LA NUEVA DISTRIBUCI_N TERRITORIAL DEL PODER 1999

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LA NUEVA DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DEL PODER 
EN VENEZUELA: 
El Federalismo Descentralizado en la Constitución de 1999 
 
 
Julio César Fernández Toro 
 Secretario General del CLAD 
 Presidente de la Asociación Venezolana 
de Derecho constitucional 
 Profesor del Postgrado de Gobierno y 
Políticas Publicas y de la Escuela de 
Estudios Políticos y Administrativo de la 
UCV 
 
 
I. EL ESTADO SEUDOFEDERAL DE LA CONSTITUCIÓN DE 1961 Y EL 
INTENTO DESCENTRALIZADOR INICIADO EN 1988 
 
Toda estructura de Estado consagrada en un texto constitucional responde al 
pensamiento político hegemónico en su tiempo y el diseño institucional de la Constitución 
de 1961 no era una excepción que escapara a este principio. Entre las razones que 
soportaron la creación de la particular forma de Estado contenida en la Constitución de 
1961 encontramos dos que se derivaron de consideraciones históricas: i) El hecho de que 
en ciento cincuenta años de vida republicana independiente –hasta 1958-, la democracia 
sólo representaba efímeros momentos a lo largo de una interminable continuidad 
autocrática. El autoritarismo fue, por tanto, una constante en nuestra vida que inculcó su 
cultura a la sociedad, lo que pesaba demasiado como para no tomarlo en cuenta. De 
manera que la democracia instaurada en 1958 debía contar con suficientes mecanismos de 
defensa que impidieran los efectos perniciosos de esta cultura autoritaria en una sociedad 
pasiva y débil. ii) El federalismo debilitaba el gobierno central y dispersaba el poder 
político en las regiones, permitiendo el fortalecimiento de los caudillos. Como forma de 
estructurar o distribuir territorialmente el poder del Estado, era considerado el causante de 
la inestabilidad, ingobernabilidad e inviabilidad de la democracia en Venezuela. De esta 
manera, la forma federal unida a la primera razón -la inexistencia de una sociedad 
fuertemente estructurada y protagónica que impidiese el surgimiento de las autocracias de 
los caudillos y la ausencia de partidos políticos nacionales modernos, de convicción 
democrática, que orientaran y canalizaran la sociedad-, propiciaban que los caudillos 
regionales asaltaran el poder central por la fuerza imponiendo regímenes de facto. 
En conclusión, se pensaba que si la forma federal debilitaba la democracia, entonces 
se debía reducir la Federación a su mínima expresión, para impedir el resurgimiento 
caudillista. El resultado directo de este razonamiento consistió en la necesidad de fortalecer 
el centralismo en tanto que mecanismo de protección al régimen democrático. Así se 
consolidó un Estado centralizado con forma federal, esto es, un Estado Seudofederal 
centralizado políticamente, porque la distribución territorial del poder del Estado se 
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encuentra indisolublemente asociada a la forma democrática mero representativa y tutelada 
por las elites partidistas. 
Por ello, el texto constitucional de 1961 establece como Federación una típica separación 
vertical del Estado en tres niveles político territoriales del Poder Público: la República, los 
estados federados y los municipios. Separación a la que se corresponde una distribución de 
las competencias del Estado en las que se destaca una acumulación de funciones y la 
concentración del poder político en el nivel nacional, en detrimento particularmente de los 
estados federados. 
Al revisar los listados competenciales de cada uno de los niveles político territoriales en la 
Constitución de 1961 encontramos: 
i) Que en su Artículo 136 enumeraba parte de las competencias nacionales en veinticinco 
ordinales en donde se señalan posiblemente casi todas las áreas que en 1961 un Estado 
nacional podía intervenir. 
ii) Eran competencias municipales, de acuerdo a lo pautado por el Artículo 30 de la 
Constitución de 1961, el gobierno y administración de los intereses particulares de la 
entidad y, en especial, lo relativo con sus bienes e ingresos y con las materias propias de la 
vida local, tales como urbanismo, abastos, circulación, cultura, salubridad, asistencia social, 
crédito popular, turismo y policía municipal. Como se aprecia, ésta no era una enumeración 
taxativa era, más bien, enunciativa. Igualmente, establecía que por medio de la ley se le 
podía atribuir a los municipios competencias exclusivas e imponerles la prestación de un 
mínimo de servicios. El calificativo de "propias de la vida local" hacia que los municipios 
pudieran detentar un gran cúmulo de competencias, dado lo fácil que era determinar como 
tales a un sinnúmero de ellas. Así la centralización del Estado procurada en la Constitución 
de 1961 sólo se encontró mitigada por el establecimiento de un municipalismo autónomo y 
fortalecido. Sin embargo, la autonomía otorgada por la Constitución de 1961 a los 
municipios no era orgánica, debido a que la potestad de organizar a los municipios le fue 
atribuida a la República y a los estados federados. Con base en ello el Poder Nacional 
reguló homogéneamente por ley nacional la organización de todos los municipios, con una 
