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* Profesora-investigadora, Departamento de Relaciones Sociales, UAM-Xochimilco.
GUADALUPE PACHECO MÉNDEZ*
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El fin del mundo bipolar y la disputa 
por la hegemonía en Europa, 1985-1999
la desintegración de la unión soviética en 1991 empujó al orden 
mundial hacia el momento unipolar estadounidense y a una disputa por la 
reestructuración del formato del orden regional europeo. Varios eventos 
contribuyeron a ello: las crisis política y económica de la Federación Rusa y 
el ascenso electoral comunista, la unificación alemana, la petición de varios 
países post-comunistas para ingresar a la OTAN, las guerras yugoslavas. Al 
final, tres entidades internacionales presentes en Europa, la OTAN, la CEE 
y la CSCE, se reformaron. La ampliación de la OTAN en 1999 incorporó a 
la República Checa, Hungría y Polonia en sus filas y fue el factor decisivo 
mediante el cual Estados Unidos, como cabeza del orden mundial unipolar, 
refrendó su hegemonía sobre el orden regional europeo.
Palabras clave: orden regional europeo, unipolarismo, OTAN, espacio 
post-comunista, desintegración soviética, orden mundial.
the disintegration of the soviet union in 1991 led to a change in the 
world order towards a US unipolar moment and into a dispute, over the re-
framing of the European regional orders format. Several events contributed 
to it: the political and economic crisis of the Russian Federation and the 
electoral rise of communists; the German Unification; the request of several 
post-communist countries to join NATO; Yugoslavian wars. Ultimatly, three 
international organizations present in Europe, such as NATO, the EEC and 
the CSCE were transformed. NATO Enlargement in 1999, which enrolled the 
Czech Republic, Hungary and Poland into its ranks, was the decisive factor 
through which the United States as head of the unipolar world order, endor-
sed its hegemony on the European regional order.
Key words: EU regional policy, unipolarity, NATO, post-communist space, 
Soviet disintegration, world order.
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Hace 25 años la otrora poderosa Unión de Repúblicas Socialistas Soviéti-
cas (URSS)1 se desintegró en sus quince repúblicas componentes. Una de 
ellas, la renombrada Federación Rusa,2 fue su Estado sucesor y participó 
en el reordenamiento del orden mundial y del orden regional europeo; 
pero su papel real ya no fue el de una superpotencia reconocida como 
tal por sus contrapartes. En la región europea, una nueva etapa se abrió 
en la política mundial. La década de 1990 fue un periodo de transición 
y de reorganzación de fuerzas y alianzas entre Rusia, Estados Unidos, la 
Organización del Tratado del Atlántico del Norte (OTAN) y la emergen-
te Unión Europea (UE). A lo largo de esa década, el régimen ruso no lo-
gró influir significativamente en la modelación del nuevo orden regional 
europeo que empezó a despuntar a partir de 1989. En 1999 y luego en 
2004, la OTAN se expandió hacia el Este y, derivado de ello, la recién crea-
da Unión Europea hizo lo mismo en 2004. El ingreso de los países que ha-
bían integrado la parte medular del glacis defensivo de la Unión Soviética 
en Europa –la República Checa, Hungría y Polonia–3 a la OTAN en 1999, 
y su consecuente ingreso a la UE en 2004, desempeñaron un papel central 
en el afianzamiento del nuevo orden europeo y allanaron el camino para 
nuevas incorporaciones. El punto axial de ese proceso fue la ampliación 
de la OTAN en 1999, cuando la República Checa, Hungría y Polonia in-
gresaron a la Organización del Tratado del Atlántico del Norte.
El análisis que expondremos de estos procesos tan complejos y entre-
verados tiene como hilo conductor una idea central propuesta por Ken-
neth Waltz (1979): la estructura de la relación de fuerzas internacional es 
lo que modela a los órdenes internacionales; en consecuencia, los cam-
bios en la estructura de poder entre los diferentes países tienen un papel 
central para explicar el paso de un formato de orden mundial a otro dife-
rente, el cual usualmente ocurre por medio de una guerra. Otro postula-
1. A la que nos referiremos como Unión Soviética.
2. A la que aludiremos como Rusia o como Federación Rusa. Su embajada en México lo traduce 
como Federación de Rusia.
3. La antigua República Democrática Alemana, al quedar absorbida dentro de la estructura insti-
tucional de la República Federal de Alemania (la unificación) en octubre de 1990, pasó automáti-
camente a formar parte de la OTAN. Por su parte, en 1993 Checoslovaquia se desagregó en sus dos 
partes componentes, República Checa y Eslovaquia. Esta última ingresó a la OTAN hasta 2004.
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do del realismo estructural es que las instituciones internacionales están 
formadas por Estados con diferentes capacidades; los Estados más fuertes 
o hegemónicos las modelan y las orientan en favor de sus propios intere-
ses y determinan su futuro (Waltz, 2000). Así fue el declive mismo del 
poderío soviético que culminó con su implosión, y no una guerra, lo que 
modificó a la relación internacional de fuerzas, de modo tal que el orden 
bipolar nacido en 1945 desapareció y abrió paso a un orden unipolar lide-
reado por Estados Unidos, cuya transitoriedad o durabilidad aún hoy no 
se vislumbren claramente.4 Este cambio a escala global o mundial afectó 
directa y profundamente al orden internacional de la región europea, tan-
to en su ala occidental como en sus áreas centrales y orientales. Bajo estas 
nuevas circunstancias, Estados Unidos centró sus esfuerzos en mantener 
su presencia hegemónica sobre Europa, apoyándose en la OTAN y en al-
gunos aliados locales (Reino Unido y más tarde también Polonia y Es-
paña). Su objetivo era asegurar una definición del nuevo orden europeo 
afín con los intereses estadounidenses; como resultado de ello, Estados 
Unidos apoyó a la UE para que fuese el único polo de poder en esa área del 
mundo, pero subordinándola militarmente por medio de la Organización 
del Tratado del Atlántico Norte. 
En el paradigma del realismo estructural también se parte del supuesto 
analítico de que los Estados son los principales actores del orden inter-
nacional, se comportan racionalmente para maximizar sus ganancias en 
beneficio de sus intereses nacionales y son unitarios, es decir, cuentan con 
un gobierno nacional único que toma decisiones de manera unificada. 
Sin embargo, existen ciertas circunstancias bajo las cuales es necesario 
relajar el principio del Estado unitario para comprender mejor las deci-
siones y acciones que tomaron los Estados nacionales como actores de la 
estructura internacional; en otras palabras, se requiere incorporar al aná-
lisis los mecanismos y luchas internas de aquellas naciones que desempe-
ñaron un papel clave, de cómo influyeron sobre su acción internacional 
y de cómo incidieron sobre la manera como son percibidos y tratados 
por otros actores internacionales (cfr. Putnam, 1988; Moravcsik, 1993; 
Milner, 1997; Wendt, 2014). Este enfoque es un complemento útil para 
4. Para una mayor discusión sobre los formatos del orden mundial y sus características véanse Waltz 
(1979), Kissinger (2015) e Ikenberry (2001, 2002).
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comprender mejor situaciones que surgen cuando el orden internacional 
a escala mundial cambió no por un choque bélico, sino por la implosión 
de uno de los polos de poder. 
La desintegración soviética y el fin del orden bipolar 
La transformación del orden mundial desde el formato bipolar hacia el 
unipolar no fue el resultado de un conflicto bélico entre las dos superpo-
tencias, sino de la implosión de una de ellas, la Unión Soviética (Waltz, 
1993 y 2000). Ya desde la década de 1970, la Unión Soviética se enfren-
taba a muy serias dificultades internas derivadas del estancamiento de 
su economía;lo anterior había acentuado la asimetría económica entre 
las dos superpotencias. Este desenlace fue la culminación de un proceso 
estructural de largo plazo que llegó a un punto crítico en la década de 
1980 (Kennedy, 1989). De acuerdo con este autor, en el terreno econó-
mico, el poderío estadounidense era mucho mayor al soviético; en 1980, 
el producto nacional bruto (PNB) ascendía a 2 590 millones de dólares 
en el primer caso, mientras que en el segundo a 1 205. Esta asimetría no 
ocurría en el terreno nuclear, pues entre ambos países existía la paridad. 
Igualmente, en el terreno militar las dos tenían un gasto absoluto casi se-
mejante; pero en términos relativos, la Unión Soviética destinaba propor-
cionalmente más recursos al gasto militar que a la inversión productiva 
en comparación con los estadounidenses, lo que contribuyó a su declive. 
Aunque estas capacidades económicas y militares colocaron a las dos su-
perpotencias muy por delante de todas las demás, la enorme asimetría 
entre ellas en el terreno económico y el desproporcionado gasto militar 
soviético, paulatinamente fueron minando la relación de fuerzas mundial 
que se había instaurado después de la Segunda Guerra Mundial. 
El debilitamiento de la desfalleciente superpotencia afectó las relacio-
nes centro-periferia entre Moscú y los países de Europa del Este que es-
taban bajo su zona de influencia, los denominados países satélites o tam-
bién glacis. La situación de las élites políticas comunistas locales de estos 
países dependió siempre de las orientaciones políticas de Moscú, pero 
se establecían cambiantes juegos de alianzas entre las diferentes faccio-
nes políticas soviéticas y las de cada país del glacis (Wendt y Friedheim, 
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1995). Durante la década de 1980, severas crisis económicas y un eleva-
do aumento de la deuda externa en Checoslovaquia, Polonia y Hungría 
produjeron malestar social y político (Romer, 2002); una parte de ese en-
deudamiento lo contrajeron con los países de Europa Occidental, y desta-
cadamente la RFA (Dale, 2004 y 2011). Así, paralelamente al desgaste de 
la Unión Soviética, se fueron forjando vínculos económicos y financieros 
de carácter asimétrico entre los países del glacis y algunos europeos oc-
cidentales; estos vínculos quedaron relativamente desconectados de los 
vaivenes de la diplomacia seguida e impuesta desde Moscú. 
