REFLEXIONES_SOBRE_UNA_PROPUESTA_DE_EVAL

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V CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD 
SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 
Republica Dominicana, 24-27 de octubre del 2000 
 
 
 
 
 
 
"REFLEXIONES SOBRE UNA PROPUESTA DE EVALUACIÓN DE 
RESULTADOS DE LA GESTION PUBLICA: EL SISTEMA NACIONAL DE 
EVALUACIÓN DE RESULTADOS- SINERGIA-COLOMBIA” 
 
 
 Ma. Victoria Whittingham M. 
 Sonia Ospina B. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Pittsburgh, USA, septiembre del 2000 
 
 
"REFLEXIONES SOBRE UNA PROPUESTA DE EVALUACIÓN DE 
RESULTADOS DE LA GESTION PUBLICA: SINERGIA (COLOMBIA” 
 
Ma. Victoria Whittingham M. 
Sonia Ospina B. 
Introducción. 
La corriente de modernización del Estado es un fenómeno generalizado en los 
últimos veinte años no sólo en América Latina, sino a nivel mundial. Las raíces de 
estas transformaciones se encuentran en un período de cambio político que ha 
coincidido con una crisis económica tan severa como aquella de la Gran 
Depresión. Pero si en los años treinta la crisis se manifestó como una crisis en el 
mercado, en los años ochenta ésta se caracteriza por ser una crisis del Estado. 
Este es un fenómeno de preocupación mundial caracterizado por Bresser Pereira 
(1997) como una crisis fiscal, una crisis del modo de intervención del Estado y una 
crisis en la manera como el Estado ha sido manejado. Los procesos de reforma y 
modernización del Estado forman parte del panorama que caracteriza el cambio 
de siglo1. 
 Uno de los rasgos dominantes en los procesos de modernización del 
Estado ha sido el énfasis en la necesidad de crear sistemas de evaluación de los 
programas gubernamentales, con mecanismos que permitan evaluar tanto el 
impacto de los programas como el desempeño de quienes los manejan.2 Así pues 
durante las dos ultimas décadas el imperativo de modernizar los estados ha 
marcado el pensamiento y acción de investigadores, docentes y miembros del 
propio aparato estatal en sus diferentes niveles. La meta fundamental sigue 
siendo la generación de Estados eficientes, capaces de articular soluciones a las 
demandas sociales, económicas, y políticas de sus constituyentes y del nuevo 
orden mundial. 
El "nuevo estado” es un Estado moderno en la medida en que se aleja del 
paradigma burocrático weberiano y se acerca al modelo de libre mercado, sin 
perder su cualidad de articulador de diversos intereses, de catalizador social. 
 Quizás como una consecuencia lógica de la aproximación al concepto de 
modernidad, visto como un aproximarse al desempeño del sector privado y a las 
leyes del mercado, sin perder los elementos políticos de la vieja modernidad del 
siglo XVIII, es que gran parte de los esfuerzos modernizadores se concentran en 
la creación de una nueva gerencia publica. 
La necesidad de definir claramente el rumbo a seguir para la construcción 
de un Estado para el nuevo siglo ha dado lugar a todo un nuevo cuerpo teórico 
conocido como New Public Management o Nueva Gerencia Publica3. Algunas de 
las premisas básicas de este modelo son: 
• Es necesario que el desempeño de las organizaciones del Estado y de sus 
funcionarios tenga consecuencias claras y explicitas, esto garantiza el 
compromiso y responsabilidad de los mismos (Accountability) 
• Es necesario que el Estado cuente con medidas e instrumentos que le 
permitan concretar y dar vida a las decisiones tomadas a nivel político. 
• El accionar estatal debe estar centrado en el “cliente” 
• La mayor autonomía gerencial de las agencias y de sus gestores debe ser 
complementada con nuevas formas de control4. El control privilegiado es 
realizado a posteriori, previa definición de objetivos claros y de 
procedimientos para llevarlos a cabo. 
• El modelo gerencial promueve la autonomía, la transparencia y la 
democracia. 
• Una gestión orientada a resultados promueve la autonomía mediante la 
descentralización de las decisiones y la flexibilización de las relaciones 
entre quienes controlan y quienes son controlados. 
• La transparencia en la medida en que promueve mecanismos que permiten 
el control social sobre las diferentes fases del proceso gerencial 
• La democracia se fortalece en la medida en que un ejercicio trasparente y 
que produce resultados fortalece la legitimidad y credibilidad del estado, y 
la confianza entre los diferentes actores. 
Es necesario aclarar que siendo este un paradigma aun en gestación existen 
diversas aproximaciones al mismo, cuestionamientos sobre su eficacia y llamados 
a considerar las particularidades regionales y nacionales a la hora de adoptarlo. 
En América Latina se han realizado importantes esfuerzos para optimizar el 
accionar de nuestros Estados, la mayoría de estos utilizando como referente el 
paradigma propuesto, o al menos dentro de la tendencia que David Arellano 
califica de “gerencialista”5. Muchos de estos esfuerzos se encuentran 
documentados, y se han aproximado las primeras evaluaciones. El CLAD en su 
documento Una Nueva gestión Publica para América Latina (CLAD, 1998) 
propone una serie de ajustes para que el modelo gerencialista se adecue a las 
necesidades de nuestros países; así mismo, en el IV Congreso del CLAD, 
Arellano, Gil, Ramírez y Rojano6 presentaron un trabajo comparativo que aporta 
importantes elementos a considerar en los procesos de reforma, solo para 
mencionar algunos trabajos que aportan en la búsqueda de respuestas 
adecuadas a los problemas de nuestras democracias. 
Este documento presenta una mirada retrospectiva sobre el proceso de 
creación y puesta en marcha de un modelo de evaluación para impulsar la gestión 
publica orientada a resultados, el Sistema Nacional de Evaluación de Resultados 
– SINERGIA -, llevado a cabo en Colombia. Mediante el análisis de esta propuesta 
esperamos compartir los aprendizajes que de ella se derivan, las nuevas 
preguntas que se generan, y contribuir en la búsqueda de mecanismos que 
garanticen que nuestros Estados, además de tener una misión que cumplir, la 
estén cumpliendo. 
 
Una gestión Publica Orientada a Resultados 
El interés por asegurar la eficiente utilización de recursos en el sector publico no 
es nuevo, lo que de alguna manera si lo es, es la necesidad de que la eficiencia 
se vea reflejada en resultados medibles y articulados a las políticas macro. Así 
pues, la elaboración de instrumentos y mecanismos para evaluar, hacer 
seguimiento, y controlar la eficiencia del aparato estatal ha adquirido especial 
protagonismo, pues la evaluación esta articulada ahora mas que nunca a los 
conceptos de modernización y gobernabilidad. Un Estado moderno debe ofrecer 
resultados que expresen en ultimas los intereses de los electores. 
 Como ya se mencionó en América Latina se han realizado gran cantidad 
de esfuerzos para modernizar nuestros Estados; este documento ilustra uno mas 
de ellos. En nuestra análisis hemos querido incorporar tres documentos que 
evalúan, desde diferentes perspectivas, esfuerzos modernizadores. El documento 
CLAD (1998), “Una Nueva gestión Publica para América Latina”7; el texto de 
Arellano, Gil, Ramírez y Rojano, (1999) “Nueva Gerencia Publica en acción: 
Procesos de modernización presupuestal. Un análisis inicial en términos 
organizativos (Nueva Zelanda, Reino Unido Australia y México)8; y el texto de Guy 
Peters (1995) “Modelos Alternativos del Proceso de la Política Pública: de Abajo 
hacia Arriba o de Arriba hacia Abajo9. 
Considerando el caso colombiano, el texto del CLAD nos parece 
particularmente interesante en lo que se refiere a la propuesta de acción colectiva 
y la cooperación entre servidores públicos10, como veremos este es un elemento 
crítico en los procesos de cambio propuestos. Del texto de Arellano, Gil, Ramírez 
y Rojano su referencia a la contradicción entre flexibilización y liberalización de 
las organizaciones gubernamentales y la homogenización de valores. Tal como 
se enfatiza en el texto, “es una contradicción, pues es organizacionalmente lógicoque organizaciones realmente flexibles e innovadoras puedan cuestionar 
legítimamente con el tiempo tales valores generales, que a final de cuentas 
restringen de todas maneras las posibilidades de acción de la organización.”11 
Este ultimo texto es especialmente interesante pues concluye luego de revisar tres 
casos que los espacios de negociación y ajuste son la vida misma de los procesos 
de reforma, enfatizando que los reformadores deben estar conscientes de que el 
debate sobre los valores y los proyectos es parte del proyecto en sí mismo y no 
un accidente “político” que hay que saltar en el camino12. 
Por su parte Guy Peters contrasta dos concepciones diferentes, y de 
alguna manera complementarias, para enfocar el proceso de elaboración de 
políticas públicas en un contexto democrático. El modelo de arriba hacia abajo se 
caracteriza por un enfoque formal que se cimienta en acciones legislativas, con 
un preponderante protagonismo de los legisladores, los dirigentes políticos y sus 
técnicos. En este enfoque, la participación ciudadana ocurre temprano en el ciclo, 
y se traduce en insumos indirectos por parte de los ciudadanos, a través de 
mecanismos formales tales como el voto y los cabildeos. El supuesto básico es la 
preponderancia de la ley y las reglas de las instituciones para proscribir y prescribir 
las acciones de los individuos en la sociedad y su legitimidad: la base legítima de 
la acción gubernamental es la ley. 
El modelo de abajo hacia arriba busca reflejar más directamente las 
demandas de los ciudadanos en la arena en la cual se formulan las políticas y 
pone mayor énfasis en las preferencias de los niveles inferiores de gobierno y de 
sus clientes, bajo el supuesto de que las políticas públicas deben ser el resultado 
de la negociación de actores con intereses diversos. Los mecanismos propuestos 
son aquellos que permiten mayor participación directa, tales como el plebiscito, 
los referendos, los contratos negociados y la coproducción de políticas con la 
participación de los grupos afectados por una política específica. 
Los dos modelos son eminentemente democráticos, afirma Peters. Afirma 
además que ninguno de los dos existe de una forma pura en la práctica y que se 
distinguen más por el grado de énfasis en el enfoque que por la implementación 
absoluta como tipos ideales. Tomando una posición basada en la teoría de la 
contingencia, el autor sugiere que en realidad un modelo puede ser más apropiado 
que el otro dependiendo del tipo de política que se está elaborando, y que además, 
estos enfoques se pueden usar intermitentemente en distintos momentos del 
proceso de elaboración de una política pública. Esto es posible porque los dos 
enfoques coinciden en su compromiso por la democracia a pesar de diferir en el 
momento y la medida en que las demandas populares entran a determinar el 
diseño y la implementación de la política en cuestión. 
 Considerar la estrategia de diseño e implementación de SINERGIA como 
parte de la elaboración de una política pública dentro del área de acción de la 
modernización del Estado es de utilidad para reflexionar sobre su efectividad y 
comprender sus limitaciones. 
La propuesta colombiana esta concebida como un elemento de política 
publica, orientada desde el nivel macro con el objetivo de articular el programa de 
gobierno con organizaciones del Estado encargadas de su ejecución; en este 
sentido el control y seguimiento se propone desde un elemento externo a la propia 
organización pero se implementa mediante un instrumento que esta a cargo de la 
misma. Es fácil identificar la coexistencia de los dos modelos en la 
conceptualización del Sistema. 
Para comprender la interacción entre los momentos de arriba hacia abajo 
y de abajo hacia arriba y de alguna manera evaluar en que medida eran 
adecuados a las circunstancias, es decir las implicaciones políticas de dicha 
interacción y el impacto de la orientación elegida sobre el propio proyecto, es 
necesario revisar reflexivamente el proceso de diseño y puesta en marcha del 
sistema, así como los antecedentes del mismo. 
 