extensa normativa, sumamente reglamentaria, que no dejaba espacio a la diversidad política 
y a las adaptaciones que permitía la propia Constitución de 1961 a las realidades que debían 
enfrentar. 
iii) Por último, las competencias estaduales estaban asignadas por el Artículo 17 
constitucional en apenas siete ordinales. En los primeros cinco ordinales -quizás con la 
excepción del referido a la organización de la policía de orden público- se establecían 
competencias de contenido formal, sobre las facultades y limitaciones en la organización 
institucional y territorial, así como sobre la administración de sus recursos. Mientras que 
los dos últimos ordinales merecen ser comentados. El 6º se refería a competencias futuras, 
ya que señalaba como pertenecientes a los estados aquellas competencias que, habiendo 
sido inicialmente asignadas por la Constitución con carácter de exclusividad, le fueran 
posteriormente transferidas por el Poder Nacional utilizando la cláusula constitucional 
descentralizadora del Artículo 137. Esta cláusula no fue utilizada hasta el año de 1989, 
veintiocho años más tarde. Y, por su parte, el ordinal 7º otorgaba competencias a los 
estados utilizando la técnica de la asignación residual de competencias, vale decir, eran 
competencias de los estados aquellas que expresa o implícitamente la Constitución no se las 
atribuyó a la República ni a los municipios, fue realmente difícil encontrar ese "residuo", 
sobre todo, si recordamos que el ordinal 25º del Artículo 136 de la Constitución de 1961 
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que preveía como de la República cualquiera no identificada expresamente en la 
Constitución pero que por su índole o naturaleza se podía considerar como nacionales. 
Pero, además de la asignación de competencias formales, futuras y residuales, la 
Constitución de 1961 en su Artículo 18 contenía expresamente una prohibición de 
competencias, de manera que los estados no podían: i) Crear impuestos de importación, de 
exportación o de tránsito sobre bienes extranjeros o nacionales, o sobre las demás materias 
rentísticas de la competencia nacional o municipal. ii) Gravar bienes de consumo antes de 
que entren en circulación dentro de su territorio. iii) Prohibir el consumo de bienes 
producidos fuera de su territorio, ni gravarlos en forma diferente a los producidos en él. iv) 
Crear impuestos sobre el ganado en pie o sobre sus productos o subproductos. La 
utilización inapropiada, en negativo, de este mecanismo de asignación competencial no era 
más que la respuesta al convencimiento político de buscar, por todos los medios, disminuir 
su poder políticopor la vía de reducir las fuentes de ingreso de los estados para que nunca 
llegaran a ser tan poderosos como para resucitar el viejo caudillismo. 
Para intentar salvar estos impedimentos, la doctrina encontró una asignación indirecta de 
competencias tributarias a los estados en la creación de impuestos a la producción y 
consumo de bienes, siempre y cuando la República no se los reservara por la ley. La 
limitación -debilidad- de los poderes de los estados federados obligó a la búsqueda de 
algunas competencias cuyos contenidos materiales les permitieran algo de vida propia -
ampliación competencial-. La doctrina se esforzó por localizar algunas competencias que 
resultaban de la citada asignación residual. Se intentó, igualmente, la localización de otras 
competencias estaduales por medio de una interpretación del texto constitucional que 
distingue entre competencias exclusivas y competencias concurrentes. El fundamento de 
esta distinción radicaba en la acepción que se le reconoció a la palabra Estado en el texto 
constitucional, esto es, que se entendiera como Estado no a la República de Venezuela sino 
a los tres niveles políticoterritoriales en que se divide verticalmente el Poder Público. De 
esta manera, cuando se decía en la Constitución Estado debíamos entender que se 
contemplaba a la República, a los estados federados y a los municipios. Por este medio, 
muchas de las competencias que se desprendían como contraprestación de los derechos y 
garantías constitucionales alojados en la parte dogmática de la Constitución de 1961 –Carta 
de Derechos: Artículos 43 al 116- fueron atribuidas a los tres niveles políticos territoriales. 
Ello no desconocería que los municipios y los estados tuvieran que respetar los principios y 
orientaciones que dictara la República en estas materias, pero si permitía un mayor radio de 
acción por parte de los estados federados. 
Ahora bien, el centralismo que logró frenar los embates contra la democracia y prevenir la 
reproducción del caudillismo terminó derivando en un rasgo autoritario del Estado. 
Autoritarismo que nace, del extremo centralismo resultante, de la pérdida del rol mediador 
de los partidos políticos entre sociedad y Estado. Así, el centralismo terminó 
obstaculizando el desarrollo de la sociedad civil y provocando su asfixia al no encontrar 
ésta mecanismos institucionales de participación. Por ello la sociedad comenzó a repudiar 
ampliamente su dependencia con los partidos y el chantaje ocasionado por políticas 