Las reformas emprendidas por Mijaíl Gorbachev, la Perestroika y la 
Glasnost, fueron una respuesta ante las serias dificultades de la economía 
y la sociedad soviéticas y ante el declive que se había venido acentuando 
desde la era brezhneviana. En esa situación, la Unión Soviética ya no te-
nía recursos para mantenerse por mucho tiempo como una superpotencia 
internacional si mantenía el mismo esquema de gasto militar para conser-
var segura su zona de influencia. De ahí que este enderezamiento interno 
también persiguiese fortalecer su estatus internacional (Waltz, 1993). Se 
trataba de mantener el status quo bipolar por medio de la reforma del mo-
delo socialista. Para lograrlo requería de reorganizar su economía y dismi-
nuir los costos de su sobre-extensión, lo que condujo a revisar la política 
hacia Europa del Este. Gorbachev reunió sus planteamientos de política 
exterior en el llamado Nuevo Pensamiento. En diciembre de 1988, Gorba-
chev pronunció su célebre discurso en la Organización de las Naciones 
Unidas (ONU), que marcó la señal de partida para que en 1989 y 1990 se 
operara el proceso de reforma de los regímenes comunistas en Europa del 
Este sin injerencia del gobierno soviético.5 También anunció la reducción 
unilateral de las fuerzas rusas desplegadas en esos territorios. En 1989, se 
desencadenaron los procesos de transición que culminarían con el aban-
dono del régimen comunista en los países del glacis. El de mayor impacto 
fue el alemán, pues aceleró los procesos de cambio político en toda la re-
gión europea. En febrero de 1990 se iniciaron las negociaciones entre las 
dos Alemanias y los cuatro países aliados aún ocupantes, para devolver su 
5. Coloquialmente se le conoció como “Doctrina Sinatra” en alusión a la letra de la canción “My 
way”, para aludir a la libertad en que la Unión Soviética dejaba a los países satélites para decidir cual 
camino de reformas seguir. Con ello se dejaba atrás a la Doctrina Brezhnev (Los Angeles Times, 25 de 
octubre de 1989). 
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plena soberanía a las dos primeras como paso previo a su unificación, la 
cual entró en vigor el 3 de octubre de 1990. 
Al mismo tiempo que el proceso político que desembocaría en la 
unificación alemana avanzaba aceleradamente, Gorbachev impulsó nue-
vas reformas de liberalización política dentro de la Unión Soviética que 
suprimieron la dominación del Partido Comunista sobre las institucio-
nes de Estado. Esos cambios, al desplazar las fuentes de poder, trastoca-
ron la base institucional del funcionamiento político y contribuyeron a 
desencadenar el proceso de desintegración de la Unión Soviética (Linz 
y Stepan, 1996). A ello se aunó la emergencia de la agenda nacionalista 
de las quince Repúblicas Socialistas Soviéticas (RSS) que la componían, 
algo no previsto por las élites soviéticas reformistas. Esto desencadenó las 
tendencias centrífugas latentes que condujeron a la desintegración de la 
Unión Soviética (Suny, 1993 y Brubaker, 1996). En 1991 ocurrió el viraje 
decisivo de esta evolución. Fue una coyuntura crítica (Collier y Collier, 
1991)6 en la que la desintegración final era posible pero no inevitable. 
Lo que desencadenó la crisis final fue el fallido golpe de Estado contra 
Gorbachev en agosto y las ambiciones políticas de las élites que ya con-
trolaban a la República Socialista Federativa Soviética Rusa (RSFSR). La 
Unión Soviética fue disuelta en diciembre de 1991. La rebautizada Fede-
ración Rusa fue su Estado sucesor.7 
La supresión de los mecanismos internos sobre los que se fundaba la 
dominación comunista, no sólo se tradujo en la desaparición de los engra-
najes que aseguraban el control sobre las RSS, también disparó los proce-
sos centrífugos que llevaron a los países satélites en Europa a romper con 
el modelo comunista. De ahí la sincronía histórica entre la liberalización 
política y económica en la Unión Soviética, y el fin de la división política 
que pesaba sobre Europa y Alemania. Eran dos caras de la misma moneda. 
6. Para estos autores, las coyunturas críticas son “major watersheds in the political life”, “transitions 
[that] establish certain directions of change and foreclose others in a way that shapes politics for 
years to come” (1991:27). Las coyunturas críticas, son momentos en lo que se toman decisisones 
que afectarán el rumbo global del proceso de cambio durante varios años, es decir, serían “path-de-
pendent”; estos momentos cruciales de transición predeterminan la secuencia de toma de decisiones 
ulterior e influyen decisivamente en la trayectoria de los eventos del proceso de cambio. No significa 
que anulen los efectos de las variables estructurales, sino que actúan sobre el márgen de maniobra 
que dejan disponible o abierto aquellas.
7. De aquí en adelante aludiremos esta última también como Rusia.
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El reparto de Europa y del mundo en dos esferas de influencia se concen-
tró más en la división de Alemania en dos Estados semi-soberanos y en el 
reparto de la ex-capital del III Reich en dos espacios político-ideológicos. 
Ambos constituían el principal terreno donde se medía la paridad mili-
tar entre las dos superpotencias. Por esta razón, la unificación alemana de 
1990 pesó como un factor de cambio en el orden mundial, pero no fue la 
razón de fondo del fin del orden bipolar; la Guerra Fría se cerródebido a la 
declinación histórica de la Unión Soviética como superpotencia mundial. 
Por otra parte, el temor de una posible involución en la Unión Sovié-
tica, encabezada por el ala más conservadora y reaccionaria de los co-
munistas brezhnevianos, fue una sombra siempre presente en la toma de 
decisiones de los soviéticos y en la de los demás actores internacionales 
involucrados o afectados. Esta preocupación fue decisiva para que el gru-
po encabezado por Gorbachev aceptara, en julio de 1990, la unificación 
de Alemania y sobre todo el ingreso de ésta a la OTAN. También es impor-
tante para comprender la tolerancia del ala encabezada por Gorbachev 
ante el abandono del modelo comunista por parte de Checoslovaquia, 
Hungría, Polonia y demás países del glacis. A su vez, la intensificación 
de la incertidumbre que trajo consigo la desintegración de la Unión So-
viética y el temor de varios países europeos ante la unificación alemana, 
fueron factores aceleradores de una mayor integración de los países hasta 
entonces agrupados bajo las siglas de la Comunidad Económica Europea 
(CEE). Entretanto, las estructura institucional de la zona de influencia so-
viética europea se deshizo: en junio de 1991 desapareció el Consejo de 
Asistencia Económica Mutua (CAME) y un mes después, se disolvió el 
Pacto de Varsovia.
Mientras Rusia cruzaba el umbral hacia el caos de la era yeltsiniana, 
los países europeos hasta entonces reunidos bajo las siglas de la CEE, tam-
bién tuvieron que reorganizar su estructura institucional de acuerdo con 
las nuevas circunstancias. El 7 de febrero de 1992 se firmó el Tratado de 
Maastricht que creó a la Unión Europea y entró en vigor el 1 de noviem-
bre de 1993.8 Este fue uno de los pasos decisivos en la búsqueda de un 
nuevo balance de poder en Europa. La creación de la UE fue el resultado 
8. Dos antecedentes formales más inmediatos fueron el Acuerdo Schengen, que se firmó en junio de 
1985 y entró en vigor en marzo de 1995, y la firma del Acta Única Europea, firmada en febrero de 1986 
para entrar en vigor en julio de 1987. 
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de una tendencia de largo plazo que se había venido perfilando lentamen-
te desde la década de 1950. La unificación alemana en 1990 y las difi-
cultades soviéticas de 1990-1991 los obligaron a acelerar fuertemente el 
paso, por razones fundamentalmente de seguridad estratégica.9
El unipolarismo y el colapso ruso
A nivel mundial, la consecuencia más importante de la desintegración de 
la Unión Soviética y del colapso de la Federación de Rusia fue el paso 
a un formato unipolar encabezado por Estados Unidos (cfr. Ikenberry, 
2001, 2002), sin que surgiese una coalición de potencias con la capaci-
dad suficiente para desafiar al nuevo hegemono mundial. Según Wohl-
fort (2002), aunque una coalición de potencias retadoras tendría poca 
viabilidad, el unipolarismo estadounidense necesitaría de cualquier ma-
nera mantener su política de de intervención (engagement), a través de la 
OTAN, para impedir su emergencia, pues si no lo hiciera así, perdería la 
capacidad de imponer la cooperación a las otras potencias. Por esa razón, 
aun bajo el unipolarismo, Estados Unidos mantuvo su estrategia en la vida 
política interna de otros países, mantuvo el mismo nivel absoluto de pre-
sencia militar internacional que tenía durante la Guerra Fría y refrendó 
su compromiso de participar en el reforzamiento de la seguridad en Asia, 
Medio Oriente y, destacadamente, Europa. La gran novedad fue asegu-
rar la expansión de la OTAN sobre la antigua zona de influencia soviética 
en la región europea. Si las instituciones internacionales reflejan el poder 
del Estado que las creó (Waltz 2000) y la cooperación depende de la do-
minación hegemónica (Keohane, 2005), el disengagement o el retorno a 
una política internacional aislacionista le haría perder a Estados Unidos 
el instrumento a partir del cual incentiva y presiona a otros Estados para 
imponerles las soluciones de cooperación que le convienen a sus propios 
intereses, lo que reduciría la dependencia en seguridad de éstas respecto 
a esa superpotencia y les abriría un mayor espacio de autonomía interna-
9. No es posible detallar aquí el complejo proceso de tránsito de la CEE a UE y de su estructura ins-
titucional. Sólo mencionamos aquellos rasgos de su funcionamiento político que incidieron en el 
desarrollo de los eventos internacionales que estudiamos.
