmática de la Constitución7 serían atribuidas a los tres niveles políticos 
territoriales. Ello no desconocería que los municipios y los estados tienen que respetar los principios y 
orientaciones que dicte la República en estas materias, pero si permite un mayor radio de acción por 
parte de los estados federados. Estas competencias serían: 
 
1. La protección de las asociaciones, corporaciones, sociedades y comunidades que tengan 
por objeto el desarrollo humano y la convivencia social, y el fomento de la organización cooperativa y 
demás instituciones para mejorar la economía popular (artículo 72 ). 
2. La protección de la familia (artículo 73 ). 
3. La formación de los niños de forma subsidiaria y compartida con sus padres (artículo 75 ). 
4. El mantenimiento de la salud pública y proveyendo los medios de prevención y asistencia a 
quienes carezcan de ellos (artículo 76 y 77), con sujeción a lo dispuesto por la República de acuerdo a 
lo pautado en el ordinal 17 del artículo 136, y respetando las competencias que en esta materia tienen 
los municipios según el artículo 30. 
5. El mejoramiento de las condiciones de vida de la población campesina (artículo 77). 
6. La creación y mantenimiento de instituciones educativas (artículo 78) bajo las directrices 
de la República, de conformidad con el ordinal 16 del artículo 136. 
7. La promoción y protección de la educación privada (artículo 79). 
8. El fomento de la cultura y la conservación de las obras, objetos y monumentos de valor 
histórico o artístico (artículo 83). 
9. La promoción del empleo (artículo 84). 
10. La promoción del desarrollo económico y la diversificación de la producción (artículo 95). 
11. La promoción de la iniciativa privada (artículo 96). 
12. La defensa y la conservación de los recursos naturales en su territorio (artículo 106), 
respetando las competencias de la República en esta materia que se desprenden del ordinal 1º del 
artículo 136. 
 
 4. La supremacía nacional en la distribución 
 político-territorial de las competencias 
 
La "aparición" de competencias, ya fueran por asignación residual o por su carácter concurrente, 
no mejoraba en mucho la situación de debilidad de los estados federados frente a la República y a los 
municipios. Esta debilidad competencial de los estados proviene fundamentalmente: 
 
1. De las reservas que el ordinal 8º del artículo 136 de la Constitución le confiere a la 
República en materia tributaria. Además de las prohibiciones contenidas en el artículo 18. 
2. De la asignación que el ordinal 25 del mismo artículo 136 le otorga a la República en 
aquellas competencias que por su índole o naturaleza se consideren nacionales. 
 3. Del predominio que la República tiene sobre las competencias concurrentes, por medio de 
la legislación nacional que las regula y del poder financiero que le permite crear y mantener servicios 
públicos en ellas. 
 
 
7 Ver Título III de la Constitución: "De los deberes, derechos y garantías", artículos 43 al 116 ambos 
inclusive. 
 18 
La supremacía de la República sobre los estados y municipios se produce por estas tres causas 
que representan, en el particular diseño de Federación centralizada venezolana, una aplicación en 
extremo de las típicas reglas de repartición y resolución de los conflictos de competencia en los Estados 
federales. Para la atracción de competencias exclusivas por parte de la República tenemos la teoría de 
los poderes implícitos o incidentales de la Federación -de origen estadounidense y desarrollados por 
la jurisprudencia alemana en base a tres técnicas de asignación de competencias por: "la naturaleza de 
las cosas", "la conexión objetiva" y "las competencias anejas".Y para la intervención prioritaria de la 
Federación en las competencias concurrentes encontramos el principio de prevalencia que utiliza la 
técnica de diferenciar entre la legislación base que le corresponde a la federación y la legislación de 
desarrollo que le corresponde a los estados federados (LINAREZ;1995). 
 
Por estas vías la República ha podido "nacionalizar" competencias que podían -y deberían- ser de 
los estados y municipios. Son ejemplos, la Ley Orgánica del Ambiente8, la Ley de Nacionalización y 
Coordinación de los Servicios de Recolección y Tratamiento para Residuos, Desechos y Desperdicios 
en el Area Metropolitana de Caracas9, la Ley Orgánica de Educación10 y la Ley Orgánica del Servicio 
Nacional de Salud11, entre otros. Todo ello con la finalidad de "asegurar" la unidad del Estado y la 
igualdad entre los ciudadanos. 
III. LA REGULACION CONSTITUCIONAL 
 DE LA DISTRIBUCION ORGANICO FUNCIONAL 
 EN LOS NIVELES POLITICO TERRITORIALES 
 
