LA_ECONOMIA_SOCIAL_DE_MERCADO

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LA ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO 
 
Del libro de José María Cartas / Helmut 
Wittelsbürger: Precondiciones para la 
implementación de la Economía Social de Mercado 
en América Latina. Buenos Aires: CIEDLA. 
 
1. DEFINICIÓN 
 
 La ESM surge, como proyecto político-económico concreto, para dar una respuesta a la 
virtual destrucción de Alemania luego de la segunda Guerra Mundial. 
 
 Enfrentados a la tarea de reconstruir un país dividido y en ruinas, los responsables de la 
conducción política y económica de la parte occidental de Alemania (la actual 
República Federal de Alemania) tomaron la decisión fundamental de dejar que fuera el 
mercado quien orientase la actividad económica, dentro de un marco político que 
garantizase la libertad individual, pero sin descuidar la función del Estado de corregir 
las distorsiones que impiden que los beneficios de la actividad económica alcancen a 
todos los sectores sociales. 
 
 De lo que se trató en 1948 fue, en resumidas cuentas, de adoptar un nuevo modelo de 
sistema económico.1 Un sistema ordenador que tuviese las ventajas de la economía de 
mercado, pero que no olvidase que el fin mismo de toda actividad social es la persona 
individual. 
 
 Siguiendo al creador del concepto de ESM, Alfred Müller-Armack, se puede definir a 
ésta “como una idea de ordenamiento económico, que persigue el objetivo de 
combinar, sobre la base de una economía competitiva, la libre iniciativa con el avance 
social, asegurado a su vez por el rendimiento de la economía de mercado”.2 
 
 El ESM fue, desde un principio, una solución intermedia entre los extremos del 
ultraliberalismo y del socialismo,3 al “combinar el principio de libertad en el mercado 
con el de compensación social”.4 
2. LA ESM COMO PROPUESTA DE ORDENAMIENTO ECONÓMICO 
 
1 Véase Kloten, Norbert. “La economía social de mercado como sistema económico y su organización en la 
República Federal de Alemania”, en CIEDLA (Edit.). La economía social de mercado. Un proyecto 
económico y político alternativo, Buenos Aires 1983, pág. 90. 
 
2 Muller-Armack, Alfred, “Economía social de mercado”, en CIEDLA (Edit.). La economía, op.cit., pág. 25. 
 
3 Véase Blüm, Norbert, “Das Programm der sozialen Marktwirtschaft 1949 und seine politische Umsetzung 
bis zur Gegenwart”, en Fundación Konrad Adenauer, Soziale Marktwirtschaft, Ordoliberalismus und 
christliche Soziallehre - 35 Jahre Düsseldorfer Leitsätze der CDU, Wesseling-Eichholz 1984, págs. 3-24. 
 
4 Müller-Armack, A., “Economía social”, op.cit, pág. 24. 
 
 2.- 
 
 Definir a la ESM simplemente como una política económica es pecar de simplismo. 
Sus creadores tenían en mente un orden económico y político global que colocara al ser 
humano como eje y fin de la actividad económica. Partiendo, correctamente, del 
supuesto de que en toda sociedad existen egoísmos sectoriales, se trató de encontrar un 
camino que condujera a la paz social o, como lo denominaron sus creadores5 de 
encontrar una fórmula “irenarca”.6 
 
 Reconociendo que tanto la economía capitalista del tipo manchesteriano como la 
economía socialista dirigista habían fracasado como sistemas para lograr el bienestar 
económico y social, trataron de buscar un orden económico que tuviese las ventajas del 
mercado, pero que también conservase elementos sociales. 
 
 La ESM se asienta en dos pilares básicos: libertad política y libertad económica. La 
una garantiza la otra y ambas se complementan mutuamente. Como ya se hizo notar en 
la discusión referente a los órdenes económicos, un orden económico no será eficiente 
mientras no posea consistencia interna. La ESM asegura esta consistencia interna al 
basarse en el respeto a las libertades políticas individuales (sistema democrático) y a las 
libertades económicas (sistema descentralizado o de mercado). 
 
 Además, para lograr el bien común es necesario compatibilizar los intereses 
contrapuestos de los distintos grupos sociales, los que, si no son conciliados, pueden 
llevar incluso hasta la destrucción del sistema imperante. 
 
 El marco más favorable para lograr que cada grupo social considere conveniente el 
continuar dentro del sistema es el de crecimiento económico sostenido. Es evidente 
que si los actores sociales perciben que el producto total a repartir se está 
incrementando continuamente, estén dispuestos a respetar las reglas de juego. Al 
otorgar al mercado el rol de asignador de recursos, se garantiza la movilización 
eficiente de las fuerzas productivas de la sociedad.7 
 
 Pero una buena asignación de recursos no basta por si misma para asegurar un mayor 
bienestar a todos y cada uno de los miembros de la sociedad. Si los frutos del 
crecimiento económico son apropiados por una minoría, en función de su posición de 
poder político o económico, poco beneficio le reportará al resto el haber contribuido a 
un uso eficiente de los recursos. Debido a esto es necesario garantizar una distribución 
 
5 El concepto de ESM fue elaborado, a mediados de la década del 40, por los representantes del 
“ordoliberalismo”, de la Escuela de Friburgo, entre los que se destacan Eucken, Böhm y Röpke. 
 
6 Véase Erhard, Ludwig y Müller-Armack, A., “Forma y contenido (de la economía social de mercado)”, en 
CIEDLA (Edit.). La economía op.cit., págs. 28-36. El diccionario de la Lengua Española de la Real 
Academia da la siguiente definición del vocablo irenarca: “entre los romanos, magistrado destinado a cuidar 
de la quietud y tranquilidad del pueblo”. 
 
7 La discusión acerca de las ventajas del mercado sobre la planificación central se realiza en el punto 3.1. de 
este capítulo. 
 3.- 
equitativa del producto, y darle al individuo la sensación de que no se encuentra 
desamparado frente a otros actores sociales más poderosos. 
 
