De_caridades_y_Derechos_La_construccion

Vista previa del material en texto

María José ortiz Bergia
De CariDaDes y DereChos.
La Construcción de Políticas Sociales 
en el Interior Argentino. Córdoba 1930-1943.
 
Centro de Estudios Históricos
“Prof. Carlos S. A. Segreti”
Unidad Asociada al CONICET
Córdoba, 2009
Ortiz Bergia, María José 
De caridades y Derechos.
La construcción de políticas sociales en el interior argentino. Córdoba, 1930-1943.
-1ª ed. -Córdoba: Centro de Estudios Históricos “Prof. Carlos S. A. Segreti”, 2009.
190 p., 16,5 x 23,5 cm.
ISBN 978-987-24227-7-6
1. Políticas Sociales. 2. Historia Social Argentina. I. Título
CDD 361.25
COMITÉ EDITORIAL
Director: Fernando J. Remedi (CONICET-Universidad Nacional de Córdoba-Universidad Católica de Córdoba)
Beatriz I. Moreyra (CONICET-Universidad Nacional de Córdoba-Universidad Católica de Córdoba)
Ana Inés Ferreyra (CONICET-Universidad Nacional de Córdoba)
Marcela González (Universidad Católica de Córdoba)
Beatriz R. Solveira (CONICET-Universidad Nacional de Córdoba-Universidad Católica de Córdoba)
COMITÉ ASESOR 
Samuel Amaral (CONICET-Universidad Nacional de Tres de Febrero, Argentina)
Fernando Enrique Barba (Instituto de Historia Argentina “Dr. Ricardo Levene”, Universidad Nacional de La Plata, 
Argentina)
Hugo Cancino Troncoso (Aalborg University, Dinamarca)
Roberto Cortés Conde (Universidad de San Andrés, Argentina)
Beatriz Figallo (Pontiicia Universidad Católica Argentina, Rosario-Argentina)
Noemí Girbal de Blacha (CONICET-Universidad Nacional de Quilmes, Argentina)
María Elena Infesta (CONICET-Universidad Nacional de La Plata, Argentina)
Ernesto J. A. Maeder (CONICET-Universidad Nacional del Nordeste, Argentina)
Silvia C. Mallo (CONICET-Universidad Nacional de La Plata, Argentina)
Eduardo J. Míguez (Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires, Argentina)
Horst Pietshmann (Universidad de Hamburgo, Alemania)
Andrés Regalsky (CONICET-Universidad Torcuato Di Tella, Argentina)
Marta E. Sayago de Moreira Marquez (Universidade Estadual en Montes Claros-Brasil)
María Cristina Seghesso (CONICET-Universidad Nacional de Cuyo, Argentina)
Hernán A. Silva (Universidad Nacional del Sur, Argentina)
Víctor Tau Anzoátegui (Instituto de Investigaciones de Historia del Derecho, CONICET, Argentina)
Rolf Torstendahl (Uppsala University, Uppsala-Suecia)
Luiz Felipe Viel Moreira (Universidad Estadual de Maringá, Paraná, Brasil)
Lilia Inés Zanotti de Medrano (Pontiicia Universidad Católica de Campinas, SP, Brasil)
Este libro se ha editado gracias al aporte inanciero
del PIP Nº 6408 del CONICET
© edición 2009
Centro de Estudios Históricos “Prof. Carlos S. A. Segreti”
Miguel C. del Corro 308 - CP 5000 - Córdoba - República Argentina
Tel. (0351) 4211393. E-mail: cehcba@uolsinectis.com.ar
www.cehsegreti.com.ar
ISBN: 978-987-24227-7-6
Queda hecho el depósito que ija la ley 11.723
Prohibida su reproducción total o parcial. Derechos reservados.
Diseño de tapa: María Fernanda Castelli
Ilustración de tapa: Hogar de Menores Madres - Archivo de Gobierno de la Provincia de Córdoba
Índice
introDuCCión ..................................................................................................................13
Capítulo i. 
el Contexto polítiCo y eConóMiCo De CórDoBa entre 1930 y 1943 ...................23
Córdoba y la economía argentina: 
de la Depresión a la Segunda Guerra Mundial ..........................................................25
Córdoba en el concierto político nacional ...................................................................27
Capítulo ii. 
la CiuDaD y sus proBleMátiCas soCiales ...................................................................33
Las condiciones de vida popular ..................................................................................35
La vivienda .......................................................................................................................42
La salud-enfermedad ......................................................................................................47
Capítulo iii.
la soCieDaD Civil y las polítiCas soCiales ................................................................53
El modelo benéico-asistencial ......................................................................................55
El mutualismo obrero .....................................................................................................82
El asociacionismo barrial ...............................................................................................88
Capítulo iv. 