El tradicional principio de la "División -horizontal- de Poderes", concebido por Montesquieu, que 
genera una limitación del poder por el poder en protección de la libertad del ciudadano y contra la 
posible arbitrariedad del Estado como uno de los tres soportes del Estado de derecho desde la 
concepción liberal burguesa, ha sido reconceptualizado por la teoría del Estado social y democrático de 
derecho, de forma que la separación de Poderes no es tan sólo una garantía al Estado de Derecho, sino 
que, además, es un mecanismo que debe conseguir el respeto a unos determinados contenidos 
económicos, sociales y políticos de dicho Estado de Derecho. La Constitución de 1961 le impone a los 
niveles nacional, estadual y municipal este principio de la división horizontal del Poder Público en 
Ramas, pero no lo hace de manera similar, diferenciando la estructura orgánica por la que cada nivel 
debe ejercer sus competencias. 
 
 1. El Sistema de Gobierno Nacional 
 
 En el Poder Nacional la distribución orgánica del Poder Público se expresa en las Ramas 
Ejecutiva, Legislativa y Judicial, como sistema de gobierno se lo ha denominado presidencialismo 
parlamentarizado o con sujeción parlamentaria (BREWER; 1985) (ANDUEZA; 1989) (PICARD DE 
ORSINI; 1991), y se expresa en la legitimidad otorgada al Ejecutivo y al Legislativo mediante el 
sufragio, el bicameralismo del Congreso y la autonomía e independencia de la judicatura. Esto 
significa que el Presidente, al ser electo democráticamente en primer grado por los ciudadanos, posee 
una legitimidad propia, que no requiere para mantenerse de la confianza del Congreso, como ocurre en 
 
8 G.O. Nº 31.004 del 16 de junio de 1976. 
9 G.O. Nº 31.047 del 17 de agosto de 1976. 
10 G.O. Nº 2.635 Extraordinario del 28 de julio de 1980. 
11 G.O. Nº 33.745 del 23 de junio de 1987. 
 19 
los sistemas parlamentarios. En segundo término indica que, de todas maneras, el Ejecutivo Nacional 
se encuentra sujeto al Congreso, ya que èste controla las funciones de aquel mediante la aprobación y 
autorización de algunas actividades del Ejecutivo, el nombramiento de ciertos funcionarios, la 
interpelación y la reserva legal para el Parlamento. Por último la independencia y autonomía del Poder 
Judicial representa el control de la constitucionalidad y legalidad de los actos del Ejecutivo y del 
Legislativo. 
 
En otro sentido, la división horizontal del Poder Público es una teórica independencia entre las 
funciones, pero no entre los órganos que las ejercen. Por ello el artículo 118 de la Constitución, señala 
que: 
 
"Cada una de las ramas del Poder Público tienen sus funciones propias, pero los 
órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los 
fines del Estado". 
 
Este principio sustenta las relaciones entre las Ramas, veamos. 
 
El Congreso de la República ejerce la potestad legislativa (artículo 138) además del control 
político, presupuestario y administrativo sobre la ejecución de las políticas de la Administración 
Pública Nacional (artículo 139) debiendo ser autónomo para que pueda hacerle contrapeso al Poder 
Ejecutivo. 
 
Por su parte el Presidente de la República y sus ministros cuentan igualmente con una 
independencia, en su origen, frente al Legislativo al no requerir de su aprobación para constituirse. El 
enorme peso de las atribuciones conferidas por la Constitución al Presidente, a las cuales se añaden las 
otorgadas por las leyes, es una acumulación de poder que de no tener controles o contrapesos podría 
resultar excesiva y arbitraria. Razón por la cual la Constitución estableció un sistema de control sobre 
el Ejecutivo Nacional y fórmulas de contrapeso al poder acumulado por el Presidente. 
 
El sistema de frenos y contrapesos al personalismo presidencial, está compuesto por los 
mecanismos de colegiación y refrendo como controles intraorgánicos, así como por la interpelación, 
la censura indirecta -al presidente por intermedio de sus ministros- y los controles jurisdiccionales, a 
los que deberíamos añadir otros como las vigilancias jurídica, administrativa y fiscal que efectúan el 
Ministerio Público (artículo 220) y la Contraloría General de la República (artículos 234, 235 y 236) 
como controles extraorgánicos. 
 