Antecedentes 
 El artículo 343 de la “Nueva” Constitución de 1991, que establece bajo 
responsabilidad del Departamento Nacional de Planeación, DNP, "el diseño y la 
organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados de la 
administración pública, tanto en lo relacionado con políticas como con proyectos 
de inversión..." 
 Este mandato constitucional respondía a la necesidad sentida en el país -
a lo largo de la década de los ochentas- de garantizar el manejo eficiente de los 
recursos públicos y de racionalizar la acción del Estado en el marco de los 
procesos de modernización y democratización. A través de los años ochentas los 
ciudadanos y los administradores públicos colombianos fueron advirtiendo que el 
incremento de los volúmenes de inversión no conllevaba necesariamente la 
expansión productiva en el país, y lo que era peor: numerosos proyectos de 
inversión tenían un impacto nulo e incluso negativo sobre el desarrollo económico 
y social. Este hecho obedecía -en buena parte- a la falta de articulación entre las 
políticas de desarrollo y los programas o proyectos de inversión que debían 
sustentarlas. Por consiguiente, las políticas trazadas por los gobiernos se 
desviaban de sus objetivos iniciales o no se cumplían. 
 Los planes de desarrollo se formulaban carentes de mecanismos que 
permitieran el seguimiento, evaluación y control de sus programas. Esto generaba 
preocupación sobre la calidad y eficiencia del uso de los recursos públicos; 
también dificultad de realizar un aprendizaje institucional que permitiera fortalecer 
el proceso de asignación eficiente de los recursos y tomar las decisiones más 
adecuadas para ello. 
 Estudios de evaluación ex post de cinco importantes proyectos de 
inversión contratados por el DNP en 1991, así como encuestas aplicadas en las 
entidades que entonces ejecutaban el 90 por ciento de la inversión nacional, 
mostraron una ausencia de reflexión crítica sobre los resultados de las acciones 
del Estado. En ese momento, muchas entidades ni siquiera llevaban balance, 
estados financieros ni contabilidad de costos. 
Las contralorías en todos los niveles estaban más dedicadas a 
coadministrar que a ejercer un control eficaz sobre las entidades. Esta desviación 
de su función había generado ineficiencia y corrupción, así como falta de 
responsabilidad gerencial de los administradores públicos13. La Procuraduría 
carecía de los instrumentos necesarios para asegurar que los funcionarios 
desempeñaran sus obligaciones y el DNP no tenía herramientas apropiadas para 
involucrar los resultados de las políticas y proyectos del sector público a sus 
actividades. 
 En la segunda mitad de los ochentas el BID auspició un programa sobre 
metodologías para evaluación de proyectos, con la Universidad de Los Andes, de 
Bogotá, del cual se beneficiaron numerosos profesionales. Así, antes de 
promulgarse la Constitución del 91 en el país se habían concretado ya 
mecanismos legales e institucionales que buscaron aprovechar el potencial de las 
prácticas de evaluación y generar información sobre la eficiencia y efectividad con 
que se utilizaban los recursos del Estado. Por ejemplo, a partir de 1990 se iniciaron 
los convenios de gestión entre el gobierno nacional y las entidades beneficiarias 
de recursos provenientes de créditos de la Nación, convenios que estuvieron 
sujetos de seguimiento y evaluación. 
En el seno del DNP se gestaron dos experiencias que habrían de alimentar 
indirectamente el surgimiento posterior de Sinergia. Una fue el Sistema de 
Evaluación y Seguimiento de Proyectos (SISEP) y la otra, el Banco de Proyectos. 
El Sistema de Evaluación y Seguimiento de Proyectos – Sisep - fue creado 
como dependencia de la Dirección del DNP -y posteriormente integrado a la 
Unidad de InversionesPúblicas de esa entidad- para apoyar el manejo de los 
créditos del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo. 
 El Banco de Proyectos de Inversión Nacional, fue la otra iniciativa 
encaminada a fortalecer la capacidad estatal de evaluación y control de la gestión 
pública que se puso en marcha a fines de los ochentas. Este fue creado por la Ley 
38 de 1989, y se le encargó "la evaluación de todos los proyectos de inversión 
financiados con recursos del gobierno central a fin de que cumplan con criterios 
básicos de rentabilidad económica y viabilidad técnica".14 
 El Banco fue concebido como una herramienta de planeación que permitiría 
una mejor asignación de los recursos y muy pronto se convirtió en un instrumento 
importante del trabajo del DNP. Pero en la práctica se fue centrando en los 
aspectos técnicos y económicos de los proyectos; y en el esfuerzo por establecer 
la viabilidad de los mismos antes de su ejecución, el Banco se convirtió en un 
mero trámite presupuestal. 
Ø En ninguno de estos antecedentes encontramos espacios de participación o 
de negociación explícitos, el modelo de abajo arriba predomina y aun la 
orientación es de evaluar los proyectos ex-ante. 
 Hacia finales de los ochenta entonces, se empieza a generar un ambiente 
favorable para el desarrollo de una propuesta más compleja y seria sobre la 
necesidad de evaluar sistemáticamente no sólo las decisiones iniciales, sino los 
resultados de ellas, en el marco de la implementación y gestión de las políticas 
públicas. El complemento necesario, un clima político favorable, se dio a partir de 
la reforma Constitucional de 1991. 
 Las decisiones relativas a la organización del Estado y la administración de 
sus entidades tomadas por los constituyentes de 1991, fueron orientadas en 
buena parte por la convicción -generalizada en la misma Asamblea y en altas 
instancias de la administración - de que la Nación carecía de los mecanismos 
adecuados para garantizar el uso eficiente de los recursos públicos. No resulta 
extraño, entonces, que la evaluación de la gestión pública se hubiera constituido 
en una de las más importantes variables del nuevo paradigma de la racionalidad 
estatal que consagra la nueva Carta Fundamental. Según el Constituyente 
Gustavo Zafra, tanto el DNP como la Contraloría insistieron en dejar en el texto 
constitucional un "pequeño nicho" que permitiera a cada entidad desarrollar 
sistemas de evaluación de la gestión pública, como en efecto sucedió. 
Ø El modelo se orienta ahora de abajo hacia arriba, generándose espacios para 
la autonomía y la participación de los diferentes niveles del estado y de los 
ciudadanos. Esta orientación es consistente con el cambio de paradigma 
político, al menos en el papel, de una Democracia Representativa a una 
Democracia Participativa. 
Ø Se promueve la autonomía de las organizaciones y se las invita a crear 
herramientas de evaluación propias. 
 En efecto, la Constitución del 91 no sólo establece las funciones del Estado, 
sino su obligación de servir eficiente y oportunamente a la ciudadanía, así como 
el derecho que ésta tiene de exigir resultados de la gestión pública. 
 Para ello, la Carta Política: 
• Ordena al gobierno, en los diferentes niveles, presentar sus planes de 
desarrollo e inversiones públicas; 
• establece la participación de la ciudadanía en la gestión pública; 
• consagra la evaluación ex post para el control fiscal, el cumplimiento de las 
políticas y proyectos de inversión, la gestión y resultados de la 
administración, la eficiencia de los funcionarios y los costos ambientales; 
• y amplía las funciones de la Procuraduría, la Contraloría y el DNP, para que 
estas entidades vayan mucho más allá del ámbito de las simples 
evaluaciones formales y puedan examinar el impacto del gasto sobre los 
problemas sociales y económicos del país. 
 