las polítiCas soCiales estatales .................................................................................95
El gasto público social provincial y municipal ...........................................................97
El Estado como proveedor de bienes y servicios .....................................................111
ConClusión ...................................................................................................................161
anexos ............................................................................................................................165
Fuentes y BiBliograFía.................................................................................................173
A mi madre,
un ejemplo humano y profesional 
Agradecimientos
Son muchas las personas a las que quiero agradecer por su paciencia y genero-
sidad. Primero, a mi directora la Dra. Beatriz Moreyra, quien me ha formado en la 
disciplina a lo largo de estos años y me ha ido introduciendo en los vericuetos de 
la historia. Además, a todos los investigadores del Centro de Estudios Históricos 
“Prof. Carlos S. A. Segreti” quienes me acompañan en mi labor diaria; a todos los 
investigadores que en distintas instancias de formación generaron críticas, comen-
tarios y discusiones a partir de avances de este trabajo. Finalmente, a los encargados 
de los distintos archivos y bibliotecas que me han ayudado generosamente.
También debo destacar que este trabajo comenzó a realizarse con una beca de la 
Agencia Córdoba Ciencia, Programa Conciencia. A partir de entonces, he contado 
con una Beca doctoral del CONICET que me ha permitido proseguir en las inves-
tigaciones y profundizar las indagaciones. A eso debo sumar la participación en 
proyectos subsidiados tanto por CONICET como ANPCyT que me han permitido el 
intercambio con investigadores preocupados por temáticas aines. Agradezco a esas 
instituciones por el apoyo brindado. 
Finalmente, quisiera reconocer a las personas sin las cuales ninguna investiga-
ción hubiera sido siquiera imaginable. A mi madre y mis dos hermanos, Marta, Sa-
bino y Fernando, a mi tío Jorge y su hermosa familia y a mis abuelos. También, a 
mis amigos por estar siempre. Y a Álvaro por su paciencia leyendo y releyendo mis 
borradores y, especialmente, por su compañía y apoyo incondicional. 
Introducción
En la Argentina, desde los años noventa del siglo XX, varias cuestiones han im-
pulsado la historiografía sobre las políticas sociales. Una de ellas está vinculada a un 
imperativo epocal, producto del contexto social en el cual nos encontramos inmer-
sos, caracterizado por fuertes niveles de exclusión social, retracción del Estado de 
sus tradicionales espacios de intervención y la emergencia de nuevos problemas so-
ciales que ponen en evidencia la fragilidad de los mecanismos de integración social. 
Además, los estudios sobre las políticas sociales son consecuencia de la renovación 
de los estudios históricos a partir de la transición democrática de los años ochenta, 
momento en el que crecieron los cuestionamientos a ciertos paradigmas explicativos 
que proponían una secuencia evolutiva de adquisición de los derechos civiles, po-
líticos y sociales; dichos paradigmas, originados en el análisis del caso europeo, se 
habían impuesto acríticamente entre los historiadores sociales.1 
A partir de dichas revisiones, el estudio de las políticas sociales se ha desplegado 
a través de nuevos parámetrosespaciales, temporales e interpretativos y ha ofrecido 
nuevas miradas sobre los cambios en las relaciones entre el Estado y la sociedad a 
lo largo del proceso de formación del Estado argentino. Sin embargo, estas nuevas 
perspectivas muestran marcadas asimetrías y contrastes en la producción histórica 
1 Desde inales de la posguerra T. H. Marshall tuvo una marcada inluencia en los debates sobre los 
derechos sociales. En su propuesta, la génesis de la ciudadanía respondía a un proceso progresivo de 
construcción de derechos civiles, políticos y sociales en las sociedades industrializadas de Europa Occi-
dental. Sin embargo, en los últimos años se ha puesto en tela de juicio el planteo por el que la adquisición 
de los tres tipos de ciudadanía implicó “una progresión armónica y casi automática de las condiciones de 
vida, inmanente, en cierto modo, al propio desarrollo del capitalismo.” [BOTTOMORE Tom, “Ciudadanía 
clase social cuarenta años después”, MARSHALL T. H. y BOTTOMORE Tom, Ciudadanía y clase social, 
Madrid, Alianza Editorial, 1998, p. 86]. Los investigadores han destacado que esta idea de una secuencia 
de adquisiciones sucesivas de la ciudadanía civil, política y social, y su pretensión de constituirse en un 
modelo general, estuvieron teñidas de cierto etnocentrismo y evolucionismo. En el caso argentino, por 
ejemplo, la adhesión al paradigma elaborado por Marshall implicó el establecimiento de un rígido modelo 
por el cual la secuencia se desarrolló con la adquisición de la ciudadanía civil en 1853, con la sanción del 
texto constitucional; la política, con la Ley Sáenz Peña en 1912 y la social con el peronismo, encontrando su 
formalización en la reforma constitucional de 1949. Las consecuencias de la adhesión de los historiadores 
a este modelo progresivo fue aceptar que las políticas sociales se habían iniciado con el peronismo, lo que 
oscureció los procesos precedentes de estructuración de derechos sociales. SURIANO Juan, “Los histo-
riadores y el proceso de construcción del Estado social”, BERTRANOU Julián, PALACIO Juan Manuel y 
SERRANO Gerardo M. (comp.), En el país del no me acuerdo. (Des)memoria institucional e historia de la política 
social en la Argentina, Bs. As., Prometeo, p. 45. 
