v_descentralizacion_y_regionalizacion_en_el_peru

Vista previa del material en texto

1
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
DESCENTRALIZACIÓN Y 
REGIONALIZACIÓN 
EN EL PERÚ
— HACIA UNA NUEVA ECONOMÍA 
Y UN NUEVO ESTADO —
Fondo Editorial
Colegio de Economistas de Lima
Av. Javier Prado Oeste N° 830, San Isidro, Lima, Perú
Teléfonos 4402671 - 4402693 / cel@colegioeconlima.org
www.cel.org.pe
2
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
Lizárraga Bobbio, Raúl Arnaldo
 “Descentralización y Regionalización en el Perú; Hacia una nueva Economía y un nuevo Estado”
Fondo Editorial Colegio de Economistas de Lima, 2010
Tiraje 1,000 ejemplares, 20.8 cms
Primera Edición
Revisión de Carátula y Diagramación: Decano del Colegio de Economistas de Lima; Economista
César Bedón Rocha
Diseño: Jeni Velásquez Miranda
3
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
 “La descentralización es una de las principales reformas de Estado en la que están 
involucrados por mandatos constitucionales diversos países de la Región Andina, 
buscando satisfacer las demandas regionales y locales por una mayor autonomía y por 
el incremento de transferencias de funciones, recursos y poder”. 
 “Se podría afirmar que en el último decenio han surgido experiencias muy interesantes 
e innovadoras respecto a la descentralización política, económica, fiscal y social. Sin 
embargo, junto a esa promisoria realidad encontramos aún resistencia de los gobiernos 
nacionales a compartir o entregar espacios de poder a los gobiernos subnacionales, 
incluyendo situaciones de reconcentración de competencias y recursos ……“haciéndose 
visibles contradicciones, avances y retrocesos en la reforma del Estado”. 
 (Párrafos tomados del folleto donde la organización alemana InWEnt y la RED – Perú 
promueven el intercambio de información sobre la temática descentralista a través de la 
página www.inwent.org.pe/observatorio). 
 Los procesos de descentralización y regionalización ha merecido la atención de varias 
instituciones y personas que han hecho aportes significativos sobre ambos temas. 
 En términos institucionales deben mencionarse los trabajos realizados por el Consorcio 
de Investigación Económica y Social – CIES, el Programa ProDescentralización auspiciado 
por la USAID/Perú, la RED Perú—Iniciativas Locales de Concertación para el Desarrollo 
Local; el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD, la Asamblea 
Nacional de Gobiernos Regionales – ANGR, la Red de Municipalidades Rurales del 
Perú – REMURPE, CARE – Perú, el Centro Peruano de Estudios Sociales - CEPES, 
el Grupo Propuesta Ciudadana, la Universidad Esan, la Conferencia de Desarrollo 
Social – CONADES, la Secretaría Técnica del Acuerdo Nacional y la Secretaría de 
Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros; entre otros. 
 En términos personales deben considerarse los aportes de Efraín Gonzales Olarte, 
Manuel Dammert Ego Aguirre, Julio Díaz Palacios, Carlos Hertz, Jorge Lira Torres, Carlos 
Barrenechea Lercari, Luisa Galarza Luchic, Raúl Molina Martínez, Johnny Zas Friz Burga, 
Luís Vargas Aybar, Francisco Guerra García, Francisco Sagasti; Ricardo Vergara, Henry 
Izquierdo y Francisco Santa Cruz, entre otros.
4
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
CONTENIDO
 PRESENTACIÓN
 INTRODUCCIÓN
I. LA DESCENTRALIZACIÓN, UNA DEUDA SOCIAL, ECONÓMICA Y
 POLÍTICA PENDIENTE DE PAGO
II. EL MARCO CONCEPTUAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y DE LA
 REGIONALIZACIÓN 
III. EL ENFOQUE DE LAS POTENCIALIDADES FRENTE AL ENFOQUE
 DE LAS CARENCIAS 
IV. FACTORES QUE INCIDEN SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN Y
 LA REGIONALIZACIÓN
V. REGIONALIZACIÓN. LÍMITES Y POSIBILIDADES
VI. EL REORDENAMIENTO TERRITORIAL: PIVOTE DE LA 
PROPUESTA REGIONALIZADORA
VII. GESTIÓN DESCENTRALIZADA. HISTORIA BREVE Y LECCIONES
 DE LA EXPERIENCIA
VIII. HACIA UN NUEVO PERFIL DEL ESTADO Y DEL PATRÓN 
ECONÓMICO
IX. A G E N D A P E N D I E N T E D E L O S P R O C E S O S D E 
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN
 
5
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
 ANEXOS
 CUESTIONARIO “PILOTO” SOBRE EL PROCESO DE 
 DESCENTRALIZACIÓN Y LA CONFORMACIÓN DE REGIONES 
 ESQUEMAS Y CUADROS COMPLEMENTARIOS A LA EXPLICACIÓN
 TEXTUAL
 RESUMEN DE LOS TEMAS CLAVE DE LA AGENDA PENDIENTE
 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS, NORMAS Y CARTOGRAFÍA 
 GENERAL SOBRE DESCENTRALIZACIÓN, REORDENAMIENTO
 ECONÓMICO TERRITORIAL Y REGIONALIZACIÓN
 X. RESTRICCIONES Y AMENAZAS 
6
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
PRESENTACIÓN
El Estatuto del Colegio de Economistas de Lima (CEL), consagra como un 
principio fundamental de su accionar la actualización y formación permanente 
de los Economistas y define como sus objetivos más importantes el fomentar 
la vida intelectual así como la formación cultural y científica de los colegia-
dos, e igualmente el colaborar con la administración pública en el logro de los 
objetivos nacionales, regionales y locales. Así mismo, estudiar y recomendar 
soluciones sobre los problemas económicos y financieros de interés nacional, 
regional y local emitiendo opinión profesional es uno de sus más destacados 
fines.
