Bazua_y_Valenti_U-I_CL3

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Fernando Bazúa y 
Giovanna Valenti 
UAM Xochimilco 
Política pública y 
desarrollo 
¿QUÉ ES "POLÍTICA PÚBLICA"? 
 
La expresión política pública (public policy) tiene al menos dos sentidos 
distintos que es importante no confundir. En el primero, tal expresión 
designa un nuevo campo multidisciplinario y profesional que se ha 
desarrollado en las sociedades liberal democráticas o industriales en 
las últimas cuatro décadas, especialmente en E.U. e Inglaterra. 
Este campo se ocupa de estudiar los problemas considerables públicos 
y/o los procesos de decisión de las autoridades jurídicamente públicas, ya 
sea para indagar su compleja multicausalidad (estudios del proceso de 
política o policymaking studies) y/o para dilucidar la mejor opción de 
decisión y acción frente a un específico problema público o de gobierno 
(análisis de política o policy analysis). En este primer sentido, en 
consecuencia, política pública designa un especial discurso disciplinario 
o sistema multidisciplinario de discurso, de la misma manera que física, 
sociología, astronomía, politología, etc., designan también discursos 
particulares. En tanto discurso, las características sobresalientes del 
campo o enfoque de política pública son tanto su naturaleza científico-
técnica, esto es, la capacidad que ha desarrollado para articular 
explicaciones causales con prescripciones técnicas, como su perfil 
multidisciplinario, pues sus mencionadas ocupaciones exigen convocar 
a una gran diversidad de disciplinas. 
POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 53 
Asumir, en cambio, que son equivalentes implica dar por hecho 
exactamente lo que hay que investigar: la publiceidad de los problemas y 
de las políticas gubernamentales. Cancelando así, virtualmente, la 
dimensión científica del enfoque de política pública y 
convirtiéndolo en un mero dispositivo de "racionalización" de las 
decisiones y acciones del gobernante en turno cualquiera que sea su 
relación con los genuinos problemas públicos, con el bienestar 
público y/o con el interés del público ciudadano. 
 
 
Sostener que políticas gubernamentales y políticas públicas son 
equivalentes significa asumir, subrepticiamente, el principio ideológico 
característico de los estados totalitarios y autoritarios: el monopolio 
burocrático-gubernamental de lo público. Adicionalmente, una confusión 
conceptual muy extendida suele propiciar tal asunción: la confusión entre 
la jurisdiccionalidad del Estado y su publiceidad. Esto es, confundir la 
naturaleza o carácter público del Estado con el hecho de que en todo par 
de coordenadas espacio temporales el Estado, cualquier Estado, es la 
reclamación exitosa del monopolio de la violencia en un determinado 
territorio y, por tanto, es la capacidad de "dictar la norma" (juris-dicción) 
en dicho territorio. Y, de nuevo, jurisdiccionalidades vemos 
publiceidades no sabemos. Sencillamente porque el monopolio estatal 
del "dictado de la norma" no nos puede decir nada sobre si el contenido 
de la misma establece o no que los individuos tengan derecho a 
interrogarse, en público, sobre la funcionalidad de ésta para sus 
intereses como público, o acerca de si las decisiones y acciones del 
gobernante en turno y sus empleados sirven o no al interés público en 
tanto interés 
“actividades publicitarias”, cosa que no sucede ni en alemán ni en inglés. En 
consecuencia, creemos que sería comunicacionalmente negativo hablar, por ejemplo, de 
“la publicidad del Estado”, cuando nos queremos referir al carácter público de su 
naturaleza o de su gestión. No acontece tal desatino si, en cambio, decimos: "la 
publicidad del Estado”. 
 
54 PLANTEAMIENTOS GENERALES
 
del público. Por ello, publiceidad estatal es posible, si y sólo si, la 
norma está articulada sobre el derecho individual a la propiedad pública 
sobre el Estado (democracia). Publiceidad estatal, así, sólo ha existido 
más o menos normalmente en las sociedades con estados liberal 
democráticos de la civilización capitalista occidental en los últimos 50 años, 
salvo algunos sonados casos como, por ejemplo, el inglés y el 
norteamericano que proceden de los siglos XVII y XVIII y salvo, claro, 
algunos períodos del paradigmático caso de la civilización grecorromana,
 
Además, asumir la mencionada y equívoca equivalencia, por otro 
lado, implica evadir las preguntas claves que el investigador tiene que 
hacerse para ser capaz de indagar opciones de política alternativas y 
mejores desde el punto de vista del público ciudadano, reduciendo así, 
sustancialmente, la fecundidad técnico-prescriptiva de tal enfoque.2 
 
Si en el primero de los sentidos antes mencionados "política 
pública" designa un sistema de discurso científico-técnico y 
multidisciplinario, en el segundo designa el objeto de estudio de éste, 
de la misma manera que la expresión "economía política" es a 
la vez el nombre de una disciplina también científico-técnica y asimismo 
el nombre del objeto de ésta. 
 
El desarrollo del campo o enfoque de política pública, esto es, 
del estudio de la multicausalidad de los procesos decisionales de las 
autoridades jurídicamente públicas y/o el intento de dilucidar la mejor 
opción de política frente a problemas públicos, en los términos del proyecto 
fundacional de Laswell "conocimiento de y conocimiento en" el proceso 
decisional de la política pública,3 ha implicado, en nuestra opinión, dos 
procesos de alta potencialidad discursiva y por tanto cognoscitiva. 
2 A esta visión del enfoque de política pública la hemos denominado, en otra parte, 
'enfoque estrecho de política pública' por contraposición a lo que estimamos 
adecuado llamar 'enfoque amplio', que estimamos es el espíritu original del 
movimiento de las policy sciencies y que obviamente compartimos 
Véase Bazúa y Valenti 1993. 
 
3Véase Lasswet (1992). 
POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 55 
 
Por un lado, ha transformado el estilo y el enfoque 
tradicionales del estudio del Estado (polity) y la política (politics) 
induciendo una nueva relación dialógica de articulación entre los 
discursos disciplinarios convencionales (ciencia política, 
administración pública, economía política, sociología política, filosofía 
política, etc.) y entre las diversas escuelas dentro de ellos (elección 
pública, acción colectiva, nuevo institucionalismo, derechos de 
propiedad, nueva historia económica, costos de transacción, 
contractualismo, economía de la externalidad, etc.), obligándolos a 
redefinir las formas de su ahora imperativa multidisciplinariedad y, 
sobre todo, de su sentido y pertinencia públicos. 
 
Y, por otro lado, el desarrollo del enfoque de política 
pública ha permitido un nuevo tipo de problematización intelectual 
de la gestión estatal y gubernamental, que con base tanto en el 
concepto de policy (la dimensión técnico-prescriptiva de las 
decisiones), como en el concepto de publiceidad, implica un 
tratamiento científicotécnico de los problemas públicos y, sobre todo, 
una indagación sistemática del grado de publiceidad que le es 
atribuible a dicha gestión. Así, ha permitido problematizar lo público 
de la vida social más allá de los buenos deseos, fantasías o traumas 
de las ideologías políticas, situándolo, en cambio, en el hiperrealismo 
de una visión descarnada de la racionalidad del comportamiento 
político individual y grupa) y de la complejidad sociopolítica y 
técnicoadministrativa del fenómeno estatal en la sociedad 
contemporánea. Una pieza clave en tal nueva problematización es 
la asunción, de partida, de la imposibilidad sistémica de una garantía 
de la racionalidad pública del Estado, el gobierno y/o las políticas, 
entendida como funcionalidad respecto al bienestar público, basada 
en las características del gobernante en turno y sus empleados 
burocráticos. El elemento básico sobre el que tal asunción gravita es 
la comprensión tanto de la imposibilidad de la existencia del 
"déspota benevolente" (Buchanan 1981), como de la naturaleza 
de homoeconomicus (racional -maximizadora de beneficios o 
utilidades para sí) de todo gobernante imaginable y en general de los 
políticos. 
 