populistas de un Estado centralizado al servicio de las elites partidistas y que, por el 
deterioro de los ingresos petroleros, se hacía imposible de mantener. La centralización del 
Estado venezolano también generó un alto rango de ineficiencia administrativa y, por lo 
tanto, de ineficacia gubernamental que provocó, en momentos de escasez presupuestaria, 
graves tensiones sociales -ingobernabilidad- por el deterioro de los servicios y de los 
niveles de vida de los ciudadanos. Llegó así un tiempo en él que la democracia se perdía 
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por la centralización: debido a las múltiples distorsiones que producía junto a un esquema 
democrático mero representativo y tutelado de partidos y a la consecuente reacción de las 
comunidades regionales y locales. De allí que fuera imprescindible revertir el centralismo 
de la seudo federación. 
La Constitución de 1961 previó una cláusula constitucional descentralizadora en su 
Artículo 137 que permitía la transferencia a los estados y municipios de competencias 
originariamente exclusivas de la República. El diseño constitucional de 1961 de una forma 
de Estado que con el tiempo podía modificar los términos del pacto federal era propiamente 
una descentralización político administrativa que profundizaba el federalismo. Es a partir 
de los años de 1988 y 1989, con la Ley de Elección y Remoción de Gobernadores, la Ley 
Sobre el Período de los Poderes Públicos de los Estados y la Ley Orgánica de 
Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, que 
se inicia un proceso descentralizador en lo político y administrativo que, en nuestra 
opinión, poseía cinco características básicas: i) Era gradual por cuanto no era un proceso 
mediante el cual se transferían efectivamente todas las competencias y servicios en un 
único momento o en un pequeño período; por el contrario, no se tenía definido un 
cronograma que indicara la fecha en que se completaría la transferencia de competencias y 
servicios. ii) Era desigual porque la transferencia podía darse hacia unos estados mientras 
que en otros no, creando una situación en la que unos estados poseían y ejercían 
competencias y servicios que otros no tenían. iii) Era flexible, ya que mientras un estado 
podía solicitar todos los servicios correspondientes a una competencia, otro podía estar 
interesado sólo en un área de la misma, incluso ocurría que mientras un estado aspiraba, por 
ejemplo, poseer los servicios de educación básica, otro querían únicamente la educación 
para el trabajo o la educación media. iv) Era negociada, por cuanto el mecanismo de 
transferencia previsto impedía que el Poder Nacional pudiera imponer una competencia o 
un servicio a los estados, y éstos, por su parte, no podían arrebatarle una competencia o un 
servicio al Poder Nacional sin que éste lo consintiera. v) Era federalista al impulsar sólo la 
transferencia de competencias y de servicios de la República a los estados federados, 
excluyendo a los municipios del proceso descentralizador. 
Sin embargo, el proceso de descentralización iniciado en 1989 contó con limitaciones: i) 
El contenido material de las transferencias fue escasa y pobre en cuanto a las competencias 
exclusivas, así como indeterminada y tortuosa en el caso de la transferencia de los servicios 
concurrentes. ii) El sentido casi programático de la descentralización, de ejecución futura, 
con una indefinición de las metas en el tiempo, de los mecanismos y condiciones para su 
implementación y de los escenarios para la concertación y resolución de los conflictos que 
inevitablemente surgieron en este proceso. Esa tímida transferencia de las competencias 
exclusivas no era más que una muestra de la falta de voluntad política para crear un 
verdadero Estado federal. La dirigencia política tenía miedo a la disgregación político 
territorial, a la ingobernabilidad del sistema político, a la posible ineficiencia de las 
administraciones estadales y al deterioro de la calidad de los servicios. 
En nuestro criterio, la estrategia descentralizadora y su ejecución originó tres graves 
problemas: i) Una inevitable descoordinación entre los órganos de cada nivel político 
territorial y entre estos niveles, por la eliminación de la relación jerárquica del centralismo 
que imponía una supraordinación del Ejecutivo Nacional sobre los diversos servicios, y por 
la inexistencia de nuevas instancias para la concertación y coordinación en la ejecución de 
las competencias y servicios descentralizados. ii) No previó la transferencia de poderes 
tributarios a los estados que les permitieran obtener mayores recursos por su propia cuenta 
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sin tener que depender de los provenientes del Poder Nacional, ya que este financiamiento 
nacional, además de inconveniente, por restarle autonomía a los estados, era difícil de 
lograr satisfactoriamente. iii) La confusión popular sobre la distribución político territorial 
de las competencias, funciones y servicios públicos, ya que no se sabía cuáles eran las 
obligaciones de los ministerios, de las gobernaciones o de las alcaldías, además de la 
inexistencia de controles sociales apropiadossobre la gestión descentralizada. 
 