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cional (Wohlfort, 2002). De aquí que, Estados Unidos, como potencia 
unipolar haya favorecido a partir de la década de 1990 el mantenimiento 
y reforzamiento de la OTAN como el principal instrumento para imponer 
su modelo securitario en Europa.10 
Sin la contraparte soviética, sin el enemigo comunista de por medio 
y sin haber tomado aún conciencia del peligro que significaba para la se-
guridad internacional la radicalización de una parte del mundo islámico, 
para justificar su intervencionismo, la política exterior estadounidense 
se revistió con los planteamientos de la llamada teoría de la Paz Demo-
crática. Según la cual, el carácter democrático del régimen interno de los 
Estados nacionales es el rasgo que permite asegurar la paz y la estabilidad 
internacionales (Doyle, 1986). Implícitamente, este modelo parte de la 
idea de que la variable independiente es el carácter democrático de los 
Estados nacionales y la estabilidad del orden internacional la variable 
dependiente. Esta concepción ideológica del orden internacional influ-
yó decisivamente en el diseño de la estrategia estadounidense de la era 
post-soviética, pero sin descartar la adopción de decisiones empíricas ba-
sadas en las muy pragmáticas consideraciones derivadas del balance de 
poder, tal y como ocurrió con la actitud del gobierno de William Clinton, 
el entonces nuevo presidente estadounidense, para apoyar al régimen de 
Boris Yeltsin, el presidente de la Federación Rusa11 y con ello contribuyó 
a afianzar el carácter autoritario de su régimen. 
Mientra el unipolarismo estadounidense se asentaba en el mundo, de 
1991 a 1999, Rusia vivió su segunda era turbulenta.12 Ese periodo fue de 
un franco colapso político y económico. Sus principales características 
10. Una visión diferente de esta problemática es la de Kupchan (2002), quien plantea que el momen-
to unipolar no durará, porque el gobierno de Estados Unidos perderá apoyo interno para sufragar los 
elevados costos del intervencionismo y ya no querrá seguir asumiendo las tareas globales de seguri-
dad; dicha tendencia estimularía a otras potencias a tratar de modificar el orden internacional, lo que 
le abriría el paso al multipolarismo. 
11. Lowenthal (1991) señala que el pretexto de exportar la democracia a otros países se enarboló 
para justificar en los hechos el intervencionismo político y/o militar estadounidense, pero generó un 
caos inmanejable en muchos de ellos y aceleró la descomposición política de las sociedades interve-
nidas sin lograr ninguna reconstrucción democrática estable.
12. Algunos historiadores emplearon este término de “era turbulenta” (Смутное время), aludiendo a 
la difícil etapa acaecida a fines del siglo XVI en Rusia a la cual se conoce bajo ese nombre.
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fueron: a) la mal instrumentada privatización provocó escasez de bienes, 
desempleo, hiperinflación y déficit del sector público; b) un elevado en-
deudamiento con instituciones financieras internacionales, con altas tasas 
de interés; c) la corrupción en el uso de los recursos públicos por la élite 
gobernante; d) el surgimiento de una capa de oligarcas que se benficia-
ron con las privatizaciones; e) procesos electorales en los que el ascenso 
de los comunistas y de los nacionalistas puso en jaque a los neoliberales 
yeltsinianos; f) los choques entre poder Ejecutivo y poder Legislativo en 
torno a la política económica y la corrupción; g)varios intentos del po-
der Legislativo para destituir al presidente Yeltsin; h) la realización prác-
ticamente de un golpe de Estado de Yeltsin contra el poder Legislativo 
en septiembre y octubre de 1993; i) el surgimiento de nuevas tendencias 
separatistas dentro de la Federación Rusa, siendo el estallido de la guerra 
en Chechenia el caso más destacado. En esas condiciones, la credibilidad 
rusa como actor internacional influyente era mínima; el único márgen 
con el que pudo negociar al exterior fue el temor de los otros actores ante 
el eventual retorno del comunismo o el estallido de una guerra civil, lo 
cual deestabilizaría por completo a toda la región. Sólo en función de ello 
pudo el régimen yeltisiniano negociar algunas concesiones occidentales, 
pero el precio político que pronto pagaría fue alto.
La difícil situación económica de la Federación de Rusia y las dificulta-
des de su gobierno ante el peso político de los comunistas y de los nacio-
nalistas fueros problemas a los que los actores internacionales destinaron 
atención y recursos. La debilidad del régimen ruso era un punto crítico 
percibido por Estados Unidos y las instituciones financieras internacio-
nales como un gran peligro para la estabilidad internacional. La pauta que 
siguieron fue la de acordar una importante ayuda financiera al gobierno 
de Yeltsin e incorporarlo dentro la red de instituciones financieras intern-
macionales para amortiguar los efectos negativos del colapso económico 
ruso sobre la economía internacional. A su vez, esto sirvió como palanca 
de presión sobre el gobierno ruso para que aceptara las nuevas modalida-
des del reordenamiento europeo, en particular en el espacio post-comu-
nista. Así, la pérdida de estatus de la Federación Rusa como actor interna-
cional fue aún mayor que la de la Unión Soviética. 
La magnitud de los cambios internos y externos propició que la diplo-
macia rusa del periodo 1992-1996 marchase sin conciencia clara de las 
implicaciones de la desintegración soviética ni de lo que estaba en jue-
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go en el reordenamiento mundial y europeo. El Ministerio de Asuntos 
Extranjeros estaba a cargo de Andrey Kozyrev (1990-1996),13 quien for-
maba parte de la corriente de pensamiento occidentalista en la política 
exterior rusa. Esta nueva élite rusa se caracterizó por el énfasis que puso 
en las similitudes entre Rusia y otros países del Occidente de Europa; 
creían en la superioridad del sistema capitalisita y en la versión neoliberal 
de ese modelo de desarrollo (Tsygankov, 2013).14 En concordancia con 
ello, en 1993, Yeltsin y Kozyrev creían que Rusia podía formar parte de la 
OTAN en pie de igualdad con Estados Unidos, lo que les valió fuertes crí-
ticas de su poder Legislativo. Muy tardíamente, Moscú abandonaría esta 
ilusión de colaboracionismo con Occidente (Smith, 2008) que predomi-
nó durante todo el primer periodo de gobierno de Yeltsin y poco a poco 
tomaría conciencia de que ya no tenía los recursos para instrumentar y 
respaldar su política exterior, ni mucho menos para influir decisivamente 
sobre la reestructuración del orden internacional. 
Por otra parte, la ayuda financiera internacional a un régimen de dudo-
sa legitimidad, sin ponerle ningún reparo a su conducta antidemocrática, 
fue una política de control de los daños provocados por la desintegración 
soviética. También tuvo otros objetivos, como asegurar un entorno esta-
ble a la reorganización de la naciente UE y establecer un nuevo sistema de 
seguridad regional acorde con los intereses estadounidenses en la región 
del antiguo glacis soviético y en los Balcanes. En un escenario extremo, 
se trataba de impedir, a cualquier precio, el retorno de los comunistas al 
poder en Rusia. Al final de cuentas, los intereses materiales de la propia 
seguridad de Estados Unidos, de la OTAN y de la UE, prevalecieron muy 
por encima de su tan proclamada identidad con los valores de la demo-
cracia y de la paz democrática. El más crudo realismo prevaleció sobre lo 
valorativo cuando así convino a sus intereses más terrenales de seguridad.
No escapó a los ojos del gobierno estadounidense el hecho de que las 
dificultades políticas de Yeltsin y la desesperada ayuda económica que 
13. A quien se le atribuyó el apelativo de Mister Da (Señor Sí), en alusión al dado a Andrei Gromiko, 
como Mister Nyet (Señor No) por su actitud de escasa colaboración en el Consejo de Seguridad de la 
Organización de las Naciones Unidas.
14. También véase Wendt (2014) para una propuesta analítica basada en la constitución de las iden-
tidades en política internacional.
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necesitaba del exterior eran también una palanca para presionarlo, espe-
cialmente en el conflictivo asunto del destino del espacio post-soviético. 
En contrapartida, el propio debilitamiento del gobierno ruso le permitió 
a éste mismo obtener ciertos beneficios (préstamos y ayuda financiera) 
de ciertos actores internacionales que lo fortalecieron ante la oposición 
interna; pero simultáneamente también minaron sus posibilidades de ne-
gociación en otros asuntos con esos actores internacionales, quienes más 
tarde le pasarían la factura económica y política. Por supuesto, Clinton no 
dejó pasar la ocasión y aprovechó el hecho de que Yeltsin tenía una deuda 
política con el gobierno estadounidense después de que le dio su apoyo 
político durante los meses de la campaña electoral presidencial rusa de 
1996 y lo impulsó para obtener una importante ayuda financiera interna-
cional durante esos meses cruciales. La factura política no tardó en llegar, 
el 12 de diciembre de 1996, los ministros de relaciones exteriores de los 
países integrantes de la OTAN anunciaron que el proceso de ampliación 
de la alianza para incorporar a la República Checa,15 Hungría y Polonia, 
se iniciaría a partir de su cumbre en Madrid en julio de 1997. Y esto nos 
remite a los nuevos problemas de seguridad en la región europea y sus 
posibles soluciones.