Ø En otras palabras, la nueva Constitución inauguró una nueva etapa en las 
prácticas de control y evaluación en el país, replanteándolas en función de la 
democracia participativa, en un marco institucional donde debían adquirir sentido 
no sólo para los funcionarios públicos, sino también para la ciudadanía; 
definitivamente una orientación democrática y de abajo hacia arriba. 
 Un paso necesario y adicional era la promoción de un trabajo articulado, 
acción colectiva, entre las diferentes entidades con funciones de control y 
evaluación, para evitar duplicidades e interpretaciones diversas sobre qué 
evaluar, para qué, etc. La idea de conformar un sistema nacional que integrara los 
procesos de control y evaluación de las entidades públicas ordenados por la 
nueva Carta iba generando consensos. 
 Con el objeto de llegar a un acuerdo sobre un sistema aceptable para todos 
se realizo el Seminario "Sistemas de evaluación ex post aplicables al sector 
público", convocado por el Departamento Nacional de Planeación y realizado en 
Santa Marta en noviembre de 1991. A él asistieron representantes del Ministerio 
de Hacienda, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la 
República y el mismo DNP, como entidades responsables del control y la 
evaluación de la administración pública. Participaron también miembros de la 
Asamblea Constituyente del 91, representantes del sector privado colombiano, y 
funcionarios del Banco Mundial, del Banco Interamericano de Desarrollo, y de la 
Contraloría General de los Estados Unidos. 
 Las diferencias de los planteamientos de los asistentes a Santa Marta 
resultaron evidentes: los representantes del DNP fueron explícitos respecto al 
objetivo de organizar un sistema nacional de evaluación y señalaron que éste 
debía articularse en torno a la entidad nacional de planeación, porque ahí sería 
más fácil incorporar las decisiones derivadas de la evaluación. De otra parte, los 
representantes de la Procuraduría y la Contraloría hicieron énfasis en la 
independencia con que debían actuar éstas según lo dispuesto en el artículo 343 
de la Constitución: 
 La primera inquietud que nos surge, a quienes tenemos la 
responsabilidad de dirigir los organismos de control, es la siguiente: 
¿Planeación tendrá que desarrollar los criterios y parámetros bajo 
los cuales nosotros ejerceremos nuestra función de evaluación y 
control? Naturalmente, pensamos que eso no es así. En primer 
lugar, porque no tendría sentido que la entidad vigilada dijese a la 
entidad vigilante qué es lo que debe hacer. Pensamos, más bien, 
que si relacionamos esta función con la que mencionábamos hace 
un momento, es decir, la obligación que tiene la administración 
pública en general de desarrollar esquemas de control interno, 
corresponde al Departamento Nacional de Planeación la función de 
desarrollar los sistemas de control y evaluación que deben aplicar 
las entidades públicas, para el ejercicio de sus funciones cotidianas. 
Ese es el alcance a nivel nacional, que nosotros damos a la función 
del DNP, dentro del ámbito constitucional. 
 [...] A Planeación corresponde la evaluación ex ante, en la medida 
en que entendemos que dicha evaluación es intrínseca a la labor de 
planear... Esta función podría ser desarrollada, además, a todos los 
niveles posibles, tanto al nivel macro como al nivel micro... Su 
segunda función, repito, sería la de diseñar los sistemas de control 
y evaluación que han de aplicar las entidades públicas.15 
 
Ø Aquí “presenciamos” otro los momentos importantes del proceso, un momento 
de negociación política con impacto en la distribución de poder en el aparato 
burocrático. La cooperación es un aprendizaje fundamental para nuestras 
reformas, sin olvidar que esta se construye mediante una continua y explicita 
negociación de intereses. 
 A pesar de las divergencias, los participantes en el Seminario de Santa 
Marta coincidieron en caracterizar la evaluación como instrumento de gerencia del 
sector público y en señalar que ésta no podíaser tan solo el ejercicio de una 
entidad o grupo de entidades, sino parte de la nueva cultura de la gestión pública. 
 Los principales desarrollos normativos relacionados con la evaluación de 
la gestión de las entidades estatales, están expresados en las siguientes 
disposiciones: 
• La Ley 2167 de 1992, que reestructura al DNP y señala, entre otras, su 
responsabilidad de organizar y coordinar la evaluación de las políticas y 
proyectos públicos; 
• La Ley 42 de 1993, referida al control fiscal ejercido por la Contraloría General 
de la República; 
• La Ley 87 de 1993 relativa al control interno de las organizaciones públicas; 
• La Ley 152 de 1994, sobre el Plan Nacional de Desarrollo; 
• y la Ley 190 de 1995, en sus artículos 48 y 56, sobre los informes que deben 
presentar las entidades públicas a la Comisión Nacional para la Moralización 
y a la Comisión Ciudadana de Lucha contra la Corrupción. 
 Estas leyes coinciden en la necesidad de formular objetivos institucionales 
que identifiquen el rumbo de las organizaciones públicas y ofrezcan referentes 
para evaluar su gestión. Pero en el esfuerzo por cumplir su cometido, plantean a 
las entidades múltiples requerimientos y con frecuencia duplicidad de trabajos. La 
experiencia de los funcionarios de la Secretaría Técnica de la Comisión Nacional 
para la Moralización de la Administración Pública16, en su esfuerzo por consolidar 
los informes de gestión de las entidades cumpliendo con lo establecido por la Ley 
190 de 1995, es ilustrativa: 
 
...escribimos al conjunto de entidades solicitando la nueva 
información. Esto generó mucho malestar. Las entidades nos 
llamaban y nos decían: "¡No más solicitudes de información! ¡Qué 
barbaridad! ¿A qué horas trabajamos? Contraloría exige una 
información parecida a la de Planeación; Planeación exige el Plan 
Indicativo; nosotros estamos imbuidos en nuestros propios procesos 
que también demandan informes; y todos hablan de indicadores de 
eficiencia, de gestión y de eficacia y nos vamos a enloquecer. Dígan 
a qué horas trabajamos..." 
[...]En la mayoría de instituciones no ha salido de la oficina de 
Planeación. Tampoco ha sido un proceso participativo. Pero además 
está el problema de la multiplicidad de instancias que exigen 
información a las entidades. La principal recomendación que nos 
han dado desde las organizaciones es que nos pongamos de 
acuerdo y que si requerimos información en cincuenta o en cien 
puntos, la pidamos, pero que nos pongamos de acuerdo y lo 
hagamos juntos. 
Gloria Cristina Franco17 
Ø Es un hecho: el desarrollo de las funciones de evaluación y control que a 
finales de 1991 se preveía como un esfuerzo coordinado, no se ha concretado, 
y esto constituye un obstáculo al ejercicio de dichas tareas. Pero esa 
coordinación no es tan sólo un ejercicio de buena voluntad, requiere el 
reconocimiento de que la evaluación se desarrolla en interlocución con el 
control y exige acuerdos sobre qué se va a evaluar y en qué nivel va a evaluar 
cada instancia responsable de hacer evaluación o hacer control. La propuesta 
de abajo hacia arriba no se ha concretado y la dirección de arriba hacia abajo 
no se muestra resultados. Momento para ajustes. 
 