Es por ello que el Consejo Directivo del CEL tomó con especial interés la pu-
blicación, a través del Fondo Editorial CEL, de la obra del colega Econ. Raúl 
Lizárraga Bobbio “Descentralización y Regionalización en el Perú – Hacía 
una Nueva Economía y un Nuevo Estado”, preparada especialmente con 
ocasión de la celebración en Lima del exitoso “XVIII Congreso Nacional de 
Economistas”, ocasión en la que su autor tuvo oportunidad de presentar los 
lineamientos más generales de la misma. Así contribuimos a estar presentes 
en el debate nacional con la opinión, en este caso, de uno de nuestros más 
destacados colegiados.
Lizárraga vuelca en esta obra su amplia experiencia profesional sobre gestión 
del desarrollo, apuntando con acierto a que los procesos descentralizadores 
peruanos son a no dudarlo una condición necesaria e imprescindible para la 
formación de un nuevo Estado. Sin duda esta declaración, que todos compar-
timos, logra concretarse en una herramienta básica de planeamiento en esta 
obra y que debe finalmente concretizarse en un Plan Nacional de Regionali-
zación como propone el autor.
Estamos seguros que el aporte desinteresado del colega Econ. Raúl Lizárra-
ga Bobbio será igualmente de importancia fundamental para el proceso de 
superación de la pobreza en nuestro territorio.
Econ. César Bedón Rocha
Reg. CEL Nº02939
Decano
Colegio de Economistas de Lima
7
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
INTRODUCCIÓN
La propuesta fundamental del presente ensayo radica en asumir que los procesos 
de descentralización en el Perú representan una de las condiciones esenciales 
para construir una nueva sociedad, una nueva plataforma productiva y un nuevo 
Estado. Son, en ese sentido, esfuerzos con profundas raigambres políticas y 
sociales, que finalmente apuntan al logro de objetivos de desarrollo sostenible 
y equitativo.
Pretende exhibir de la manera más directa posible, una serie de políticas 
descentralizadoras en el contexto de las cuales la articulación de territorios 
históricamente desintegrados en una escala regional posibilita la construcción 
de un Estado creativo y eficaz promotor del desarrollo humano.
Las consideraciones aquí expuestas provienen de la experiencia acumulada en 
largos años de desempeño profesional sobre la gestión del desarrollo regional y 
local. Se alimentan también de entrevistas y reuniones grupales con dirigentes de 
organizaciones civiles y con autoridades de Gobiernos Regionales y Municipales, 
sobre la base de un cuestionario «piloto» que aparece en uno de los Anexos; 
así como del enriquecedor intercambio de opiniones con los estudiantes del 
post grado en el curso de Planeamiento y Desarrollo Regional que tuve a mi 
cargo particularmente enla Universidad Nacional Mayor de San Marcos y en la 
Universidad Nacional de Ingeniería. 
El Ensayo aparece en un momento oportuno en el sentido de contribuir, dentro 
de sus limitaciones, al debate descentralista que, sin duda, figurará de manera 
prioritaria en las plataformas electorales del 2010 y del 2011. Una vez definidas 
las fuerzas políticas que accederán al poder como consecuencia de esos eventos, 
nuevas demandas descentralizadoras aparecerán en el horizonte. 
En consecuencia, los análisis y las perspectivas que aparecen en este ensayo 
tendrán también que revisarse, lo cual representa un reto para todos los 
que hemos estado involucrados en la búsqueda incesante de alternativas 
descentralizadoras para un país que ha sufrido del embate negativo de un 
centralismo que pareciera ser imbatible. Serán entonces los agentes sociales 
organizados quienes deberán probar, en el terreno de los hechos, que esa 
imagen de imbatibilidad puede y debe ser sofocada. 
Lima, febrero de 2010
Raúl Lizárraga Bobbio
8
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
LA DESCENTRALIZACIÓN, UNA DEUDA SOCIAL, 
ECONÓMICA y POLÍTICA PENDIENTE DE PAGO
La concentración territorial de las rentas, el desaprovechamiento de nuestros 
recursos naturales y el perseverante daño al ambiente no son fenómenos fortui-
tos. Obedecen al vigente modelo económico excluyente, mercantilista y primario 
– exportador que se combina con un amplísimo tejido de unidades productivas 
(mayoritariamente pequeñas e informales, que se adscriben al sector de los 
«servicios». Asumiendo que esta deducción fuese certera, la salida es directa: 
el modelo deben ser reformulado con una perspectiva descentralizadora e in-
clusiva, ampliando las oportunidades de desarrollo para todos los estamentos 
sociales y territoriales.