Los nuevos problemas de seguridad en el orden europeo 
La desintegración de la Unión Soviética y el colapso de Rusia alteraron 
el equilibrio de fuerzas internacional y el formato del orden mundial. De 
manera aún más acentuada, desencadenaron un reacomodo profundo del 
equilibrio de poder en toda la región europea y surgieron nuevos desa-
fíos en términos de seguridad y cooperación específicos de ese nivel del 
orden internacional: ¿qué hacer ante la Rusia post-soviética?, después de 
todo, desde 1815, ese país había desempeñado un rol central en el equi-
librio de poder europeo (Kissinger, 2015); ¿qué hacer con la herencia 
bipolar de la división europea, es decir, qué política seguir ante aquellas 
áreas europeas recién desalineadas que emergieron del derrumbe de la es-
fera de influencia soviética en Europa?, ¿cómo construir un nuevo orden 
15. Checoslovaquia se había divido en República Checa y Eslovaquia en enero de 1993.
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internacional europeo y cuál sería su articulación con el orden mundial 
unipolar? A diferencia de lo que había ocurrido en 1815, 1919 y 1945 
(Ikenberry, 2001), cuando al término de los grandes guerras, se habían 
reunido las potencias vencedoras, ya fuese incluyendo o excluyendo a las 
derrotadas, para reorganizar el nuevo orden internacional, en 1990-1991, 
por más que las élites estadounidenses proclamasen que Estados Unidos 
había sido el vencedor de la Guerra Fría, en realidad ni hubo conflicto 
bélico, ni potencias vencedoras ni derrotadas. Desde nuestra perspectiva, 
en esta nueva e inesperada situación, lo que sustituyó al rol de las negocia-
ciones entre las grandes potencias fue un conjunto de eventos, tratados y 
decisiones que se concatenaron en la práctica; así, se fueron intersectan-do diversos planos de negociación y de conflicto en torno al futuro del 
espacio post-comunista en Europa del Este; de la interacción entre ellos, 
se fue forjando el nuevo orden internacional de la región europea. Rusia, 
la OTAN y la UE se disputaron la reasignación de las nuevas zonas de in-
fluencia en el espacio post-comunista europeo. 
De manera análoga a lo ocurrido en 1919 y 1945, un importante actor 
ultramarino participó en este nuevo proceso regional: Estados Unidos, 
principalmente a través de la OTAN. A diferencia de esas dos ocasiones en 
que tuvo que invertir enormes recursos humanos, militares, económicos 
en su política de engagement, a finales del siglo XX, Estados Unidos recu-
rrió al offshore balancing; esta estrategia consistió en favorecer a ciertos 
poderes regionales, la UE, para frenar el surgimiento de otra potencia re-
gional, Rusia, sin tener que realizar enormes y costosos despliegues mili-
tares, sobre todo de tropas convencionales de tierra (Mearsheimer y Walt, 
2016). El objetivo de Estados Unidos era seguir, como lo han expresado 
muchos de sus políticos, siendo la principal potencia europea. Su princi-
pal vehículo de acción fue la OTAN y su objetivo global fue prolongar el 
momento unipolar.
Cada uno de esos actores tuvo un nuevo peso en la estructura de la re-
lación de fuerzas internacional: Rusia, como potencia en franco declive, 
Estados Unidos, como superpotencia unipolar con una enorme influencia 
en la OTAN, y la recién forjada Unión Europea, como potencia regional 
teóricamente en ascenso. Ese reacomodo influyó decisivamente sobre la 
estrategia que siguió cada uno a escala mundial y a nivel regional europeo. 
Algunos autores (Hallenberg y Karlsson, 2006) calificaron a este equilibrio 
de fuerzas como un triángulo estratégico y enfatizaron las características 
3 5 0 | V E R E D A S
institucionales tan diferentes de esas entidades políticas internacionales. 
Mientras que Rusia y Estados Unidos eran Estados unitarios soberanos, la 
OTAN pasó de ser una alianza militar dominada por Estados Unidos cuyas 
acciones se circunscribían a los países miembros a ser una alianza polí-
tico-militar que rebasaba las fronteras noratlánticas. La Unión Europea, 
por su parte, era una entidad supranacional a medias, aún algo ambigua,16 
pues se ubicaba en algún punto indeterminado que rebasaba a los Estados 
nacionales que la integraban pero no llegaba a ser ni siquiera una confe-
deración y sus miembros aún conservan un amplio margen de soberanía, 
lo que propició la persistencia de divergencias entre sus respectivos inte-
reses nacionales. ¿Cómo actuó cada uno de ellos durante este periodo de 
transición del orden internacional? 
Estados Unidos orientó sus acciones a mantener su influencia en Euro-
pa Occidental y extenderla a la Oriental, en una decisión de disminuir al 
máximo posible la influencia rusa en la política europea y asiática. Asimis-
mo, el nuevo peso de Estados Unidos como superpotencia unipolar deter-
minó el rumbo que siguieron la OTAN y, por medio de ésta, la agrupación 
europea (como CEE y luego como UE). La política de Estados Unidos fue 
promover a la Unión Europea como hegemono regional para contrabalan-
cear los intentos rusos por conservar un rol como potencia regional. 
A partir de 1996, Rusia buscó un nuevo balance de poder para lograr 
un reconocimiento a su influencia en la región del espacio post-soviético, 
pero sus severas dificultades domésticas anularon sus esfuerzos en la arena 
internacional. Por lo mismo, sus actitudes y reacciones diplomáticas ante 
los acontecimientos europeos carecieron de coherencia y de credibilidad 
respecto de la nueva relación de fuerzas internacional. La élite neoliberal 
rusa no percibió, en toda su magnitud, las implicaciones del cambio en el 
orden internacional hacia el unipolarismo ni comprendieron la hegemoni-
zación del territorio europeo por la OTAN y la Unión Europea.
En cuanto a la Unión Europea, ante la incertidumbre en el formato que 
tomaría el orden regional, ésta quedó atrapada en las indecisiones, debido 
a su falta de cohesión interna, a los disfuncionamientos de sus estructu-
ras institucionales y a los intereses nacionales divergentes de sus Estados 
16. Jacques Delors, presidente de la Comisión Europea de 1985 a 1995, en un discurso pronunciado 
en Luxemburgo en 1985, se refirió a la futura organización europea, en ese momento aún en ciernes, 
como un OPNI, un objeto político no identificado.
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miembros. Durante este periodo crucial, la Unión Europea no logró for-
mular ni instrumentar una política común clara respecto a Rusia.17 Tampo-
co fue capaz de ofrecer alternativas en el terreno de seguridad durante esta 
fase de redefiniciones: ni ante el conflicto yugoslavo, ni ante la situación de 
Polonia, Checoslovaquia y Hungría, aliadas como Grupo de Vysegrad, que 
se sentían atrapadas entre la poderosa Alemania unificada, la inquietante 
inestabilidad política en Rusia y la guerra en Yugoslavia. Fue precisamente, 
a raíz de esta última, que el gobierno estadounidense se decidió a tomar 
abiertamente en mano la iniciativa unilateral de reconstruir el nuevo or-
den securitario europeo. Particularmente en el conflicto de Bosnia, la UE 
no fue capaz de proponer soluciones operativas eficaces, porque sus élites 
políticas estaban paralizadas por el temor de una expansión del conflicto 
bélico en otras áreas de la región. En ambos casos, el Grupo de Vysegrad y 
Guerras Yugoslavas, su posibilidad de desarrollar una capacidad autónoma 
en cuestiones de seguridad y defensa común quedó coartada y subordi-
nada a la estrategia estadounidense por medio del paraguas de la alianza 
noratlántica. 
En resumen, mientras que en el ámbito internacional rápidamente que-
dó claro el paso a un orden unipolar, o momento unipolar, en el terreno 
europeo, el formato regional era incierto, porque no se sabía qué pasaría 
con Rusia, ni con el espacio post-soviético –tanto los países ex-comunis-
tas de Europa del Este, como las ex- Repúblicas Socialistas Soviéticas (ex-
RSS)– ni con Europa en general. Ante el desencadenamiento del proceso 
de reacomodo de toda la región, de inmediato los países europeos que 
formaban parte de la OTAN y de la CEE tuvieron que enfrentar varios desa-
fíos específicos: primero, acelerar el tránsito de la CEE a UE para absorber 
la unificación de Alemania; segundo, la solicitud de la República Checa, 
Hungría y Polonia, en abril de 1994, para ingresar a la UE; tercero, el es-
tallido de las guerras civiles en Yugoslavia a partir de 1991, en espacial 
el sitio a Sarajevo; cuarto, la definición de una política común, en tanto 
que UE, ante la Federación de Rusia. Estos asuntos estaban directamente 
17. En junio de 1994, Rusia y la UE firmaron un partenariado de cooperación que tuvo pocos resul-
tados concretos. Sólo hasta junio de 1999, después de la ampliación de la OTAN, el Consejo Europeo 
adoptó al fin un documento de estrategia común hacia Rusia, que en la práctica quedó subvertido 
por la política nacional de algunos de sus Estados miembros, los cuales siguieron diferentes formatos 
de relación bilateral con Rusia.
3 5 2 | V E R E D A S
vinculados con problemas estratégicos y de seguridad en el conjunto del 
orden internacional europeo. Posteriormente, nuevos problemas se plan-
tearían respecto al resto del destino de otros componentes del espacio 
post-soviético (los procesos de cambio de régimen en Georgia y Ucra-
nia), pero las respuestas a estos primeros eventos determinaron el rumbo 
que seguiría la UE y dejaron claramente expuestas sus debilidades como 
aspirante a hegemono regional. Fueron decisiones que forjaron un patrón 
de path-dependency. En esta década, la secuencia de decisiones tomadas o 
no, y de acciones emprendidas o no por la Unión Europea, establecieron 
sus alcances y sus límites para, comoentidad supranacional, resolver los 
problemas de seguridad y defensa de la región europea. Las guerras yu-
goslavas, muy especialmente el conflicto en Bosnia, fueron determinantes 
porque mostraron que la UE no tenía la capacidad para asumir la respon-
sabilidad de la seguridad y defensa de la región europea. La cuestión del 
Grupo de Vysegrad también ilustró que realmente no estaba en condi-
ciones políticas adecuadas para ampliarse. En ambos casos, fue la presión 
estadounidense, mediante la OTAN, la que impuso la solución, con el 
bombardeo decidido a las posiciones serbias en Bosnia y con el anuncio 
casi unilateral de Estados Unidos de que la República Checa, Hungría y 
Polonia ingresarían a la Organización del Tratado del Atlántico Norte. 