La Dirección Especial de Evaluación -DEE 
En el Seminario de Santa Marta se había planteado que las nuevas tareas 
relacionadas con la evaluación ex post asignadas constitucionalmente al DNP 
fueran integradas a las funciones regulares de la entidad, a través de cada una 
de sus unidades técnicas. La unidad de Inversiones Públicas, a su vez, 
coordinaría el sistema global: 
 Recibiendo los insumos que de los procesos de evaluación de resultados 
se produzcan en las entidades, la Contraloría, la Procuraduría y el contador 
público, y completando la labor de sus diversas unidades técnicas, se 
puede capitalizar en la mejor forma la experiencia técnica que tiene el DNP 
en el manejo de los planes, programas y proyectos de inversión pública.18 
 
 En otras palabras, la idea inicial era fortalecer el tema de la evaluación, a 
través de las unidades técnicas. Sin embargo, este esquema no se mantuvo. En 
el curso de 1992, los funcionarios del DNP concluyeron que el tema de la 
evaluación era tan amplio, que sería necesario sacarlo de la Unidad de 
Inversiones Públicas y encargarlo a una nueva dependencia de carácter 
transversal19. Con ese objeto se creó la División Especial de Evaluación y Control 
de Gestión, DEE, con la categoría de unidad del DNP. El acto que le dio vida fue 
el Decreto 2167, del 30 de diciembre de 1992, mediante el cual se reestructuró el 
Departamento Nacional de Planeación. Entre las funciones generales de la 
entidad se incluyó "el diseño de sistemas de evaluación de gestión y resultados 
de la administración tanto en lo relacionado con políticas como proyectos" y 
organizar el funcionamiento del sistema de evaluación.20 
 El mismo decreto especificó el ámbito de actividades de la DEE: diseñar el 
sistema así como las metodologías de control de la gestión y evaluación de 
resultados; presentar a la aprobación del Conpes los sistemas procedimentales y 
metodológicos para la evaluación de la gestión; adelantar estudios sobre control 
de gestión y evaluación de resultados; realizar la evaluación de la gestión y 
resultados sobre planes y programas de entidades territoriales a petición del 
Director del DNP21. 
Ø No son claras las causas por las cuales se abandona la idea de una 
apropiación del concepto de evaluación ex post por parte de las unidades 
técnicas, pero es posible aventurar que la necesidad de concretar resultados 
sacrifique los sentidos y los ritmos propios del proceso. 
Ø Por otro lado, paralelo al nacimiento de la DEE y como parte del proceso más 
amplio de modernización, en 1992 se inició un programa de mejoramiento de 
la gestión que involucró a gerentes de diversas entidades públicas en un 
proceso de pensamiento estratégico dirigido a promover la eficacia y eficiencia 
a través de la evaluación periódica de sus programas. Este programa, bajo la 
dirección de la Consejería para la Modernización del Estado, se desarrolló 
independientemente de los trabajos de la DEE, perdiéndose una oportunidad 
inicial de trabajo coordinado. Como veremos mas adelante la falta de 
coordinación y cooperación implicara conflictos posteriores con y para las 
entidades que avanzaron en procesos autónomos de autoevaluación. 
 En las reflexiones iniciales de los funcionarios de la DEE, el Banco de 
Proyectos fue referencia obligada; 
Miguel [Gandour] hacía una gráfica que a mí me encantaba: en una 
coordenada están las etapas de la evaluación (ex-ante, seguimiento, 
ex-post); en la otra, la cobertura (niveles central, departamental, 
municipal) Así mostraba gráficamente el alcance del Banco de 
Proyectos en ese momento (ex-ante a nivel central) Su propuesta 
era subir el ex-ante hasta que todo el mundo tuviera Banco de 
Proyectos. Pero además continuar hasta hacer seguimiento de todo 
eso y hacer evaluación ex-post. El planteamiento entonces era llenar 
todo esto, para poder hablar de evaluar el Plan de Desarrollo 
Sylvia Escobar 22 
 
 La lógica de tal propuesta conducía inevitablemente a plantear que el 
Banco de Proyectos -con sus dos divisiones, Metodologías y Operaciones- fuera 
reubicado orgánicamente en la División Especial. Esto significó Troya al interior 
del DNP. 
La discusión era si el Banco de Proyectos debería estar en UIP 
(Unidad de Inversiones Publicas) o en la DEE. El Banco empezó a 
ser muy importante para la programación del presupuesto y ese era 
el argumento de la UIP para decir que el Banco debía permanecer 
ahí. Pero el Banco de Proyectos había desarrollado los conceptos 
de evaluación que existían en ese momento. Ese fue el argumento 
para llevárselo a la DEE. 
Luis Carlos Corral23 
Fue tan intensa la pugna de intereses que se optó por dividir al Banco de 
Proyectos: al equipo de la DivisiónEspecial no le interesaba tanto influir en las 
decisiones del gasto como en las metodologías. En consecuencia, la División de 
Metodologías pasó a la DEE, y la de Operaciones permaneció en la Unidad de 
Inversiones Públicas. Esta decisión sólo se llevaría a la práctica en 1996. 
Ø La imposibilidad de acuerdos y el no manejar explícitamente la necesidad de 
negociar la distribución de poder implicó un serio retraso en el proceso, 
aislando además la responsabilidad de un cambio de tan alto impacto en una 
unidad nueva, poco posicionada en el sector y con un lenguaje distinto. 
 
SINERGIA 
La Constitución y las leyes ordenaban al DNP el diseño y organización del sistema 
para evaluar los resultados de la gestión tanto en lo relativo a políticas como a 
proyectos de inversión. Sin embargo, el sentido de realidad imponía a los 
miembros del equipo de la DEE conciencia sobre su imposibilidad de asumir la 
función de evaluadores. La única manera como el sistema podría funcionar, 
consideraron, era que los responsables de la evaluación fueran los mismos que 
protagonizan las acciones del Estado. Así entró en escena el concepto de la 
autoevaluación, que al ser revisado en términos teóricos, reveló su importancia 
como fuente de aprendizaje institucional, en tanto "proceso de aprendizaje 
continuo que permite retroalimentar la planeación con base en el análisis y 
medición de los resultados de las acciones"24. 
 En estas reflexiones iniciales también se estableció la relación entre los 
conceptos de gestión pública y de plan de desarrollo. Porque si la Constitución 
subrayaba la responsabilidad del Estado de crear nuevas oportunidades de 
desarrollo económico, social y ambiental para la población, una buena gestión 
pública habría de definirse en términos del logro de resultados del Plan Nacional 
de Desarrollo. 
 Una buena gestión pública consiste en lograr resultados que respondan a 
las demandas de la población, haciendo uso eficiente de los recursos 
disponibles. Para ello es necesario articular los procesos de planeación, 
presupuestación y evaluación, con una visión que oriente la gestión al logro 
de resultados, en un horizonte de mediano y largo plazo. Igualmente, es 
importante que los gestores respondan por sus acciones ante la sociedad 
y sean premiados por sus realizaciones, o que en caso contrario, asuman 
sanciones sociales y políticas.25 
 