Por ambos procesos, en nuestra opinión, el campo o enfoque 
de política pública se está convirtiendo en el eje intelectual clave de 
56 PLANTEAMIENTOS GENERALES 
 
lo que, desde 1979, ha sido denominado "el estado postmoderno de 
la cultura" o postmodernidad a secas (Lyotard 1989). Bajo esta 
expresión se suele designar, dicho sintéticamente, el creciente 
escepticismo e incredulidad del ciudadano típico de las sociedades 
liberal democráticas respecto a las "narrativas", "metanarrativas" o 
simplemente "fábulas" de las que está constituida la cultura 
moderna, especialmente en su dimensión ideológico-política. Tal 
estado de la cultura suele imputarse a que el nuevo lugar sistémico 
de la ciencia, del discurso científico, en la vida social de la 
civilización capitalista conduce a que el viejo lugar de los sistemas 
tradicionales de creencias, del discurso ideológico, en la producción 
de legitimidad esté crecientemente impugnado, generándose, así, 
una especie de "vaciamiento axiológico" también sistémico (la 
"racionalización formal" de la vida social y el "desencanto del 
mundo" postulados por Weber a principios de siglo). En tal medida, 
podría argumentarse que la socialización del discurso de política 
pública está coadyuvando, o podría hacerlo, a una especie de 
"postmodernización" de la cultura política (o, en términos 
weberianos, a una "visión desencantada" del Estado y la política).4 
 
En los E.U., por ejemplo, Wildavsky (1990) ha descrito lo que, 
en nuestra opinión, es quizá la avanzada de este proceso 
enfatizando el efecto paralizante sobre la administración pública que ha 
tenido tal socialización, e imputándoselo a que ésta ha hecho 
estallar en pedazos el monopolio del saber especializado del que 
tradicionalmente había gozado la burocracia. 
 
En esta línea, podría sostenerse que la abolición de la 
fantasía del "déspota benevolente" y el "descubrimiento" del carácter 
"humano, demasiado humano" de todo gobernante o político posible, 
implicados simultáneamente en la socialización del enfoque de 
política pública, representan, al menos potencialmente, el 
"vaciamiento del imaginario colectivo" de ciertos contenidos 
psicoideológicos que dan forma al individualismo moderno y cuyo 
efecto público agregado tiende a ser negativo. 
4 Para un enfoque weberiano de la política en el mundo periférico, véase el excelente 
artículo de Aguilar (1980) sobre "la política después de las ilusiones”. 
 
POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 57 
 
Nos referimos a los aspectos unidimensional y cortoplacista 
de tal individualismo que imprimen rasgos peculiares a las formas de 
racionalidad hasta ahora prevalecientes pues, primero, impiden u 
obstaculizan a las personas asumir que su bienestar individual 
contiene inevitablemente una dimensión pública constituida por los 
efectos agregados (macroexternalidades), positivos o negativos, 
especialmente de las acciones del gobernante en turno, dado que, 
por la especial posición de éste, virtualmente todas sus acciones 
afectan a todos, de manera positiva o negativa; y, específicamente, 
impiden u obstaculizan asumir que el bienestar propio es siempre 
cercenado cuando el gobernante abusa de su poder aunque no lo 
haga directamente contra uno mismo y que el gobernante sólo 
puede incrementar, realmente (en el largo plazo), el bienestar propio 
cuando simultáneamente incrementa el de los demás, esto es, sólo 
cuando sus acciones incrementan el bienestar público. 
 
Segundo, impiden u obstaculizan a las personas asumir 
frente a quien ocupa la autoridad jurídicamente pública la misma 
actitud de exigencia imperativa de respeto irrestricto por sus 
derechos y por sus bolsillos que asumen cotidianamente en la vida 
diaria y, sobre todo, en el mercado frente a otros individuos, 
haciendo posible, así, que la persona investida de autoridad infrinja 
grave perjuicio, precisamente, a sus derechos y sus bolsillos; 
impiden u obstaculizan a las personas, pues, el ejercicio de su 
derecho y poder político colectivos para obligar quien ostenta 
autoridad a que sus inevitables poderes institucionales no sean 
usados para expoliarlas sino para incrementar su bienestar público. 
 
Y tercero, por tanto, impiden u obstaculizan el desarrollo de 
una cultura política capaz de explotar todas las potencialidades del 
estado actual de la ciencia y la tecnología para elevar la probabilidad de 
generación de acción colectiva contra abusos del gobernante en 
turno y/o del establecimiento buropolítico en general, y garantizar, 
así, que el Estado tenga grados mayores de publiceidad y de 
racionalidad respecto al bienestar público. 
 
En este sentido, podría sostenerse que el efecto sistémico 
esperable, en el largo plazo al menos, de la socialización del 
58 PLANTEAMIENTOS GENERALES 
 
enfoque de política pública es el potenciamiento de las capacidades del 
público ciudadano para ejercer controles más eficaces sobre los 
ocupantes coyunturales de las instituciones estatales y, por tanto, el 
incremento de la publiceidad del Estado y del bienestar público. 
Aunque, en el corto plazo, ello pueda, eventualmente, generar 
"burbujas de caos" o de "parálisis" en la fisiología de la 
administración pública5. 
 
Si la civilización capitalista se caracteriza por la "destructividad 
creativa" sistémica, según la célebre expresión schumpeteriana, no 
parece existir razón alguna para no esperar que ella se manifieste, 
además de en la vida económica, también y, sobre todo, en el verdadero 
cerebro de la misma: el Estado. 
 
Esta es una de las razones fundamentales por las que 
estamos convencidos de la extraordinaria potencialidad y utilidad 
públicas que tiene el desarrollo de este campo o enfoque 
multidisciplinario y científico-técnico ... sobre todo en el mundo 
periférico y, muy especialmente, en nuestro país. 
 
Adicionalmente, estimamos que existen al menos tres 
síntomas peligrosos que nos conducen a pensar que el que se opere tal 
desarrollo es más o menos urgente. 
 
Primero, la recepción inicial del campo de política pública en 
América Latina parece confundir, precisamente, políticas públicas 
con política gubernamental. Y, por tanto, parece no inducir a una 
reflexión científicamente amplia ni acerca del grado de publiceidad 
que les es imputable a los estados nacionales de la región, ni acerca de 
la priorización y conceptualización argumentalmente consistentes de 
los múltiples problemas públicos que existen en las diversas 
sociedades latinoamericanas, ni menos aún acerca de qué tanto las 
características de las configuraciones estatales en cada caso, por su 
impacto sistémico en las políticas gubernamentales, son el genuino 
problema público a resolver. En la misma línea de confusiones 
intelectuales, difícilmente considerables casuales o producto de 
 
 
5 Del estilo de los puestos de relieve por Wiklavsky (op. cit.), antes mencionados. 
POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 59 
 
ignorancia, está la implicada en la pretensión de hacer que pasen, 
las más de las veces exitosamente frente al público interno, reformas 
administrativo-públicas o de la política gubernamental tradicional 
como si fueran "reformas del Estado". 
 
Segundo, los políticos y burócratas latinoamericanos parecen 
utilizar y .sobrevalorar la dimensión técnica del enfoque de política 
pública. Ello puede ser imputable al hecho de que les permite 
introducir una orientación presumiblemente racionalizadora en sus 
procesos decisionales y de implementación de políticas. Pero 
también y, quizá más importante, a que tal énfasis les es funcional 
a su estilo autoritario de gobierno, pues no pone en cuestión el 
contexto político-estatal en el que son tomadas la decisiones ni, 
sobre todo, su eventual sentido público estratégico. 
 