II. LA FEDERACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN DE 1999 
 
La reforma descentralizadora en el marco de la Constitución de 1961 no podía profundizar 
más la descentralización político territorial del Estado y, por ende, no consiguió otorgarle 
contenido real a una federación únicamente formal. La Constitución de 1961 instaló una 
federación centralizada que, por más que se intentara modificar por la vía del dispositivo 
contenido en su Artículo 137, nunca podía adaptar completamente sus instituciones a una 
estructura estatal realmente descentralizada, produciendo, de esta forma, una incoherente 
convivencia entre elementos centralizadores y descentralizadores. 
Por las razones de orden histórico, político y jurídico solo la reforma constitucional podía 
consolidar un Estado Federal descentralizado que se enmarcara en un sistema político 
distinto, con un nuevo y complementario esquema participativo de la democracia. Este 
proceso de rediseño de la Carta Magna requería, además, de la reingeniería institucional en 
otras áreas específicas, como el régimen político y el sistema de gobierno. 
Por dichos motivos la Constitución de 1999 mediante su Artículo 4 consagra un Estado 
Federal y lo califica como descentralizado, calificación que implica una redundancia 
terminológica ya que todo Estado Federal es descentralizado. Sin embargo, la reafirmación 
descentralizadora se debe a la voluntad constituyente de que la forma federal del estado en 
Venezuela dejara de ser formal y fuera real, bajo los principios de integridad territorial, 
cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad, característicos del modelo 
federal cooperativo, en el cual los distintos niveles político territoriales participan en la 
formación de las políticas públicas nacionales y conformando una única esfera de gobierno 
en la que concurren bajo el principio de cooperación de poderes para garantizar los fines 
del Estado venezolano al servicio de la sociedad. 
La nueva distribución territorial del poder en la Constitución de 1999 sigue los siguientes 
lineamientos: i) Define la descentralización como una política de Estado. ii) Distribuye con 
mayor claridad las competencias entre los niveles político territoriales. iii) Fortalece a los 
estados y municipios. iv) Establece instancias y procesos de coordinación 
intergubernamental. v) Establece controles sociales sobre la descentralización. 
 
1. Una política de estado para la descentralización 
 
El Artículo 158 de la Constitución de 1999 define la descentralización del Estado como una 
política nacional que tiene que profundizar la democracia, acercando el poder a la 
población y creando las mejores condiciones para el ejercicio de la democracia y para la 
prestación eficaz y eficiente de los cometidos del Estado. Por ello la Exposición de 
Motivos de la Constitución de 1999 reafirma que es un lineamiento estratégico de la 
política de desarrollo, a los fines de la democratización de lo público y como elemento 
decisivo para promover la efectividad y eficiencia de los cometidos estatales. 
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Esta declaración sobre la descentralización como política de Estado no podrá ser obviada 
por el intérprete constitucional, teniendo que respetar el espíritu, propósito y razón del 
Constituyente para el desarrollo legislativo de la Federación y al determinar mediante 
jurisprudencia los alcances de las nuevas instituciones federales. 
El sentido descentralizador en la estructura del Estado venezolano por vía de la 
consolidación de una verdadera Federación Cooperativa es indiscutible. De allí que se 
articulen en la nueva ingeniería constitucional de 1999 los siguientes principios federales: i) 
La consagración constitucional del orden federal, con una clara distribución de 
competencias exclusivas entre la República –Artículo 156-, los estados –Artículo 164- y los 
municipios –Artículo 178- y la determinación de las reglas para definir la intervención de 
cada nivel político territorial en las competencias que les son concurrentes –Artículo 165-. 
Así mismo, se establecen con precisión las fuentes de financiamiento, entre ellas las 
potestades tributarias propias de los estados federados –Artículo 167- y de los municipios –
Artículo 169-, lo cual garantiza su autonomía. ii) Establecimiento del principio de 
inamovilidad federal, que implica una regulación constitucional –Artículos 156 al 183- 
mediante la cual el Poder Nacional no puede alterar la distribución competencial ni puede 
disminuir las potestades públicas de los estados y municipios. Estableciéndose garantías de 
protección del régimen constitucional de la Federación por medio de la jurisdicción 
constitucional que ejercen las Salas Constitucional y Politicoadministrativa del Tribunal 
Supremo de Justicia –Artículos 266 y 336-. iii) La previsión del principio de intervención 
federal para garantizar la integridad nacional y la coherente y eficaz acción del Estado por 
vía de la legislación nacional –Artículos 156, 183 y 187- y de la intervención ejecutiva 
nacional –Artículos 159, 236 y 337-. iv) El principio de cooperación federal, con el 
establecimiento de los procedimientos e instancias de coordinación interterritorial 
legislativa y ejecutiva –Artículos 136, 157, 158, 165, 166, 182 y 185-. 
 