14 MARÍA JOSÉ ORTIZ BERGIA
argentina en el campo de las políticas sociales. En particular, se ha producido una 
brecha signiicativa entre los conocimientos alcanzados sobre las políticas naciona-
les, en el espacio restringido a la Capital Federal, y los ámbitos provinciales. 
Como consecuencia, nuestra investigación se inserta en ese paisaje historiográ-
ico buscando contribuir desde la historia de Córdoba al conocimiento sobre la tra-
yectoria de las políticas sociales en la Argentina. En ese sentido, los estudios sobre 
contextos del interior del país permiten completar y complejizar el panorama his-
toriográico a través del abordaje de los procesos históricos a nivel regional. A su 
vez, permiten matizar los conocimientos alcanzados y posibilitan, en el largo plazo, 
construir una historia nacional que muestre las particularidades de los procesos his-
tóricos sociales a lo largo del amplio territorio nacional. 
El período elegido, 1930-1943, es signiicativo y adquiere una densidad histórica 
especíica, porque constituye un período de transición entre una época considerada 
liberal y otra intervencionista en el campo de las políticas sociales, momento en el 
que se entremezclan tendencias que no terminan de solidiicarse. Además, esta eta-
pa está delimitada por sendas crisis político-institucionales y económicas. La década 
se inicia con las repercusiones de la crisis del treinta y el quiebre institucional de 
septiembre de 1930, y se cierra con el impacto de la Segunda Guerra Mundial sobre 
la economía local y un nuevo golpe de Estado, en junio de 1943. En lo que hace a 
Córdoba, este período coincide con los gobiernos sabattinistas, un sector político 
tradicionalmente ligado a políticas reformistas y progresistas con anterioridad a la 
emergencia del peronismo, en especial, por su obra pública en el campo laboral, edu-
cativo, sanitario y agrario. Esta caracterización se ha arraigado en las investigaciones 
históricas aunque se carece de un análisis sistemático de la labor pública de dichos 
gobiernos y de estudios que inserten al sabattinismo dentro de la larga década en la 
que se desenvolvió.2
En términos espaciales, la indagación se desarrolla en los límites de la ciudad de 
Córdoba con el propósito de profundizar en las problemáticas urbanas emergentes 
a lo largo del período y, también, porque el marco es propicio para estudiar las 
complejas dimensiones e interrelaciones del problema planteado. En ese sentido, 
la ciudad como dimensión espacial permite observar el cambio social a través del 
accionar concreto de los hombres. 
Más especíicamente, nuestro objetivo es abordar el proceso de estructuración 
de las políticas sociales entre 1930 y 1943 en la ciudad de Córdoba. Para ello se ana-
lizan las modiicaciones en las intervenciones del Estado provincial y municipal en 
diferentes campos sociales como la salud, la vivienda, la asistencia y los seguros 
sociales,3 a través de sus objetivos, contenidos, sujetos destinatarios, intensidad de 
2 TCACH César, Sabattinismo y Peronismo. Partidos políticos en Córdoba, 1943-1955, Bs. As., Ed. Sudamerica-
na, 1991; PHILP Marta, En nombre de Córdoba. Sabattinistas y peronistas: estrategias políticas en la construcción 
del Estado, Córdoba, Ed. Ferreira, 1998; GODOY Dante Hugo, El Estado, escuela y asistencia social. La obra 
de Amadeo Sabattini 1936-1940, Tesis para acceder al grado de Licenciatura en Ciencias de la Educación, 
FFyH, UNC, Inédito, 1999; DOMÍNGUEZ Inés María Belén y GARELLA Irma del Valle, Política y salud 
en un período de transición: El gobierno del Doctor Amadeo Sabattini, Trabajo Final para acceder al grado de 
Licenciatura en Historia, FFyH, UCC, Inédito, 2004.
3 Para un análisis de las políticas laborales del período ver: ORTIZ BERGIA María José, “El intervencionis-
mo estatal en el espacio provincial. Construcción de políticas laborales en Córdoba, 1930-1943”, Población 
 DE CARIDADES Y DERECHOS 15
su penetración en la sociedad, el lugar que ocuparon dentro del organigrama estatal 
y sus condicionamientos y límites en el contexto de cambios de los años treinta y en 
el marco de una provincia en donde las transformaciones socioeconómicas propias 
de la zona Litoral tuvieron un carácter más ralentizado. En deinitiva, el estudio 
pretende responder a las preguntas sobre cómo y por qué se estructuraron políticas 
sociales públicas en la ciudad de Córdoba en el transcurso de dichos años de fuertes 
convulsiones a nivel mundial. 