En consecuencia, no es desorprender que algunos 
connotados establecimientos buropolíticos de la región parecen 
desear alienar y quedarse, de la expresión public policy approach, 
con lo implicado en policy desechando lo implicado en public. Lo 
más plausible es que ello se deba, sencillamente, a que public 
implica un compromiso ideológico político indeclinable con la 
tradición liberal democrática occidental. Esto es, parecen desear una 
"racionalización gubernamental" que induzca a una modernización 
económica nacional, sin que se ponga en riesgo la naturaleza 
burocratico-autoritaria del Estado, sin que se desate una genuina 
modernización política, sin que el público ciudadano acceda de la 
políticamente conculcada propiedad jurídica colectiva sobre el 
Estado a su propiedad sociopolítica efectiva, sin que la Nación se 
convierta en una Nación Moderna. Parecen desear, pues, uskoreniye 
mediante una perestroika pero sin glasnot.6 Al estilo chino.7 
 
Esta manera tecnoburocrático-periférica de recepción del 
enfoque de política pública limita, de partida, su fecundidad pública 
6 Crecimiento acelerado, reestructuración económica y transparencia política 
(democracia), respectivamente, en lengua rusa. 
7Inaugurado en 1979 por Deng Tsiao Ping, heredero de Mao Tse Tung. 
60 PLANTEAMIENTOS GENERALES 
 
potencial y, peor aún, no sólo puede resultar poco fructífero en el 
mediano y largo plazo para las sociedades latinoamericanas sino, 
además, infringirle graves costos a las perspectivas de desarrollo de las 
mismas. 
 
Con la pretensión de poner aunque sea un grano de arena 
en contra de la posibilidad, al parecer inminente, de que tal 
recepción sea la base de una nueva cobertura ideológica del 
autoritarismo burocrático latinoamericano, trataremos ahora el crucial 
problema de la relación entre configuración estatal, política 
gubernamental y desarrollo. 
POLÍTICA PÚBLICA Y DESARROLLO 
 
Deseamos ahora indagar la consistencia de una argumentación que 
permite relacionar la publiceidad del Estado y la política 
gubernamental con el desarrollo. Nuestro punto de partida es que 
existe una estrecha interrelación entre los rasgos centrales y 
constitutivos de la configuración estatal con los de las políticas 
gubernamentales y con la capacidad nacional de desarrollo en el 
largo plazo. 
 
Con este propósito expondremos dos modelos de 
configuración estatal, el liberal democrático y el burocrático 
autoritario, junto con el modelo de política gubernamental estratégica 
que le es imputable a cada tipo de Estado haber seguido de la 
Segunda Guerra Mundial hasta por lo menos la irrupción de la crisis 
financiera externa en el mundo periférico en 1982. Asumimos que 
las áreas de política que son estratégicas, esto es, más significativas 
desde el punto de vista del desarrollo en el largo plazo son: la 
política comercial, la política industrial, la política de finanzas 
públicas (fiscal) y la política social, entendida esta última sólo como 
la forma en que se transfieren recursos públicos a individuos cuya 
situación económica es considerada digna de ser mejorada con esos 
recursos. La política comercial es clave porque define el tipo de 
inserción en la dinámica económica internacional; la política fiscal lo es 
porque de ella depende la estabilidad macroeconómica en el 
POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 61 
 
largo plazo; la política industrial es por su parte decisiva porque 
influye en la determinación del tipo de industrialización, que a su vez es 
central para dilucidar el potencial de desarrollo en el largo plazo; y 
la política social es clave porque influye en la orientación y perfil 
de la distribución del ingreso, dentro de ciertos márgenes definidos 
por las otras políticas, y de esa manera puede coadyuvar o no a 
propiciar que el crecimiento económico implique equidad social y, 
por ende, desarrollo. 
 
Después de lo anterior expondremos, en función de los 
modelos delineados, los principales problemas que enfrenta esta 
articulación en las sociedades avanzadas y en las sociedades 
latinoamericanas. Por último, haremos algunas reflexiones que 
vinculen lo antes expuesto con las perspectivas de desarrollo de las 
sociedades latinoamericanas. 
 
Para discutir los modelos de configuración estatal y su 
vinculación con los estilos de política gubernamental estratégica, 
partiremos de algunas consideraciones teóricas generales. 
 
En nuestra civilización, los estados enfrentan el imperativo 
sistémico de ser funcionales respecto al desarrollo de sus 
sociedades nacionales.8 Por desarrollo entendemos, muy 
simplificadamente, el incremento permanente del bienestar público 
presente neto. Bienestar público es la agregación del bienestar 
individual de los individuos que conforman la sociedad y "presente 
neto" quiere decir tomando en cuenta el impacto esperable, positivo 
o negativo, en un horizonte prospectivo dado, de las decisiones 
gubernamentales en el presente. Los indicadores usuales del 
desarrollo son el crecimiento del ingreso, el crecimiento del ingreso 
por habitante y un grupo de indicadores diversos (esperanza de vida, 
escolaridad de la población, mortandad infantil, etc.) que permiten 
tener una idea del llamado bienestar social general. 
8 Retomamos aquí. modificándolo, el planteamiento de Habermas (1973) en su 
primera discusión global con Luhman. 
 
62 PLANTEAMIENTOS GENERALES 
 
De no cumplir con el imperativo sistémico de ser funcionales 
respecto al desarrollo en términos absolutos y/o comparativos 
internacionales, tarde o temprano, los estados nacionales tienden a 
entrar en crisis de magnitud e intensidad variables según el caso. Aquí 
nos interesa analizar dichas crisis sólo en términos de si su superación 
puede decirse que es lograble con ajustes a las políticas 
gubernamentales, o en cambio, para remontar tales crisis puede decirse 
que es indispensable una genuina transformación de la 
configuración estatal en su conjunto, una reforma del Estado, y no 
sólo del estilo tradicional de política gubernamental. 
 
Para dilucidar la situación diferencial de las sociedades 
periféricas y de las sociedades industriales en la actualidad, asumimos 
que durante la segunda mitad de este siglo han existido tres tipos de 
configuraciones estatales: el Estado liberal democrático, que se consolidó 
fundamentalmente en las sociedades industrializadas; el Estado 
burocrático autoritario, cuya cristalización se operó predominantemente 
en las sociedades periféricas o "en desarrollo"; y el Estado burocrático 
totalitario, que se implantó en las mal llamadas sociedades "socialistas", 
Aquí nos ocuparemos sólo de los dos primeros y utilizaremos el 
siguiente itinerario lógico. 
 
Primero, describiremos las características centrales de los tipos 
de configuración estatal mencionados, el Estado liberal democrático y el 
Estado burocrático autoritario, asumiendo que todo Estado en cualquier 
par de coordenadas espacio temporales, puede ser pensado y descrito 
como una configuración de tres sistemas interarticulados: el sistema 
jurídico, que designa los derechos de propiedad establecidos de los 
individuos miembros de la sociedad y/o los del gobernante en turno, 
así como los procedimientos para hacerlos valer en, caso de violación; 
el sistema político, que designa el conjunto de relaciones formales e 
informales que, con base en el sistema jurídico, se establecen entre 
gobernantes y gobernados; y el sistema de política(s), que designa la 
manera en que, sobre la base de los dos sistemas anteriores, se toman 
las diversas decisiones de política estatal (gubernamental, legislativa o 
judicial). 
POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 63 
 
Enseguida, describiremos lo que llamamos el modelo de 
política gubernamental estratégica que le es imputable a cada uno 
de los tipos de configuración estatal, revisando las áreas de política 
ya mencionadas: la política de comercio exterior, la políticaindustrial, 
la política de finanzas públicas o fiscal y la política social. 
 