 En efecto, el aprovechamiento mercantil del guano, del salitre, del petróleo, 
de la caña, de los yacimientos mineros, de los peces y del bosque, han sido, 
cada uno en su momento, ilusiones para muchos y ganancias para pocos. Las 
artificiosas opciones de industrialización subsidiada en los años 60‘ y 70‘ no 
cuajaron y mantuvieron un escenario de inequidades y carencias que se hace 
cada vez mas intolerable. Este modelo, teñido de centralismo en sus diferentes 
facetas, ha dejado malparado al sector agropecuario – rural – campesino, que 
se asienta particularmente en las comunidades selváticas y alto andinas. Es en 
ese estrato socioeconómico y cultural, como ya parece ocioso repetirlo, donde se 
depositan los estigmas más graves de la miseria larvada y la carencia de oportu-
nidades para sobrellevar una vida digna.
 En el siguiente cuadro se aprecia un acercamiento grueso a esta situación 
inequitativa; a partir de la combinación de factores relacionados con los Índices 
de Desarrollo Humano establecidos por el PNUD, los Índices de Carencias 
del FONCODES, los Indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas de las 
Encuestas Nacionales de Hogares del INEI y los Indicadores de Desnutrición 
Infantil del Ministerio de Educación. 
 En efecto, en los niveles más bajos del nivel de vida aparecen seis Departa-
mentos «serranos» y uno «amazónico», mientras que en los niveles más altos 
aparecen los Departamentos de Arequipa, Lima Metropolitana, Tacna Ica y 
Moquegua.
I.
9
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
Clasificación de los Departamentos 
según sus niveles de vida
Grupo
Arequipa, Lima Metropolitana, Tacna, Ica, Moquegua
Elaboración: Macroconsult SA. 
Departamentos
La Libertad, Lambayeque, Lima Provincias, Madre de 
Dios, Loreto, Pasco, Puno, San Martín, Ucayali
Amazonas, Cajamarca, Cusco, Apurimac, Ayacucho, 
Huancavelica, Huánuco
Alto
Medio
Bajo
10
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
 Sin embargo, Lima Metropolitana (el resto de las provincias fuera de Lima y la 
Provincia Constitucional de El Callao) es también es una víctima del centralismo. En 
efecto, el 35% de su población (cerca de 8 millones) es calificable como «pobre». 
 Así, la descentralización deja de ser, en lo esencial, un conflicto absolutamente 
exclusivo entre los intereses de los habitantes limeños y las aspiraciones del resto 
de la población, para entenderse entonces como un escenario de desencuentros 
e inequidades masivas provocados por la inoperancia del sistema económico y 
del modelo de Estado vigentes. 
 La «centralidad» absorbente de Lima debe entenderse también como un 
producto de las «fugas» o migraciones de personas (mayoritariamente las mas 
calificadas), desde los espacios rurales-campesinos hacia ciudades intermedias 
(capitales de provincia y de Departamento, pero preferentemente hacia Lima 
Metropolitana), donde los migrantes campesinos asumen que tendrán mejores 
oportunidades de salir del atraso y de la miseria1. Esta corriente arranca por los 
años 40´, acelerándose entre los años 50` y 60´. Las tasas migratorias han dis-
minuido desde entonces, pero la migración rural – urbana sigue siendo vigente 
y así se mantendrá mientras los continúen los desequilibrios de oportunidades 
para acceder a ingresos y servicios, entre campesinos selváticos y serranos de 
un lado y citadinos urbano-costeros de otro lado. Según el Censo del 2007 la 
población era de 27.4 millones, el 76% de habita en zonas urbanas, particular-
mente ubicadas en ámbitos costeros de La Libertad, Moquegua, Lambayeque, 
Ica, Tumbes, Lima y Tacna. En 1940 la población urbana era el 35% del total; 
esto es una situación inversa a la actual. 
 Revertir los vacíos orgánicos del modelo económico supone adoptar de-
cisiones políticas que busquen modificar sus fondos estructurales, mediante 
negociaciones que buscan un mejor equilibrio del poder decisionario entre esas 
dos categorías sociales. 
1. Excepto quizás, en el periodo donde se inició una reforma agraria, que quedo inconclusa, en los 
años 70´, las políticas económicas y de promoción a la producción han estado pertinazmente 
marcadas a favor de los consumidores urbanos, y no tanto en beneficio de los productores cam-
pesinos. Los proyectos del tipo “Sierra Exportadora” y los programas de impulso productivo que 
se están impulsando en el VRAE y de las regiones de Ayacucho, Apurimac y Huancavelica no 
trastocan el fondo estructural de esa carencia.