 Pero no sólo nos interesamos por las intervenciones estatales. Además, nos pro-
pusimos abrir la perspectiva hacia otros actores dentro del campo de las políticas 
sociales, organizaciones de beneicencia, mutualismo y asociacionismo barrial, bus-
cando articular una imagen más omnicomprensiva sobre la distribución del bienes-
tar en la Córdoba de los años treinta. De ese modo, nos focalizamos en las prácticas 
de organizaciones destinadas a proveer de bienes y servicios a la sociedad y nos 
interrogamos sobre el proceso de implementación de dichas acciones, los benei-
cios que otorgaban, los destinatarios, para qué y cómo era que esas organizaciones 
desenvolvían su accionar. En ese sentido, para no ser sólo una historia del Estado, 
quisimos ahondar en varias prácticas cuyos ines eran la provisión de bienes y ser-
vicios sociales. Esa pesquisa tuvo el objetivo de ofrecer una imagen más matizada 
y más compleja sobre cómo se desenvolvió el tan mentado, pero no por ello mejor 
conocido, proceso de estructuración del Estado social. 
En este trabajo, utilizando los aportes de Robert Castel, las políticas sociales son 
concebidas en un sentido amplio, como las formas de integración social que una 
organización articula para hacer frente al desafío de su descohesión.4Esto implica 
entender a un amplio grupo de políticas públicas como políticas sociales aunque 
no siempre sean deinidas como tales.5 Por otra parte, las políticas sociales no sólo 
son entendidas como intervenciones destinadas a corregir o compensar las desigual-
dades que produce el mercado en la distribución de recursos, sino también como 
intervenciones que generan y producen desigualdades, en la medida en que inciden 
en la estructuración de las relaciones y la estratiicación sociales.6 Por último, es im-
portante destacar que al analizar las políticas sociales, aun aquellas centradas en el 
desarrollo del Estado social, no se debe partir de la presunción equivocada de sepa-
rar y pensar a lo público y lo privado como espacios autónomos o excluyentes, sino 
como partes de un campo laxo, complejo e interconectado, donde distintos actores 
interaccionan a lo largo del tiempo. 
Los debates en torno a la deinición de las políticas sociales y la construcción del 
llamado Estado social, Estado de bienestar, Estado providencia, se remontan al pe-
ríodo de posguerra a través de múltiples enfoques. 
Para las perspectivas marxistas, las políticas sociales han sido deinidas como 
necesidades funcionales a los requerimientos de legitimidad y reproducción del ca-
& Sociedad, Revista de Estudios Regionales, Fundación Yocavil, Nº 16, 2009. En prensa.
4 CASTEL Robert, Las Metamorfosis de la Cuestión Social. Una crónica del salariado, Bs. As., Ed. Paidós, 2001.
5 LVOVICH Daniel y SURIANO Juan, “Introducción”, LVOVICH Daniel y SURIANO Juan (ed.), Las polí-
ticas sociales en perspectiva histórica. Argentina 1870-1952, Bs. As., Ed. Prometeo, 2006, p. 10. 
6 ADELANTADO José, NOGUERA José A., RAMBLA, Xavier y SÁEZ Lluís, “Las relaciones entre estruc-
tura y política sociales: una propuesta teórica”, Revista Mexicana de Sociología, vol. 60, N° 3, 1998, p. 141. 
16 MARÍA JOSÉ ORTIZ BERGIA
pitalismo: “El Estado del capitalismo avanzado llena las brechas funcionales que se 
presentan en el ámbito del mercado, interviene en el proceso de acumulación, y a la 
vez compensa las consecuencias políticas más intolerables del mismo.” En ese sen-
tido, las dos funciones centrales del Estado de bienestar serían las de acumulación y 
legitimación del capitalismo.7
Desde otra vertiente teórica, caracterizada como socialdemócrata, el problema 
se ha abordado incorporando a su explicación los procesos de democratización, con 
la inclusión política de nuevos actores sociales y la canalización de sus intereses 
redistributivos hacia el juego político partidario. Dentro de estas indagaciones se 
han desarrollado los estudios sobre los países escandinavos, arquetipos de la estruc-
turación del Estado de bienestar. Esas investigaciones, a diferencia de las marxistas, 
prestan mayor atención al desenvolvimiento de la política y del poder y destacan 
cómo las diferencias de clases producto del desarrollo capitalista, luego de ciertos 
niveles de industrialización, se conjugan con la posibilidad de expresar los conlictos 
distributivos por medio de la política democrática, desplazando la lucha de clases de 
la arena económica a la política y permitiendo utilizar al Estado como un mecanismo 
de redistribución de ingresos por fuera del mercado y sus principios. Como conse-
cuencia, se asume que el Estado de bienestar no se limita a aliviar las contradicciones 
del capitalismo tardío, sino que permite construir recursos críticos de poder para la 
clase asalariada fortaleciendo el movimiento obrero.8 
En esta línea se han desarrollado los trabajos de Esping-Andersen, quien estruc-
tura tres tipos-ideales de Estados de bienestar teniendo en cuenta las coaliciones 
de clase que se conformaron en su interior, cada uno de los cuales posee su propia 
lógica de organización, estratiicación e integración social.9 Estos tres regímenes de 
7 LO VUOLO Rubén M., “¿Una nueva oscuridad? Estado de bienestar, crisis de integración social y de-
mocracia”, LO VUOLO Rubén M. y BARBEITO Alberto C., La nueva oscuridad de la política social. Del Estado 
populista al neoconservador, Bs. As., Miño y Dávila Editores, CIEPP, 1998, p. 100. 