El Estado Liberal Democrático (ELD) en tanto modelo de 
configuración estatal se puede describir de la siguiente manera: 
 
1) En cuanto a los rasgos principales del sistema jurídico 
dos serían los relevantes: primero, la consolidación y vigencia 
plena del bien público jurídico característico de la civilización 
occidental moderna, consistente en los tres grupos de derechos 
individuales públicos, "válidos para todos": básicamente, derecho 
a la propiedad individual, derecho a la libertad de acción, 
expresión y asociación y derecho a la elección pública y 
periódica del gobernante en turno (democracia); y segundo, el 
establecimiento y consolidación de la división de poderes 
(ejecutivo, legislativo y judicial) y, en consecuencia, de 
mecanismos de control de la constitucionalidad de las decisiones 
y acciones gubernamentales y estatales en general. 
 
Estos dos rasgos del sistema jurídico en el ELD elevan la 
probabilidad de que el funcionamiento general del Estado, la gestión 
estatal, resulte funcional al imperativo del desarrollo porque reducen 
la probabilidad de abusos del gobernante en turno contra los bienes 
o las propiedades de las personas, comparada con la que habría en 
ausencia de tales rasgos. Sin embargo, por sí solos no aseguran 
que efectivamente exista tal funcionalidad. 
 
2) Dado lo anterior, los rasgos principales del sistema político 
en el Estado liberal democrático, son fundamentalmente cuatro: a) 
Consolidación de la democracia en tanto mecanismo de selección 
social genuina de los ocupantes coyunturales de las instituciones 
jurídicamente públicas (Poderes ejecutivo y legislativo y, en algunos 
casos, también el judicial). Esto obliga a los miembros de la "clase 
política" a depender sistémicamente, en última instancia, de la 
opinión del público ciudadano respecto a su idoneidad como 
"ocupante coyuntural del Estado" (accountability); esto es, los obliga 
 
64 PLANTEAMIENTOS GENERALES 
 
a "dar cuenta al público" de su desempeño como tomadores de 
decisiones estatales (gubernamentales, legislativas o judiciales, según 
el caso) y, en consecuencia, el público ciudadano tiene la posibilidad de 
convertirse en propietario colectivo real, no sólo jurídico, del Estado 
mismo (constituency). b) Desarrollo y consolidación de un mercado 
sociocomunicacional (massmediático) competitivo y libre que permite 
una oferta permanente de información confiable y razonablemente útil 
sobre la gestión gubernamental en general, minimizando la secrecía 
buro política, en particular, sobre el manejo de los recursos públicos y 
sobre las relaciones extralegales y/o ilegales (contubernios) entre 
buropolíticos y agentes privados. c) Desarrollo y consolidación de un 
mercado político competitivo y libre basado en la igualdad de 
condiciones y oportunidades de las organizaciones o individuos 
oferentes de proyectos de gobierno. Esto genera la competencia 
sociopolítica genuina y el desarrollo de la cultura ciudadana porque 
constituye una especie de escuela sociosistémica en la que el ciudadano 
típico, the man on the street, tiende a asumir una cosmovisión de lo 
público y del Estado centrada en la indispensabilidad de la vigencia 
plena del imperio de la ley para su bienestar individual y para el 
bienestar público. d) Normalidad de la alternancia en el poder. Esto 
permite la paulatina desmistificación del buro político y el "poderoso", en 
tanto formas fenoménicas de la fantasía del "déspota benevolente", 
cuestión clave y estratégica en la consolidación de la cultura 
ciudadana. 
 
Estos cuatro rasgos del sistema político en el Estado liberal 
democrático conducen, en grados diversos según el caso, a la 
existencia permanente de un importante nivel de control sociopolítico del 
público ciudadano: sobre las finanzas públicas y la acción 
gubernamental en general; sobre el comportamiento de la "clase política" 
y los grupos granempresariales, así como sobre sus contubernios; 
sobre la calidad de los bienes y servicios públicos y privados 
producidos por el gobierno y en general sobre la calidad de la gestión 
gubernamental e, implícitamente, sobre el tamaño absoluto y relativo de 
la renta buro política (es decir, la carga comparativa o costo agregado 
que el Estado le representa a la sociedad, al público ciudadano y 
contribuyente). Estos rasgos 
 
POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 65 
sistémicos, sumados a los del sistema jurídico, reducen 
sustancialmente la probabilidad de abusos del gobernante contra la 
sociedad, aunque no la abolen. 
 
3) Las características fundamentales del sistema de políticas 
(policymaking system), del sistema de toma de decisiones 
gubernamentales, en el Estado Liberal Democrático, son los 
siguientes: a) Desarrollo y consolidación de una cultura de gobierno 
nucleada en torno de la preocupación del tomador de decisiones por la 
opinión del público ciudadano acerca de los problemas o áreas de la 
vida nacional a los que como gobernante dedica su atención 
(agenda), así como acerca de los efectos públicos de sus decisiones y 
acciones, b) Desarrollo y consolidación de un tipo de mentalidad 
buropolítica que incorpora como condicionante fundamental la 
racionalidad técnico-científica en el proceso de toma de decisiones, 
especialmente de las estratégicas. Esto acota la influencia decisional 
de la racionalidad buropolítica de naturaleza ideológico-política y 
sobre todo de las tendencias corruptócratas, aunque por supuesto 
no las anula; c) Desarrollo y consolidación de una tradición de análisis 
técnico científico en materia de problemas de gobierno y toma de 
decisiones, en especial en el área económica, que eleva la 
probabilidad de que se tomen decisiones y se adopten políticas 
gubernamentales consistentes y funcionales (racionales) respecto al 
desarrollo en el largo plazo. d) Desarrollo y consolidación de una 
tendencia a la permeabilidad pública y a la flexibilidad decisional en el 
ciclo de las políticas gubernamentales. La existencia de 
accountability tiende a obligar a que la selección de problemas 
relevantes (agenda de gobierno) considere los contenidos de la 
"agenda sistémica" procesada en la opinión pública; a que la 
conceptualización general de los problemas sea científicamente 
consistente; a que la definición de los problemas de política sea 
técnicamente adecuada; a que el diseño de las políticas se apoye en 
el conocimiento científico-técnico disponible, en el análisis 
prospectivo riguroso de todas las opciones de política y en criterios 
públicos de racionalidad estratégica para seleccionarlas; a que el 
proceso de implementación esté planeado consistentemente y 
animado por la cantidad y calidad de voluntad política mínimamente 
necesarias, así como que contemple estrategias contingenciales 
 
66 PLANTEAMIENTOS GENERALES 
 
adecuadas frente a eventos sociopolíticos o de otra naturaleza que 
puedan modificar el escenario intencionalmente buscado; y, por 
último pero no al último, a que el proceso de evaluación durante y 
ex post esté consistentemente planeado y genere la información 
relevante, pertinente y suficiente para la toma de decisiones relativa a 
continuar con la política, modificarla sobre la marcha, terminarla y/o 
diseñar otra, según sea el caso. 
 
Estos cuatro rasgos del sistema de políticas conducen, en 
grados diversos, en cada caso, a garantizar el núcleo de la 
racionalidad (funcionalidad) de la acción gubernamental para el 
desarrollo económico y sociopolítico en general: la provisión eficaz 
del bien público básico Imperio de la Ley, y a elevar la probabilidad 
de tal racionalidad en el resto de las áreas de acción del gobierno, 
con relativa independencia del ocupante coyuntural del poder 
ejecutivo. Es decir, se produce sistémicamente gobierno y no sólo 
gobernante en turno. Huelga decir que este resultado general puedepresentarse si y sólo si se está en presencia de los rasgos 
mencionados de los otros dos sistemas. 
 