 Por último, y fundamental en la filosofía de la ESM, está el garantizar la libertad del 
individuo. Políticamente esto se refleja en la vigencia de un régimen democrático que 
respete la división de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. De esta forma se 
asegurarán la libertad de expresión, el control del gobierno por parte de los ciudadanos 
a través del sufragio libre y universal, el respeto a las minorías y su derecho a disentir, 
el resguardo de la seguridad individual, etc. En lo económico, la libertad garantizada al 
individuo se refiere a la libre disposición de la propiedad privada, a la elección de la 
profesión y oficio, a la libertad de consumo e inversión que se manifiesta en una 
economía de mercado, a la libertad de contratación, etc. 
 
 Hay que remarcar, para que no queden dudas al respecto, que la ESM no concibe una 
de estas libertades disociada de la otra. No es posible garantizar la libertad económica 
en un sistema totalitario, ya que al no tener el individuo posibilidades de influir en el 
marco de referencia que determinan las actividades económicas generales, se adueña de 
él una sensación de alienación que puede llegar a volver estéril hasta al mejor plan 
económico. Por otra parte, los grupos sociales excluidos del poder tienen un interés 
más bajo en adaptarse a las reglas de juego impuesta ya que las consideran 
desventajosas para sus intereses. 
 
 En el otro extremo, un sistema que no se basa en la libertad económica y en la 
descentralización de decisiones llevará inevitablemente a concentración del poder 
político en un grupo reducido. El poder económico conferido en el sistema de 
planificación central a unas cuantas personas (los responsables del plan) es enorme, 
pues ellos deciden sobre cantidades a producir, tipo de bienes, calidad, precio e 
inversiones. Tal suma de poder económico conduce, inevitablemente a la supresión de 
las libertades políticas: al no tener un sistema de premios y castigos basados en la 
rentabilidad (o pérdida) del capital propio los responsables de la planificación tratarán 
de mantener su poder no tanto en base al funcionamientoeficiente del sistema, sino a la 
supresión de las posibles expresiones de protesta. 
 
 En el reconocimiento de estas dos contradicciones fundamentales, y en la garantía de 
una distribución más equitativa del ingreso, tiene el sustento la ESM. Si a los diversos 
grupos sociales se les garantiza tanto una participación en la toma de decisiones como 
una participación en los beneficios materiales del proceso económico ellos tendrán más 
incentivos para adoptar una actitud de cooperación en el logro del bienestar social -sin 
dejar de defender sus intereses sectoriales particulares- que para tomar una actitud de 
confrontación con los otros grupos. Es decir, a través de la plena vigencia de la ESM se 
podrá conseguir que los diferentes sectores de la comunidad se vean a sí mismo como 
socios en un proceso de creación de riquezas, y no como enemigos que se disputan un 
trofeo. 
 
3. ELEMENTOS CARACTERÍSTICOS DE LA ESM 
 4.- 
 
3.1. El mercado como asignador de recursos.8 
 
 Mucho se ha discutido en la literatura económica sobre este punto y la conclusión 
inequívoca se inclina por las ventajas del mercado.9 La evolución económica de 
países con economías de mercado y con economías planificadas confirma esto, 
así como también los intentos de algunos países socialistas de obtener una mayor 
eficiencia económica a través de la introducción de elementos de mercado en sus 
economías. 
 
 La ventaja fundamental del mercado sobre el plan radica en la velocidad de 
reacción del primero para adaptarse a situaciones cambiantes de demanda. Al 
estar descentralizadas las decisiones, los agentes económicos (espoleados por el 
incentivo de la ganancia) procurarán satisfacer de la mejor manera posible la 
demanda, y descubrir nuevas posibilidades de inversión allí donde exista una 
demanda potencial latente. Las malas inversiones serán detectadas porque 
producen pérdidas, y serán detenidas lo más pronto posible. Este sistema de 
aprendizaje por error, basado en las decisiones de infinidad de unidades 
económicas productoras y consumidoras, conduce a un aprovechamiento más 
eficiente de los recursos escasos disponibles. 
 
 La toma de decisiones por parte de una autoridad central podría conducir, en 
teoría, a una correcta asignación de los recursos sociales, siempre y cuando el 
órgano central posea la información adecuada, la procese convenientemente, y 
tenga como objetivo supremo el bienestar de la sociedad. A poco que se analice 
esta alternativa se verá que esta tarea resulta prácticamente imposible. El 
pretender que un grupo reducido de persona tenga información exacta sobre 
gustos y necesidades de todos los habitantes de un país resulta utópico. Un 
sistema de planificación central brinda, además, una respuesta muy lenta a 
cambios en la estructura de demanda, pues las decisiones no son tomadas al 
descubrir estos cambios, sino recién después de un proceso de transmisión de 
información hacia las instancias superiores, toma de decisión por estas instancias, 
y retransmisión de las nuevas decisiones hacia abajo. Muy probablemente, 
 
8 Al respecto véase, entre otros, Gutmann, G., “Principios básicos de diferentes sistemas con el régimen de 
economía de mercado”, en Jung, Winfried (Edit.), Características del sistema de la economía social de 
mercado, Fundación Konrad Adenauer, Montevideo 1985, págs. 7-20. 
 
 
9 Entre los diversos estudios, se puede nombrar un análisis empírico comparativo entre pares de países en 
desarrollo que adoptaron formas dirigistas y de mercado para su organización económica. Véase Halbach, 
Axel J. et. al., Soziökonomische Entwicklung und weltwirtschafttiche Integration in den 
Entwicklungsländern, BMW Studien-Reihe 36, Bonn 1982. Un enfoque teórico sobre el tema se encuentra 
en Masnata, A., op. cit. Véase también Singer, Morris, “Los sistemas económicos y el crecimiento”, en 
Snavely, William P., Teoría de los sistemas económicos capitalismo, socialismo y corporativismo, México, 
D.F. 1976, págs. 231-261. 
 
 
 5.- 
cuando las decisiones así tomadas sean puestas en práctica ya habrán cambiado 
nuevamente las condiciones de demanda. 
 