8 KORPI Walter, “Power, Politics, and State Autonomy in the Development of Social Citizenship: Social 
Right during Sikness in eighteen OECD Countries since 1930”, American Sociological Review, vol. 54, 1989, 
p. 312.
9 El primer régimen de Estado de bienestar es el liberal, caracterizado por la presencia de una asistencia 
restringida a la comprobación de necesidades, modestos sistemas de transferencias y seguros sociales. En 
ese modelo las formas básicas de satisfacción de necesidades están en el mercado, la familia y otras or-
ganizaciones. En general, la asistencia estatal está fuertemente restringida y estigmatizada, los beneicios 
son típicamente modestos, buscando potenciar al mercado como esquema de distribución del bienestar. 
El resultado es que dicho régimen minimiza los efectos de desmercantilización. 
El segundo régimen es el corporativo-conservador que se caracteriza por una fuerte preservación de es-
tatus y derechos diferenciados según las clases sociales. En realidad, ese régimen se propone construir 
un sistema extenso de protección de la sociedad pero estratiicado, derivado del estatus adquirido en el 
mercado, limitando su potencial redistribuidor. Estos regímenes han sido típicamente modelados por la 
Iglesia y fuertemente comprometidos con la preservación de la base familiar, a su vez, dependientes de la 
asistencia social que ésta brinda. 
Finalmente, en el régimen socialdemócrata, los principios de universalidad y desmercantilización de los 
derechos sociales han sido extendidos hasta las clases medias tras la búsqueda de equiparar el bienestar en 
los estándares más altos para el conjunto de la sociedad. Todos son beneiciarios, todos son dependientes 
y todos, presumiblemente, se sentirán obligados a pagarlo. Este régimen, a diferencia de los anteriores, 
divorcia el bienestar social tanto del mercado como de la familia y, en cambio, fusiona al bienestar con el 
trabajo y con un compromiso por el pleno empleo. ESPING-ANDERSEN Gøsta, The Three Worlds of Welfare 
Capitalism, New Jersey, Princeton University Press, 1990, pp. 26-27. 
 DE CARIDADES Y DERECHOS 17
Estado de bienestar se deinen por los procesos de desmercantilización,10 estratii-
cación social y políticas de empleo y cada uno denota los arreglos institucionales, 
reglas y acuerdos que guiaron y modelaron simultáneamente las decisiones en torno 
a las políticas sociales, la trayectoria del gasto, la deinición de los problemas e inclu-
so la estructura de oferta y demanda de los ciudadanos y consumidores de bienes-
tar.11 De este modo, dicha obra permite desterrar la idea de un único recorrido en la 
estructuración del Estado de bienestar, tomado del caso escandinavo, permitiendo 
incorporar diversas experiencias históricas en base a distintas coaliciones políticas 
y sociales. 
De todos modos, en los últimos años, sus trabajos han sido objeto de críticas, 
como las que destacan que su esquema de política social supone una mirada por 
la que el Estado de bienestar incidiría positivamente en la sociedad desmercantili-
zando las necesidades sociales y compensando los efectos negativos que produce el 
mercado. 
En cambio, otros autores destacan el poder reproductor y constitutivo de la 
desigualdad inherente también a las políticas sociales.12 En esos términos, Adelanta-
do y otros se proponen conceptualizar la desmercantilización “como el conjunto de 
restricciones económicas, políticas y culturales (incluidas las de carácter ético) que 
limitan la entrada de bienes en la esfera mercantil, o intervenciones que extraen re-
laciones sociales de la misma.” Ellos deinen la arbitrariedad en esa decisión como la 
característica central de las políticas sociales, lo que las vuelve campo de conlictos, 
negociaciones y, a su vez, da lugar a otros procesos entre la esfera estatal, la mercan-
til, doméstica y voluntaria como: estatalización/desestatalización,familiarización/
desfamiliarización y comunitarización/descomunitarización.13
Por otra parte, Edwin Amenta, desde enfoques institucionalistas, ha destacado la 
necesidad de ampliar la indagación de las políticas sociales de los seguros sociales, 
foco sobre el que se ha tendido a centrar el análisis de los Estados de bienestar, al de 
las otras formas de asistencia social que implicaron la reducción de la inseguridad 
social como la política educativa, de empleo, vivienda y las pensiones para vetera-
nos.14 A su vez, indica que las posturas como la de Esping-Andersen no permiten ex-
plicar la temprana adopción de políticas sociales con anterioridad a la posguerra y a 
la emergencia de coaliciones socialdemócratas. En deinitiva, rechaza una perspecti-
va que, tomando el modelo escandinavo, deina otros como incompletos o liberales. 