Es de interés subrayar que los procesos decisionales tienden 
a ser públicamente racionales, funcionales respecto al desarrollo en 
el largo plazo, cuando los tomadores de decisiones están obligados a 
responder por el nivel de eficacia y eficiencia de sus decisiones y 
acciones ante el público ciudadano votante y contribuyente y éste ha 
aprendido, efectivamente, a controlarlos sobre la base de ello. La 
racionalidad gubernamental, en consecuencia, sólo puede existir, si y 
sólo si, el público ciudadano es efectivamente constituency y el 
sistema político opera de manera tal que efectivamente exista 
accountability. 
La democracia es, así, el prerrequisito sistémico de la 
racionalidad gubernamental y por tanto del desarrollo en el largo 
plazo. No porque produzca políticos con "sentido público", lo que a 
estas alturas de nuestra civilización ya no es esperable que ocurra, 
sino simplemente porque los obliga a tomar decisiones como si lo 
tuvieran. 
 
POLI TICA PUBLICA Y DESARROLLO 67 
 
Veamos ahora el modelo de política gubernamental estratégica 
que en general le es imputable al Estado Liberal Democrático en lo que 
va de la segunda mitad del siglo. Tal modelo de política puede ser 
descrito con la siguiente fórmula: Desarrollo = Economía abierta + 
Industria exportadora + Salud financiera pública + Equidad social. 
 
Las cuatro políticas específicas involucradas que en este 
modelo son claves para el desarrollo en el largo plazo son: 
 
Política comercial. tendencia al librecambismo comercial y 
financiero y al uso de protección comercial sólo de manera selectiva y 
coyuntural. Política industrial: intervenciones gubernamentales directas 
acotadas por el objetivo de corregir "fallas de mercado" interno y por el 
imperativo de salud financiera pública. Política financiera: regulación 
monetaria no inflacionaria y control permanente sobre el déficit fiscal. 
Política social: transferencia de recursos públicos genuinos (no 
inflacionarios) a los individuos y/o familias, con especificaciones y 
prioridades claras y, sobre todo, con mínimo intermediarismo 
corporativo. 
 
En esta descripción modelística, el eje de la conceptualización 
de política estratégica para el desarrollo está colocado en la convicción 
librecambista en materia de política comercial. Lo que convierte a esta 
política en el núcleo dinámico de todo el modelo, pues una vez asumida, 
el resto de las áreas de política quedan sustancialmente agotadas. 
 
En este contexto, la acción gubernamental tiende a maximizar 
el bienestar público presente neto, el desarrollo en el largo plazo, 
porque garantiza la macroeficiencia comparativa de la economía 
nacional en el contexto internacional (por el efecto combinado de las 
políticas comercial, financiera e industrial descritas) y a priorizar la 
inversión en capital humano (formación de recursos humanos) y en 
investigación y desarrollo. 
68 PLANTEAMIENTOS GENERALES 
 
En el período 1945-1990, la adopción de este modelo por 
virtualmente todos los gobiernos de las sociedades liberal 
democráticas, con grados de variación diversos según el caso y la 
coyuntura, tendió efectivamente a generar una trayectoria nacional 
de crecimiento autosostenido (basado en el ahorro interno), no 
inflacionario (por el equilibrio de las finanzas públicas), con 
orientación manufacturera y exportadora (dada la política industrial y 
comercial) y con la mejor distribución factorial, familiar e individual del 
ingreso hasta ahora conocida en la historia (sólo en parte por la política 
social descrita). 
 
En la dimensión mundial, este es también el período en el que 
las élites de los estados liberal democráticos triunfadores en la 
Segunda Guerra Mundial, en paralelo fundaron y consolidaron un por 
completo nuevo sistema internacional de instituciones pluriestatales 
de regulación económica (BM, FMI y GATT) y se protagonizó la 
liberación comercial acordada más importante de la historia 
conocida. Se construyó así el contexto sistémico externo óptimo para la 
implementación universal de tal modelo de política gubernamental 
estratégica... en Occidente. 
 
Veamos ahora el modelo de configuración Estatal 
Burocrático-Autoritario (EBA), que puede describirse de la siguiente 
manera: 
 
En lo relacionado al sistema jurídico, los rasgos 
sobresalientes son dos: primero, la instauración parcial del orden 
jurídico moderno. Por razones diversas, en estas sociedades se han 
establecido limitaciones y/o condicionamientos formales e informales al 
derecho universal a la propiedad individual, especialmente de la 
propiedad de la tierra. Ello ha conducido a la débil consolidación 
social del sistema de derechos de propiedad característico de las 
sociedades modernas que, en general, puede ser considerado 
macroeficiente desde el punto de vista del desarrollo en el largo 
plazo. La economía agraria, que es crucial para el desarrollo 
económico y político moderno, en estas sociedades ha quedado 
presa del "latifundismo" y/o de los monopolios gubernamentales. 
Segundo, la inexistencia formal o funcional de la División de Poderes 
 
POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 69 
 
y de control sobre la constitucionalidad de las decisiones y acciones 
estatales en general pero, sobre todo, de las gubernamentales. 
 
Estos dos rasgos del sistema jurídico del Estado Burocrático 
Autoritario, por sí solos, implican que la probabilidad de que se 
produzcan abusos del gobernante en turno contra el bienestar 
público es significativamente mayor que la que existe en el Estado 
liberal democrático. 
 
Por lo que toca a los rasgos que dado lo anterior adquiere el 
sistema político, los fundamentales son básicamente cuatro: 
 
a) Consolidación de un sistema político basado en grados 
diversos, según el caso, en el monopolio del establecimiento buropolítico 
sobre el conjunto del aparato estatal y gubernamental, dados los 
poderes de los que está investido el gobernante en turno. Los que, 
comparados con los que detenta en el ELD, resultan inmensos y en 
muchos casos leviatánicos. Este monopolio buropolítico incontrolado 
tiende a hacerse valer, además, mediante todo tipo de mecanismos 
extralegales y de ser necesario hasta violentos. b) Inexistencia virtual 
de una genuina competencia sociopolítica e interburopolítica y alta 
potencialidad de conflictos violentos en el proceso político. El monopolio 
gubernamental sobre el Estado vuelve altamente rentable todo tipo de 
acechos violentos del poder político porque aunque los costos 
potenciales son catastróficamente altos, los beneficios alcanzables, 
dado tal carácter monopólico, son cuasi infinitos. c) Anormalidad de la 
alternancia en el poder constitucional, periódica y pacífica. d) Inexistencia 
virtual de cultura ciudadana moderna y de mercado político de 
proyectos de gobierno abierto y plural. 
 
Los cuatro rasgos anteriores del sistema político de la 
configuración estatal periférica conducen, en general, a una casi 
inexistente probabilidad sistémica de control sociopolítico: sobre el 
presupuesto y la acción gubernamental en general; sobre el 
comportamiento de la "clase buropolítica" y los grupos 
granempresariales nacionales y extranjeros; sobre la calidad de los bienes 
públicos y privados que provee el gobierno y en general 
 
70 PLANTEAMIENTOS GENERALES 
 
sobre la calidad de la gestión gubernamental y, en consecuencia, 
sobre el tamaño absoluto y relativo de las rentas buropolítica y 
granempresarial. 
 
El autoritarismo burocrático, exactamente al contrario de la 
democracia, constituye un contexto sistémico estatal en el que 
resulta poco probable la racionalidad gubernamental y por tanto el 
desarrollo en el largo plazo. No porque sea imposible que surjan en 
él políticos con "sentido público", sino simplemente porque en tal 
contexto las institucionesjurídicamente públicas, en especial las 
gubernamentales, pueden ser descritas con el sabio refrán cristiano-
mexicano: "en arca abierta hasta el más santo peca". Esto es, aún 
en el improbable caso en que (legaren a surgir políticos con "sentido 
público«, el sistema estatal los obligaría a tomar decisiones como si 
no lo tuvieran. 
 