11
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
 En una perspectiva más operativa, implica reconsiderar la tendencia a pro-
crear múltiples proyectos de pequeña escala que se localizan inorgánicamente, 
sin un norte sectorial ni territorial claro, dada la ausencia de un Plan Nacional 
de Desarrollo; pero que además generan escasos impactos en términos de 
desarrollo. La crisis financiera y económica mundial disparada desde el 2008 
ha agudizado el cuestionamiento al modelo económico neoliberal más radical, 
que ya venía siendo objetado por el Premio Nobel Joseph Stiglitz, entre otros, 
desde el descalabro del llamado «Consenso de Washington». 
 Son perfectamente comprensibles, por lo tanto, las iniciativas de organizacio-
nes no gubernamentales como Propuesta Ciudadana, la Conferencia Nacional 
de Desarrollo Social (CONADES), el Consorcio de Investigación Económica y 
Social - CIES y la RED – Perú; así como de la Asamblea Nacional de Gobiernos 
Regionales (ANGR), de la Asociación Nacionalde Municipalidades (AMPE) y de la 
Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE), para amparar, desde una 
perspectiva regional y local, esfuerzos dedicados a buscar un nuevo Estado y una 
nuevo modelo económico que efectivamente satisfagan objetivos de desarrollo 
descentralistas, sostenibles y favorables al bienestar de las mayorías. 
Estas iniciativas son mucho más comprensibles si se consideran, entre otros, 
los siguientes factores: 
a) niveles de pobreza y exclusión social, perseverantes; alimentados por una 
“explosión” creciente de expectativas y de carencias históricamente insa-
tisfechas. Bastante más que un tercio de la población nacional (más de 8.5 
millones de personas) es calificada como“pobre”;
b) base productiva primario – exportadora y de servicios2, acompañada por el 
desaprovechamiento de las potencialidades competitivas de los diferentes 
recursos naturales, humanos e institucionales disponibles; y por formas 
depredatorias o dañinas al ambiente en el aprovechamiento de la mayoría
 
2 . Hacia el 2009, el 71.7% de la Población Económicamente Activa (PEA) estaba adscrita a 
actividades primarias y de servicios de diferente tipo («Radiografía Económica del Experimento 
Neoliberal Peruano»; artículo de Jurgen Schuldt, profesor de la Universidad del Pacífico. La 
República , 1 de noviembre del 2009)
12
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
c) inadecuada organización económica del territorio, que dificulta la articulación 
de sus mercados potenciales y la conformación de “ejes” o “corredores” de 
desarrollo en una escala económica y socialmente sostenibles, 
d) centralización o concentración del poder decisionario y de los activos económi-
cos y financieros en pocos sectores productivos, grupos sociales y localidades 
(Lima y otras metrópolis urbano – costeras, fundamentalmente). En el 2008 el 
Departamento de Lima concentraba el 52% del Producto Interno Bruto (PIB), 
y más del 80% de las colocaciones y depósitos bancarios. Como contraparte, 
Pasco, Ayacucho, Huánuco, Ucayali, Huancavelica, Amazonas, Apurimac y 
Madre de Dios, todos predominantemente serranos – amazónicos, apenas 
contribuían en ese año con el 6.4% del PIB,
e) fragilidad de las instituciones civiles y su escasa representatividad en los 
mecanismos de participación colectiva en, por ejemplo, la formulación y vigi-
lancia de los Planes de Desarrollo Concertados y Presupuestos Participativos 
regionales y municipales, 
f) Estructura relativamente amorfa y poco «densa» del Estado, en el sentido de 
la duplicidad de entidades que apuntan hacia fines equivalentes, a su débil 
capacidad o voluntad regulatoria (frente a mercados claramente “imperfec-
tos”), a su débil presencia real y a formatos de organización que complejizan 
sus relaciones con la población o que simplemente se apartan de ella,
g) democracia endeble, en construcción, no solo en términos de la insuficiente
 
 
3. Es paradójico que, desde su perspectiva económica liberal, Hernando De Soto, representante 
del Instituto Libertad y Democracia, hubiese planteado una estrategia dirigida a compensar los 
efectos negativos del TLC con USA, bajo la denominación de TLC «Interno», que fue entregada 
al Gobierno, y que aparentemente no fue tomada en cuenta. 
a) de los recursos naturales. En el 2008 el 76% de las exportaciones fueron 
derivadas del sector primario, fundamentalmente minería, harina de pescado 
y productos agropecuarios (uvas, café) con poco o ningún procesamiento.
Basarse en una economía primario – exportadora es insostenible.
 Excepto los esfuerzos que se dieron entre 1963 y 1975 para empujar proceso de industria-
lización, la plataforma productiva se ha mantenido obscurecida por un esquema primario 
exportador que difícilmente procurará el desarrollo sostenido. Dentro de ese esquema, la 
minería ha sido el sector más representativo. En efecto, el PBI minero casi se sextuplicó 
entre 1950 y el 2008 y su tasa de crecimiento pasó del 2.6% al 6.0% entre esos dos puntos 
del tiempo.