 Otro punto a considerar es que, al no existir el incentivo de la ganancia 
económica como motor de las decisiones de producción, surgen dificultades 
prácticas al tratar de hacer coincidir los objetivos del plan con las necesidades de 
la sociedad. Al fijar objetivos cuantitativos se resiente por lo general la calidad 
de los bienes producidos. Tampoco hay correcciones rápidas por excesos de 
oferta o de demanda, y así es posible que se sigan produciendo bienes cuya 
demanda desapareció hace años, acumulándose indefinidamente stocks de los 
mismos; mientras que para conseguir otros productos los potenciales 
consumidores deben realizar verdaderas hazañas. Esto se debe 
fundamentalmente a deficiencias intrínsecas del sistema. Si un director de 
fábrica es premiado por producir cantidades y no por satisfacer demandas, él 
tendrá, sin duda alguna, mayores incentivos para dedicar recursos a la producción 
de maquinaria (tal vez obsoleta y sin demanda), algo que es siempre bien visto en 
las estadísticas que, por ejemplo, para cubrir la demanda insatisfecha de 
picaportes o repuestos para el hogar, cosas que no gozan de una alta valoración a 
los ojos de los planificadores. 
 
 Entendemos que quedó en claro que el mercado posee ventajas indudables sobre 
la planificación central como asignador de recursos, fundamentalmente por la 
rapidez en descubrir cambios en la demanda y en la toma de decisiones. Por el 
mismo motivo, un sistema basado en el mercado será más eficiente y permitirá 
obtener niveles de desarrollo económico y bienestar social más altos. Ahora bien, 
este mejor desempeño del mercado con respecto a la planificación central se 
verifica, por sobre todo, en el caso de que los mercados sean competitivos. Si se 
asiste a una situación monopólica existirá también una asignación de recursos no 
óptima desde el punto de vista social, ya que se producirá una menor cantidad del 
bien y éste verá vendido a un precio más alto que el que hubiese estado vigente 
en una situación de competencia perfecta. La no existencia de situaciones 
monopólicas es también un prerrequisito para que en la práctica se cumpla la 
correspondencia entre economía de mercado y atomización del poder político. 
 
 
3.2. Elemento social de la ESM 
 
 Debido a las ventajas del mercado como asignador de recursos es que la ESM se 
basa en la competencia como principio de coordinación de las distintas unidades 
económicas. Sin embargo, los mentores de la ESM han señalado también que ni 
el mercado por sí mismo, ni el sentido de responsabilidad del individuo, alcanzan 
para garantizar un orden económico basado en la libertad personal y en la justicia 
social. Por ello atribuyeron al Estado la función esencial de establecer y asegurar 
el marco de la competencia, para que ésta quede a salvo de la acción de los 
intereses sectoriales y del mismo Estado. 
 6.- 
 
 Para los inspiradores de la ESM la realización de un orden competitivo supone, 
pues, un Estado fuerte e independientemente de los intereses sectoriales, cuya 
tarea principal consiste en el establecimiento de un sistema de reglas claras que 
asegure en los mercados la vigencia de los principios de la competencia perfecta. 
De allí que la compensación en favor de los grupos más débiles se realice con 
medidas conformes a la naturaleza del mercado, para salvaguardar la justicia 
social sin distorsionar el principio de la competencia. 
 
 Este deseo explícito de corregir distorsiones a través de una política estatal activa 
es lo que diferencia a la ESM de la economía capitalista liberal del tipo de 
Manchester. La intervención estatal debe ser, sin embargo, cuidadosamente 
dosificada para evitar que, debido a la parcial eliminación del mercado como 
asignador de recursos, en la práctica se produzcan distorsiones aún mayores quelas que se querían corregir. 
 
 Los casos en los cuales la ESM admite la participación estatal activa son:10 
 
- existencia de situaciones monopólicas, 
- producción de bienes públicos y/o preferentes, 
- existencia de externalidades, 
- transferencias a quienes no pueden obtener un ingreso adecuado a través del 
mercado (minusválidos, familias numerosas, estudiantes), 
- implementación de seguros sociales obligatorios (salud, desempleo, 
jubilación), para suplir la falta de previsión de los sujetos particulares. 
 
 Salvo estas excepciones y otra menores, el Estado se reserva para si un rol 
subsidiario, tratando de dejar actuar libremente, en la mayor medida posible, a los 
sujetos económicos.. 
 
 La razón de la intervención estatal en el caso de situaciones monopólicas es clara 
pues aquí se está violando abiertamente el principio de competencia perfecta. 
Para el caso de bienes públicos y/o preferentes el mercado no está en condiciones 
de determinar un precio para los bienes, ya sea porque no puede obligar al 
consumidor a pagar por el goce los beneficios producidos por el bien (bien 
público) o porque de la producción del bien se derivan beneficios para la 
comunidad que van más allá del precio que el mercado le pudiera asignar (bien 
preferente). 
 
 
10 Véase, entre otros, Gutmann, G., “Principios básicos”, op. cit., o Kasteleiner, Rolf, “Visión global de la 
economía social de mercado”, en Clapham, R. et al., Economía social de mercado en la experiencia 
alemana, 2da. ed., Santiago (Chile) 1978, págs. 31-45. 
 
 
 7.- 
 Tampoco en el caso de las externalidades el mercado está en condiciones de 
asignar correctamente los recursos, ya que la producción de un bien tiene efectos 
económicos (negativos o positivos) sobre la producción de otros bienes. Por 
último la asistencia a aquellas personas que se encuentran en desventaja en el 
mercado es un requisito indispensable para asegurar que los beneficios de la 
eficiencia económica alcancen a todos los miembros de la sociedad. 
 
 Este empeño en asegurar igualdad de oportunidades para todos los actores 
económicos a fin de que puedan desarrollar libremente sus capacidades, y en 
garantizar el bienestar a todos los individuos, es lo que confiere a la ESM su 
carácter netamente social. 
 
 
4. PRINCIPIOS CONSTITUYENTES Y REGULADORES DE LA ESM 
 
 La ESM se basa en tratar de alcanzar una situación de competencia perfecta en los 
mercados, aunada a la función social del Estado para aquellos casos en que éstos no 
puedan asegurar resultados compatibles con el objetivo del bienestar social. Eucken 
postula siete principios constituyentes y cuatro principios reguladores de la ESM. Los 
primeros tienden a crear una situación que se asemeje lo más posible a la de 
competencia perfecta. Los segundos, además de estos a que el Estado cumpla el rol 
social que le asigna la ESM. 
 