Crisis política y guerra en Yugoslavia
En el estallido de la guerras yugoslavas, hubo una convergencia de facto-
res estructurales etnolingüísticos, religiosos, económicos e histórico-cul-
turales; también concurrieron factores políticos coyunturales derivados 
de los efectos que tuvo el fin del régimen comunista en Yugoslavia sobre 
los objetivos y estrategias de los diferentes actores subnacionales locales 
e internacionales. No obstante, la fuente profunda del conflicto, más que 
derivar de las cuestiones etnorreligiosas per se, fue el diseño político ins-
titucional heredado de los periodos precomunistas y comunistas que fa-
voreció el estallido de los conflictos en la década de 1990. La Yugoslavia 
comunista estaba compuesto por seis Repúblicas,18 en las que se distri-
18. La República Federativa Socialista de Yugoslovia se componía de Serbia, Eslovenia, Croacia, Bos-
nia-Herzegovina, Macedonia y Montenegro. Serbia tenía adjudicadas desde la era comunista dos 
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buían de manera desigual sobre sus territorios diferentes grupos etno-lin-
güísticos, tres religiones monoteístas y niveles de desarrollo económico 
muy diferenciados, además de las diferentes cargas históricas.19 
La de mayor peso político era Serbia. La más multireligiosa y multiét-
nica Bosnia-Herzegovina,20 y presentaba una distribución segregada te-
rritorialmente. En enero de 1990 se desintegró la Liga de los Comunistas 
de Yugoslavia, el único instrumento que hasta entonces había logrado 
mantener cohesionada a ese mosaico que era Yugoslavia. De inmediato, 
emergieron viejas y nuevas aspiraciones políticas: las ambiciones de do-
minación de los nacionalistas de Serbia sobre todo el resto del territorio 
yugoslavo; las aspiraciones separatistas; y las ambiciones territoriales 
irrendentistas de Serbia y Croacia sobre Bosnia. Pronto, Eslovenia y Croa-
cia iniciaron su procesos de secesión en enero de 1991 y en junio decla-
raron su independencia respecto de la fugaz Yugoslavia post-comunista 
dominada políticamente por la nacionalista Serbia.21 La independencia 
eslovena fue rápida y el conflicto armado corto. La lucha de los indepen-
dentistas croatas se prologó hasta 1995. 
Un evento externo que influyó en el rumbo que siguió este proceso 
fue el reconocimiento internacional que recibieron Eslovenia, Croacia y 
Bosnia. En diciembre de 1991, en una reunión de la CEE, Alemania anun-
ció que reconocería como Estados soberanos a Eslovenia y Croacia, pero 
Francia se opuso e incluso el presidente francés Mitterrand abogó por 
provincias autónomas, Kosovo al sur y Vojvodina al norte. Montenegro siempre fue aliada incondi-
cional de Serbia. En 1992, Serbia y Montenegro formaron la República Federal de Yugoslavia, la que 
pasó a denominarse Estado de Serbia y Montenegro en 1993-2003. De aquí en adelante, aludiremos 
a ella únicamente como Serbia.
19. En Serbia predominaban el grupo etno-lingüístico serbio (80%), de religión ortodoxa (84.5%), 
pero también había musulmanes, entre otros, los albaneses étnicos de Kosovo. Eslovenia y Croacia, 
tenían un nivel de desarrollo económico mayor, sobre todo la primera, donde predominaban los 
eslovenos ( 88%) y los católicos (72%); similarmente, en Croacia prevalecían los croatas (78%) y los 
católicos (86%). En Bosnia-Herzagovina, cerca de la mitad de la población se componía de bosnios 
étnicos musulmanes, ubicados principalmente en la parte central del país y en un área menor en el 
extremo noroeste; una tercera parte eran serbios étnicos ortodoxos, concentrados al norte y al este; 
17% eran croatas étnicos católicos distribuidos en las partes media y sur del costado occidental.
20. De aquí en adelante nos referiremos a ella únicamente como Bosnia.
21. Siguiendo su ejemplo, Macedonia se declaró independiente en septiembre de 1991.
3 5 4 | V E R E D A S
mantener la unidad Yugoslava,22 lo que implícitamente fortaleció a la Ser-
bia nacionalista y su presidente, Slobodan Milosevic; la posición de los 
británicos, aunque soterrada, fue similar ( Judt, 2006). Esas dos actitudes 
europeas exacerbaron el nacionalismo de uno u otro modo. En ambos 
casos, su principal temor era una reedición de 1914 y ante esa eventuali-
dad recurrieron a pretendidas soluciones que mucho recuerdan a la polí-
tica de apaciguamiento (appeasement) del Pacto de Múnich de 1937. En 
efecto, no sirvieron para contener las ambiciones del Estado serbio y muy 
pronto la guerra estalló en Bosnia, en marzo de 1992. La Organización de 
las Naciones Unidas (ONU) tampoco fue muy atinada y desde septiembre 
de 1991, impuso un embargo de armas sobre toda Yugoslavia, lo cual en 
los hechos favorecía a Serbia y dejaba indefensa a Bosnia ( Judt, 2006).23
Por su lugar en la geopolítica balcánica, Bosnia quedó en el centro del 
huracán de la guerra: rodeada al norte y al oeste por Croacia, y por Serbia 
al este y al sur, dos vecinos con ambiciones territoriales sobre ella desde 
la era comunista. Más que en ninguna de las exintegrantes de Yugoslavia, 
su estructura etnorreligiosa chocaba con la geografía política y la distri-
bución espacial de esos grupos. Así, la mayor parte de los bosnios étnicos 
quedaban rodeados de serbios y croatas también al interior de Bosnia. Era 
una bomba de tiempo. El conflicto podía estallar por cualquier costado, 
serbio o croata, pero fue el Estado serbio y los propios serbios étnicos de 
Bosnia los que tomaron la iniciativa, primero en las aldeas étnicas bosnias 
del este y pronto contra la capital misma, Sarajevo.24 El conflicto entre los 
croatas y los bosnios fue contenido primero gracias a la mediación esta-
dounidense. En marzo de 1994, se firmó el Acuerdo de Washington, bajo 
el cual se estableció la paz entre ellos. El conflicto entre bosnios y serbios 
tomó un poco más de tiempo en resolverse.
22. Ya desde 1990, el mismo Mitterand se había opuesto a que el asunto de Yugoslavia se incluyera en 
las discusiones de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa.
23. En esas fechas, los europeos no tuvieron mejor idea que reorganizar Bosnia sobre líneas étnicas 
en plan Carrington-Cutileiro de 1992. Precisamente el tipo de diseño que azuzaba el conflicto. Algo 
similar ocurrió en 1993 con los planes Vance-Owen y Owen-Stoltenberg.
24. Según el censo de 1991, la distribución étnica de Sarajevo, una ciudad de más de medio millón de 
habitantes, era la siguiente: 49% bosnios, 30% de serbios, 11% yugoslavos, 7% croatas. Al igual que en 
el resto de Bosnia, la distribución territorial de estos grupos étnicos también estaba segmentada en el 
área urbana.
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Durante los primeros meses de las guerras yugoslavas, las intervencio-
nes del gobierno estadounidense y, por tanto de la OTAN, fueron relativa-
mente moderadas. Al inicio, en 1990, Estados Unidos se había inclinado 
por el mantenimiento del status quo en las fronteras yugoslavas; esto se 
debía a la debilidad política interna del gobierno del republicano Bush 
Sr.25 Sin la direccióndeterminante de Estados Unidos, la OTAN también 
se quedó sin rumbo. Además, no se debe olvidar que en 1992 se vivieron 
los primeros meses sin la Unión Soviética y que fue un año de campaña 
electoral presidencial en Estados Unidos.26 Puesto que los europeos es-
taban divididos respecto a qué hacer, la única opción restante fue la in-
tervención indirecta mediante la Organización de las Naciones Unidas. 
Así, para facilitar el envío de tropas de paz a Bosnia bajo la bandera de la 
ONU y como Serbia se proclamó Estado sucesor de Yugoslavia, Eslovenia, 
Croacia y Bosnia-Herzegovina27 fueron reconocidas en abril por Estados 
Unidos como Estados soberanos y, en mayo, ingresaron oficialmente a la 
ONU. Así la ONU podía intervenir sin que el gobierno de Serbia pudie-
se alegar que estaba injiriendo en su política interna. Bosnia también fue 
una crisis de política exterior para el gobierno estadounidense, para los 
europeos occidentales y para la ONU. El gobierno del nuevo presidente 
estadounidense, William Clinton, no se decidía a comprometerse a fon-
do. Los países de la CEE se encontraban atareados con su transformación 
en UE; pero también hubo posicionamientos políticos claros de no enga-
gement de Francia y Reino Unido.28 La ONU básicamente se dedicó a la 
25. En el Congreso 102 (enero 1991/enero 1993), los republicanos estaban en minoría, sumaban 44 
senadores sobre un total de 100 y contaban con 167 diputados sobre un total de 435. Por otra parte, 
durante su administracción, Bush Sr. siempre tuvo desencuentros con el Departamento de Estado, el 
cual sostenía puntos de vista diferentes a los del presidente y del National Security Council. Esto fue 
patente en 1990, durante el proceso de discusiones en torno a la unificación alemana (cfr. Zelikow 
y Rice, 2002).
26. En noviembre de 1992, el demócrata William Clinton obtuvo 43% del voto popular que en el 
Colegio Electoral se tradujo en 69%. En el 103 Congreso (enero 1993/enero 1995), los demócratas 
sumaron 57 de los 100 senadores y 258 de los 435 representantes.
27. De aquí en adelante, sólo nos referiremos a ella como Bosnia.
28. Cuando los bosnios trataron de promover el levantamiento del embargo de armas que la ONU ha-
bía impuesto en 1991, sus esfuerzos no prosperaron porque Francia y Reino Unido se opusieron, en 
especial el francés Mitterrand; sólo el canciller alemán Helmut Kohl se esforzó por apoyar la petición 
bosnia, sin éxito. En esos difíciles años, sólo Pakistán ayudó decididamente a Bosnia.