 Los medios de control del Legislativo son la potestad de realizar investigaciones y la obligación 
de los funcionarios del Ejecutivo Nacional de comparecer suministrando las informaciones y los 
documentos que el Congreso solicite, así como la obligación de los ministros de comparecer a las 
interpelaciones (artículo 199); la atribución de la Cámara de Diputados de darle un voto de censura a 
los ministros pudiendo acarrear su remoción si la votación es calificada (artículo 153); la 
determinación del presupuesto del Ejecutivo (artículo 228); y, las aprobaciones y autorizaciones de los 
tratados y convenios internacionales, los contratos de interés nacional, la enajenación de inmuebles, el 
nombramiento del Procurador General de la República y de los jefes de misiones diplomáticas, y la 
salida del Presidente del país (artículos 125, 126, 128, 150 ordinales 6 y 7, 191, 197 y 201). Sobre los 
 20 
controles intraorgánicos, la colegiación es la obligación del Presidente de ejercer algunas atribuciones 
en Consejo de Ministros, de manera que él por sí solo no puede cumplirlas y, se ve en la obligación de 
confrontarlas con las opiniones de sus ministros. Igualmente otras atribuciones del Presidente tienen 
que contar con la validación del ministro o ministros respectivos. Esta validación se conoce como el 
refrendo y, consiste en que el Presidente debe obtener la firma aprobatoria del ministro del ramo 
(artículo 190 último párrafo). 
 
La función del Estado de administrar justicia y de controlar el apego de los actos de los órganos 
del Estado al derecho, le ha sido conferida a la Corte Suprema de Justicia, y a los demás tribunales que 
determine la ley (artículo 204). El sistema de frenos y contrapesos se completa así con la autonomía del 
Poder Judicial frente a los otros Poderes, autonomía que se expresa en la estabilidad y cierta libertad de 
los jueces en el ejercicio de sus funciones (artículo 205). El control formal y material de la 
constitucionalidad y de la legalidad de los actos del Congreso y del Ejecutivo Nacional es el 
mecanismo que persigue evitar que las actividades de estos Poderes se desvíen de los objetivos y fines 
asignados al Estado por el derecho. 
 
La Judicatura en Venezuela comparte su responsabilidad de supervisar la constitucionalidad y 
legalidad de la actividad del Estado con el Ministerio Público, un órgano con autonomía funcional que 
no se inserta dentro de la clásica separación tripartita del Poder Público (artículo 218). 
 
La regulación constitucional de nuestro Poder Judicial (artículos 204 a 217, ambos inclusive), 
establece un bicefalismo orgánico; de una parte,señala que en la función judicial la Corte Suprema de 
Justicia es el más alto tribunal de la República (artículo 211) y, de otra, crea el Consejo de la 
Judicatura (artículo 217) con el objeto de asegurar la independencia, eficacia, disciplina y decoro de 
los tribunales y, de garantizarle los beneficios de la carrera judicial a los jueces. Vale decir, que se 
estableció una separación orgánica entre la actividad propiamente jurisdiccional, que le corresponde a 
la Corte Suprema de Justicia y los demás tribunales de la República y, las actividades administrativas 
tendientes a garantizar el ejercicio de esta función jurisdiccional, lo que es responsabilidad del Consejo 
de la Judicatura. 
 
 2. La separación del Poder Público 
 de los estados 
 
El artículo 17 de la Constitución establece en su ordinal 1º que la organización de sus Poderes 
Públicos es de la competencia de los estados federados en conformidad con el texto constitucional, 
consagrando una diversidad organizativa que sólo respeta la previsión constitucional homogénea del 
gobernador como órgano supremo del Poder Ejecutivo estadual y de la asamblea legislativa como 
órgano del Poder Legislativo. Los estados no cuentan con la función judicial que se nacionalizó a partir 
de la Constitución de 1945. Fuera de esta separación bipartita del Poder Público de los estados 
federados, y de los órganos que la expresan, la Constitución no regula el desarrollo de su estructura 
organizativa. 
 
La Asamblea Legislativa ejerce el Poder Legislativo de cada estado, siendo competente para el 
examen y control de cualquier acto de la administración pública estadual (artículo 19). Sus 
atribuciones (artículo 20) son: 
 
1. Legislar sobre las materias de la competencia estadual. 
 21 
2. Aprobar o improbar anualmente la gestión del gobernador en sesión especial convocada al 
efecto. 
3. Sancionar la ley de presupuesto del estado. 
4. Las demás que le atribuyan las leyes. 
 