4.1. Principios Constituyentes 
 
4.1.1. Sistema de precios de “competencia perfecta” 
 
 La política económica de la ESM tiende hacia la forma de mercado de 
competencia perfecta. Para ello es necesario que el sistema de precios en 
vigor sea uno de dicho tipo. Si esto ocurre, la asignación de recursos 
realizada a partir de este sistema de precios se aproximará a un óptimo 
económico. 
 
 En esta preocupación activa de la ESM para que rija tal sistema de precios 
existe una diferencia fundamental con un sistema de “laissez-faire”. Al 
desentenderse el Estado del sistema de precios surgieron formas de 
mercado y sistemas monetarios que se asemejaban muy poco a los de 
competencia perfecta; los precios que allí se formaban satisfacían de 
manera muy deficiente la función orientadora que debían cumplir. 
 
 Pero esto no significa que el Estado deba convertirse en fijador de precios, 
pues los riesgos de que surjan distorsiones cuando algo así ocurre son 
tanto o más grandes que en el caso anterior. Especialmente nefasta es la 
costumbre de fijar algunos precios claves, olvidando que lo fundamental 
es la relación entre ellos. El establecer precios para algunos productos 
 8.- 
trae consecuencias para la toma de decisiones a todos los niveles y en 
todas las actividades económicas. 
 
 Para asegurar un sistema de precios de competencia perfecta es necesario 
controlar (o evitar en la medida de lo posible) los monopolios (tanto 
privados como estatales) y cárteles; asegurar el libre acceso a los 
mercados, incluso de productos extranjeros; y elevar la transparencia del 
mercado.11 De lo que se trata es de hacer apto para sus funciones al 
mecanismo de precios. 
 
4.1.2. Estabilidad de la moneda 
 
 Las decisiones de inversión y de consumo se dificultan sobremanera si no 
hay estabilidad en el sistema de precios. El problema mayor reside en que 
la suba de precios se produce a saltos en los diferentes bienes, por lo que 
la estructura de precios relativos cambia casi constantemente. Así, no es 
posible identificar los cambios en los precios relativos que provienen de 
cambios estructurales en la demanda y las condiciones de producción de 
aquéllos que sólo se originan en el proceso de adaptación a la inflación. 
Al tornarse incierto el horizonte de planeamiento, la rentabilidad de la 
inversión debe ser mucho más alta para que ella sea llevada a cabo. Los 
efectos negativos de esta situación son fáciles de prever. 
 
 En un contexto inflacionario no existen posibilidades para el ahorro 
privado de mediano y largo plazo que, en condiciones normales, sirve de 
base al proceso de inversión. El ahorro que se realiza es de corto plazo, 
destinado principalmente a resguardar las tenencias monetarias de la 
inflación, y mantenido en la forma más líquida posible para poder 
aprovechar las numerosas oportunidades de especulación que se presentan 
cuando no hay estabilidad de precios. 
 
 El otro aspecto negativo de la inflación es la injusticia social que ella 
provoca. Los sectores más castigados son los de menores recursos pues, 
ya sea por falta de información o por falta de medios, no pueden recurrir a 
las alternativas abiertas para resguardar sus ingresos de la inflación. 
Quienes reciben un ingreso fijo, es decir asalariados y jubilados, no 
pueden ir adaptándolo en forma adecuada al nivel inflacionario, como es 
el caso de aquellos que disponen de un ingreso variable. También son los 
sectores de menores ingresos los que mayores dificultades enfrentan para 
poder ahorrar sin que sus tenencias en dinero se vean erosionadas. A todo 
 
11 Este aumento de la transparencia será útil solamente en la medida en que los consumidores, actuando 
racionalmente, ejerzan su influencia sobre la demanda, en tal forma de hacer valer plenamente sus 
derechos. 
 
 
 9.- 
esto se agrega que los sectores de menores recursos destinan una 
proporción mucho mayor de su ingreso a la compra de alimentos y otros 
productos que cubren necesidades básicas, bienes cuya elasticidad-precio 
es muy baja y que, por lo tanto, tienden a aumentar a un ritmo más 
acelerado que los restantes. 
 
 De esto se concluye que la inflación es económicamente ineficiente y 
socialmente injusta. Es evidente, entonces, que un sistema como el de la 
ESM no puede prosperar dentro de un contexto inflacionario. 
 
 Lo que se requiere es una política monetaria responsable que garantice la 
estabilidad en el nivel de precios y el abastecimiento adecuado de dinero. 
Para ello es preciso eliminar las causas primarias de expansión monetaria, 
como el déficit fiscal financiado con emisión, o una política crediticia 
permisiva. Pero esto sólo no alcanza; la política monetaria a implementar 
debe también poner un freno a las presiones sobre el nivel de precios que 
surjan de pujas sectoriales por la distribución del ingreso. 
 
 La manera más adecuada de obtener estabilidad monetaria es la existencia 
de un Banco Central que sea independiente del gobierno central y del 
Ministerio deEconomía. La función primera del Banco Central debe ser 
la de proveer la suficiente liquidez a la economía, manteniendo la 
estabilidad de la moneda. De esta forma, el gobierno de turno tendría un 
freno técnico, proveniente del sector monetario, a la implementación de 
políticas económicas irresponsables. 
 
 En resumen, para que los restantes principios contribuyan a un orden 
económico como el propugnado por la ESM, es imprescindible que las 
actividades económicas se desarrollen dentro de un marco de estabilidad 
monetaria. 
 
4.1.3. Libre acceso a los mercados 
 
 Fundamental para que pueda regir una situación de competencia perfecta 
es que se permita el libre acceso a los mercados. En el momento mismo 
en que se crean restricciones a este principio, se están echando los 
cimientos para el surgimiento de un monopolio, pues nada es tan 
destructivo del monopolio y de la política de precios del monopolista, 
como la posibilidad de que pueden entrar competidores al mercado. 
 