En esa línea se han desarrollado los estudios dentro del institucionalismo histó-
rico. En ese sentido, Theda Skocpol ha llamado la atención sobre cómo los cambios 
en las instituciones gubernamentales, el conlicto social y las alianzas políticas han 
10 Esping-Andersen deine el concepto de desmercantilización como el grado en el que los individuos y 
familias ven independizadas sus condiciones de vida de las fuerzas del mercado. 
11 ESPING-ANDERSEN Gøsta, The Three Worlds of Welfare Capitalism... cit., p. 80. 
12 ADELANTADO José, NOGUERA José A., RAMBLA, Xavier y SÁEZ Lluís, “Las relaciones entre estruc-
tura y política sociales…” cit., p. 124.
13 Ibid. 
14 AMENTA Edwin, BONASTIA Chris y CAREN Neal, “US Social Policy in Comparative and Historical 
Perspective: Concepts, Images, Arguments, and Research Strategies”, Annual Review of Sociology, vol. 27, 
2001, p. 215.
18 MARÍA JOSÉ ORTIZ BERGIA
llevado a ciertas políticas sociales a ser debatidas y por qué algunas han sido exitosas 
o no. Al respecto, la autora destaca cómo las formas históricamente moldeadas de las 
instituciones gubernamentales y los partidos políticos inciden en el tipo de políticas 
sociales de bienestar, los beneicios que son instituidos, cuándo, por quién y para 
quién.15 Por ello propone reconceptualizar al Estado como un actor parcialmente 
autónomo y como estructura y lugar de conformación de políticas, lo que supone 
que las políticas sociales pueden ser modeladas por las estructuras organizacionales, 
las capacidades estatales y los efectos políticos de decisiones anteriores. Por tanto, 
se analizan las políticas sociales como el out-come de la capacidad del Estado para 
percibir y resolver problemas, articulando respuestas que no son simplemente un 
relejo de las demandas de los grupos de interés, a diferencia de las interpretaciones 
socialdemócratas que suelen concebir una conexión más directa entre interés e im-
plementación. En consecuencia, airma que los actores estatales tienen la posibilidad 
de realizar aportes independientes en el diseño de las políticas sociales por lo que, 
para explicarlas, se deben tener en cuenta tanto los procesos socioeconómicos y las 
necesidades e intereses cambiantes de los grupos sociales como la construcción esta-
tal y la organización de la vida política.16 Entonces, con la complejización de la con-
cepción de Estado, se deja de comprender a éste como el centro del antagonismo de 
las clases sociales y se lo comienza a interpretar como una condensación y mediación 
de todas ellas, a través de la presión y la negociación política.17 
Respecto a las investigaciones sobre las políticas sociales en Argentina, és-
tas se han desarrollado en dos direcciones, una ligada a la sociología y la ciencia 
política y la otra originada en la práctica de la historia social.18
En lo que hace a la primera de ellas, las preocupaciones por el diseño y gestión 
de políticas sociales han llevado a los cientistas a indagar retrospectivamente dichas 
problemáticas. En ese sentido, una de las direcciones que adoptó esa mirada hacia el 
pasado fue la incorporación de las problemáticas en torno al Estado de bienestar eu-
ropeo al debate sobre el Estado argentino, centrando sus indagaciones en las relacio-
nes entre la expansión del bienestar y la democratización política. Como consecuen-
cia de ello, esas investigaciones han asimilado el concepto de Estado de bienestar 
al Estado peronista, período de máxima distribución del bienestar en la Argentina. 
Pero como señala Karina Ramacciotti, esos estudios han pasado por alto los recau-
dos necesarios a la hora de trasladar esquemas teóricos y realizar comparaciones. En 
ese sentido, el análisis de las políticas sociales debe respetar la especiicidad de los 
procesos históricos, esto es, los actores, intereses y las características particulares de 
la vida política y social que se analizan y que inciden en la estructuración de políticas 
sociales.
15 SKOCPOL Theda, Social Policy in the United States. Future Possibilities in Historical Perspective, New Jersey, 
Princeton University Press, 1995, p. 40.