13
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
 vocación colectiva para hacer respetar regimenes gubernamentales legítima-
mente constituidos; sino que también en el sentido de asumir, como personas 
o asociaciones, derechos y obligaciones,
h) desventajas o asimetrías económicas y comerciales y financieras con respecto 
a otros países, en el marco de los mecanismos de negociación distorsionantes 
(«asimétricos») que se vienen patentizando en los Tratados de Libre Comercio 
con China, USA, Chile y la Unión Europea. En los casos de USA y China, 
uno de los temas críticos radica en los subsidios directos o indirectos que 
esos gobiernos aplican y que, obviamente, deprimen la competitividad de las 
empresas peruanas3. De hecho ya se aprecian, a inicios del 2010, caídas 
en la producción exportable de artículos de cuero y de textiles.
Resultaría interesante efectuar un análisis de cómo estos factores se retroalimentan 
entre sí, bloqueando el logro de objetivos de desarrollo sostenible y equitativo.
 Es en tal contexto que la descentralización se ubica cada vez más nítidamente en 
los primeros lugares de las agendas tanto gubernamentales como de una suma repre-
sentativa de agrupaciones partidarias, frentes para impulsar el desarrollo departamental 
o provincial, asociaciones municipalistas, organizaciones no gubernamentales, colegios 
profesionales, gremios empresariales y laborales, universidades y federaciones cam-
pesinas como CONVEAGRO o la Confederación Nacional Agraria (CNA). 
 Los procesos electorales en curso (2010, 2011) avivarán el debate descen-
tralista, ya sea porque los partidos incorporen por sí mismos el tema en sus 
plataformas programáticas o porque la población organizada lo demande. La 
posible conformación de Regiones verdaderas (Efectivas»), que la Constitución 
perfila en una primera instancia como la unión de dos o más Departamentos 
contiguos, será un elemento muy visible en ese escenario naturalmente conflic-
tivo.
 El asunto también está incrustado nítidamente en las discusiones parlamenta-
rias que giran en torno a la representatividad requerida para cada Circunscripción 
Electoral. Pero aquí se abre una grave paradoja: las Circunscripciones Departa-
mentales (incluyendo la Circunscripción Electoral en «Lima Provincias») motivarán 
la consolidación de liderazgos departamentales y/o provinciales, lo cual contradice 
la postura descentralista estructural donde se reclama mas bien la integración de 
mercados, capacidades, voluntades y recursos en espacios supradepartamentales.
 
14
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
EL MARCO CONCEPTUAL DE LA DESCENTRALIZA-
CIÓN Y DE LA REGIONALIZACIÓN
 Los procesos de descentralización económica y político – administrativa, así 
como la conformación de verdaderas regiones que constituyen uno de sus más 
importantes instrumentos, deben disponer, en primer término, de un enfoque 
amplio de desarrollo que les fije su norte. Uno de los enfoques más potentes en 
ese sentido es el enfoque del «desarrollo humano». Este enfoque asume como 
deseable un crecimiento sostenido del aparato productivo, paralelamente al 
funcionamiento de prácticas ligadas a la distribución equitativa de los beneficios 
generados por ese crecimiento, a la preservación del ambiente y al respeto de 
los derechos ciudadanos. 
 Es con ese enfoque que deberán alinearse los contenidos de un Plan de 
Desarrollo Nacional, de una Estrategia Nacional de Reordenamiento Territorial y 
de una Reforma del Estado. Estos tres ingredientes deberán, a su turno, encua-
drar la construcción de alternativas o escenarios socioeconómicos territoriales 
que sustenten, recién entonces, la conformación de verdaderas regiones como 
instancias de gobierno intermedias entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos 
Municipales. Cumplir con este propósito conlleva complejas decisiones políticas 
que comprometen las voluntades colectivas en plazos entre medianos y largos. 
 La identificación e implementación de determinados proyectos de escala 
supradepartamental o supraprovincial deberán actuar como un componente 
operativo y catalizador de las estrategias de reordenamiento territorial y, sub-
secuentemente, de la conformación de regiones social y económicamente 
sostenibles. 
 El siguiente esquema resume esta secuencia jerárquica de los procesos 
mencionados; que deben aterrizar en la propuesta de una Plan Nacional de Regio-
nalización.
II.
15
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
SECUENCIA LOGICA PARA EL TRATAMIENTO 
DE LA REGIONALIZACIÓN
MARCO CONCEPTUAL: ENFOQUE DE 
DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE Y 
DESCENTRALIZADO
REFERENTES FUNCIONALES: 
* REORDENAMIENTO FISICO, ECONÓMICOY SOCIAL DEL 
TERRITORIO.
* PLAN ESTRATÉGICO DE DESARROLLO NACIONAL.
 * REFORMA DEL ESTADO 
PLAN NACIONAL
 DE REGIONALIZACIÓN
- Escenarios Alternati-
vos 
de integración económi-
ca y social 
INSTRUMENTACIÓN: 
PROGRAMA DE INVER-
SIONES 
DESCENTRALIZADAS
- Lineamientos Básicos 
16
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
 Un tema fundamental en este entorno se refiere al esfuerzo técnico y po-
lítico para perfilar orgánicamente las atribuciones, competencias, funciones y 
capacidades ejecutivas que tendrían los Gobiernos Regionales y Locales, frente 
a las funciones esencialmente normativas que permanecerían en las instancias 
ministeriales del Gobierno Nacional. Aquí la cuestión se hace bastante turbulenta 
por al menos las siguientes dos reflexiones concretas. 