El gobernador ejerce el gobierno y la administración del estado, además de ser agente del 
Ejecutivo Nacional (artículo 21), teniendo las atribuciones y deberes (artículo 23) siguientes: 
 
1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, y ejecutar y hacer ejecutar las órdenes 
y resoluciones que reciba del Ejecutivo Nacional. 
2. Nombrar y remover los funcionarios y empleados de su dependencia, cuya designación no 
estuviera atribuida a otra autoridad, sin perjuicio de lo que establezcan las leyes sobre carrera 
administrativa. 
3. Presentar a la asamblea legislativa un informe de su administración durante el año 
inmediato anterior. 
4. Presentar a la asamblea legislativa el proyecto de ley de presupuesto. 
 
La asamblea legislativa puede decidir, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros, la 
destitución inmediata del gobernador en ocasión a la improbación de su gestión (artículo 24). 
 
La creación y organización de toda otra institución estadual, así como la regulación de las 
relaciones que se den entre sí es de la exclusiva competencia de los estados. De esta forma han sido 
creadas, por ejemplo, procuradurías y contralorías estaduales, así como recientemente se ha creado la 
figura del ombudsman en los Estado Aragua y Mèrida. 
 
 3. La distribución horizontal del Poder 
 Público Municipal 
 
La Constitución habla de "la organización de los municipios y demás entidades locales" (artículo 
26), pero no la determina, remitiéndola a la ley. Por ello la autonomía otorgada por la Constitución a 
los municipios no es organizativa, debido a que la potestad de organizar los municipios le fue 
atribuida, en primera instancia, a la República y, subsidiariamente, a los estados federados mediante la 
promulgación de leyes nacionales y estaduales por parte del Congreso Nacional y de las asambleas 
legislativas. La Constitución previó la posibilidad de crear distintos sistemas de organización, de 
gobierno y de administración para que los municipios respondan a sus exigencias particulares en 
cuanto a las condiciones de su población, desarrollo económico, situación geográfica y otros elementos 
diferenciadores (artículo 27). A pesar de lo cual, la actual Ley Orgánica de Régimen Municipal 
(LORM) establece un régimen demasiado homogéneo y uniforme para todos los municipios, lo que 
impide adecuar la organización, gobierno y administración a cada realidad. 
 
La confusión de funciones ejecutivas, legislativas y de control que en el pasado recaían sobre el 
concejo municipal ya no existe de conformidad con la nueva y vigente LORM, la Rama Ejecutiva del 
Poder Municipal se encuentra ahora atribuida orgánicamente al alcalde y la Rama Legislativa -y de 
función contralora- al concejo municipal o al cabildo metropolitano según sea el caso. 
 
Son varias las razones para la nueva separación horizontal del Poder Municipal: 
 
 22 
1. De orden político: Democratiza el Poder Municipal permitiendo la personalización en la 
elección del Ejecutivo Municipal y de la responsabilidad en su función ejecutiva, por lo que aumenta la 
capacidad de control de la sociedad civil sobre la gestión pública. Crea un sistema de contrapesos que 
desconcentra el Poder Municipal, evitando la arbitrariedad que pueda surgir por la concentración de 
atribuciones en un único órgano, en garantía de la libertad del ciudadano. 
 
2. De orden administrativo: Permite alcanzar mayor eficacia y eficiencia de la gestión por 
la especialización de los órganos, logrando un mejor entendimiento con su entorno y una mayor 
incidencia sobre la realidad. La creación del alcalde como órgano superior jerárquico de la 
organización administrativa unifica los criterios y permite la toma inmediata de decisiones que den 
respuesta oportuna a los acontecimientos. 
 
De acuerdo a la LORM el alcalde tiene funciones administrativas, cuasijurisdiccionales, 
normativas y como presidente del concejo municipal que, en todo caso, son controladas por la cámara 
municipal, pudiendo ésta decidir por el voto de las tres cuartas partes de los concejales, de manera 
expresa y motivada, la improbación de su memoria y cuenta anual, así como la suspensión del alcalde 
hasta que la población por referéndum se pronuncie a favor o en contra de la revocatoria de su mandato 
(artículo 69 LORM). 
 