16 SKOCPOL Theda y AMENTA Edwin, “States and Social Policies”, Annual Review of Sociology, vol. 12, 
1986, p. 174.
17 MEDINA NÚÑEZ Ignacio, “Estado benefactor y reforma del Estado”, Espiral, Estudios sobre Estado y 
Sociedad, vol. IV, Nº 11, enero-abril, 1998, p. 32.
18 RAMACCIOTTI Karina Inés, “Una mirada sobre el estudio de la política social en la Argentina”, Nuevo 
Topo. Revista de historia y pensamiento crítico, Nº 1, 2005, pp. 123-140.
 DE CARIDADES Y DERECHOS 19
Respecto a la historia social, la trayectoria del estudio de las políticas sociales ha 
sido más multifacética. En las últimas décadas se ha abierto una perspectiva más 
amplia, centrada en analizar las distintas formas en que las sociedades han dado 
respuesta a los desajustes sociales y los problemas de integración y desailiación 
social a través del tiempo. 
En consonancia con eso, el estudio de la cuestión social y las políticas sociales se 
convirtió en un campo dinámico de producción que ha extendido sus indagaciones 
incluso al período colonial.19 Este interés por el análisis de las políticas sociales se ha 
focalizado preferentemente en el período de ines del siglo XIX y la primera mitad 
del XX, alrededor de una diversidad de objetos de estudio vinculados a las condicio-
nes de vida popular -salud, vivienda, educación, alimentación, trabajo-, al rol de los 
distintos actores históricos -sindicatos, partidos políticos, Iglesia, empresarios- y a 
una multiplicidad de rostros de la exclusión -mujeres, niños, dementes, prostitutas- 
en un contexto caracterizado por las intersecciones entre el Estado, el mercado y la 
sociedad. 
En ese marco, los estudios sobre las políticas sociales en los años treinta realiza-
dos en las dos últimas décadas han cuestionado el carácter fundacional del peronis-
mo y han hecho hincapié en las continuidades más que en las rupturas en las trayec-
torias de las políticas sociales entre el período de entreguerra y los años cuarenta, en 
el campo de la salud,20 las políticas laborales21 y la seguridad social.22 Además, desde 
posturas que incorporan las problemáticas propias del institucionalismo histórico, 
se ha demostrado cómo las políticas, conformadas desde comienzos del siglo XX y 
fortalecidas en los años treinta, condicionaron la estructuración de las políticas so-
ciales del período peronista. 
Asimismo, dentro de los estudios sobre las políticas sociales, varios investiga-
19 MORENO José Luis (comp.), La Política social antes de la política social. Caridad, beneicencia y política social 
en Buenos Aires, siglos XVII-XX, Bs. As., Prometeo Libros, 2000. 
20 ARMUS Diego, “Consenso, conlicto y liderazgo en la lucha contra la tuberculosis. Buenos Aires 1870-
1950”, SURIANO Juan (comp.), La cuestión social en la Argentina 1870-1943, Bs. As., Ed. La Colmena, 2004, 
pp. 191-216; BELMARTINO Susana, La atención médica argentina en el siglo XX. Instituciones y procesos, Bs. 
As., Siglo XXI Editores, 2005; GARNINO María Isabel y PERSELLO Ana Virginia, “La reformulación del 
mercado de atención médica. BuenosAires, 1920-1940”, Anuario 13 de Rosario, 2º época, Rosario, 1988, pp. 
343-367.
21 GAUDIO Ricardo y PILONE Jorge, “El desarrollo de la negociación colectiva durante la etapa de mo-
dernización industrial en la Argentina. 1935-1943”, Desarrollo Económico, vol. 23, Nº 90, Bs. As., 1983, 
pp. 255-286; HOROWITZ Joel, “Ideologías sindicales y políticas estatales en la Argentina, 1930-1943”, 
Desarrollo Económico, vol. 24, Nº 94, Bs. As., 1984, pp. 276-296; KORZENIEWICZ Roberto P., “Las vísperas 
del peronismo. Los conlictos laborales entre 1930 y 1943”, Desarrollo Económico, vol. 33, Nº 131, Bs. As., 
1993, pp. 323-354. 
22 LOBATO Mirta Zaida, “El Estado en los años treinta y el avance desigual de los derechos y la ciudada-
nía”, Estudios Sociales, año VII, Nº 12, 1º semestre, Santa Fe, 1997, pp. 41-58; FLIER Patricia G., “El desarro-
llo de la seguridad social en la Argentina: los seguros sociales. Del modelo ideal al posible”, PANETTIERI 
José (comp.), Argentina: Trabajadores entre dos guerras, Bs. As., Eudeba, 2000, pp. 119-154; LVOVICH Daniel, 
“Sindicatos y empresarios frente al problema de la seguridad social en los albores del peronismo”, LVO-
VICH Daniel y SURIANO Juan (ed.), Las políticas sociales en perspectiva histórica. Argentina 1870-1952, Bs. 