 Las barreras a la libre entrada al mercado pueden ser obra de una 
disposición estatal que favorece a un productor, como en el caso de 
concesión de monopolios en el transporte, correspondencia, la telefonía, o 
incluso concesiones de monopolio para la fabricación y venta de 
 10.- 
productos cuyas características no las justificarían como, por ejemplo, 
fósforos o tabaco. 
 
 También se puede dar el caso de que las firmas privadas impidan a sus 
potenciales competidores de una manera u otra el acceso a los mercados, 
para poder así seguir apropiándose de las rentas monopolísticas. Aquí 
puede citarse el caso de algunas asociaciones profesionales que otorgan 
sólo un número limitado de licencias para el ejercicio de la profesión, o si 
no las acciones de guerra de precios que emprenden las firmas 
monopólicas para hacer quebrar a competidores recién instalados. 
 
 Existe si una situación en donde se puede permitir la existencia de 
monopolios; es el caso de los llamados monopolios naturales (ejemplos 
típicos se encuentran en la economía del transporte, como es el caso de las 
vías férreas o de los aeropuertos), en donde la estructura de costos de la 
industria torna antieconómico que dos o más firmas compitan por el 
mercado.12 
 
 El libre acceso a los mercados no se limita sólo a los bienes finales. 
También es necesario asegurar que haya libertad para poder invertir en 
cualquier industria; caso contrario se producirá en el mediano plazo una 
escasez de aquellos bienes en cuyas industrias se prohibió invertir. 
Además, el mercado debe estar abierto a la competencia con el extranjero, 
porque sino se producirán situaciones monopólicas u oligopólicas en 
favor de productores domésticos; esto último a costa de los consumidores 
locales, produciendo una asignación no óptima de recursos. 
 
 
4.1.4. Propiedad privada 
 
 El sistema de mercado brinda respuestas ágiles a las condiciones 
económicas cambiante principalmente porque su sistema de incentivos se 
basa en el lucro. Por consiguiente la libre disposición por su propietario 
de los medios de producción y de los beneficios de ellas obtenidos es 
condición indispensable para el buen funcionamiento de una economía de 
mercado.13 
 
 Es necesario garantizar, adicionalmente, que la propiedad privada de los 
medios de producción no conduzca a abusos en desmedro del bienestar 
 
12 En este último caso, el Estado debe velar para que el precio de venta del producto o servicio se acerque al 
que habría surgido si rigiera una situación de competencia perfecta. Véase Eucken, W., “El orden”. op. cit. 
13 Este principio no excluye, sin embargo, la posibilidad de que ciertas empresas se encuentren en menos del 
Estado. Pero las empresas estatales deben encuadrarse en mercados competitivos, y los subsidios por ellos 
recibidas no den interferir con la formación de precios en el mercado, es decir, ellas deben ser conducentes 
como si fuesen empresas privadas. 
 
 11.- 
general. En otras palabras, es necesario convertir a la propiedad privada 
en un instrumento social y económicamente útil a todos los miembros de 
la comunidad. La mejor forma de lograrlo es asegurando un marco de 
libre competencia, ya que “como la propiedad privada de los medios de 
producción es un presupuesto de sistema de libre competencia, esta última 
es también, por consiguiente, un presupuesto para que la propiedad 
privada de los medios de producción no conduzca a abusos sociales y 
económicos”14 
 
4.1.5. Libertad contractual 
 
 Sin libertad de contratación no se puede esperar que las familias y las 
empresas tomen por si mismas las decisiones de consumo y producción. 
Por ello ésta es una premisa para el surgimiento de la competencia. 
Además, la posibilidad de elegir libremente el puesto de trabajo y de 
tomar de la misma manera las decisiones de consumo, son prerrequisitos 
básicos para asegurar la libertad individual. 
 
 Sin embargo, la libertad contractual tiene dos límites precisos. Primero, 
ella no debe ser usada para concluir contratos que la limiten o eliminen es 
decir, no puede usar como excusa a la libertad de contratación para ir en 
contra de sus principios, como en el caso de los cárteles. Segundo, la 
libertad de contratación en el proceso económico sólo puede regir allí 
donde haya competencia perfecta; si una de las partes goza de una 
posición económicamente más poderosa frena a la otra, la falta de control 
en el contrato sólo beneficiará al más fuerte. 
 
4.1.6. Plena responsabilidad 
 
 Un sistema de mercado basado en el lucro sólo puede funcionar 
eficientemente si quienes invierten y aspiran a los beneficios también 
corren el riesgo de sufrir pérdidas. Esta es la única forma de garantizar 
que los recursos de la sociedad no serán dilapidados en inversiones 
improductivas y que las malas inversiones serán frenadas tan pronto como 
sea posible. 
 
 La responsabilidad directa se ve limitada en las condiciones actuales del 
mundo de los negocios, caracterizado por la proliferación de grandes 
firmas y holdings, en los cuales quienes toman las decisiones económicas 
son administradores del capital de un grupo numeroso y más a menos 
anónimo de accionistas. Solo cuando la junta directiva está estrictamente 
 
14 Eucken, W., “El orden”, op. cit., pág. 53. 
 
 
 12.- 
subordinada a los accionistas, se puede suponer que rige en toda su 
magnitud el principio de plena responsabilidad. 
 
 Pero más perjudicial aún que esta separación entre propietario y 
administrador es la injerencia estatal en esa área. Una de las variantes a 
las que últimamente se recurre muy a menudo es la adquisición por parte 
del Estado de empresas privadas en dificultades. Los motivos para ello se 
fundan en el problema social que ocasionaría el cierre de las fuentes de 
trabajo y el despido masivo de obreros, pero lo que en realidad se está 
haciendo es socializar la pérdida. Esta actitud estatal resulta a largo plazo 
totalmente negativa, pues si cada vez que se realiza una mala inversión el 
Estado intervendrá como salvador de última instancia habrá una doble 
dilapidación de recursos; por un lado porque los empresarios privados 
medirán menos cuidadosamente los riesgos y posibilidades de cada 
inversión; por otro lado, porque el Estado desvía sus esfuerzos de las 
tareas ordenadoras que le corresponden hacia actividades productivas que 
caen netamente dentro de la órbita privada. 
 