Respecto al sistema de políticas, dadas las características de 
los dos sistemas anteriores, sus rasgos centrales serían: a) La 
consolidación de una cultura de gobierno burocrático-estatista en la 
que la burocracia gubernamental tiende a asumirse, por virtud del 
carácter monopólico del sistema político, como "detentadora del 
Estado y la Nación", y a predominar también sobre los segmentos 
judicial y legislativo; b) La consolidación de una tradición de políticas y 
de administración gubernamental nucleada más en los intereses 
rentistas privados del buropolítico típico, que en el análisis científico 
técnico de los problemas de gobierno y en criterios elementales de 
eficiencia y eficacia. Esto es imputable a la irrelevancia política de 
la opinión del público ciudadano sobre la idoneidad y consistencia de 
las políticas gubernamentales, esto es, a la inexistencia de 
accountability, dadas las características del sistema político, que 
implican la inexistencia de constituency, c) La consolidación de una 
racionalidad buropolítica estratégica, que en su dimensión 
económica tiende a ser "depredadora", esto es, nucleada en torno 
a la maximización de las rentas obtenibles, dada la inexistencia 
virtual de restricciones sistémicas a la corrupción y al abuso del 
poder; d) El desarrollo y consolidación de una ideología estatal 
nacionalista, en ocasiones explícitamente anti-imperialista, que 
concibe el atraso socioeconómico principalmente como producto de 
 
POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 71 
 
expoliaciones históricas por parte de hegemonías internacionales; el 
atraso es pues imputado, en la ideología nacional estatista periférica, 
siempre al exterior. Asignándosele, en consecuencia, al Estado 
nacional la tarea fundamental de proteger a la sociedad y a la 
Nación de los múltiples peligros externos que la acechan, para 
garantizar su efectivo desarrollo por una vía que defienda el interés 
nacional y los intereses de las grandes mayorías. El instrumento 
central para ello, en esta visión, es la intervención gubernamental en la 
economía, en especial mediante la producción y provisión de 
bienes y servicios privados productivos presuntamente vitales para 
el desarrollo nacional (industria estatal o paraestatal) y mediante la 
protección del empresariado nacional de la injerencia de capitales 
extranjeros y, sobre todo, de la competencia de bienes y servicios 
producidos en el exterior (economía cerrada). Con la aceptación 
social generalizada de esta ideología nacional estatista sumada a las 
anteriores características del sistema de políticas, los 
establecimientos buropolítico y granempresarial, tienen las 
condiciones óptimas para realizar con éxito su "afán de rentas" 
expoliando de manera sistemática al consumidor o al contribuyente 
ya sea mediante precios muy superiores a los del mercado 
internacional o mediante la depredación sistemática del erario 
público, dadas las impunidades jurídico políticas múltiples de que 
goza el gobernante en este tipo de configuración estatal. 
 
Las cuatro características anteriores conducen a dotar de un 
carácter errático y aleatorio al núcleo de la racionalidad social de la 
acción gubernamental. Esto es, conducen a la no existencia 
permanente del Imperio de la Ley ("mercado negro" de justicia, 
atropellos militar-policiacos sistemáticos pero selectivos de individuos 
en sus bienes y/o en sus personas por motivos políticos, criminalidad 
policiaca organizada, contubernios extralegales e ilegales entre 
buropolíticos y empresarios, etc.); a elevar la probabilidad de 
irracionalidad de la acción gubernamental en el resto de las áreas de 
gobierno a lo largo del tiempo, con relativa independencia del 
gobernante en turno, dada la racionalidad buropolítica típica y las 
características del sistema de políticas; y especialmente conducen 
a dotar de una dinámica expansiva y potencialmente catastrófica al 
volúmen global de rentas buropolíticas y granempresariales. 
 
72 PLANTEAMIENTOS GENERALES 
 
Veamos ahora las características del modelo de política 
gubernamental estratégica que le es imputable a este tipo de 
configuración estatal. Tanto por la naturaleza incipiente, de hecho 
experimental, que al inicio del período en estudio (1945-1990) tuvo 
el nuevo sistema internacional de instituciones pluriestatales de 
regulación económica, antes mencionado, como por las 
características modelísticas propias del EBA ya descritas, los 
establecimientos buropolíticos periféricos, en general, tendieron a 
pensar estratégicamente el desarrollo socioeconómico de sus países 
con un modelo de políticas que contenía al menos dos elementos 
básicos: el estatismo industrial y la economía cerrada. Sobre todo en 
América Latina, que por sus características puede ser considerada 
como el paradigma epocal del Estado periférico y de tal estilo de 
desarrollo. 
 
La conceptualización periférica básica del desarrollo puede 
describirse con la siguiente fórmula, antipodalmente distinta de la 
que describe la conceptualización liberal democrática: 
 
Desarrollo = Economía cerrada + Estatismo industrial 
endogámico + Igualdad social. 
 
Las características de las cuatro políticas gubernamentales 
estratégicas involucradas en esta conceptualización, son: 
 
Política comercial: proteccionismo indiscriminado y 
permanente; Política industrial: intervenciones gubernamentales 
directas (activismo industrial) y generalizadas para inducir la 
constitución de una "industria nacional" volcada hacia el mercado 
interno, con independencia de consideraciones de eficiencia; Política 
social: transferencias indiscriminadas de recursos públicos a 
individuos y/o familias, con máxima intermediación burocrática-
corporativa, para compensar a los "desfavorecidos por el mercado", 
con el criterio de igualdad social. 
 
En esta descripción modelística, la concepción estratégica de 
las políticas respecto al desarrollo está centrada en la visión 
endogámica y el pape! protagónico del Estado, lo que imprime un 
POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 73 
 
sello particular a la política comercial de (proteccionismo 
generalizado) y a la política industrial (activismo gubernamental 
indiscriminado). Otro rasgo distintivo es la débil preocupación por la 
indispensabilidad estratégica de la salud financiera pública. 
 
Este modelo de política gubernamental produjo los siguientes 
males públicos buropolíticos:9 precariedad del Imperio de la Ley, 
impuestos excesivos, inflación, proteccionismo indiscriminado y 
sobreendeudamiento gubernamental. Adicionalmente asociado a la 
ideología populista y a la precariedad del Imperio de la Ley, en 
muchos casos, se desarrollaron diversos actos de expropiación de 
propiedades individuales y/o grupales, que resultaron en formas 
diversas de apropiación (colectiva, estatal, cooperativa, ejidal, 
etcétera). 
El tamaño de la crisis a la que condujo este modelo de 
desarrollo ha sido mostrado y sobre todo padecido por las 
poblaciones de casi todos los países del Tercer Mundo, en particular en 
todo lo ancho y largo del continente latinoamericano. Uno de los 
signos principales fue la crisis financiera externa a la que arribaron 
estos países a principios de la década de los ochenta. Para efectos 
de nuestro análisis insistiremos en las decisiones en materia 
comercial e industrial. Fue muy inusual la formulación de planes o 
estrategias de industrialización (de mediano y largo plazo) que 
definieran las áreas y los tiempos de la protección contra la 
competencia externa, así como los compromisos de reinversión de 
los monopolistas beneficiados con la misma. Y en caso de existirestos compromisos, fueron meras expresiones de "buenos deseos", 
sin mayor consistencia técnica en su diseño e implementación y 
tampoco se evaluaron públicamente. En virtualmente todos los 
casos, las estrategias de industrialización se carecterizaron por el 
hecho de que después de un cierto período incial en que pudo haber 
sido técnicamente deseable la protección, el establecimiento 
buropolítico no sólo la mantuvo sino además la incrementó y volvió 
permanente. El resultado principal fue la eliminación del estímulo 
9 Males públicos buropolíticos son aquellos que sólo pueden ser producidos por 
decisiones de las autoridades estatales. AI respecto véase Bazúa y Valenti (op. cit. 
apartado 3). 
 