IV. UN SEGUNDO AIRE PARA LA FEDERACION 
 
El tiempo dio la razón a quienes apostaron al centralismo como una garantía para la 
sobrevivencia de la democracia, y contra los intentos por subvertir el sistema político venezolano, 
provinieran éstos de la izquierda guerrillera o de la derecha golpista. Se consiguió consolidar un 
Estado de poder concentrado y centralizado que logró aguantar todas las embestidas en su contra. 
Asimismo, y de manera definitiva, el tradicional caudillismo venezolano parece haber sido erradicado 
de la Nación. Sin duda un recuento de lo ocurrido entre 1958 y 1988 presenta un balance favorable 
para la democracia como nunca antes le había sucedido al país. Treinta años ininterrumpidos desde 
1958 eran el más largo período democrático de la historia venezolana. 
 
Sin embargo, lo que fue un buen remedio con el tiempo originó efectos secundarios que 
intoxicaron al sistema político venezolano hasta convertirse en su degeneración. En efecto, como lo 
señaláramos antes, el centralismo que logró frenar los embates contra la democracia y prevenir la 
reproducción del caudillismo terminó derivando en un rasgo autoritario del Estado. Autoritarismo que 
nace, del extremo centralismo resultante, de la pérdida del rol mediador de los partidos políticos entre 
sociedad y Estado. Así, el centralismo terminó obstaculizando el desarrollo de la sociedad civil y 
provocando su asfixia al no encontrar ésta mecanismos institucionales de participación. Por ello la 
sociedad comenzó a repudiar ampliamente su dependencia con los partidos y el chantaje ocasionado 
por políticas populistas de un Estado centralizado al servicio de lasélites partidistas y que, por el 
deterioro de los ingresos petroleros, se hacía imposible de mantener. 
 
En toda gran organización pública o privada la centralización excesiva de las decisiones en su 
nivel superior es insuficiente, porque los centros decisionales se alejan demasiado de los centros 
operativos, dejan de conocer directamente los problemas por la distancia organizacional, dejan de 
conocerlos directamente, lo hacen por intermediarios, de manera incompleta y tardía. En consecuencia, 
las decisiones suelen ser inconvenientes e inoportunas. La centralización del Estado venezolano 
también generó un alto rango de ineficiencia administrativa y, por lo tanto, de ineficacia 
 23 
gubernamental que provoca, en momentos de escasez presupuestaria, graves tensiones sociales -
ingobernabilidad- por el deterioro de los servicios y de los niveles de vida de los ciudadanos. La 
ineficiencia era tolerable cuando los raudos caudales del financiamiento petrolero permitían resolver 
los entuertos con los remanentes fiscales. Pero cuando el financiamiento del Estado comienza a ser 
deficitario, la ineficacia se hace política y técnicamente insoportable. De esta manera, la pérdida de 
credibilidad de la población en la gestión pública fue deslegitimando las instituciones del Estado. Llega 
así un tiempo en él que la democracia se pierde por la centralización: debido a las múltiples 
distorsiones que produce junto a un esquema democrático mero representativo y a la consecuente 
reacción de las comunidades regionales y locales; siendo imprescindible revertir el centralismo de la 
Federación. 
 
A pesar de los estudios y propuestas elaborados por la COPRE desde 1986 para descentralizar al 
Estado venezolano, no es sino hasta el año 1988 en que comienza la metamorfosis federal de una 
Federación Centralizada en una Federación Descentralizada. El hecho era que la campaña electoral 
que culminaría en las votaciones de diciembre de 1988 se convirtió en una oportunidad para el 
reclamo popular por la reforma política del Estado venezolano y, por tanto, en una presión social hacia 
la descentralización del poder concentrado en el nivel nacional. Este hecho fue tan evidente que la 
aspiración por el cambio político se reflejó en el discurso de los candidatos presidenciales, quienes 
rápidamente asumieron las banderas de la descentralización, comenzando una competida carrera de 
propuestas descentralizadoras para la conquista del voto popular. Ya en enero de 1988, los candidatos 
presidenciales suscribieron un acuerdo por el que se comprometían a incluir las reformas políticas 
propuestas por la COPRE en sus respectivos programas de gobierno. Este momento electoral fue el que 
sirvió de condición ambiental favorable para adelantar los cambios. Por ello podemos decir que este 
proceso de reforma es una descentralización por presión social. 
 