 Otro aspecto negativo de la injerencia estatal es la fijación arbitraria de 
precios máximos o la producción estatal de bienes que compiten, en base 
a subsidios, con las empresas privadas. En ambos casos, el cálculo 
económico previo realizado por el inversor privado pierde toda su 
relevancia ante este cambio sorpresivo en el marco de referencia. 
 
 
4.1.7. Constancia de la política económica 
 
 Nada hay, tal vez, que perjudique tanto a una buena atmósfera para 
invertir, como el cambiocontinuo de las disposiciones que afectan la 
actividad económica. En un marco donde permanentemente se estén 
cambiando las reglas del juego es imposible planear a largo plazo. La 
inversión se transforma en juego de azar, y los beneficios derivados de 
ella dependen de alguna disposición posterior a su realización, o del poder 
de presión sobre el gobierno de que disponga quien haya invertido. 
 
 Indudablemente, quienes más sufren la falta de constancia en la política 
son las firmas pequeñas y medianas. Ellas no disponen ni de un acceso 
fácil a los cuerpos de decisión gubernamentales, ni del poderío económico 
que les permitiría sobrellevar una pérdida imprevista. Por consiguiente, la 
inconstancia en la política provoca un fuerte impulso hacia la 
concentración industrial y perjudica el establecimiento de un orden 
competitivo. 
 
 13.- 
 A ello se debe la importancia decisiva que tienen, para asegurar un 
sistema competitivo, el establecimiento a largo plazo de disposiciones 
relativas a impuestos, normas comerciales, política cambiaría y otras. 
 
4.2. Principios reguladores 
 
4.2.1. Control estatal sobre monopolios 
 
 El concepto mismo de monopolio está en abierta contradicción con un 
sistema de competencia perfecta. La ESM rechaza la planificación 
central, pues ello llevaría en la práctica a establecer un monopolio de 
Estado en toda la economía. Pero si se considera negativo el monopolio 
estatal, con la misma vehemencia hay que evitar también que surjan 
monopolios privados al amparo de un sistema falto de supervisión. 
 
 El problema se presenta al tratar de diseñar un esquema para controlar los 
monopolios privados. Debido a su poderío económico, quienes detentan 
un monopolio constituyen grupos de presión muy fuertes que, incluso, se 
infiltran en las esferas del gobierno para proteger sus intereses. Por esta 
razón, la solución más viable parece ser, dentro del marco de una 
legislación “antitrust”, la creación de una oficina de control que sea 
independiente del Ministerio de Economía. Su función sería la de obligar 
a los detentores de posiciones monopólicas a comportarse como si 
existiese competencia perfecta. 
 
4.2.2. Política redistributiva de ingresos 
 
 Uno de los pilares de la ESM es que los frutos de la productividad 
económica se distribuyan equitativamente entre todos los miembros de la 
sociedad. En parte esto logra al conseguir un crecimiento económico 
sostenido, el que obtenido en un marco competitivo, se traduce en 
mayores posibilidades de empleo y en mejores remuneraciones. Sin 
embargo, esto por si sólo no garantiza que desaparezca la pobreza 
extrema (pues hay muchos individuos que permanecen fuera del circuito 
económico) ni tampoco que se produzca una concentración excesiva de 
riqueza. 
 
 Precisamente, una de las funciones del Estado en la ESM es lograr a 
través de un adecuado sistema impositivo una redistribución del ingreso. 
El sistema impositivo socialmente más equitativo es aquél basado en la 
capacidad contributiva, que asentándose sobre impuestos progresivos al 
ingreso hace pagar proporcionalmente más a quienes más tienen. 
 
 A lo recaudado en concepto de impuestos el Estado lo transfiere hacia los 
sectores de ingresos más bajos, ya sea en forma directa o a través de la 
 14.- 
prestación de servicios. Entre los beneficiarios de esta transferencia de 
ingresos se cuentan, por un lado, aquéllos que se capacitan para su 
profesión (estudiantes). En segundo lugar, están aquéllos que no pueden 
obtener un ingreso a través del mercado por problemas físicos 
(discapacitados). Por último, el Estado puede suplementar el ingreso 
personal cuando considere que es insuficiente como para permitir una 
vida digna, como es el caso de las asignaciones familiares, o el subsidio 
por alquiler en la República Federal de Alemania. 
 
 Lo importante de esta política redistributiva es que el Estado debe 
interferir lo menos posible en la formación de precios en los mercados, y 
corregir las iniquidades, en tanto sea posible, por el lado de los ingresos. 
Los límites a este subsidio lo fijan, por un lado, sus posibilidades de 
financiamiento genuino y, por el otro, el hecho de que su otorgamiento no 
debe paralizar la iniciativa individual de sus beneficios. 
 
4.2.3. Reglamentación del trabajo 
 
 Como las relaciones que surgen en el mercado laboral generalmente no 
tienen lugar entre sujetos de igual poderío económico, el trabajador está 
en desventaja respecto al empleador. Muchas veces, por urgencias 
económicas, se deben aceptar condiciones de trabajo que no se condicen 
con normas elementales sobre salubridad e higiene. 
 
 Por medio de disposiciones sobre duración de la jornada de trabajo, 
magnitud del trabajo de mujeres y menores, condiciones sanitarias, 
vacaciones anuales y otras, se debe corregir la falta de previsión de la 
planificación individual en la economía. El Estado debe brindar, a este 
respecto, el marco de referencia básico dentro del cual obreros y patrones 
puedan negociar en forma directa las relaciones contractuales. 
 
4.2.4. Salario mínimo 
 
 Es un fenómeno comprobado que, al pasar de cierto límite, una baja en 
los salarios produce un aumento de la fuerza de trabajo, ya sea en cantidad 
de horas dispuestas a trabajar por día o porque más miembros de una 
familia buscan trabajo. 
 
 La causa principal de la caída del salario suele ser o un aumento brusco de 
la población o una caída fuerte de la oferta de puestos de trabajo por 
problemas coyunturales. En ambos casos, los empleadores se encuentran 
en una posición monopólica frente a quienes buscan una ocupación. Este 
problema tiende a atenuarse cuando rigen las condiciones de competencia 
ya enumeradas. La movilidad laboral, tanto geográfica como entre ramas 
 15.- 
económicas, facilita traslado de los trabajadores hacia las ocupaciones 
más atractivas. 
 