2. Fortalecimiento de la autonomía de los estados y municipios 
 
a. La nueva distribución de las competencias político territoriales 
La Constitución de 1999 comprende la descentralización como un instrumento para la 
redistribución vertical del poder del Estado, para lograr una mayor eficiencia en la 
producción de bienes y servicios a favor de la población, garantizada por la 
democratización y el control social de la gestión del Estado. Por ello el nuevo modelo 
federal de 1999 delimita claramente las competencias que le corresponden a cada nivel 
político territorial, de forma que se conozcan con precisión los poderes y las 
responsabilidades de las distintas autoridades del Estado, lo que permite a los ciudadanos 
saber a quién dirigirse al efectuar sus peticiones o reclamos. La nueva distribución de 
competencias y de recursos se establece de la siguiente manera: 
i) Las competencias exclusivas nacionales previstas en el Artículo 156. La Constitución de 
1999 aumenta la cantidad de materias competencia del Poder Nacional, debido al 
incremento de áreas de intervención por cualquier Estado en el mundo que no existían en 
1961. En efecto, en treinta y dos numerales aparecen de manera expresa las competencias 
exclusivas de la República y en el numeral 33 se encuentra señaladas, también como 
competencias exclusivas, toda aquella materia que no encontrándose señalada 
expresamente en alguno de los primeros numerales del Artículo 156 sin embargo sea 
atribuida al Poder Nacional por otra disposición constitucional, o cualquiera otra materia 
que sea de índole o naturaleza nacional. 
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ii) Las competencias exclusivas estaduales se encuentran establecidas en once numerales 
del Artículo 164, que comprende las competencias que aparecían en la Constitución de 
1961 y las que les fueran transferidas a los estados por la Ley Orgánica de 
Descentralización. Además, el numeral 11 repite la vieja fórmula de la Constitución de 
1961, en tanto que también son competencias exclusivas de los estados las que no 
correspondan de conformidad a la Constitución al Poder Nacional o a los municipios, esto 
es, una asignación residual de competencias. En todo caso hay que decir que cuanto menos 
se consolidó el avance descentralizador que se había producido hasta el presente. 
iii) Las competencias exclusivas municipales estáncontempladas en el encabezado y ocho 
numerales del Artículo 178 de la Constitución de 1999. En dicho Artículo se mezclan 
varias fórmulas distintas para atribuir competencias, primero se establece que son 
competencias de los municipios los que determinen la Constitución y las leyes. Segundo, 
las que conciernen a la vida local y, a la manera de la Constitución de 1961, indica algunas 
materias a manera de ejemplo, esto es una enumeración enunciativa. Tercero, asigna 
competencias de manera expresa por medio de ocho numerales. Muchas de las 
competencias son las que estaban otorgadas por la Ley Orgánica del Régimen Municipal. 
Por otro lado, el último aparte del Artículo 178 establece que la actuación de los municipios 
en materias de su competencia no disminuye las competencias nacionales o estaduales que 
determine la ley de acuerdo con la Constitución de 1999, con lo cual se le da a la ley 
nacional la posibilidad de restringir o limitar el ejercicio municipal de sus competencias 
con intervenciones nacionales o estaduales. 
iv) Por último, en la Constitución de 1999 no hay una indicación expresa de cuales son las 
competencias concurrentes entre la República, los estados y los municipios, por lo que 
debe entenderse que lo son todas aquellas que no se encuentran contempladas como 
exclusivas según los Artículos 156, 164 y 178. En estas competencias concurrentes el Poder 
Nacional dicta la legislación base y los estados la legislación de desarrollo –Artículo 165-. 
El ejercicio de las competencias concurrentes y la administración de sus correspondientes 
servicios públicos por parte de la República, de los estados y de los municipios, se someten 
y ejercen de conformidad a dicha legislación nacional y estadual. 
 
b. Las nuevas fuentes del financiamiento 
En cuanto al financiamiento del régimen federal, encontramos que la Constitución de 1999 
establece un sistema diferente a la Constitución de 1961 que fortalece a los estados y a los 
municipios. Los ingresos de los estados se incrementan con las fuentes de financiamiento 
que establece el Artículo 167: 
i) Los procedentes de su patrimonio y de la administración de sus bienes. 
ii) Las tasas por el uso de sus bienes y servicios, multas y sanciones, y las que les sean 
atribuidas. 
iii) El producto de lo recaudado por concepto de venta de especies fiscales. 
iv) Los recursos que les correspondan por concepto de situado constitucional equivalente a 
un máximo del veinte por ciento del total de los ingresos ordinarios estimados anualmente 
por el Fisco Nacional, la cual se distribuirá entre los estados y el Distrito Capital en la 
forma siguiente: un treinta por ciento de dicho porcentaje por partes iguales, y el setenta por 
ciento restante en proporción a la población de cada una de dichas entidades. 
v) Los demás impuestos, tasas y contribuciones especiales que se les asignen por ley 
nacional, con el fin de promover el desarrollo de las haciendas públicas estadales. 
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vi) Los recursos provenientes del Fondo de Compensación Interterritorial y de cualquier 
otra transferencia, subvención o asignación especial, así como de aquellos que se les 
asignen como participación en los tributos nacionales, de conformidad con la respectiva 
ley. 
 