 Se decidió que el nuevo sistema no apuntaría a "decir que las cosas 
funcionan o no funcionan" sino a "crear señales que orienten las acciones de la 
administración hacia el cumplimiento de resultados"26. En esa medida no sólo 
estaría llamado a convertirse en herramienta gerencial útil para mejorar el 
desempeño organizacional, sino en un instrumento eficaz de la modernización del 
Estado, al propiciar una nueva cultura de la gestión pública orientada a resultados. 
 Según Miguel Gandour en el contexto de una gestión pública orientada a 
resultados se asume la evaluación "como un proceso continuo y permanente de 
la gestión pública"27. En este sentido, no es contingente, no está subordinada al 
sistema presupuestal (como ocurre con los bancos de proyectos), ni tiene que ser 
una evaluación estrictamente financiera; es también una evaluación que se 
emplea en términos políticos, porque se refiere al cumplimiento de objetivos 
socialmente significativos. 
Ø Aquí encontramos una conceptualización del Sistema que indica como a pesar 
de ser concebido en un proceso de arriba hacia abajo, su orientación es la 
opuesta, de abajo hacia arriba, pues abre espacios para la autonomía y la 
flexibilización, aun no es claro que tan abierto a la negociación y ajustes por 
parte de sus clientes será el sistema. 
 El Documento Conpes 2688 "La evaluación de resultados en el sector 
público a nivel nacional" aportó los contenidos de la resolución 063, del 21 de 
febrero de 1994, mediante la cual el DNP organizó el Sistema Nacional de 
Evaluación de Resultados de la Gestión Pública, Sinergia es el nombre dado al 
sistema. 
 De acuerdo con lo enunciado en la Resolución 063, Sinergia debía cumplir 
su objetivo de fortalecer la capacidad de manejo gerencial de la inversión pública 
midiendo y promoviendo los resultados de las decisiones de los administradores; 
analizando la eficiencia y la eficacia de la formulación y ejecución de políticas, 
programas y proyectos; determinando el cumplimiento de metas, calidad, efectos, 
coberturas e impactos; y generando información adecuada para la toma de 
decisiones y la asignación de recursos. El Sistema quedó conformado por los 
organismos y entidades de la administración pública bajo la coordinación del DNP. 
 El documento establece que tanto el control de gestión como la evaluación 
de resultados son "instrumentos de planeación que miden y promueven la calidad 
y oportunidad de las decisiones de los administradores públicos" y en esa medida 
"herramientas gerenciales con capacidad de reformar y obtener una mayor 
efectividad en la gestión del sector público"28. 
 En segundo lugar, diferencia el control de gestión de la evaluación de 
resultados, pues el primero enfatiza en los procesos -mediante "el análisis de la 
eficiencia de la administración en la formulación y ejecución de políticas, 
programas y proyectos"- en tanto que la evaluación de resultados "determina el 
grado de eficiencia y eficacia de la administración una vez concluidos los 
proyectos, programas o políticas y genera información sobre el cumplimiento de 
metas, calidad, efectos, coberturas e impactos"29. 
 El Conpes 2688 también planteó la flexibilidad y autonomía como principios 
del sistema de planeación y evaluación, el cual se definió descentralizado y 
desconcentrado; así, tanto la planeación como la evaluación serían 
responsabilidad de las mismas entidades ejecutoras. Sinergia tendría como 
objetivo principal "introducir una cultura de evaluación al interior de las entidades, 
con el objeto de fortalecer la capacidad de manejo gerencial de la inversión 
pública"30. Estaría conformado por dos módulos: el de autoevaluación de las 
entidades y el de evaluación de proyectos, programas o políticas seleccionados 
periódicamente por el DNP o los ministerios correspondientes. 
Ø Sobre tales presupuestos, se pretendía que el sistema de autoevaluación 
con base en el Plan Nacional de Desarrollo comenzara a operar el 15 de diciembre 
de 1994 con la entrega del Plan Cuatrienal correspondiente al periodo 1995-1999 
y el plan de acción para 1996. Sin embargo, esto no ocurrió. De una parte, Sinergia 
carecía todavía de credibilidad al interior del DNP. De otra, le faltaba afinar sus 
instrumentos. 
Sinergia en acción 
En el primer semestre de 1994 la DEE inició contactos con una serie de entidades 
del sector público en el nivel nacional, buscando realizar una experiencia piloto 
que sirviera para evaluar el esquema operativo del mecanismo de autoevaluación 
propuesto. Además del DNP, fueron escogidas para participar en dicho plan el 
Ministerio de Educación Nacional, Telecom, ECOPETROL, Fondo DRI, ICEL, 
ICBF, Sena, ISS y Findeter. 
La relación preliminar con las entidades no prosperó en el sentido con el 
que había sido concebida, pero de todas maneras aportó elementos que 
enriquecieron la discusión colectiva. 
Ø En el fracaso relativo de la primera experiencia con entidades se 
conjugaron diversos factores, por una parte la cultura institucional imperante, 
ajena a las prácticas de rendición de cuentas y evaluación; por otra, el hecho de 
que el diseño del Sistema era todavía precario y éste requería afinar su esquema 
en lo conceptual, lo metodológico y particularmente en lo político. Sinergia era 
todavía una propuesta aislada que surgía desde la DEE, un rincón de la rama 
Ejecutiva. 
Hasta entonces se sabía que los planes de acción de las entidades 
incluirían los parámetros de la autoevaluación, mediante la aplicación del Plan 
Indicativo,pero no se había encontrado la forma de comparar el desempeño de 
organizaciones con funciones de naturaleza diversa. El elemento clave para afinar 
el instrumento fue la ponderación, porque ponderar permitía calificar y ésta 
información -si el resultado estaba bien, regular o mal - sería la que alimentaría al 
Sistema y daría la posibilidad de establecer comparaciones entre el desempeño 
de las entidades. 
Fue así como el Plan Indicativo -apenas mencionado en el Conpes 2688 
de enero de 1994 y en la resolución constitutiva del 21 de febrero del mismo año- 
quedó consagrado como instrumento por excelencia del Sistema y puerta de 
entrada a las entidades. 
 
De acuerdo con un formato establecido, el Plan Indicativo contiene los 
objetivos del Plan Nacional de Desarrollo en cuyo cumplimiento participa la 
entidad, los objetivos prioritarios de la entidad en relación con los del Plan 
Nacional de Desarrollo, indicadores de eficiencia y eficacia en términos 
presupuestales, financieros, de metas físicas e impacto, rango de metas para 
cada indicador en periodos anuales, y los recursos previstos para lograr tales 
propósitos. 
Se trata, pues, de una herramienta de carácter estratégico, que sirve para 
evaluar los resultados de la gestión en función del cumplimiento de los objetivos 
del Plan Nacional de Desarrollo. En esta medida complementa -no reemplaza- a 
las utilizadas en las entidades para sus procesos de planeación estratégica. 
Tras las definiciones relativas al plan indicativo y su direccionamiento 
estratégico en función del Plan de Desarrollo, surgió un concepto clave en la 
construcción de Sinergia en tanto herramienta de gestión del PND: el de las 
Unidades de Gestión. 
Las Unidades de Gestión fueron concebidas como equipos de trabajo 
interinstitucional responsables de coordinar el cumplimiento de los programas del 
Plan Nacional de Desarrollo mediante la concertación de objetivos por parte de 
los organismos involucrados, la delimitación de sus responsabilidades y la 
evaluación conjunta de su cumplimiento. 
Los acuerdos realizados en cada Unidad de Gestión, además de asegurar 
la coordinación de las entidades, estaban llamados a formular recomendaciones 
sobre la capacidad institucional de cada una, definir parámetros para evaluar el 
programa, procurar su adecuada asignación presupuestal, valorar el cumplimiento 
de las metas establecidas en los documentos Conpes y proponer los correctivos 
necesarios para el cumplimiento de los objetivos propuestos en ellos. 
Las Unidades de Gestión estarían integradas por un representante de cada 
entidad ejecutora del programa, un representante de la unidad técnica 
correspondiente del DNP, un representante de la DEE y, de ser el caso, 
representantes de otros actores de la sociedad civil que tengan ingerencia en los 
resultados del programa. 
El concepto de Unidades de Gestión, íntimamente vinculado al de unidades 
de gasto, pretendió introducir una racionalidad distinta en la planeación del 
presupuesto y en las decisiones del gasto. Este era el terreno donde Sinergia 
podría concretar sus posibilidades operativas como herramienta de gestión del 
Plan Nacional de Desarrollo y precisar la propuesta política que le daría vida como 
decisión de gobierno. La oportunidad llegó a mediados de 1995 a través de la 
interacción con la Consejería para la Modernización del Estado. 
En 1995 la Consejería para la Modernización del Estado y la DEE escriben 
conjuntamente un documento sobre el programa de mejoramiento del sector 
publico, el resultado de ese esfuerzo se plasmó en el documento Conpes 2790, 
del 21 de junio de 1995, bajo el título "Gestión pública orientada a resultados". 
El documento Conpes 2790 reiteró que la base operativa de Sinergia es la 
autoevaluación, a partir de los objetivos, metas y parámetros evaluativos 
establecidos en las Fichas de Programa, en el caso de las Unidades de Gestión, 
y en los Planes Indicativos, en el caso de las organizaciones públicas. De esta 
manera la autoevaluación de las entidades intersecta la de los programas sobre 
los que tienen responsabilidad, y esto genera una red de información que alimenta 
al Sistema. Dicha red es complementada anualmente por los resultados de 
evaluaciones estratégicas contratadas externamente, referidas a programas 
específicos, a la gestión de entidades o a aspectos que afecten estratégicamente 
el cumplimiento de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. Finalmente el 
DNP realiza una metaevaluación consolidando la información recibida, 
retroalimentando con ella los procesos de formulación de políticas, asignación de 
presupuesto y gestión institucional, y difundiendo los principales resultados. 
 Para el segundo semestre de 1995 Sinergia estaba lista para un segundo 
ciclo de interacción con entidades publicas. 
 