As., Ed. Prometeo, 2006, pp. 135-167.
20 MARÍA JOSÉ ORTIZ BERGIA
dores se han preocupado por indagar estas temáticas en las provincias mostrando 
las particularidades de los procesos locales.23 Estos estudios ponen en evidencia el 
interés creciente que distintos sectores políticos provinciales tuvieron por las proble-
máticas sociales. El análisis de la dinámica histórica en esos contextos ha permitido 
recuperar las diferentes políticas y prácticas institucionales de las estructuras estata-
les.24 De todos modos, a pesar de los avances creemos que todavía existen ciertos va-
cíos en relación al estudio de los procesos provinciales, como es el caso de Córdoba 
a cuyo conocimiento aspiramos a contribuir. 
El presente libro está estructurado en cuatro capítulos. El primero es introduc-
torio. En el mismo realizamos una descripción del contexto político y económico 
cordobés a lo largo de esos años, interrelacionando los procesos locales con los na-
cionales. Ese capítulo está justiicado en la necesidad de ofrecer al lector un marco 
sintético general que le permita vincular los procesos políticos y económicos con el 
de la estructuración de políticas sociales. El segundo, busca analizar algunos indi-
cadores sobre las condiciones de vida de la población asalariada y algunos de los 
desajustes sociales más importantes de la ciudad como el de la vivienda y la salud, 
elementos fundamentales de la agenda pública del período. Finalmente, los dos últi-
mos capítulos están dedicados a analizar las intervenciones sociales, por un lado, las 
de la sociedad civil y, por otro, las del Estado provincial y municipal. 
En el tercer capítulo tratamos de profundizar en algunas de las formas de dis-
tribución del bienestar que fueron desarrolladas por distintas organizaciones en la 
ciudad de Córdoba. Ese análisis tiene como in complejizar el estudio de las políti-
cas sociales, incorporando actores y prácticas diversas a la estatal, pensando a su 
vez en la estrecha interdependencia entre el Estado y esas asociaciones. El capítulo 
está dedicado al análisis del modelo benéico asistencial, el mutualismo obrero y, 
por último, el asociacionismo barrial, centros de fomento y cooperadoras escolares. 
El cuarto capítulo, en cambio, desarrolla las intervenciones estatales, municipales 
y provinciales, en las problemáticas sociales en los años treinta y comienzos de los 
cuarenta. Para ello primero se aborda el problema del gasto público que se analiza 
como una expresión de la capacidad estatal para intervenir en lo social; y también, 
como un elemento que permite identiicar el lugar de las políticas sociales en las 
estructuras estatales a través de la trayectoria de la participación relativa de la inver-
sión social en el gasto público total. Posteriormente, se abordan las políticas sanita-
rias, de vivienda, asistencia a la niñez, los seguros sociales y los problemas ligados 
a la generación de empleo, núcleos duros de la cuestión social de los años treinta. 
Ese análisis no sólo tiene como objetivo destacar las innovaciones institucionales del 
23 MACOR Darío, “¿Una república liberal en los años 30? La experiencia demoprogresista en el Estado 
provincial santafecino”, ANSALDI Waldo, PUCCIARELLI Alfredo y VILLARRUEL José C. (ed.), Repre-
sentaciones Inconclusas, Bs. As., Ed. Biblos, 1995, pp. 165-197; PHILP Marta, En nombre de Córdoba… cit.; 
BITRÁN Rafael y SCHNEIDER Alejandro, “Coerción y consenso: la política obrera de Manuel Fresco”, 
ANSALDI Waldo, PUCCIARELLI Alfredo y VILLARRUEL José C. (ed.), La Argentina en la Paz de dos 
guerras 1914-1945, Bs. As., Ed. Biblos, 1993, pp. 255-294; BÉJAR María Dolores, “La política laboral del 
gobierno de Manuel Fresco”, PANETTIERI José (comp.), Argentina: Trabajadores entre dos guerras, Bs. As., 
Eudeba, 2000, pp. 155-189.
24 BACOLLA Natacha, “Política, administración y gestión en el peronismo santafecino, 1946-1955”, MA-
COR Darío y TCACH César (ed.), La invención del peronismo en el interior del país, Santa Fe, Ed. UNL, 2003, 
p. 112. 
 DE CARIDADES Y DERECHOS 21
período, sino responder a algunas preguntas vinculadas a quién, por qué, cómo y 
para quién se elaboraron las políticas sociales. 
En síntesis, la obra que ponemos a consideración del lector aborda los cambios 
y las continuidades en las políticas sociales durante los años treinta y comienzos de 
los cuarenta, dando cuenta de los actores, tendencias, alcances, condicionamientos e 
impactos del proceso de estructuración del Estado social en la Argentina a través de 
una ciudad del interior nacional.