 Pero si, pese a todo, se siguen verificando permanentemente 
comportamientos monopólicos de los empleadores en el mercado de 
trabajo, el Estado puede recurrir a la fijación de un salario mínimo. 
 
 
5. VIABILIDAD DE LA ESM COMO MODELO PARA PAÍSES EN DESARROLLO 
 
 La discusión llevada a cabo hasta ahora fue realizada en forma teórica y teniendo sólo 
en cuenta la experiencia de la República Federal de Alemania. Como el propósito de 
esta investigación es estudiar la aplicabilidad de la ESM en países en desarrollo, es 
evidente que se torna necesario hacer algunas reflexiones teóricas sobre este aspecto. 
 
5.1. Adaptabilidad de la ESM a circunstancias diversas 
 
 Todo intento de trasplantar los principios aquí expuestos, sin más ni más, a una 
sociedad donde imperen condiciones básicas diferentes, desembocará en un 
abierto fracaso. Esto es más probable aún en el caso de un país en desarrollo, 
donde la estructura económica, política y social difiere enormemente de lo que es 
la Alemania actual. 
 
 Sin embargo, esto no es motivo para suponer, sin un análisis más profundo, que 
la ESM es sólo aplicable bajo las condiciones reinantes en la República Federal 
de Alemania. El mismo hecho de que las características económicas de 
Alemania hayan cambiado tanto en los últimos 40 años es prueba más que 
suficiente de que la ESM es viable, aun bajo circunstancias diversas. 
 
 También lo es la política gradualista que se siguió para implementar 
prácticamente la ESM en Alemania.15 Se comenzó con una reforma del sistema 
monetario, a través de la cual fue eliminado el enorme exceso de dinero y en 
consecuencia la presión inflacionaria. Luego se fue retirando de la planificación 
central importantes productos industriales. Se suspendió la congelación de 
precios y salarios y se dejó sin efecto el racionamiento de los combustibles. En 
materia de comercio exterior se procedió a reducir los aranceles aduaneros, 
eliminar los cupos de importación y liberalizar gradualmente el movimiento de 
capitales hasta llegar a la libre convertibilidad del marco alemán a fines de 1958.La idea de cooperación entre empleadores y trabajadores se cristalizó en la ley de 
congestión en la industria del carbón y del acero sancionada en 1951. En 1972 
entró en vigencia la ley de comités de empresa para las restantes ramas de la 
industria. 
 
 
15 Al respecto, véase Kloten, N., op. cit. 
 
 16.- 
 Como se ve la ESM es una clara expresión de rechazo a cualquier tipo de 
dogmatismo ideológico, arbitrándose las medidas a tomar en función de las 
necesidades y posibilidades existentes. Esto no significa, sin embargo, que se 
caiga en un pragmatismo casuístico, en donde las medidas de política son 
tomadas sólo teniendo en cuenta la coyuntura, perdiéndose de vista el objetivo de 
política de largo plazo. Estas características tornan a la ESM, con las 
adaptaciones que se requieran de acuerdo a las circunstancias, en un sistema 
viable aun para otros países que no sean la República Federal de Alemania. 
 
 “Sin embargo, existe una intransigencia con relación al punto central del sistema: 
el principio del libre desenvolvimiento de la personalidad y de la 
autodeterminación es inviolable. Es imperativo ampliar permanentemente la 
libertad de acción y decisión del individuo”.16 Como segundo punto no sujeto a 
transacción se tiene la delineación de la política económica siguiendo “.... los 
principios de ordenamiento de la conducción descentralizada de la economía a 
través de los mercados, los precios y la competencia, pues se basa en las ventajas 
empíricas y verificables de estas reglas en la organización de la sociedad 
industrial de masas”.17 
 
5.2. Dificultades para aplicar la ESM en países en desarrollo18 
 
 Las mayores dificultades para implementar un sistema de ESM es países en 
desarrollo provienen de su estructura económica, caracterizada por un bajo nivel 
de desarrollo industrial y la perpetuación de formas productivas que no se 
condicen con la economía de mercado. La mayoría de estos problemas pueden 
ser resumidos como sigue. 
 ◊ Uno de los bienes más escasos en países en desarrollo es el tipo de 
empresario innovador, que crea nuevos mercados, descubre demandas 
latentes y opera racionalmente en función de sus costos y expectativas de 
beneficio. Por razones de evolución histórica, el típico empresario que 
surgió en países en desarrollo es uno con mentalidad cortoplacista, más 
acostumbrado a obtener sus ganancias de prerrogativas estatales que de un 
uso eficiente de los recursos disponibles.19 
 ◊ Muchos países en desarrollo se caracterizan porque en ellos existen 
estructuras económicas duales. Dentro del mismo país coexisten regiones 
 