Sinergia en acción II 
La nueva experiencia de aplicación del Plan Indicativo inició en septiembre de 
1995 en doce entidades: Ministerio de Educación, Colciencias, Invías, Ferrovías, 
Incora, Inurbe, Findeter, Aeronáutica Civil31, Sena, Instituto del Seguro Social, 
ISS, Instituto de Fomento Industrial, IFI, y Caja Agraria. La selección se basó en 
la importancia estratégica de cada una de ellas respecto a los resultados del Plan 
Nacional de Desarrollo, procurando además integrar entidades de diversos 
sectores. En el ISS, el IFI y la Caja Agraria hubo durante el proceso cambios en 
los niveles directivo y técnico y esto determinó que abandonaran por el momento 
el interés por participar. 
 El trabajo consistió fundamentalmente en asesorar a las entidades en la 
elaboración de los planes indicativos, que se debían presentar en diciembre del 
mismo año. Entre los objetivos del acompañamiento, durante la fase de 
elaboración del Plan Indicativo, estaba el brindar elementos que generaran 
efectos multiplicadores dentro de las entidades, de manera que el apoyo posterior 
respondiera a la dinámica generada en cada una. Sin embargo, el efecto 
multiplicador no fue el esperado y al cesar el acompañamiento, se perdió 
continuidad en el proceso iniciado.32 
 La evaluación de la experiencia piloto, realizada en noviembre de 1996 con 
las nueve entidades que aplicaron el Plan Indicativo, mostró a los de la DEE una 
serie de factores que no habían sido contemplados en el momento de iniciar la 
prueba piloto, y sirvieron como referencia para experiencias ulteriores de 
acercamiento y asistencia a las entidades en la puesta en marcha de las 
herramientas de Sinergia. 
 El reconocimiento de tales factores sirvió para elaborar algunas 
conclusiones que permitieron avanzar en el proceso de implementación del Plan 
Indicativo: 
1. Para la mayoría de entidades fue difícil articular sus herramientas 
operativas con el Plan Indicativo, como instrumento de direccionamiento 
estratégico. En particular, las entidades que habían implementado recientemente 
modelos y herramientas de planeación estratégica encontraban reiterativo el 
modelo propuesto por Sinergia. 
2. Varias entidades manifestaron la necesidad de articular el Plan Indicativo 
con las diferentes herramientas de programación presupuestal y con los 
mecanismos formales y sistemáticos ya existentes, de seguimiento operativo de 
actividades. 
3. El proceso del Plan Indicativo se facilitó en las entidades que realizaron el 
ejercicio de formalización y difusión de la misión, visión y capacidad institucional, 
así como una reflexión sobre los compromisos referidos al Plan Nacional de 
Desarrollo. 
4. En varios casos no se dio una verdadera coordinación con otros sistemas 
complementarios a Sinergia, generando confusión en las entidades. 
5. En la mayoría de organizaciones que participaron en la evaluación no 
existía una cultura en favor del uso estratégico de la información, lo cual limitaba 
la utilización del Plan Indicativo en sus procesos de toma de decisión. La 
evaluación sugirió que eso podríadarse en la medida en que el plan se relacionara 
con la asignación de recursos, en que se introdujeran elementos de control y se 
incluyeran en el plan objetivos que no estuvieran directamente relacionados con 
el Plan Nacional de Desarrollo. Se sugirió además que el Plan Indicativo sería más 
útil si pudiera ser utilizado como instrumento para el rendimiento de cuentas hacia 
fuera de la entidad. 
6. El efecto multiplicador del acompañamiento de los funcionarios de la DEE 
en las organizaciones fue menos dinámica que lo esperado. Se sugirió la 
necesidad de ampliar ese acompañamiento y desarrollar estrategias de 
comunicación integral para que Sinergia fuera aceptado e implementado. 
7. Durante la experiencia piloto los esfuerzos se concentraron excesivamente 
en el diseño del Plan Indicativo como metodología, más que en la divulgación de 
los fundamentos conceptuales y filosofía del Sistema o en la promoción del Plan 
Indicativo como herramienta de gestión.33 
 Dadas tales consideraciones, se planteó la necesidad de emprender una 
nueva experiencia piloto, en 1997, para estudiar el proceso de aplicación del Plan 
Indicativo en varias organizaciones. Se pretendió así ajustar el modelo de Sinergia 
en la práctica, trabajando con los funcionarios de las organizaciones en 
condiciones regulares y en tiempos reales, y probar la viabilidad del Plan Indicativo 
como herramienta gerencial. Adicionalmente se implementaron dos Unidades de 
gestión para evaluar la interacción entre los niveles macro y micro. 
 
Sinergia en acción III 
Fueron elegidas como organizaciones piloto el Ministerio de Defensa, el 
Departamento de Impuestos y Aduanas Nacionales, y los programas nacionales 
Plante y Sinergia. Su selección se basó en una combinación de criterios: la 
existencia de un clima interno favorable al cambio; la afirmación de un 
compromiso de la organización para contribuir a cambiar las condiciones de la 
administración pública; y el representar tipos organizacionales que interesa 
estudiar. Sinergia fue incluida con el propósito de documentar su evolución y 
desarrollo. 
 Luego de esta tercera etapa y al recoger una vez mas los puntos de vista 
de los "usuarios" (en las entidades) y el de los "prestadores del servicio" (en la 
DEE), es posible afirmar que los testimonios presentados, aunque no suficientes 
como para determinar patrones generalizables, sugieren dos grandes áreas para 
la reflexión sobre el desarrollo futuro de Sinergia: 
 
 La primera, de carácter positivo, es que a pesar de las dificultades, las 
experiencias realizadas a partir de la implementación (inicial y parcial) de Sinergia 
han contribuido a generar valor agregado para las entidades al enriquecer las 
actividades conducentes a impulsar el desarrollo de su misión. Ellas generan valor 
agregado también para el equipo de la DEE en tanto que representan fuentes 
importantes de información y retroalimentación para enriquecer el proceso de 
aprendizaje y continuar desarrollando la propuesta de Sinergia bajo parámetros 
cada vez más realistas. 
 La segunda, de carácter más negativo, es la posible existencia desde los 
inicios del Sistema, de una relativa desconexión entre la formulación conceptual 
realizada desde la DEE y los problemas cotidianos que enfrentan las entidades al 
tratar de implementar actividades de planeación y evaluación conducentes a 
impulsar y apoyar procesos de gestión orientada a resultados. Esta desconexión 
se manifiesta durante las experiencias de trabajo conjunto, como un desfase en 
la conceptualización del papel que puede cumplir Sinergia y de la bondad de sus 
herramientas para las organizaciones mismas, desfase entre quienes deben 
insertar su lógica dentro de un accionar cotidiano y quienes la han diseñado con 
el propósito de conectar las acciones cotidianas con las grandes prioridades 
estratégicas plasmadas en el Plan Nacional de Desarrollo. 
Ø La evaluación de la tercera prueba piloto sugiere que a pesar de los 
aprendizajes obtenidos, los esfuerzos de la DEE para trabajar con entidades se 
interrumpieron antes de generar los frutos esperados en términos de una 
apropiación real de la filosofía y las herramientas que Sinergia prometía ofrecer. 
Probablemente se requiere un mayor y más permanente grado de comunicación 
e interacción con individuos de varios niveles jerárquicos en las entidades. 
 
Los Acuerdos de Eficiencia 
El Conpes 2917 titulado "El salto social. Informe de avance del Plan Nacional de 
Desarrollo 1996", del 16 de abril de 1997, representó el primer esfuerzo hecho en 
el país de evaluar los resultados del Plan Nacional de Desarrollo; analizó los 
factores que facilitaron su cumplimiento así como aquellos que limitaron su 
gestión. De la evaluación contenida a lo largo de sus primeros capítulos se 
concluyó en la necesidad de que las entidades públicas adelantaran acciones para 
incrementar su eficiencia, se mejorara la coordinación entre las autoridades 
centrales y demás entidades en términos de planeación, presupuesto y ejecución, 
y se generara así un contexto más propicio para el uso eficiente de los recursos 
físicos, financieros y humanos. 
 Se planteo la idea de proponer formalmente un Acuerdo de Eficiencia, 
dirigido a mejorar los resultados del plan sobre la base de compromisos a nivel de 
disciplina fiscal y a nivel de resultados. La idea era que al organizar la discusión 
del presupuesto del '98 se concretaran los compromisos con relación a resultados 
en un documento que firmaran los Ministros. 
 El Acuerdo de Eficiencia fue planteado entonces como un instrumento de 
gestión dirigido a mejorar los resultados del Plan Nacional de Desarrollo en lo que 
restaba de la administración del presidente Samper. Esto sobre la base de 
establecer la certeza respecto al monto y distribución estratégica del gasto público 
y de la definición de objetivos y metas a cumplir por parte de las entidades 
ejecutoras. 
 En el Consejo de Ministros del 19 de mayo de 1997 se propuso el 
procedimiento para la preparación del Acuerdo de Eficiencia: 
1. El ejercicio habría de comenzar con la definición del Ministerio de Hacienda 
de la meta de rezago con respecto al PIB que se comprometía a alcanzar al final 
del ejercicio fiscal de 1998, y sobre esta base, del espacio global de inversión 
disponible para las vigencias 1997 y 1998. 
2. El DNP distribuiría cuotas globales del presupuesto de inversión 1997-1998 
en cabeza de los ministerios. Esta distribución se efectuaría con base en la 
evaluación del Plan de Desarrollo contenida en el Conpes 2917. 
3. Correspondería a los ministerios distribuir su cuota global de presupuesto 
entre sus entidades adscritas y vinculadas. El resultado de tal ejercicio debía ser 
consistente con las prioridades y la evaluación de resultados del Salto Social, 
cambio respecto al proceso habitual del DNP para realizar dicha distribución. (Se 
propuso incluso que el DNP apoyara a los ministerios en el ejercicio preliminar de 
distribución de cuotas globales de inversión 1997-1998 de las entidades) 
4. Las entidades elaborarían sus Planes Indicativos para el periodo de 
gobierno restante distribuyendo de la manera más eficiente sus recursos 
disponibles. Estos Planes Indicativos debían ser entregados a su vez a los 
ministerios, para su consolidación. 
5. Cada ministerio haría esta consolidación de los planes indicativos de sus 
entidades en un documento de priorización sectorial, el cual sería la base para la 
discusión en los Comités Funcionales de Presupuesto. 
6. Los Comités Funcionales de Presupuesto operarían por sector o ministerio, 
estando conformados por el Viceministro sectorial y el jefe de la Unidad Técnica 
del DNP correspondiente a dicho sector, y culminarían consolidando el 
presupuesto para el sector.34 
7. El resultado de dicho trabajo se anexaría al documento del Acuerdo de 
Eficiencia y se sería la base para el proyecto de ley del presupuestoque sería 
presentado al Congreso el 20 de julio de 1997. 
 El Acuerdo de Eficiencia, con los compromisos asumidos por el Ministerio 
de Hacienda, los ministerios sectoriales y el DNP, para mejorar las condiciones 
de ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, fue suscrito el 4 de noviembre de 
1997, a partir de las siguientes consideraciones: 
• Que el mecanismo Acuerdo de Eficiencia buscaba establecer las 
condiciones necesarias para que el Gobierno adelantara una política fiscal 
sana sin afectar la eficiencia de la gestión pública. 
• Que también perseguía la coordinación de las instancias con 
responsabilidad sobre los diferentes niveles de resultados del gasto, 
demarcando sus competencias y definiendo su contribución a un manejo 
fiscal responsable. 
• Que el proceso de preparación del Acuerdo se había cumplido conforme a 
lo establecido. 
Ø Los acuerdos de eficiencia fueron fundamentalmente un ejercicio político al 
final de un gobierno que enfrento toda clase de problemas de gobernabilidad; 
sin embargo mostraron una vez más la importancia de crear espacios de 
dialogo y concertación para generar aprendizajes colectivos. 
Ø Las dificultades enfrentadas por los Acuerdos de Eficiencia están relacionadas 
con el nivel de apropiación de la propuesta por parte de quienes la deben 
ejecutar, los Ministerios y sus dependencias. Se requiere un mayor nivel de 
participación en la gestación de la propuesta, de otra manera encontrara toda 
clase de resistencias al ser percibida como una imposición. 
 