 En primer lugar, si bien formalmente la mayoría de las competencias (casi el 
95%) han sido ya entregadas a los Gobiernos Regionales hacia fines del 2009, 
en la práctica muchas de ellas son inaplicables o inmanejables porque no se 
han transferido paralelamente los recursos logísticos, humanos y financieros 
correspondientes. Un ejemplo palpable es la competencia transferida para el 
tratamiento regional de las políticas y planes relacionados con la explotación 
racional de los recursos y el manejo del ambiente; la cual se mantiene aún in-
suficientemente operativizada por esas carencias. 
 En segundo lugar, la verificación de superposiciones e incluso conflictos entre 
las competencias o atribuciones que se mantienen en el Gobierno Nacional, con 
las que les corresponden a los Gobiernos Regionales y Locales. Esta situación 
nutre los recurrentes desencuentros en el manejo de los proyectos y en la propia 
gobernabilidad del país en su conjunto. Resolver esta incongruencia implica 
ratificar que:
a) los Gobiernos Distritales y Provinciales deberán satisfacer demandas por 
servicios sociales básicos y proyectos productivos que afectan a las 
personas y a las comunidades locales con las cuales se relacionan muy 
directamente. Este temperamento se basa en el criterio de «subsidiari-
dad» con el cual deben establecerse las funciones de estos dos niveles 
de Gobierno, 
b) los Gobiernos Regionales tratarán de promover iniciativas dedicadas a la 
generación o consolidación de cadenas productivas o ejes de desarrollo 
que funcionan en una escala mayor que la local. En esta línea se sitúan las 
carreteras troncales, sistemas de integración energética, circuitos turísticos 
interprovinciales y grandes proyectos de riego, Es una instancia
17
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
 de gobierno intermedia entre el nivel nacional y el nivel nacional; con los 
cuales debe necesariamente articular sus propuestas programáticas. Esta 
descripción general se complica por el hecho de que, en rigor, los Gobiernos 
“Regionales” son de escala Departamental y porque existen varias inicia-
tivas donde dos o más Gobiernos Regionales - Departamentales acuerdan 
abordar políticas y proyectos de interés común. Tal es el caso de las Juntas 
de Coordinación Interregional.
c) el Gobierno Nacional proveerá las políticas públicas globales, auspiciará 
proyectos estratégicos para el desarrollo del país en su conjunto y esta-
blecerá una estrategia integrada para el reordenamiento económico del 
territorio. Estarán dentro de sus mandatos exclusivos el manejo de las 
relaciones exteriores y la defensa nacional. Es una instancia esencialmente 
orientadora de la gestión o gerencia de los proyectos de inversión y servicios 
públicos a cargo de los Gobiernos Regionales y Locales.
18
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
III. LAS POTENCIALIDADES COMPETITIVAS FRENTE AL 
ENFOQUE DE LAS CARENCIAS.
 En las discusiones sobre el contenido básico de los esfuerzos a favor del 
desarrollo humano, puede ser pertinente reiterar que ha sido frecuente abordar 
ambos asuntos a partir de la identificación de carencias, conflictos y perjuicios. 
Esta visión se alimenta de las crecientes presiones de una colectividad insa-
tisfecha, lo cual ha conducido a tratamientos cortoplacistas y paternalistas que 
ocultan las raíces estructurales del subdesarrollo en general y del centralismo 
económico – productivo y político – administrativo en particular. 
 Una opción alternativa radica en activar preferentemente las potencialida-
des competitivas de los diferentes recursos (naturales, físicos, institucionales, 
humanos, financieros) existentes en las diferentes regiones y localidades del 
país, en la forma de «funciones de producción» o empresas; para cubrir tanto 
las demandas internas (seguridad alimentaria y servicios sociales básicos) como 
externas (agro exportación). Los esquemas 1 y 2 colocados al final de este 
texto esquematizan las consideraciones anteriores. En general las plataformas 
productivas con mayores opciones de generar impactos favorables significativos 
sugieren el manejo de ámbitos territoriales «grandes», que superan los tamaños 
distritales e incluso provinciales. 
 Esta perspectiva está, felizmente, crecientemente asumida en los esfuerzos 
dedicados a formular Planes de Desarrollo Regionales y Locales Concertados. 
De hecho, los Gobiernos Departamentales (que en su versión vigente adoptan 
engañosamente la denominación formal de «Regiones»), tiene el mandato de 
formular Planes Regionales de Competitividad, que debieran compatibilizarse 
con los Planes de Desarrollo Concertados, de carácter integral. 
 Las potencialidades competitivas aparecen cuando un conjunto de factores, 
internos y externos a una región o localidad, (tecnología utilizada, productividad 
de los recursos humanos, regulaciones arancelarias) permiten a una o más 
empresas, la venta relativamente ventajosa (cobertura de costos, rentabilidad) 
de los bienes o servicios producidos. 