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ayuda humanitaria y realmente no tomó medidas serias para detener la 
guerra; el colmo fue la matanza de Srebrenica, en julio de 1995, cuando 
ante la impasividad de las tropas de la ONU compuestas por holandeses, 
los serbios asesinaron a ocho mil muchachos y hombres bosnios sin que 
hicieran nada para impedirlo. Fue el fracaso de Naciones Unidas y de los 
europeos occidentales. 
La situación se destrabó en ese verano de 1995, cuando la OTAN (en 
coordinación con la ONU) al fin intervino bombardeando a las tropas de 
los serbios en Sarajevo y otros puntos. Dos eventos influyeron en esa de-
cisión. Uno, el Congreso estadounidense votó a favor del levantamiento 
del embargo de armas al gobierno de Bosnia.29 El otro, el nuevo presiden-
te francés,30 Jacques Chirac, presionó a Clinton para que la OTAN pasara a 
una política de mayor intervención en el terreno. La OTAN inició ataques 
más fuertes contra las posiciones serbias a fines de agosto. En menos de 
dos meses, bajo la presión de Rusia y Estados Unidos, se firmó el Acuerdo 
de Paz de Dayton en noviembre de 1995, que puso fin a las hostilidades. 
El conflicto en Bosnia puso en evidencia la incapacidad de la UE para ga-
rantizar por sí sola la seguridad regional, seguía dependiendo de la OTAN 
y de Estados Unidos para ello.
El Grupo de Vysegrad y la seguridad subregional
Los vertiginosos acontecimientos de 1989-1990, cuando Checoslova-
quia, Hungría y Polonia, así como otros países, abandonaron el modelo 
comunista, también fueron un gran cambio en el balance de poder re-
gional europeo. La disolución del bloque socialista obligó a estas entida-
des que lo integraban a reformular su política exterior y de seguridad. El 
29. Los demócratas perdieron la mayoría tanto en el Senado como en la Casa de Representantes en 
noviembre de 1994. Así, en el 104 Congreso (enero 1995/enero 1997) los republicanos lograron 
52 escaños de 100 en el Senado y 230 representantes sobre 435. Ya desde mayo de 1994, el senador 
republicano Robert Dole –quien contendería con Clinton por la presidencia en 1996–, promovió 
la adopción de un bill en favor de levantar unilateralmente el embargo de armas a Bosnia, pero la 
iniciativa no prosperó.
30. Mitterand, que tanto se opuso a una intervención más seria en el conflicto de Bosnia, terminó su 
mandato en mayo de 1995, el cual se había iniciado catorce años atrás, en mayo de 1981.
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primer problema era el alemán. En 1990, Gorbachev se inclinaba inicial-
mente por una Alemania unificada neutra, es decir fuera de la OTAN, y 
casi desarmada. Los dirigentes húngaros, checoslovacos y polacos preo-
cupados por su propia seguridad nacional y subregional, preferían que la 
Alemania unificada quedase dentro de la OTAN, pues fuera de ella no es-
taría sometida a ningún control y eso podría abrir la puerta a su eventual 
rearme y expansionismo (Zelikow y Rice, 2002). Según Romer (2002), 
fueron esos dirigentes, aún comunistas pero reformistas, los que conven-
cieron al líder soviético, durante las últimas reuniones del Pacto de Varso-
via en Praga, en marzo de 1990, de la necesidad de asegurar el ingreso de 
la Alemania unificada a la OTAN, como único medio viable para imponer-
le límites (constraints); a su vez, Gorbachev convenció al ejército y otras 
fuerzas políticas soviéticas de que esa era la mejor solución. Alemania 
unificada quedó integrada a la OTAN desde el otoño de 1990. 
El segundo problema era la Unión Soviética, cuya inestabilidad po-
lítica, en 1990-1991, les causaba un gran concernimiento. De particular 
importancia para Checoslovaquia, Hungría y Polonia, así como de Ale-
mania, era resolver el problema de la presencia de tropas soviéticas en 
sus territorios.31 A ese respecto, las negociaciones y acuerdo entre Che-
coslovaquia y Hungría con la Unión Soviética tuvieron lugar en febrero 
de 1990; el caso de la RDA quedó negociado de otra manera, a raíz de su 
absorción por la RFA en 1990; más lentas fueron con Polonia, realizándo-
se desde 1991 hasta mayo de 1992, por necesidades logísticas para orga-
nizar el gigantesco retorno por tierra de las tropas soviéticas instaladas en 
lo que había sido la República Democrática Alemana. 
El tercer punto era la abrogación de los tratados que habían unido du-
rante la Guerra Fría a los países satélites con la Unión Soviética: el Pacto 
de Varsovia y el Consejo de Asistencia Económica Mutua (CAEM). En fe-
brero de 1991, se disolvieron las estructuras militares del Pacto de Varso-
via y en julio el pacto mismo. Paralelamente, también en febrero de 1991, 
se realizó la reunión constitutiva del Grupo de Vysegrad entre Checoslo-
31. Los efectivos militares se elevaban a 351 274 en la RDA, 75 mil en Checoslovaquia, 60 mil en 
Hungría y 44 mil en Polonia; el número de misiles tácticos y táctico-operativos sumaban respectiva-
mente 152, 30, 36 y 20. Además se encontraban desplegados tanques, artillería, aviones y helicópte-
ros. Datos publicados en Izvestia, 31 de agosto de 1994, citados por Romer (2002). Es decir, la RDA 
era el núcleo de la seguridad soviética en Europa.
3 5 8 | V E R E D A S
vaquia, Hungría y Polonia. El CAEM acordó su desintegración en junio de 
1991, la cual entró en vigor tres meses después, poco antes de la desapari-
ción de la Unión Soviética en diciembre. 
Quedaba por definir su lugar de dentro de lanueva relación de fuerzas 
tanto global, como a nivel regional en Europa. Lo que siguió fue una típica 
política generalizada de bandwagoning: ponerse del lado del bando más 
fuerte, acercándose a la aún CEE y solicitando su ingreso a la OTAN. De 
1991 a 1993 los integrantes del grupo Vysegrad a pesar de que coordina-
ron sus esfuerzos para ingresar a la CEE, no obtuvieron respuestas claras 
de inmediato y Bruselas les dio largas. La razón de la lentitud en la res-
puesta de la CEE se debía a las dudas que esa petición de ingreso suscitó y 
había disidencias internas al respecto. Alemania tenía interés en estimular 
la reconstrucción de las economías de esos tres países que, entre otras 
cosas, estaba fuertemente endeudados con ella desde las postrimerías de 
la era comunista. Francia y Reino Unido se oponían a aceptar nuevos inte-
grantes. La discusión se pospuso hasta después de la creación de la Unión 
Europea. Entretanto, se instrumentaron iniciativas de muy corto alcance 
para entretener al Grupo de Vysegrad, como por ejemplo la creación de 
las euro-regiones y de grupos para discutir de cooperación económica.32 
También influyó en la lentitud la división de Checoslovaquia en sus dos 
principales componentes, Eslovaquia y República Checa, en enero de 
1993 lo que desactivó al grupo varios años.
La disputa por el nuevo orden europeo 
 Resumiendo, la gigantesca reestructuración del balance de poder que se 
desencadenó en el conjunto de la región europea en 1989 tuvo diversas 
consecuencias: la unificación de Alemania y su permanencia en la CEE 
y en la OTAN, la caída de los regímenes comunistas en toda Europa del 
Este, la desintegración de la Unión Soviética, la aparición de nuevos Es-
tados post-soviéticos y el estallido de la guerra entre las Repúblicas que 
32. Hay varios ejemplos. Los países bálticos formaron el Consejo de Estados Rivereños del Báltico 
como organismo de cooperación subregional. En 1992 se crearon el Consejo de los Estados del Bál-
tico, que incluyó la presencia de Alemania y Rusia, así como la Zona de Cooperación Económica del 
Mar Negro.
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habían constituido a Yugoslavia. Todo esto generó una situación de fuer-
te inestabilidad política, lo que puso a los problemas de seguridad en el 
primer plano de las preocupaciones de todos los actores europeos. Du-
rante la Guerra Fría, la seguridad de esa región había descansado funda-
mentalmente en la OTAN y en el Pacto de Varsovia; es decir, dependió 
del poderío y equilibrio militar entre estadounidenses y soviéticos. En la 
década de 1970, también se había formado la Conferencia de Seguridad 
y Cooperación de Europa (CSCE) como un espacio de encuentro entre el 
Este y el Oeste, en el que participaron países de ambos bloques con el fin 
de establecer mecanismos de cooperación para la paz y la seguridad. No 
era propiamente una organización internacional y no tuvo logros prác-
ticos significativos33 y la Guerra Fría continuó como siempre. Entre sus 
principios básicos se enlistaban: respeto a la soberanía de cada Estado, 
inviolabilidad de fronteras, integridad territorial, no intervención en los 
asuntos internos, en una palabra, no injerencia en la vida política interna 
de otro Estado. Así, la CSCE respetaba la tradición histórica forjada desde 
el Pacto de Westfalia, a la vez que incorporaba a países de ambas zonas de 
influencia. Esta inocua entidad pasaría a desempeñar un rol un poco más 
significativo en la década de 1990 y abandonaría su espíritu westfaliano 
para transformarse en una organización que justificaba la injerencia de-
mocrática en la vida política interna de otros países; aún así, fue desplaza-
da por la Organización del Tratado del Atlántico Norte.
Redefiniendo la seguridad europea
En 1990, durante las discusiones que precedieron a la unificación alema-
na, empezó a florecer la idea de emancipar la política exterior, la de seguri-
dad y la de defensa europeas del tutelaje estadounidense (Romer, 2002); 
esa ambición iba como anillo al dedo a la constitución de la futura UE 
como nuevo hegemono regional. Así, durante las negociaciones que se 
iniciaban en torno al futuro Tratado de Maastricht, se habló de formular 
una Política Exterior de Seguridad Común (Common Foreign and Secu-
33. Lo que sí logro la Unión Soviética fue el reconocimiento de sus anexiones territoriales de la Se-
gunda Guerra Mundial, notablemente los países bálticos.