CONCLUSIONES 
Después de cinco años de labores desde la División Especial de Evaluación, y a 
tres años de la creación oficial del Sistema Nacional de Evaluación de la Gestión 
Pública, Sinergia cuenta con un sólido esquema conceptual y una coherente 
propuesta de operación. Pero aún es demasiado pronto para apreciar el impacto 
del Sistema con una perspectiva histórica, dado que sus resultados sólo podrán 
apreciarse en el largo plazo. 
 Uno de los peligros evidentes identificado a lo largo de las pruebas pilotos 
es que un modelo complejo y rico conceptualmente sea “vendido” como un 
instrumento simple y poco flexible a las organizaciones. Debe ser claro si lo que 
se quiere es posicionar un grupo de instrumentos, o impulsar una nueva cultura 
de gestión. Sin que esto implique que son procesos excluyentes pero la definición 
de prioridades definirá las estrategias de aproximación e interacción con los 
usuarios del sistema. 
 Es claro también que Sinergia no ha sido todavía apropiada por los niveles 
ejecutivos ni por los niveles operacionales de la gerencia en las entidades del 
Estado colombiano. El Sistema tampoco ha sido incorporado de una manera 
permanente como herramienta de evaluación de la gestión al interior del 
Departamento Nacional de Planeación, a pesar de los ejercicios realizados a partir 
de los Acuerdos de Eficiencia. Es muy temprano aún para determinar si la razón 
para estas deficiencias es el corto horizonte de tiempo desde su creación o si se 
trata de un problema de fondo en su diseño, en su implementación o en su 
difusión. Una evaluación negativa hoy por hoy sería más un juicio cargado de 
impaciencia histórica que el resultado de un análisis imparcial. Sin embargo sería 
igualmente perjudicial desconocer elementos que se perfilan como debilidades del 
Sistema, entre ellos, una posible desconexión entre sus gestores y quienes han 
de utilizarlo, la alta y media gerencia, los funcionarios públicos y el público en 
general. 
 Si bien el diseño e implementación de Sinergia como una política pública 
parece haber seguido --predominantemente-- un modelo de arriba hacia abajo, su 
aceptación --en un país influido por al tradición colonial en la cual la ley “se acata 
pero no se cumple” -- requiere también de acciones que legitimen el sistema de 
abajo hacia arriba, o sea frente a actores de todos los niveles de la gestión pública, 
desde los ciudadanos hasta los empleados públicos, los gerentes altos y medios 
y el nivel ejecutivo del gobierno. 
 Esta estrategia complementaria es crítica especialmente dado que la 
creación de Sinergia se ubica dentro del mandato constitucional que establece la 
necesidad de acompañar al país en la transición hacia una democracia 
participativa y si se considera que la conceptualización del Sistema se fundamenta 
en supuestos de una teoría contemporánea de la gestión con rasgos 
participativos, tales como la autoevaluación. De allí la urgencia de buscar 
estrategias de intervención para hacer conocer a Sinergia y para “venderla” ante 
quienes son sus dueños reales. Ello supone por parte de la DEE un compromiso 
de trabajo directo y continuado con varios actores de la gestión, independiente de 
los obstáculos que surjan en el camino y paralelo al trabajo de análisis 
institucional. Supone también la disposición por parte del la DEE de permitir que 
quienes aplican el instrumento ejerzan su autonomía y canalicen su propia 
experiencia adaptando y modificando los propios instrumentos, y por que no los 
supuestos básicos que los soportan. 
 Las lecciones generadas a partir de las experiencias piloto y el ejercicio con 
relación a los Acuerdos de Eficiencia resaltan la importancia del contexto 
institucional en el cual ha de operar el Sistema y de las reglas de juego que 
obstaculizan o dinamizan su utilización dentro de la perspectiva de una nueva 
cultura gerencial orientada a resultados. Pero ellas también resaltan la 
importancia de considerar la perspectiva de quienes en última instancia tendrán 
que integrar la filosofía y herramientas de Sinergia dentro de su práctica 
administrativa cotidiana en todos los niveles de la gestión. En este sentido, la 
estrategia para lograr que el Sistema Nacional de Evaluación de la Gestión 
Pública en Colombia se institucionalice tiene que incluir mecanismos que 
combinen los dos enfoques de las políticas públicas, de arriba hacia abajo y de 
abajo hacia arriba. 
 La decisión de la DEE de enfatizar el análisis institucional para tratar de 
crear el contexto apropiado para Sinergia es inteligente. Pero ella no puede 
suponer, en la fase actual de desarrollo del Sistema, el abandono del trabajo sobre 
el terreno, con los funcionarios de organizaciones y programas concretos, así 
como con los ministros y directores de estas entidades. Se requiere además 
incorporar reflexiones y prácticas de intervención que determinen cómo incluir a 
los ciudadanos en el proceso de implementación de Sinergia, aspecto que aún no 
ha sido desarrollado suficientemente en la práctica. 
 Sin negar entonces la importancia de buscar cambios institucionales que 
incentiven a nivel macro una cultura de gestión diferente, el futuro de Sinergia 
también requiere de intervenciones a nivel micro para que el Sistema sea 
aceptado. Dado su marco conceptual, estas intervenciones deben estar dirigidas 
a actores de tres niveles diferentes de la administración pública. 
 
 En primer lugar, está el nivel de la política y la alta gerencia, o sea los 
líderes de las instituciones legislativas y ejecutivas, incluyendo los legisladores en 
el Congreso, el Presidente con su grupo de ministros como cuerpo ejecutivo del 
gobierno y los directores de entidades de control que afectan directamente la 
gestión de las organizaciones públicas, entre ellas el DNP. En segundo lugar está 
el nivel de las entidades y organizaciones públicas nacionales que representan 
los espacios dentro de los cuales se implementan directamente las políticas 
públicas formuladas específicamente en el plan de gobierno; este nivel incluye los 
ejecutivos de alto nivel, la gerencia media y los funcionarios que realizan el 
trabajo. En tercer lugar está el nivel de los ciudadanos como grupo interesado en 
pedir cuentas y en influir en el diseño e implementación de políticas más acordes 
con sus preferencias y necesidades. 
 Llegar a los actores críticos enestos niveles requerirá probablemente de 
una combinación de estrategias diferentes. Pero no hay duda de que la 
comprensión de la filosofía y las herramientas de Sinergia por parte de los 
miembros de cada nivel es pre-requisito para la legitimación del Sistema como 
herramienta de evaluación y como sistema de gestión del Plan Nacional de 
Desarrollo. 
 Para terminar queremos plantear que esta experiencia permite reiterar los 
puntos planteados en el documento del CLAD (1998) “Una Nueva gestión Publica 
para América Latina”. La reforma Gerencial del Estado no debe buscar la 
eficiencia a cualquier costo, el modelo gerencial debe subordinar la eficiencia o 
cualquier otro criterio racional administrativo al criterio democrático, expresado en 
la voluntad popular. Quizás debamos sacrificar la perfección teórica en aras de un 
imperfecto ejercicio del arte de lo posible. 
 