De otra parte, los ingresos de los municipios se precisan en el Artículo 179: 
i) Los procedentes de su patrimonio, incluso el producto de sus ejidos y bienes. 
ii) Las tasas por el uso de sus bienes o servicios; las tasas administrativas por licencias o 
autorizaciones; los impuestos sobre actividades económicas de industria, comercio, 
servicios, o de índole similar, con las limitaciones establecidas en esta Constitución; los 
impuestos sobre inmuebles urbanos, vehículos, espectáculos públicos, juegos y apuestas 
lícitas, propaganda y publicidad comercial; y la contribución especial sobre plusvalías de 
las propiedades generadas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que 
se vean favorecidas por los planes de ordenación urbanística. 
iii) El impuesto territorial rural o sobre predios rurales, la participación en la contribución 
por mejoras y otros ramos tributarios nacionales o estadales, conforme a las leyes de 
creación de dichos tributos. 
iv) Los derivados del situado constitucional y otras transferencias o subvenciones 
nacionales o estadales. 
v) El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias y las demás que 
les sean atribuidas. 
vi) Los demás que determine la ley. 
La especificación expresa de las fuentes de financiamiento fortalece la autonomía de los 
estados y de los municipios. Ahora bien, toda estructura federal o cualquier otra forma 
orgánica del Estado que sea descentralizada produce ciertos desequilibrios territoriales por 
la desigualdad de las potencialidades regionales y locales para el desarrollo. Por ello se 
requieren mecanismos de compensación territorial, ya que esa desigualdad debe ser 
atendida por el Poder Nacional como una obligación de garantizar niveles mínimos de 
calidad de vida a todos los ciudadanos sin importar su ubicación en el territorio nacional. Es 
por tal motivo que la Constitución de 1999 en su Artículo 185 establece, al igual que en 
cualquier Estado Federal, un Fondo de Compensación Interterritorial destinado al 
financiamiento de inversiones públicas para promover: 
i) El desarrollo equilibrado de las regiones. 
ii) La cooperación y complementación de las políticas e iniciativas de desarrollo de las 
distintas entidades públicas territoriales. 
iii) Para apoyar la dotación de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades 
de menor desarrollo relativo. Este Fondo se encuentra adscrito al Consejo Federal de 
Gobierno, el cual decidirá, con base en los desequilibrios regionales, los recursos que se le 
destinarán y las áreas de inversión prioritaria a las cuales se aplicarán dichos recursos. Es 
en ese mismo sentido que la Constitución de 1999 establece como otros posibles medios 
financieros para la compensación territorial los impuestos, tasas y contribuciones especiales 
que se les asignen a los estados por ley nacional, con el fin de promover el desarrollo de las 
haciendas públicas estadales y los de cualquier otra transferencia, subvención o asignación 
especial, así como de aquellos que se les asignen como participación en los tributos 
nacionales, de conformidad con la respectiva ley –numerales 5 y 6 del Artículo 167-. 
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Ahora bien, la Constitución de 1999 en su Artículo 183 establece, al igual que lo 
hacía la de 1961, unas prohibiciones para los estados, que en esta oportunidad se extiende a 
los municipios, por medio de la cual les impide: 
i) Crear aduanas ni impuestos de importación, de exportación o de tránsito sobre 
bienes nacionales o extranjeros, o sobre las demás materias rentísticas de la competencia 
nacional. 
ii) Gravar bienes de consumo antes de que entren en circulación dentro de su 
territorio. 
iii) Prohibir el consumo de bienes producidos fuera de su territorio, ni gravarlos en 
forma diferente a los producidos en él. 
Igualmente, dicho Artículo señala que los estados y municipios sólo podrán gravar la 
agricultura, la cría, la pesca y la actividad forestal en la oportunidad, forma y medida que lo 
permita la ley nacional. Disposición que, si bien no se necesitaba establecer expresamente, 
sin embargo indican un esfuerzo por mantener la armonía del sistema de financiamiento del 
Estado Federal y de la integridad de la economía nacional. 
 