3 6 0 | V E R E D A S
rity Policy, CFSP) y se reactivó a la Unión Europea Occidental (Western 
European Union, WEU).34 También se reanimó al Consejo de Europa.35 
Pero como ambas eran organizaciones intergubernamentales basadas en 
la membresía de Estados soberanos, eran inadecuadas para vehicular las 
políticas europeas comunes que se pretendía definir. En esa perspectiva 
de autonomizar la política común de la futura UE, había que superar una 
dificultad mayor: los países europeos occidentales no tenían el peso sufi-
ciente para revisar el status quo regional heredado de la era bipolar. Nece-
sitaban un aliado de gran peso; la Unión Soviética era el único candidato.
En el contexto de las negociaciones respecto a la unificación de Alema-
nia, Gorbachev, que al inicio se inclinó por mantenerla como país neutro 
fuera de la OTAN, avanzó la idea de crear una organización pan-europea, 
“una casa común”, dentro de la cual quedaría encuadrada la Alemania uni-
ficada. La propuesta fue recogida por el presidente francés Mitterrand, 
por dos razones; una era que en Francia seguía teniendo una débil rela-
ción con la OTAN36 y la otra residía en su eterna preocupación geopolíti-
ca respecto a su poderosa vecina, Alemania (Kissinger, 1994). También 
el canciller alemán Helmut Kohl estaba de acuerdo. La idea era que, si 
los europeos occidentales se aliaban con los soviéticos, sí se reunirían las 
fuerzas suficientes para ganar su plena autonomía en seguridad y defen-
sa, y con ello propiciar el disengagement estadounidense en Europa. La 
Unión Soviética y Francia empezaron a promover la CSCE como espacio 
multipolar de equilibrio donde no predominase Estados Unidos como 
34. La UEO era una organización de defensa y seguridad creada en 1948, pero quedó completamente 
relegada por la OTAN que fue fundada en 1949. La UEO fue disuelta en 2010.
35. No hay que confundirlo con el Consejo Europeo que es una de las instituciones fundamentales 
de la Unión Europea. El Consejo de Europa se creó en 1949 como organización regional, de un 
modo similar a la Organización de Estados Americanos.
36. Al momento de la fundación de la OTAN, Francia participó normalmente en sus actividades. En 
1958, Charles de Gaulle ocupó la presidencia de ese país; en relación con la alianza consideraba 
que Estados Unidos otorgaba demasiadas ventajas al Reino Unido; además pretendía que la OTAN 
defendiese también a sus colonias, notablemente Argelia que se encontraba en plena lucha por su 
independencia. En 1959, Francia retiró sus efectivos de la OTAN y exigió que Estados Unidos desins-
talara los dispositivos nucleares instalados en su territorio. En 1965, su gobierno anunció que ya 
no participaría en las maniobras de la organización; en 1966, retiró a sus representantes del mando 
militar de la OTAN y ordenó que los militares extranjeros salieran de Francia. Ésta siguió dentro de 
la OTAN pero con el compromiso mínimo posible. Anunció su plena reincoporacion hasta 2009.
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sucedía en la OTAN; querían hacerlo un consejo de seguridad regional 
complementario a la ONU; el problema era que carecía de capacidad mi-
litar. Por supuesto, el gobierno estadounidense boicoteó estas iniciativas 
(cfr. Zelikow y Rice, 2002), pues la CSCE podría competir con la OTAN en 
detrimento de la influencia de esta última;neutralizar ese intento no fue 
difícil, pues la Unión Soviética enfrentaba graves problemas económicos 
y políticos internos. 
El desenlace de este jaloneo diplomático fue la firma, en noviembre 
de 1990, de la pomposamente llamada Carta de París para una Nueva Eu-
ropa, en la que se establecieron los lineamientos básicos para transformar 
a la Conferencia en Organización para la Seguridad y la Cooperación en 
Europa (OSCE), lo cual ocurriría hasta enero de 1995; también se pro-
clamó su continuidad con el Acta Final de Helsinki de 1975, pero hubo 
un cambio importante, ahora se enfatizaba la exclusividad del régimen 
democrático como forma de gobierno. Además del soterrado boicot es-
tadounidense, otros factores contribuyeron ulteriormente a inhibir el 
desarrollo de la CSCE/OSCE. El estallido del conflicto en Yugoslavia en 
enero de 1991 la paralizó políticamente. Más tarde, en julio de ese mismo 
año, la disolución del Pacto de Varsovia fortaleció la posición de la OTAN 
sobre la CSCE/OSCE. Por último, la desaparición de la Unión Soviética en 
diciembre la rebasó y transformó por completo su base de apoyo.
La disolución del Pacto de Varsovia, en julio de 1991, dejó a toda la 
Europa postcomunista sin una organización de seguridad con la cual pro-
tegerse en caso necesario. Se encontraban atrapados entre la poderosa 
Alemania y la segmentación e inestabilidad del territorio post-soviético. 
Sólo quedaban dos alternativas: la sólida OTAN y la etérea CSCE. Como 
ésta incluía a la Unión Soviética, lo cual no les infundía seguridad alguna, 
al Grupo de Vysegrad no le quedó duda alguna: la OTAN. En respuesta, 
ésta puso en marcha el Consejo de Cooperación del Atlántico del Norte 
(North Atlantic Cooperation Council, NACC) en noviembre de 1991; se 
trataba de un foro de consulta y de cooperación que de ninguna manera 
involucraba el compromiso de protección militar previsto en el artículo 
cinco de los estatutos de la OTAN. Concebido para responder a las inquie-
tudes del Grupo de Vysegrad, ante la desintegración de la Unión Soviética 
en diciembre, pronto la invitación a integrarse al NACC se hizo extensiva 
a todos los antiguos integrantes del Pacto de Varsovia, incluida la Federa-
ción Rusa. Con este movimiento, los estadounidenses lograron imponer a 
3 6 2 | V E R E D A S
la OTAN por encima de la CSCE. Ante el casi ineluctable momento unipolar 
¿qué formato tomaría el regional europeo?, ¿unipolar o multipolar?, ¿cuál 
sería su grado de autonomía respecto al orden mundial unipolar? 
Este enigma se fue resolviendo durante los años siguientes (1992-
1995). En ese periodo, Estados Unidos y la OTAN se anotaron tres puntos 
a su favor. Uno, impidieron que la CSCE se fortaleciese y se transformara en 
una auténtica organización multipolar más incluyente. Dos, ante la división 
y la parálisis europeas, el gobierno estadounidense impulsó la decisión de 
que la OTAN bombardease a las tropas de los serbios étnicos que sitiaban 
a Sarajevo, con lo cual se demostró la indispensabilidad de la presencia de 
las tropas estadounidenses para imponer la paz sobre el territorio europeo. 
Tres, atrajeron a los Estados postcomunistas hacia la OTAN vía el NACC. La 
intensificación del conflicto en Bosnia a partir de 1993 y la inquietante evo-
lución política en la Rusia yeltsiniana (golpe de octubre y ascenso electoral 
de los comunistas) empujaron al Grupo de Vysegrad a ejercer una presión 
intensa sobre la alianza atlántica para que los admitiera como miembros de 
pleno derecho, a pesar de que Francia y Reino Unido se oponían a incorpo-
rarlos como miembros plenos de la alianza noratlántica.
Como la evolución política interna en Rusia a todo lo largo de 1993 
podía tener efectos negativos sobre el área postcomunista, el gobierno es-
tadounidense promovió la formación del Partenariado por la Paz (Part-
nership for Peace, Pf P) entre la OTAN y los ex países comunistas, incluida 
Rusia. Adicionalmente, con esta acción se neutralizaba aún más a la CSCE. 
No fue ninguna casualidad que, poco después de la crisis política rusa del 
otoño de 1993, los ministros de defensa de la OTAN anunciasen la creación 
del Pf P en diciembre y que se formalizase un mes después en la cumbre 
de Bruselas. Aunque el gobierno de Yeltsin de ninguna manera estaba en 
posición de negociar nada, el temor estratégico de que los comunistas re-
gresasen al poder en Rusia llevó a Warren Christopher, el secretario del 
Departamento de Estado, a proponerle a Yeltsin que en lo inmediato no se 
impulsaría la ampliación de la OTAN; lo que nutrió las ilusiones de integra-
cionismo con occidente de las élites rusas neoliberales. 
Esta solución no se ajustaba a las expectativas de Hungría, República 
Checa, Eslovaquia y Polonia, pues el Pf P, aunque reforzaba la colabora-
ción, seguía sin comprometerse a otorgarles la protección militar; por 
esta razón se mostraron reticentes a aceptarlo, a tal punto que Clinton 
se tuvo que entrevistar con sus respectivos jefes de Estado en Praga para 
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convencerlos de incorporarse al Pf P. De paso, aprovechó la ocasión para 
declarar a la prensa que el ingreso de esos países a la OTAN no estaba a 
discusión, que lo único que restaba por establecer era el cuándo. Estaba 
claro, Estados Unidos había tomado su decisión. Uno a uno los países ex-
comunistas se fueron incorporando, incluida la Federación Rusa que lo 
hizo en junio de 1994. Así, 1994 fue el año de fortalecimiento de la Pf P/
NATO, mientras que la CSCE/OSCE quedó prácticamente fuera de juga-
da. Desafortunadamente para el gobierno de Clinton, en las elecciones 
legislativas intermedias de noviembre, perdió la mayoría en el Senado y 
en la Casa de Representantes.37 Aun así, ya dentro de la OTAN se empezó 
a discutir el ingreso del Grupo de Vysegrad y se planteó la necesidad de 
contar con el acuerdo del gobierno ruso. 1995 fue un momento crucial 
en el reordenamiento del orden regional europeo y su articulación con 
el orden mundial bajo la tutela de la OTAN. Fue una coyuntura en la que 
convergieron la sobreposición del Pf P sobre la naciente OSCE, y la deci-
siva intervención estadounidense vía la OTAN que puso fin al conflicto 
armado en Bosnia. Además, el efecto combinado de ambos hechos debi-
litó políticamente a aquellos países europeos que se oponían a la incor-
poración plena del Grupo Vysegrad en la OTAN. En conjunto, todos estos 
procesos dejaron claro que Estados Unidos permanecería como un “po-
der europeo” no sólo en la mitad occidental de la región, sino también en 
la oriental. Aún más, a petición de Estados Unidos, se preparó un informe 
oficial de la OTAN en donde se propuso que los países admitidos en sus 
filas, en el futuro también ingresasen a la UE.38 En suma, desde la OTAN 
se estableció la agenda de ampliación de la Unión Europea. Cierto, casi 
todos los países de la UE pertenecían también a la OTAN, salvo una crucial 
diferencia, en esta última el hegemono, aunque constreñido institucional-
mente, era Estados Unidos (Ikenberry, 2001).