 
74 PLANTEAMIENTOS GENERALES 
 
sistémico microeconómico para la inversión en investigación y 
desarrollo tecnológico, provocando en consecuencia que el 
crecimiento económico fuese aún más precario y dependiente del 
exterior. Asimismo, virtualmente todas las empresas "públicas 
creadas, presuntamente, para garantizar la consolidación de la 
industria nacional y una distribución más igualitaria, terminaron 
siendo "productoras" de déficit público.10 
 
Como resultado inevitable de todo lo anterior se produjeron 
desequilibrios financieros estratégicamente graves, en la medida en 
que las élites buropolíticas optaron por paliar los problemas 
generados por la vía inflacionaria y el sobrendeudamiento 
gubernamental y las sociedades pagaron el precio de ello con la 
intensificación de su pauperización. 
 
Antes de pasar a la última parte de nuestra exposición es de interés 
subrayar que esta visión retrospectiva pone al descubierto la 
equivocación de atribuirle a las burocracias periféricas alguna 
genuina pretensión estratégica por generar algo que tuviera que ver 
con el desarrollo nacional en el mediano y largo plazos, salvo 
imputándoles un alto grado de ignorancia científico-técnica. Sobre 
todo porque ya desde finales de los sesenta había señales 
(evidencias empíricas) de que el proteccionismo generalizado, 
combinado con el estatismo industrial indiscriminado no estaba 
llevando por buen camino a las sociedades periféricas. 
 
A pesar de estos signos inequívocos, las élites buropolíticas optaron por 
continuar e insistir por la ruta del proteccionismo, permitiendo con 
ello la expoliación del público consumidor, sin corregir los sesgos 
monopólicos de los mercados y con la persistencia de la depredación 
(vía robo y/o mala administración) de las empresas públicas. Ello 
hipotecó impunemente el bienestar público presente y futuro de sus 
sociedades por la vía de la inflación galopante y el sobreendeudamiento 
externo, cuyo resultado más 
10Una excelente descripción de estos fenómenos de expoliación se encuentra 
en la obra de Vargas Llosa (1993, págs. 207 a 229). 
 
POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 75 
 
visible a principios de los ochenta fue la crisis internacional de pagos 
externos más grave de la historia económica mundial moderna. 
 
 
LAS PERSPECTIVAS DE DESARROLLO DE LAS SOCIEDADES 
LATINOAMERICANAS EN EL PRÓXIMO SIGLO 
 
En los quince años que van de mediados de los setenta a los inicios de 
la década actual, se pusieron en evidencia, de manera 
generalizada, los límites de los tres tipos de configuración estatal 
antes mencionados para garantizar el proceso de desarrollo de las 
sociedades nacionales en las tres grandes zonas del planeta que 
hemos caracterizado en función del tipo de configuración estatal 
predominante en cada una. Esto es, en los últimos quince años, 
entraron en crisis económica casi todos los estados liberal 
democráticos (1975-1980), casi todos los estados burocrático-
autoritarios periféricos (1982-?) y, salvo excepciones orientales, todos 
los estados burocrático-totalitarios (1985-1991). 
 
Sin embargo, la naturaleza, intensidad, duración y efectos 
estratégicos de cada tipo de crisis fueron y son diversos en cada 
país según sus particularidades y, sobre todo, su correspondencia 
con alguno de los tres tipos de configuración estatal mencionados. 
 
Acotación: Por crisis económica debe entenderse, 
descriptivamente, la situación en la que disminuye sustancialmente 
el crecimiento de una economía (por ejemplo, de una tasa de 6% 
anual a una de 1%), o tal crecimiento se detiene más o menos 
abruptamente (crecimiento cero o cercano a cero) o se tiene 
crecimiento negativo (decrecimiento respecto al año o período 
anterior). La disminución, detención o pérdida del crecimiento 
económico constituye normalmente una lesión al bienestar público 
presente neto, al desarrollo. Las causas de una crisis económica 
pueden ser diversas. Sin embargo, modelísticamente las crisis 
pueden ser sistémicas o contingentes. El principal síntoma de que 
se está en presencia de una crisis sistémica es el tiempo que dura 
la situación de crisis. En el capitalismo contemporáneo, en general, 
puede asumirse que más unos pocos años de crecimiento cero o, 
76 PLANTEAMIENTOS GENERALES 
 
peor, de crecimiento negativo, son síntoma de que algo en los 
sistemas que conforman la configuración estatal está impidiendo 
tomar las decisiones y acciones gubernamentales necesarias, o 
implementarlas eficazmente, para recuperar el crecimiento 
económico. Aunque las causas de la emergencia de la crisis puedan no 
estar en las políticas gubernamentales seguidas (por ejemplo cuando 
ella es producto de un schock externo generado por factores 
imponderables), la prolongación en el tiempo de la crisis sí es 
imputable a la ausencia de decisiones y políticas adecuadas para 
sortearla, superarla y recuperar o acceder, según el caso, a la ruta 
de crecimiento autosostenido. Tal ausencia, a su vez, sólo puede ser 
imputable: 1) a que el Estado en cuestión tiene un grado de 
publiceidad bajo y, especialmente, a que su sistema político funciona 
de manera tal que impide la constitución de nuevas élites y/o su 
arribo al poder estatal y, en consecuencia, la sociedad, el público, no 
puede dotarse de la dirección y liderazgo que necesita para salir de 
la crisis; 2) a que aun teniendo el Estado un grado alto de 
publiceidad, el sistema político ya no produce élites con el talento 
político y la inteligencia estratégica necesarias para enfrentar 
exitosamente la situación. Este último caso no se ha presentado, por lo 
que, en general, asumimos que las crisis sistémicas son imputables 
a la baja publiceidad del Estado o a su irracionalidad 
(disfuncionalidad) respecto al desarrollo. 
 
Para efectos de nuestro análisis formularemos algunas 
interrogantes sin pretender elaborar una explicación pormenorizada 
acerca de cada tipo de crisis, pero con la intención de perfilar y 
discutir aquellos elementos que nos parecen son los núcleos 
centrales de la vinculación entre configuración estatal, política 
gubernamental estratégica y desarrollo a la luz de cada crisis. 
 
¿Qué es lo que entra en crisis (o, si se quiere, en estado de 
fuerte cuestionamiento público) en las sociedades liberal 
democráticas o capitalistas avanzadas a mediados de los setenta? 
 
En ellas las señales más fuertes fueron: crecimiento de los 
déficits público y externo y, por tanto, repunte de la inflación, 
inestabilidad cambiaria, caída coyuntural de la tasa de crecimiento, 
POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 77 
incremento del desempleo; desajustes entre la normatividad y las 
exigencias para un funcionamiento eficiente y eficaz del aparato 
político-administrativo público; precariedad en los sistemas de 
evaluación de las políticas. Los imperativos, dada la orientación y el 
sentido de los cuestionamientos, fueron: la reconstrucción del 
sentido público de las políticas (principalmente de la 
macroeconómica y comercial), el mejoramiento de la agenda de 
gobierno y la exigencia de elevar la calidad de la gestión pública, 
especialmente en materia de competitividad económica internacional, 
en materia social (educación, salud, vivienda) y en materia de 
investigación y desarrollo.En síntesis, la prioridad ha sido efectuar ajustes que permitan 
esperar que se recuperará o bien se garantizará de mejor manera 
la publiceidad, la funcionalidad pública, de las políticas 
gubernamentales tanto a nivel local como nacional, especialmente 
en los terrenos de la política macroeconómica, la política social, la 
gerencia estatal,11 administrativo-pública, y la política de ciencia y 
tecnología.12 Se ha tratado, pues, de un complejo proceso de 
racionalización profunda de la gestión del Estado desatado por la 
crisis económica coyuntural de mediados de los setenta, que, a lo 
largo de los ochenta y hasta el momento, ha dado lugar a procesos 
de metamorfosis de las bases territoriales y económicas tradicionales 
mismas del Estado nacional tan trascendentales como, por ejemplo, los 
implicados en la formación de la Comunidad Europea. 
 