c. La autonomía política 
En contrario a la Constitución de 1961, la de 1999 establece categóricamente la autonomía 
política de los estados y municipiosmediante sus Artículos 159 y 168, en especial la 
elección popular y directa de sus autoridades legislativas y ejecutivas a través de sus 
Artículos 160, 162, 168, 174 y 175. La Constitución de 1999 prevé que el gobierno de los 
estados y municipios se rige por los principios democrático, participativo, electivo, 
descentralizado, alternativo, responsable, plural y de mandatos revocables, que se 
encuentran previstos en su Artículo 6, de manera que las comunidades de los estados y 
municipios son autónomas para designar a sus autoridades, evaluar su gestión y controlarlas 
incluso revocando su mandato, así como para participar en la formación de las políticas 
públicas estadales y municipales por medio de los mecanismos directos, semidirectos o 
indirectos previstos en la Constitución o en la legislación. 
Caben destacar los controles sociales que la Constitución de 1999 prevé sobre la 
representación política de las comunidades en los estados y municipios, como el del 
referendo revocatorio, que tiene el propósito de crear una sujeción efectiva del gobernador, 
de los diputados estadales, del alcalde y de los concejales municipales a su electorado. La 
Constitución de 1999 establece claramente el sentido democratizador de la 
descentralización y como la participación de las comunidades en la vida pública estadual o 
municipal es la única garantía para la eficiencia y eficacia de la gestión de las autoridades 
de los estados y municipios. En la Constitución de 1999 existe claridad en que las 
comunidades son los sujetos reales del federalismo y que deben interactuar en la 
transferencia de competencias y de servicios públicos de la República a los estados y 
municipios, de los estados a los municipios y de estos últimos a las comunidades 
organizadas. En efecto, la autonomía de los estados y municipios no se refiere únicamente a 
procesos normativos, organizativos, administrativos o presupuestarios de sus instituciones, 
de lo que se trata es de una plena autonomía política de las comunidades regionales o 
locales para intervenir en la construcción de su desarrollo y bienestar. Por ello, cuando se 
transfieren competencias y servicios públicos no debe entenderse únicamente como un 
proceso jurídico institucional por el cual la transferencia se realiza a gobernaciones o 
alcaldías, más bien hay que comprender que se está aumentando del poder político de las 
comunidades para gobernarse, participando en el ejercicio de dichas competencias y en la 
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gestión de los correspondientes servicios. La Federación como forma orgánica y funcional 
del Estado y la descentralización como proceso que acentúa esa forma federal del Estado, 
es más que una manera de distribuir competencias y servicios en niveles territoriales de 
administración, en propiedad es una distribución del poder político en niveles territoriales 
de gobierno para su gestión democrática. 
La autonomía política de los estados y municipios es garantizada por la Constitución de 
1999 con el incremento de la asignación expresa de competencias exclusivas y fuentes de 
financiamiento. Igualmente, hay que destacar que en las competencias concurrentes la 
Constitución de 1999 otorga a los estados la potestad para legislar sobre su desarrollo y 
adaptación, lo que impide imposiciones del Poder Nacional y permite una gran autonomía 
de determinación política a los estados. De otra parte, la Constitución de 1999 eliminó la 
intervención que el Poder Nacional, por órgano del extinto Senado, en la remoción de los 
gobernadores. Ahora, las autoridades de los estados sólo serán removidas por decisión 
popular –referendo revocatorio- o por decisión judicial. En definitiva, la responsabilidad 
política de las autoridades de los estados y municipios será determinada exclusivamente por 
decisión popular expresada directamente a través del sufragio universal. 
En cuanto al control institucional sobre los gobernadores de estado, el Artículo 161 de la 
Constitución de 1999 ordena que estos rendirán una cuenta pública anual de su gestión ante 
el contralor del estado y presentarán un informe ante el consejo legislativo y el consejo de 
planificación y coordinación respectivos. Se entiende que ante el contralor del estado se 
presenta una rendición de cuentas de contenido financiero, presupuestario y administrativo, 
mientras que ante el consejo legislativo y el consejo de planificación y coordinación es un 
informe político sobre el desempeño y los resultados de su gestión. 
 
3. Las instancias y procesos de coordinación intergubernamental 
 
a. Las reglas para la descentralización cooperativa 
Toda federación tiene que contar con reglas claras para la actuación de los actores político 
institucionales del Estado descentralizado. Estas reglas pueden ser culturales, como ocurre 
en el federalismo de los Estados Unidos de América, o puede estar formalizada 
jurídicamente como se encuentra en la República Federal Alemana. Hasta ahora, en el 
marco de la Constitución de 1961, no se contaba con reglas claras y la descentralización 
había sido un proceso de avances y retrocesos, efectuándose de manera discordante entre 
los estados y sin una clara política del Poder Nacional. El resultado fue que tuvimos tantas 
estrategias de descentralización como negociaciones se han dado entre cada gobernación y 
cada ministerio del Ejecutivo Nacional. 
La Constitución de 1999 establece un modelo federal cooperativo por el cual se 
prevén la forma y los medios por los que se distribuye territorialmente el poder del Estado, 
se asignan y transfieren las competencias y servicios a los niveles político territoriales. Bajo 
el cumplimiento del principio de colaboración de poderes también se institucionaliza la 
concertación como cultura para el diseño de las políticas del Estado. Y mecanismos de 
planificación y coordinación de la ejecución de las competencias concurrentes y de la 
descentralización del Estado. 
A pesar de que la Constitución de 1999 elimina la institución del Senado, típica de los 
estados federales como cámara de representación territorial, sin embargo, se establece la 
participación de los estados federados en la discusión y decisión de las políticas nacionales 
mediante la integración de la Asamblea Nacional, ya que la Constitución de 1999 establece 
 Julio César Fernández Toro 
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que los estados son circuitos electorales en los que se elegirá en cada uno de ellos tres 
diputados más un número igual a la aplicación de una base poblacional del uno coma uno 
por ciento de la población total del país, todos electos por las poblaciones de los estados 
mediante votación universal, directa, personalizada y secreta con representación 
proporcional. En segundo término, el Artículo 206 ordena que los estados serán consultados 
por la Asamblea Nacional, a través de los consejos legislativos, cuando se legisle en 
materias relativas a los mismos. Estas fórmulas permite la expresión de los intereses de los 
estados en la legislación nacional, sobre todo en la legislación base para la regulación de las 
competencias concurrentes. 
 