37. El 104 Congreso (enero 1995/enero 1997) quedó integrado en el Senado por 52 republicanos 
y 48 demócratas y entre los representantes 230 republicanos, 204 demócratas y un independiente.
38. “Enlargement of the Alliance will be through accession of new member states to the Washington 
Treaty. Enlargement should: [...] Complement the enlargement of the European Union, a parallel 
process which also, for its part, contributes significantly to extending security and stability to the 
new democracies in the East” [http://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_24733.htm?se-
lectedLocale=en], fecha de consulta: 22 de enero de 2016.
3 6 4 | V E R E D A S
Tres preocupaciones presionaron al gobierno estadounidense para 
acelerar la decisión respecto al ingreso de la República Checa, Hungría 
y Polonia a la OTAN: a) el conflicto bosnioseguía irresuelto, b) Clinton 
debía iniciar su campaña por la reelección en 199639 y c) en Rusia habría 
elecciones legislativas en 1995 y presidenciales en 1996. Los resultados 
de cualquiera de esos procesos podían alterar profundamente la situación 
y los cálculos estratégicos. La más grave era la tercera. Un eventual retor-
no de los comunistas al poder por la vía electoral dificultaría enorme-
mente la reorganización del orden europeo de acuerdo con los intereses 
estadounidenses y significaba además un riesgo de nuevos conflictos. En 
las elecciones legislativas de diciembre de 1995, los comunistas fueron el 
partido más votado, lo que de nuevo les aseguró la mayoría simple en la 
Duma y aunque Yeltsin impuso su victoria en 1996, hay que subrayar las 
circunstancias tan controvertidas y cuestionables que aseguraron su ree-
lección. Esta debilidad del gobierno de Yeltsin lo hizo depender tanto de 
la ayuda financiera internacional promovida por el gobierno de Clinton 
durante y después de la campaña electoral, como del respaldo político 
estadounidense a los resultados de esos comicios. Esto creó una ocasión 
única para imponerle a Rusia la ampliación de la OTAN hacia el Este y 
arrancarle su visto bueno al respecto. 
Bajo todas estas circunstancias, ya no fue ninguna sorpresa que, en di-
ciembre de 1996, los ministros de relaciones exteriores de la OTAN anun-
ciasen que el proceso de ampliación de la alianza se iniciaría en la cumbre 
de Madrid en julio 1997. No se hizo mención específica de la República 
Checa, Hungría y Polonia, pero era claro que ellos serían los primeros 
de la lista. La seguridad europea siguió estando en manos de la alianza 
transatlántica. 
39. Clinton logró reelegirse en noviembre, pero de nuevo perdió la mayoría en ambas cámaras del 
Congreso. En el 105 Congreso (enero 1997/enero 1999), los demócratas obtuvieron en el Senado 
45 de 100 escaños y en la Casa de Representantes 207 de los 435 escaños. Sería la Cámara baja de 
esta legislatura la que llevaría a cabo el proceso de fincar cargos (empeachment), en voto por mayoría 
simple, contra Clinton a raíz del escándalo sexual con Mónica Lewinski. Al turnarse el proceso al 
Senado, para juicio (trial), el veredicto de culpabilidad no reunió el número de votos necesarios para 
alcanzar la mayoría calificada que se requería para su destitución del cargo presidencial. Clinton se 
debilitó políticamente durante 1998 y 1999. Por supuesto su partido siguió sin tener mayoría en el 
Congreso durante todo el segundo periodo presidencial de Clinton.
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El afianzamiento del orden mundial unipolar sobre el regional europeo
Después del anuncio de la futura ampliación de la alianza hecho en di-
ciembre, los siguientes capítulos de este proceso fueron varios: en primer 
lugar, la creación de un espacio de cooperación de la OTAN con Rusia en 
mayo de 1997; en segundo, el anuncio unilateral de Clinton, el 12 junio 
de 1997, un mes antes de la cumbre de la OTAN, de que la República Che-
ca, Hungría y Polonia podían iniciar su proceso de adhesión y la realiza-
ción de la cumbre de la OTAN, en Madrid, el 8-9 de julio, que oficializó 
el anuncio hecho por el presidente de Estados Unidos. Complementa-
riamente, el 16 de julio, la Comisión Europea designó a los países que 
estarían incluidos en la primera oleada de ampliación de la UE: Hungría, 
Polonia, República Checa, Estonia, Eslovenia y Chipre. La primacía es-
tadounidense sobre el desenvolvimiento de estos procesos europeos no 
pudo haber sido más clara y tajante.
El nuevo espacio de colaboración entre Rusia y la OTAN se creó con el 
fin de conceder alguna respuesta a las peticiones de Rusia para participar 
en la reorganización del sistema de seguridad de la región europea y para 
no quedar completamente fuera de la OTAN, donde los países de Vysegrad 
ya tenían seguro el ingreso como miembros plenos. El carácter exclusivo 
de este nuevo espacio fue necesario porque Rusia no estaba dispuesta a 
subordinarse a la OTAN como cualquier otro miembro y aún abogaba por 
recuperar un diálogo privilegiado con Estados Unidos, como en la época 
bipolar. Este nuevo matiz en la estrategia diplomática rusa se ha atribuido 
a la llegada de Evgueni Primakov al Ministerio de Asuntos Internaciona-
les en enero de 1996, un personaje con un enfoque muy diferente al de 
su predecesor, Kozyrev (Mister Da). Su designación a ese cargo fue un 
compromiso de Yeltsin con la recién electa Duma, donde predominaban 
los comunistas y los nacionalistas. Según Tsygankov (2013), él represen-
taba a la coalición que él denomina estatista, compuesta por la industria 
militar, el ejército y los aparatos de seguridad, quienes se vieron respal-
dados por los resultados de las elecciones de 1993 y 1995. Primakov ha-
bía adoptado una nueva estrategia basada en reactivar la presencia rusa 
en otros órdenes regionales, hacia todo el conjunto asiático e incluido el 
post-soviético, para generar nuevos espacios regionales de maniobra in-
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ternacional frente a Estados Unidos a partir de ellos.40 Era la búsqueda 
de un contrabalance bajo la forma de un multipolarismo regionalizado, 
sabiendo que a nivel mundial la primacía estadounidense, al menos en el 
corto plazo, sería incontestable. Su objetivo primordial era poder defen-
der mejor los intereses nacionales rusos a nivel del orden mundial y en el 
orden europeo. Y para ello, continuando con el mismo autor (Tsygankov, 
2013), su estrategia se basó en dos elementos: mantener a la ONU como 
agencia clave para reforzar la conducta internacional y desarrollar víncu-
los cercanos con Estados fuertes fuera del hemisferio occidental, como 
China, India e incluso Irán. En la visión de Primakov, estos dos elementos 
eran esenciales para establecer un orden mundial multipolar y contener a 
Estados Unidos, pero siempre evitando la confrontación. Armado de esa 
visión, el ministro confrontó la inevitable ampliación de la Organización 
del Tratado del Atlántico Norte.
Después de algunos meses de negociaciones, el 27 de mayo de 1997 
en París, dos meses antes de la cumbre de la OTAN en Madrid, se firmó 
el Acta Fundadora de Relaciones Mutuas de Cooperación y Seguridad entre la 
OTAN y la Federación Rusa y se creó un foro especial entre ellos, el Consejo 
Conjunto Permanente (Permanent Joint Council, PJC) como espacio de 
consulta y desarrollo de iniciativas conjuntas. En el Acta se concentraron 
otros acuerdos importantes tales como: a) reafirmar el compromiso de 
la OTAN de no desplegar armas nucleares en los nuevos países miembros, 
b) continuar la adaptación del Tratado de Fuerzas Convencionales en 
Europa a las nuevas circunstancias que se traduciría en una disminución 
importante de los efectivos de la OTAN y c) promover la cooperación mi-
litar. Pero una cuestión fundamental quedó claramente establecida, Rusia 
no tenía derecho a vetar ninguna acción de la OTAN, la cual no quedaba 
subordinada a ninguna organización (entre líneas eso quería decir que 
la OTAN no estaría sometida a las decisiones del PJC) y que las tareas del 
nuevo Consejo Rusia-OTAN quedaban claramente separadas y deslinda-
das de las del Consejo propio de la OTAN.41 Sin embargo, estos modestos 
40. Esta nueva orientación diplomática es lo que algunos denominan el “eurasianismo”. 
41. En el texto oficial en inglés del Acta se establecía lo siguiente: “Provisions of this Act do not pro-
vide NATO or Russia, in any way, with a right of veto over the actions of the other nor do they infrin-
ge upon or restrict the rights of NATO or Russia to independent decision-making and action. They 
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logros –la firma del Acta, la creación del Consejo Conjunto Permanente 
y la readaptación del Tratado