¿Qué es lo que no se han cuestionado estas sociedades? Si 
bien existen críticas a los impactos negativos de ciertos aspectos del 
sistema jurídico y del sistema político del Estado liberal democrático, 
 
11 Al respecto véase el excelente libro de Osborne y Gaebler (1993), 
quienes tuvieron la audacia de escribir acerca del Gobierno y la Administración 
Pública, específicamente de las reformas y cambios que es necesario introducir en 
los sistemas de funcionamiento de las burocracias, de manera de que se rompan las 
inercias paralizantes y los gobiernos y oficinas públicas (de todos niveles y sectores) 
funcionen de manera eficiente y con sentido público. 
12 La bibliografía al respecto es abundante. Sin embargo, nos parece que de obligada 
consulta son: Lal y Wolf (1986), Brittan (1984) y Burnham y Weinberg (1978). Para 
una visión de conjunto centrada en la discusión acerca de los problemas 
asociados a la implementación de políticas, consúltese Aguilar (op. cit., vol. 4). 
78 PLANTEAMIENTOS GENERALES 
 
las salidas planteadas y posibles no ponen en duda su funcionalidad 
intrínseca para el desarrollo en el largo plazo. 
 
En los estados liberal democráticos no se ha desarrollado un 
cuestionamiento del público ciudadano, por ejemplo, acerca de la 
precariedad de la existencia del imperio de la ley o del sistema 
democrático, aun cuando sí existen críticas fuertes a ciertos vicios 
y límites en el funcionamiento de este último, particularmente en lo 
relativo a la negativa influencia, para el público ciudadano, de los 
grupos especiales de interés en los procesos decisionales 
gubernamentales. 
 
La configuración estatal liberal democrática no ha sido, pues, 
puesta en cuestión. Se ha planteado la reforma del Estado 
para elevar su publiceidad, la probabilidad de que el sistema 
político y el sistema de políticas garanticen decisiones 
gubernamentales estratégicamente racionales respecto del interés 
público y por tanto más adecuadas para el desarrollo. O, en 
términos negativos, la reforma del Estado para reducir la 
probabilidad de que las coaliciones de interés (rentistas) 
tengan éxito al establecer contubernios con el establecimiento 
buropolítico en perjuicio del interés público. 
 
¿Qué es lo que ha entrado en crisis, en cambio, en el caso 
de las sociedades periféricas y especialmente en las 
latinoamericanas, a partir de 1982? Puede aseverarse que el 
Estado mismo. Esto es, se trata de una crisis sistémica, por lo 
demás, aún irresuelta. Los síntomas han sido y son diversos: 
 
1) En las dimensiones del sistema político y el aparato 
jurídico: la precariedad de los sistemas democráticos; la arbitrariedad 
e impunidad con que los gobiernos, grupos y coaliciones de 
intereses operan, que puede sintetizarse en precariedad del Imperio 
de la Ley (sirvan de ejemplos: la violación de los derechos humanos, la 
extensión y cobertura que han logrado los narcotraficantes en 
estos países, los tiempos tan laxos para que decidan los tribunales 
y juzgados) y la frágil constitucionalidad (el ejemplo más reciente es 
Perú). 
 
POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 79 
 
2) En el funcionamiento de la economía: la debacle financiera 
externa de 1982-1985, antes descrita, de la que, aún hoy después 
de 10 años, no se han recuperado virtualmente ninguno de los 
países periféricos; persistencia del sobreendeudamiento externo; 
ineficiencia y desventajas comparativas casi generalizadas de los 
aparatos productivos, efecto sistémico todavía no superado del 
estatismo y la economía cerrada bajo los que vivieron durante, al 
menos, todo el período en estudio. 
 
3) Las relativas a la dimensión de los aparatos institucionales y 
de la gestión pública, en que dado el contexto sistémico antes 
descrito lo que predominó fueron procesos decisionales centrados 
en factores ideológicos y políticos, con débiles apoyos en 
orientaciones de carácter científico y técnico, ineficiencia e ineficacia 
en la gestión pública y en general una débil tematización acerca del 
carácter público de las políticas y también de la calidad gerencia) de 
la administración pública. 
 
En suma, lo que ha entrado en crisis en las sociedades 
periféricas en general, y en las latinoamericanas en especial, es la 
configuración estatal burocrático-autoritaria como tal y no sólo el 
sistema de políticas y/o la política gubernamental tradicional. 
 
Por ello, las sociedades latinoamericanas de finales de este 
siglo no pueden eludir, al pensar en su desarrollo futuro, una 
tematización amplia de política pública que incluya tanto la 
modernización de su estructura constitucional y del sistema político, 
como la racionalidad del sistema de políticas y la consistencia e 
idoneidad técnicas del diseño y la implementación de nuevas 
políticas gubernamentales estratégicas, capaces de enfrentar 
adecuadamente los retos de final de siglo. Como estas últimas, de 
hecho, ya no son atribución soberana de los gobiernos porque su 
condición de deudores sobrendeudados reduce al mínimo su 
"espacio de política" en materia estratégica y ello los ha conducido 
a adoptar variantes ad hoc del modelo avanzado, la empresa de 
transformación asumible internamente está, entonces, vinculada 
sobre todo a las dos primeras dimensiones. En suma, las 
sociedades latinoamericanas no pueden eludir su absolutamente 
 
 
80 PLANTEAMIENTOS GENERALES 
 
indispensable transformación en Estados liberal democráticos... pues la 
publiceidad del Estado, la modernidad estatal, es la condición sistémica
de la racionalidad gubernamental y, por tanto, del desarrollo en el largo 
plazo. 
 
En una línea parecida a ésta, en nuestra opinión, se mueve
actualmente la reciente propuesta de la CEPAL presentada en los 
documentos "Transformación productiva con equidad", pero sobre todo 
en "Educación y conocimiento como eje de la transformación
productiva con equidad", al asignar al sistema de formación de 
recursos humanos de los países de América Latina un papel central para 
que los procesos de modernización lleguen a un buen puerto. 
 
En la medida en que el nuevo modelo de política estratégica para el 
desarrollo está basado, naturalmente, en la política comercial
librecambista, ello implica que la política social pasa a ocupar un lugar
prioritario. En términos estratégicos nos referimos a la política
educativa y a la política anti-pobreza. 
 
Esta centralidad del Sistema de Formación de Recursos Humanos 
responde a su lugar estructural en la sociedad contempóranea, tanto en 
su papel de sector de inversión en capital humano como en su papel de
generador del conocimiento científico técnico indespensable para que la
operación de los procesos socioeconómicos sea compatible con los
imperativos del desarrollo en el largo plazo. De la manera efectiva en
que opere tal sistema, de su macroeficacia y su macroeficiencia,
depende que se desenvuelvan al menos dos procesos que pueden
ser considerados de interés público estratégico: a) El proceso de
absorción social creativa del progreso científico técnico mundial; b) El
proceso de elevación de la capacidad social de control sobre el
gobernanteen turno, que supone tanto la socialización creciente de la 
cultura ciudadana, como la potenciación de la habilidad de argumentación
política para definir los problemas genuinamente públicos y sobre todo de 
argumentación técnica para dilucidar sus soluciones. 
 
POLITICA PUBLICA Y DESARROLLO 81 
 
Si el primero de estos procesos puede considerarse de interés 
público estratégico es porque de él depende que se optimice el 
crecimiento económico en las condiciones de globalización del sistema 
económico mundial, el segundo lo es porque de él depende que se arribe 
a una situación en la que las probabilidades de abusos contra la sociedad 
por parte del establecimiento buropolítico sean mínimas, sin lo que el 
crecimiento económico con equidad en el largo plazo es en sí mismo 
improbable, como lo ha mostrado la 
historia reciente de las sociedades latinoamericanas, en particular la 
mexicana. 
La socialización del enfoque amplio de política pública a todo lo 
largo y ancho de la región, pensamos, puede resultar decisiva en ambas 
perspectivas. 
82 PLANTEAMIENTOS GENERALES 
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