b. Las instancias de planificación y coordinación 
La Constitución de 1999 resuelve el grave problema que representa la descoordinación 
horizontal y vertical del Estado venezolano, ocurrida a partir del proceso de 
descentralización que se inicio en los años 1988 y 1989. Se establece así un sistema de 
planificación y coordinación que incluye instancias y procesos integrados. En primer lugar, 
se crea un espacio adecuado para el encuentro de los niveles nacional, estadal y municipal, 
en el que se puedan discutir y dirimir los obstáculos y soluciones para la descentralización, 
diseñar el procesoy coordinar su ejecución. Este espacio es creado por el Artículo 185 de la 
Constitución de 1999 bajo el nombre de Consejo Federal de Gobierno, este órgano e 
instancia se encargada de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el 
desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder 
Nacional a los estados y municipios. Como instancia de coordinación vertical del Estado 
Federal integra a los tres niveles político territoriales de gobierno y en la que participan el 
Vicepresidente Ejecutivo, quién lo preside, los ministros, los gobernadores, un alcalde por 
cada estado y representantes de la sociedad organizada, de acuerdo con la ley. 
El Consejo Federal de Gobierno cuenta con una Secretaría, órgano ejecutivo para la 
administración diaria, integrada por el Vicepresidente Ejecutivo, dos Ministros, tres 
Gobernadores y tres Alcaldes. Y posee una administración de los recursos destinados a la 
compensación de desigualdades territoriales que se denomina Fondo de Compensación 
Interterritorial, que financiará inversiones públicas para: i) Promover el desarrollo 
equilibrado de las regiones. ii) La cooperación y complementación de las políticas e 
iniciativas de desarrollo de las distintas entidades públicas territoriales. iii) Apoyar 
especialmente la dotación de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de 
menor desarrollo relativo. Los recursos que se destinarán a dicho Fondo y las áreas de 
inversión prioritaria a las cuales se aplicarán dichos recursos serán decididas anualmente 
por el Consejo Federal de Gobierno, con base en los desequilibrios regionales. En general 
las funciones del Consejo Federal de Gobierno son: 
i) La coordinación general de políticas en las competencias concurrentes entre la República, 
los estados y los municipios, para lo cual seguirá las determinaciones de la legislación base 
dictada por el Poder Nacional y respetando la legislación de desarrollo aprobada por los 
estados. 
ii) La planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de 
descentralización y la transferencia de competencias del Poder Nacional a los estados y 
municipios. Lo cual supone establecer: acuerdos sobre las competencias y servicios que 
serán objeto de la descentralización; cuales competencias y servicios serán transferidos a 
los estados y cuales a los municipios; el tiempo en que las competencias y servicios a 
transferir serán finalmente asumidos por todos los estados o municipios; el cronograma 
 Julio César Fernández Toro 
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para realizar las transferencias; y, los mecanismos, condiciones y formalidades para 
proceder a las transferencia de las competencias y servicios a transferir. 
iii) Financiar inversiones públicas para: la compensación interterritorial de los 
desequilibrios socio económicos; la cooperación y complementación de las políticas e 
iniciativas de desarrollo de los estados y municipios; y, coadyuvar en la dotación de obras y 
servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo. Lo cual 
supone decidir los recursos que se destinarán al Fondo de Compensación Interterritorial y 
priorizar las áreas de inversión. Se entiende que el financiamiento puede ser sobre 
competencias exclusivas y concurrentes y sus respectivos servicios. Igualmente se 
comprende que los recursos del Fondo no pueden destinarse al gasto corriente de los 
estados y municipios y sus respectivos entes descentralizados funcionalmente. 
El Consejo Federal de Gobierno es el órgano superior de la Federación para la planificación 
y coordinación de la gestión pública descentralizada y, en consecuencia, es la máxima 
instancia de un sistema integral de planificación y coordinación que prevé la Constitución 
de 1999, el cual se encuentra además integrado por los consejos de planificación y 
coordinación de políticas públicas de los estados-Artículo 166- y por los consejos locales 
de planificación pública de los municipios –Artículo 182-. 
 
4. Los controles sociales sobre la descentralización 
 
La gran carencia de la reforma descentralizadora en el marco constitucional de 1961, es que 
no dotó a las comunidades estaduales y municipales de los imprescindibles mecanismos de 
control social sobre la gestión pública. La concepción formalista de la transferencia de 
competencias y de servicios entre sujetos públicos de derecho y la inexistencia de 
mecanismos efectivos y de condiciones para la participación política, social y económica en 
los estados y municipios conllevó a que se reprodujera, en muchos casos, la ineficiencia e 
ineficacia de la gestión pública, además de mantenerse, aunque en menor escala, la cultura 
del centralismo autoritario y clientelar. Sólo la participación de la población a lo largo de la 
formación de las políticas públicas del Estado prevista en la Constitución de 1999 evitará la 
reproducción de las perversiones del centralismo y permitirá un grado mínimo de calidad 
en los resultados de los servicios públicos. En definitiva, como es a los beneficiarios de los 
servicios a quienes interesa de verdad su eficiencia y eficacia, su participación es la única 
vía para conseguir que el Estado -ahora realmente descentralizado- vuelva a ser un 
instrumento al servicio de los intereses de toda la sociedad. 
 
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