 Así que todas las propuestas de reforma política debían intentar resolver, o cuando menos, paliar 
esta situación dentro del propio sistema político que la había generado, cambiándolo sustancialmente 
sin modificar su régimen constitucional. Estas propuestas se tradujeron -con mayor o menor fidelidad- 
en las reformas de la Ley Orgánica del Sufragio12 y de la Ley Orgánica del Régimen Municipal13, así 
como en la promulgación de la Ley de Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado14, de la 
Ley de los Períodos Públicos de los Estados15, de la Ley de Descentralización, Delimitación y 
Transferencia de Competencias del Poder Público16, así como la Ley que Autoriza al Presidente de la 
República para Dictar Medidas Extraordinarias en Materia Económica y Financiera17 y el Decreto-Ley 
que Regula los Mecanismos de Participación de los Estados y Municipios en el Producto del Impuesto 
al Valor Agregado y el Fondo Intergubernamental para la Descentralización18. Utilizando las 
herramientas encontradas en el marco constitucional vigente que pasaremos a analizar. 
 
 1. La Cláusula Constitucional Descentralizadora 
 
 
12 G.O. Nº 4.124 Ext. del 14 de septiembre de 1989. 
13 G.O. Nº 4.109 Ext. del 15 de junio de 1989 
14 G.O. Nº 34.039 del 29 de agosto de 1988. Reforma parcial en G.O Nº 4.086 del 14 de abril de 1989. 
15 G.O. Nº 34.208 del 28 de abril de 1989. 
16 G.O. Nº 4.153 Extraordinaria del 28 de diciembre de 1989. 
17 G.O. Nº 35.280 del 23 de agosto de 1993. 
18 G.O. Nº 35.359 del 13 de diciembre de 1993. 
 24 
La Constitución de 1961 previó una cláusula constitucional descentralizadora (artículo 137) que 
permite la transferencia a los estados y municipios de competencias originariamente exclusivas de la 
República. Dicho artículo señala: 
 
"El Congreso, por el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada 
Cámara, podría atribuir a los estados o a los municipios determinadas materias de 
la competencia nacional, a fin de promover la descentralización administrativa." 
 
El diseño constitucional de una Federación que con el tiempo podía modificar los términos del 
pacto federal, no es más que la comprobación de la presencia de una Federación en dos tiempos, de 
un Estado que por motivos histórico-políticos debía ser planificado altamente centralizado en sus 
inicios, para permitir su fortalecimiento y desarrollo, hasta un posterior momento en que la evolución 
democrática admitiera el alcance del federalismo a plenitud. 
 
La naturaleza y carácter de este peculiar procedimiento merece ser estudiado con cierto 
detenimiento porque de él se derivarán consecuencias fundamentales. Uno de los asuntos que se discute 
en la doctrina es el carácter de la transferencia prevista en la cláusula constitucional descentralizadora 
y la naturaleza del acto o procedimiento que ella contempla. De ello depende el tipo de transformación 
que se operará en la Federación venezolana entre un Nuevo Federalismo de Cooperación versus 
una Federación de Ejecución, o vamos hacia un real nuevo federalismo, constituyéndose éste por la 
profundización de las características clásicas de la figura, o es tan sólo una variante, una nueva forma 
del actual federalismo centralizado que propugnan algunos autores. Evidentemente la posición que se 
adopte en este tema no es otra cosa que la expresión de una visión política, sea ésta centralista o 
descentralizadora. 
 
En primer lugar hay que descifrar cuál es la naturaleza del proceso de descentralización, ¿es mero 
administrativa: Federación de Ejecución?. Según el profesor Gustavo LINARES (1995), la 
descentralización es de carácter meramente administrativa porque el texto de la cláusula constitucional 
descentralizadora dice textualmente: "...a fin de promover la descentralización administrativa." Esto 
excluiría la posibilidad de transferir funciones de orden político, ésto es de funciones legislativas o 
normativas que señalen el camino de la ejecución propiamente administrativa con criterios, directrices 
u orientaciones generales de orden estratégico, así como el establecimiento de algunas cargas y de 
regulaciones sobre el ejercicio de los derechos de los ciudadanos para el disfrute de los servicios. 
 
La consecuencia de estar de acuerdo con que se trata de una descentralización únicamente 
administrativa es que la federación resultante de la aplicación del artículo 137 es de carácter ejecutivo, 
por ello se habla de una Federación de Ejecución, según la cual las funciones políticas estarían 
reservadas a la República y los estados solamente poseerían una potestad ejecutiva, lo que representa 
una sumisión de los estados a las decisiones políticas del Poder Nacional en las competencias 
transferidas, con absoluto poder del nivel nacional para dirigir, supervisar y controlar la acción de los 
estados. Vale decir, la República decide y ordena, mientras los estados obedecen y ejecutan. 
 
En nuestro criterio, la descentralización que se deriva de la cláusula constitucional es 
propiamente una