 
 
 
 
 
Ma. Victoria Whittingham Munevar: Psicóloga y Especialista en Administración 
de la Universidad de los Andes (Bogotá), actualmente cursa estudios doctorales 
en la Graduate School of Public and International Affairs de la Universidad de 
Pittsburgh (USA.). Investigadora en Desarrollo y Política Publica ha publicado 
diversos artículos, entre otros: “Análisis organizacional en 5 entidades del 
Estado”, DNP 1998; “Hábitos y rutinas de pago de los usuarios de Servicios 
Públicos en Santa Fe de Bogotá”, Revista de la Superintendencia de Servicios 
Públicos, 1996.. 
 
Dirección académica: Graduate School of Public and International Affairs 
University of Pittsburgh 
3G01 Posvar Hall (Box 495) 
 Pittsburgh, PA 15260, 
 
Dirección personal: 333 Bouquet Street, Apt 1. 
Pittsburgh, PA 15213, Estados Unidos 
Tel: 1-412-6879692 
Fax: 1-412-6487641 
 E-mail: viwst@pitt.edu 
 
 
Sonia Ospina Bozzi: PhD en Sociología de la Universidad del Estado de Nueva 
York. MS en gestión y Política Publica de la Escuela Averrel Harriman de la misma 
Universidad y licenciada en Ciencias de la educación de la Universidad Javeriana 
(Colombia) Actualmente es Directora del programa de Doctorado en la Robert 
Wagner School of Public Service de la Universidad de Nueva York y docente del 
mismo programa. Entre sus publicaciones se encuentran: “Ilusiones de 
Oportunidad: Expectativas de los Empleados y Desigualdad Organizacional” 
(Illusions of Opportunity: Employee Expectations and Work Place Inequality, 
Cornell University press 1996), capítulos en “La Gerencia Publica: ¿Asunto 
Privado? (Tercer Mundo Editores, 1995) y otros. 
 
Dirección académica: R. Wagner Graduate School of Public Service 
 New York University, 
 40 West 4th. Street, Tisch Hall, Room 605 
New York, NY 10012, Estados Unidos 
Tel.: 1/212-9987478 
Fax:1/212-2282496 
E-mail: smo1@is2.nyu.edu 
 
 
 
 
NOTAS 
1 BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. “State Reform in the 1990s: Logic and Control Mechanisms”. 
Documento presentado en el II Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la 
Administración Pública, Isla Margarita, Venezuela, 1997. 
2 2 CABRERO, Enrique. Del Administrador al Gerente Público. México, INAP, 1995. 
3 Ver entre otros los trabajos de Hood, 1995; Pallot, 1998; Osborne, 1999; 
4 CLAD, “Una Nueva gestión Publica para América Latina”, en Documentos del CLAD Caracas: CLAD, 
1998, p.17 
5 Ibíd.9 
6 Ibíd. 
7 CLAD, “Una Nueva gestión Publica para América Latina”, en Documentos del CLAD Caracas: CLAD, 
1998, p.17 
8 ARELLANO, D; GIL, J.R.; RAMÍREZ, J.; ROJANO, A. “Nueva Gerencia Publica en acción: procesos 
de modernización presupuestal. Un análisis en términos organizativos(Nueva Zelanda, Reino Unido, 
 
 
Australia México)” en Reforma y Democracia No. 17, Revista del Centro Latinoamericano de 
Administración para el Desarrollo- CLAD, 2000, (pp. 9-44) 
9 PETERS, Guy. “Modelos Alternativos del proceso de la política pública: de abajo hacia arriba o de arriba 
hacia abajo”, en Gestión y Política Pública, Vol. IV, # 2, México, 1995, pp. 257-276. 
10 CLAD, “Una Nueva gestión Publica para América Latina”, en Documentos del CLAD Caracas: CLAD, 
1998, p.22 
11 ARELLANO, D; GIL, J.R.; RAMÍREZ, J.; ROJANO, A. “Nueva Gerencia Publica en acción: procesos 
de modernización presupuestal. Un análisis en términos organizativos(Nueva Zelanda, Reino Unido, 
Australia México)” en Reforma y Democracia No. 17, Revista del Centro Latinoamericano de 
Administración para el Desarrollo- CLAD, 2000, pp. 35-36. 
12 Ibíd. , pp. 39-41 
13 ZAFRA, Gustavo. "La Constitución de 1991 y la evaluación ex post." En: Departamento Nacional de 
Planeación, Control y evaluación de la gestión pública. Los desafíos de la Nueva Constitución. Santafé de 
Bogotá: DNP, 1994. p. 284. 
14 HOMMES, Rudolf. "Evaluación ex post, contabilidad nacional y el uso eficiente de recursos". En: DNP. 
Control y evaluación de la gestión pública. Santafé de Bogotá: DNP, 1994. p.289. 
15ARRIETA, Carlos G. "La evaluación ex post a la luz de la nueva Constitución". En: DNP. Control y 
evaluación de la gestión pública. Santafé de Bogotá: DNP, 1994, pp. 298-299. 
16 En cumplimiento del Decreto 2160 de 1996 el Departamento Administrativo de la Función Pública ejerce 
la Secretaría Técnica de la Comisión Nacional de Moralización. 
17 Entrevista realizada por Sonia Ospina, Bogota, 1997, Secretaría Técnica, Comisión Nacional de 
Moralización. 
18LONDOÑO, Juan Luis. " El DNP y la organización del sistema nacional de evaluación y control de 
resultados ". En: DNP. Control y evaluación de la gestión pública. Santafé de Bogotá: DNP, 1994, p. 327. 
19 En el DNP hay dos tipos de unidades: las sectoriales (desarrollo empresarial, agricultura, medio 
ambiente, social, infraestructura, etc.) y las transversales, cuyo objeto las relaciona con todas las 
dependencias de la entidad 
20 Decreto 2167 de 1992. Artículo 16. 
21 Decreto 2167 de 1992, artículo 22. 
22 Entrevista a Sylvia Escobar, primera directora de la DEE, realizada por Sonia Ospina, Bogota 1997. 
23 Entrevista a Luis Carlos Corral, realizada por Sonia Ospina, Bogota 1997. 
24 ESCOVAR, Sylvia. "Evaluación de la gestión pública en Colombia". En: DNP. Hacia una gestión pública 
orientada a resultados. Santafé de Bogotá, 1996. 
25 DNP. Documento Conpes 2917. "El salto social. Informe de avance del Plan Nacional de Desarrollo 
1996". Santafé de Bogotá, 16 de abril de 1997. p.34. 
26 GANDOUR, M. "Retos de evaluación de gestión en el proceso de democratización. En: Banco 
Interamericano de Desarrollo. Encuentro sudamericano sobre evaluación y control de la gestión pública por 
resultados. Cartagena, 1996. p.91. 
27 Ibídem. pp. 91-92. 
28 DNP. "La evaluación de resultados en el sector público a nivel nacional". Documento Conpes 2688. 
Bogotá, enero 21 de 1994. p.4. 
29 Ibídem. , p.5. 
30 Ibídem. , p.5. 
31 Si bien la Aeronáutica no fue seleccionada en primera instancia para participar en la experiencia, dentro 
del sector Transporte fue la dependencia que acogió la propuesta de implantación del Sistema. 
32 DNP-DEE. "Grupos focales: evaluación herramienta Plan Indicativo. Informe global". Santafé de Bogotá, 
febrero 10 de 1997. p.8. 
33 OSPINA, Sonia. "Plan piloto de implantación de Sinergia en las organizaciones del Estado". pp. 2-3. 
34 En los Comités Funcionales también participó la Dirección del DNP o en su defecto, la Subdirección de 
la entidad. 
 
 
Resumen 
La corriente de modernización del Estado es un fenómeno generalizado en los 
últimos veinte años no sólo en América Latina, sino a nivel mundial. Las raíces de 
estas transformaciones se encuentran en un período de cambio político que ha 
coincidido con una crisis económica tan severa como aquella de la Gran 
Depresión.Pero si en los años treinta la crisis se manifestó como una crisis en el 
mercado, en los años ochenta ésta se caracteriza por ser una crisis del Estado. 
Los procesos de reforma y modernización del Estado forman parte del panorama 
que caracteriza el cambio de siglo. 
 Uno de los rasgos dominantes en los procesos de modernización del 
Estado ha sido el énfasis en la necesidad de crear sistemas de evaluación de los 
programas gubernamentales, con mecanismos que permitan evaluar tanto el 
impacto de los programas como el desempeño de quienes los manejan. La meta 
fundamental sigue siendo la generación de Estados eficientes, capaces de 
articular soluciones a las demandas sociales, económicas, y políticas de sus 
constituyentes y del nuevo orden mundial. 
 Este documento presenta una mirada retrospectiva sobre el proceso de 
creación y puesta en marcha de un modelo de evaluación para impulsar la gestión 
publica orientada a resultados, el Sistema Nacional de Evaluación de Resultados 
– SINERGIA -, llevado a cabo en Colombia. Mediante el análisis de esta propuesta 
esperamos compartir los aprendizajes que de ella se derivan, las nuevas 
preguntas que se generan, y contribuir en la búsqueda de mecanismos que 
garanticen que nuestros Estados, además de tener una misión que cumplir, la 
estén cumpliendo.