16 Erhard, L. y Müller-Armack, A., op. cit., pág. 34. 
 
17 Erhard, L. y Müller-Armack, A., op. cit., pág. 34. 
 
18 Sobre el particular véase Hemmer, Hans-Rimbert, “Economía social de mercado y países en vías de 
desarrollo”, en Jung, W. (Edit.), op. cit., págs. 199-214, o Molt, Peter; La economía social de mercado en 
Alemania, Bogotá 1965, págs. 41-43. 
19 Respecto a este problema véase Benecke, Dieter W., Unternchmerförderung in Entwicklungsländern - 
Grund-sätze und Leitlinien, Sankt Augustin 1984. En especial pág. 26 y ss. 
 17.- 
y sectores con un alto grado de desarrollo, eficientes y orientados hacia el 
mercado, con regiones retrasadas económicamente (por lo general áreas 
rurales) en donde el proceso económico se desenvuelve en el ámbito 
familiar y casi siempre sin pasar por el mercado. 
 ◊ Debido al bajo nivel de desarrollo, el Estado se ve obligado a proveer un 
gran número de bienes que son catalogados como públicos. Una 
característica de los bienes públicos es que no es posible excluir del goce 
de los mismos a quienes no pagan por ellos. Muchos de los bienes 
producidos en países en desarrollo como bienes públicos podrían serlo por 
particulares, o el Estado podría cobrar por su uso. Sin embargo, el cobro 
de ciertos servicios (por el Estado) superaría las posibilidades económicas 
de los habitantes o, incluso, la capacidad organizativa del Estado. En este 
caso es muy difícil orientar la producción de esos bienes sólo en base al 
mercado. 
 ◊ En países en desarrollo el Estado suple, muchas veces, las falencias de 
información de los particulares a través de una intervención directa, y no 
de una mejor difusión de la información disponible. Los mercados, ya 
distorsionados por esta falta de información, son así distorsionados una 
vez más por la intervención estatal. 
 ◊ Hay que remarcar, además, que el bajo nivel organizativo de la 
administración estatal es un obstáculo muy grande a una política 
redistributiva de ingresos. Los impuestos se cobran no en función de su 
equidad, sino en función de la facilidad para su percepción. La evasión 
impositiva, facilitada por las dificultades organizativas para su control, se 
convierte en la actitud normal de quienes deberían sustentar con sus pagos 
los gastos en seguridad social. 
 ◊ Es evidente, también, que ni el poder económico ni el poder político están 
equitativamente distribuidos en países en desarrollo.20 Existe una fuerte 
concentración de ambos en muy escasas manos quienes cuentan, muy a 
menudo, con la colaboración de las fuerzas armadas. Esta es una de las 
causas principales de las continuas interrupciones de los procesos 
democráticos que se experimentan en estos países. 
 ◊ Otro aspecto a considerar es el comportamiento de los demandantes. Se 
observa una cierta indisciplina consumidora por parte del público, quien 
no sigue exactamente el criterio racional supuesto por la teoría 
microeconómica. El sistema de precios perdería, así, parte de su 
efectividad, pues los consumidores no penarían con la falta de demanda a 
quienes ofertaran sus productos a precios superiores a los del mercado. 
 
20 Véase Hemmer, H.R., op. cit., págs. 206-207. 
 
 18.- 
 
5.3. Propuestas para implementar la ESM en países en desarrollo 
 
 Teniendo en cuenta los condicionantes expuestos en el punto anterior, los pasos a 
dar para implementar la ESM en países en desarrollo deberían ser graduales y 
estar dirigidos principalmente a actuar sobre aquellos aspectos en que es posible 
hacerlo sin provocar grandes trastornos.21 
 
 Una eliminación total del Estado en los mercados en tan difícil de realizar como 
una adecuada política redistributiva. Pero esto no debe ser óbice para orientar en 
esta dirección las medidas de política que se aplican. 
 
 Es muy importante mejorar la eficiencia administrativa del Estado, facilitando al 
mismo tiempo el traspaso del personal en exceso de la administración pública a 
la actividad privada. El Estado debería tratar de desprenderse del mayor número 
posible de las actividades productivas que se encuentran bajo su órbita, 
especialmente de aquéllas que, por el tipo de bienes producidos, no justifican 
estar en sus manos. 
 
 Fundamental es que se dicten normas precisas y claras, las que deben ser además 
estables en el tiempo. Estas normas se deberían dirigir a crear en los mercados 
situaciones que se asemejen a las de competencia perfecta a través de una mayor 
transparencia, mejor difusión de la información disponible, controles de calidad, 
aspectos de lealtad comercial, etc. 
 
 Es necesario introducir gradualmente un sistema impositivo progresivo que, 
además, reduzca considerablemente la evasión. Así podrán obtenerse en forma 
genuina los fondos requeridos para prestaciones de carácter social. El intento de 
proveer a los más necesitados a través del recurso fácil de la emisión monetaria 
los perjudica aún más, pues lo único que se consigue es alimentar la inflación 
doméstica. 
 
 También es necesario que el Estado ponga en vigor y garantice el cumplimiento 
de una legislación sobre condiciones de trabajo, la que debe estar acorde a la 
situación específica del país. 
 
 De más difícil solución se presentan los problemas del dualismo económico y de 
laconcentración del poder político y económico. En el primer caso, pues resulta 
problemático ir contra costumbres arraigadas desde hace varias generaciones, 
aunque si se facilita la aparición de formas de mercado y se mejoran las 
comunicaciones es muy probable que la economía de subsistencia evolucione 
lenta, pero sostenidamente, hacia una economía moderna. En el segundo caso, 
 
21 Un estudio que se ocupa de la transferencia de sistemas económicos y políticos a países en desarrollo, en 
forma teórica y también para el caso concreto de Malawi, se encuentra en Lösch, Dieter, Markt Oder Staat 
fur die Dritte Welt?, Hamburgo 1983. 
 19.- 
porque es utópico suponer que quienes detentan el poder estén dispuestos a 
entregarlo sin resistencia; pero estos mismos grupos deberían ser conscientes de 
que la única forma de evitar un estallido social que perjudique a todos es una 
distribución más equitativa de la riqueza y la consolidación de un sistema 
democrático que integre a todos los habitantes del país. 
 
 Para finalizar, hay que remarcar que lo aquí propuesto son sólo lineamientos 
generales que no pretenden convertirse en una receta mágica aplicable a cualquier 
país. Precisamente, en el reconocimiento de las diferentes características de cada 
sociedad, y del momento histórico específico que está viviendo al instrumentarse 
las medidas, es que un sistema basado en la ESM tendrá posibilidades de ser 
implementado con éxito en países en desarrollo. 
 
 Esta tarea será encarada en los próximos capítulos. Primero se describirá la 
realidad socioeconómica de Panamá y Uruguay en relación a los prerrequisitos 
necesarios para aplicar un sistema de ESM, generalizando las conclusiones para 
América Latina. Luego, en el Capítulo V, se discutirá específicamente la 
viabilidad de la ESM en estos países y también en otras naciones 
Latinoamericanas, aquí se pondrá el acento en las precondiciones ya existentes, 
aquéllas faltantes, y en las medidas concretas que se pueden tomar para tornar 
viable en estos países a la ESM.