4 En una exposición reciente, en diciembre del 2009, el Profesor de la Universidad de Harvard, 
Michael Porter, señaló que, en general, la competitividad del aparato productivo peruano es 
poco competitivo y que, por lo tanto, se requiere de una estrategia de desarrollo, conducida por 
el Estado, para superar esa situación. 
19
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
 Esto ocurre cuando la combinación de los recursos y capitales adscritos a 
una determinada «función de producción» puede superar la oferta de otros 
productores, en el mercado (local, regional, nacional, extranjero) en calidad, 
precios y oportunidad 4. 
 Para que las potencialidades competitivas se efectivicen con un alto grado 
de eficiencia y viabilidad en ámbitos regionales, zonales o locales, se requiere 
que los actores involucrados en estos procesos económicos apliquen criterios 
y conductas relacionadas con la creatividad, la asociatividad, el liderazgo, la 
modernización tecnológica y la predisposición al riesgo razonable en las deci-
siones para invertir. 
 Los análisis sobre la competitividad de unidades específicas o cadenas empre-
sariales relacionadas con el desarrollo regional o local, implican la identificación 
y medición de los recursos específicos existentes5 y de sus respectivas poten-
cialidades competitivas; tal como se describen, por ejemplo, en algunos 
de los documentos formulados por el Programa de las Naciones para el 
Desarrollo - PNUD; especialmente en sus Informes de Desarrollo Huma-
no; así como de las vocaciones productivas o ventajas comparativas que 
pueden estar asociadas a las condiciones climáticas, al tipo de suelos, a 
la tradición y a determinadas habilidades humanas exclusivas existentes 
en cada zona. 
 Marco legal de la competitividad Regional. 
 El artículo 8º. De la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley No. 
27876, estipula que «El Gobierno Regional tiene como objetivo la ges-
tión estratégica de la competitividad regional. Para ello, promueve un 
entorno de innovación, impulsa alianzas y acuerdos entre los sectores 
públicos y privados, el fortalecimiento de las redes de colaboración 
entreempresas, instituciones y organizaciones sociales; junto con el 
crecimiento de eslabonamiento productivos, y facilita el aprovecha-
miento de oportunidades para la formación de ejes de desarrollo y 
corredores económicos, la ampliación de mercados y la exportación». 
 (Tomado del Plan de Competitividad Regional de San Martín, auspi-
ciado por el Programa ProDescentralización de USAID/PERÜ)
5 Potencialidades competitivas: yacimientos mineros, tierras labrantías, cuadros profesionales y/o 
infraestructuras industriales, inadecuada o insuficientemente utilizadas En economías relativa-
mente «abiertas», la inexistencia de recursos en una determinada zona no es un cuello de botella 
ineludible. Pueden importarse de zonas vecinas o del extranjero.
20
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
IV. FACTORES QUE INCIDEN SOBRE LA DESCENTRALIZA-
CIÓN Y LA REGIONALIZACIÓN
En base las consideraciones anteriores, los factores más importantes que rodean 
a los procesos positivos de descentralización y regionalización, son: 
a) el aprovechamiento de las potencialidades competitivas de los diferentes 
factores de producción, existentes, en diferentes medidas, en todo el terri-
torio nacional. Esta formula se asocia a una Estrategia Nacional de Reor-
denamiento Territorial que oriente la articulación de mercados y conforme 
una red de asentamientos humanos e infraestructuras comunica-cionales 
y energéticas dinamizadoras, 
b) la construcción de mecanismos que efectivicen la participación de las or-
ganizaciones sociales represen-tativas en los Planes y Presupuestos que 
le conciernen, así como en la vigilancia del desempeño de los Gobiernos 
Regionales y Locales con los cuales se identifican,
 
c) políticas dirigidas a impedir el creciente deterioro del ambiente y la progresi-
va destrucción masiva de nuestros recursos forestales, mineros, acuíferos, 
pesqueros e, incluso, culturales (particularmente en relación a los valores 
adscritos a las Comunidades Nativas y Campesinas, 
d) la revisión de los roles de las entidades mas directamente relacionadas con 
el tratamiento de la descentralización, la regionalización y el ordenamiento 
territorial; buscando evitar duplicaciones y señalando cual de ellas debe 
ejercer el liderazgo. Entre estas puede citarse a la Secretaría Nacional de 
Descentralización, al Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CE-
PLAN), al Ministerio del Ambiente y al Ministerio de Economía y Finanzas, 
a través de su Dirección Nacional de Presupuesto Público y del Sistema 
Nacional de Inversión Pública (SNIP), 
e) la realización de un conjunto todavía no explícito de reformas del Estado 
en su posicionamiento descentralizador y en su predisposición para impul-
sar inversiones espacialmente desconcentradas. Así mismo, efectivización 
del funcionamiento del Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI) 
a través del cual se articulen las funciones e iniciativas de los tres niveles de 
Gobierno, en el marco de las políticas de descentralización6.
6 . El funcionamiento del CCI está reglamentado por el Decreto Supremo No. 079-2009-PCM, pu-
blicado en el Peruano el 16.12.2009
21
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
V. REGIONALIZACIÓN. LÍMITES Y POSIBILIDADES
 Los procesos hacia la descentralización tienen como uno de sus bases ins-
trumentales la conformación de regiones «efectivas», esto es con autonomías 
políticas, económicas y administrativas, en el marco de la ley. Se entienden 
como «Regiones», en principio, la sumatoria de espacios económicos y sociales 
mayores a los Departamentos y Provincias. Esta opción parte de los conceptos 
de «economías de escala» y de un mejor ordenamiento económico del territorio. 
Se trata de un reto complejo, que debiera evitar, por todos los medios, la repe-
tición de la incompetente dinámica del Referéndum de Octubre del 2005, cuya 
votación altamente negativa (por el orden del 70% de los votos por el «No») 
bloqueó la posible conformación de cinco Regiones que involucraban a dieciséis 
Departamentos1.
 En consecuencia, para evitar la repetición de ese abortado intento, la confor-
mación de Regiones efectivas tendrá que montarse, progresivamente, aplicando, 
con mucho tacto político, al menos las siguientes estrategias: 
a) verificación de una clara decisión política al mayor nivel posible que efecti-
vamente apoye el proceso, 
b) convencimiento colectivo de que la unión regional genera ventajas sustan-
tivas, a partir, principalmente, de la maduración de programas o proyectos 
de «escala regional. Este factor tendría que estar acompañado por una 
campaña masiva de promoción mediática, sobre las virtudes de las alianzas 
regionales, alimentadas por foros y talleres abiertos, particularmente en «el 
interior» del país, 
c) selección y uso consistente de criterios geográficos, técnicos, sociales, 
políticos y económicos que le den sostenibilidad y viabilidad a las uniones 
regionales propiciadas, 
7. La propuesta era la siguiente: a) Región que integraría a Tumbes, Piura y Lambayeque; b) Región 
que integraría a Ica, Ayacucho y Huancavelica; c) Región que integraría a Cusco y Apurimac; d) 
Región que integraría a Arequipa, Tacna y Puno; e) Región que integraría a las Provincias de 
Lima (excepto Lima misma), Ancash, Junín. Huánuco y Pasco
8. A la cual se incluiría La Libertad; conforme a lo acordado en la reunión sostenida los días 22 y 
23 de octubre del 2009, por los Presidentes Regionales y Consejeros de La Libertad, San Martín 
y Amazonas. En ese evento se aprobó preliminarmente la conformación de una «Mancomunidad 
Regional», que es la denominación que se ha planteado en reemplazo de la denominación de 
«Región Piloto».
22
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
d) remoción de los conflictos que se han venido sucediendo por desencuentros 
limítrofes, por el domino de las aguas (Cusco y Arequipa) y por la distribución 
equitativa de los Canon, Sobre Canon y Regalías (Tacna y Moquegua).
 Todo apunta a que la regionalización madurará en periodos relativamente 
largos. Los Referéndum programados para los años del 2009 y del 2013 ya 
quedaron fuera de contexto. Sin embargo, es posible que algunas Regiones 
efectivas se constituyan en el futuro sobre la base de algunos Departamentos 
incluidos en actuales Juntas de Coordinación Interregional o de las Regiones 
«Piloto» o Mancomunidades Regionales en actual funcionamiento: una la con-
formada por los Departamentos de Amazonas y San Martín8; otra la conforma-
da por los Departamentos de Ancash, Ucayali y Huánuco. Estas dos opciones 
integracionistas son gérmenes interesantes del proceso de regionalización. 
En efecto, los Acuerdos firmados por los respectivos Presidentes Regionales 
asumen expresamente que se trata de articular voluntades para materializar 
un Región efectiva mediante la «ejecución conjunta de proyectos de dimensión 
interregional, para alcanzar el desarrollo regional y el bienestar de la población, 
la erradicación de la pobreza y la distribución equitativa de la riqueza»9
 Estas iniciativas, que representan un avance en el proceso de integración 
regional, muestran, sin embargo, algunas fragilidades técnicas, financieras e 
institucionales que le restan dinamicidad. Entre las cuales pueden destacarse 
las siguientes:
a) sus aparatos de gestión en general y particularmente las Secretarias Técnicas 
que operativizan las decisiones de los Consejos Regionales en relación a 
actos o proyectos que involucran a los Gobiernos Regionales – Departamen-
tales que constituyen una Región Piloto o Mancomunidad Regional o Junta de 
Integración Interregional, disponen de un plantel muy pequeño de gestores y 
planificadores. La Secretaría de la Junta INTERNOR cuenta con dos profesio-
nales; la Secretaría Técnica de la Región Piloto o Mancomunidad Regional que 
están formando los Gobiernos Regionales – Departamentales de San Martín y 
Amazonas (a la que se sumaría el Gobierno Regional de La Libertad) cuenta 
únicamente con un Coordinador y 1profesional en cada Región; la Junta CIAM 
solo cuenta con 1 Secretario Técnico;
b) el desempeño de estas instancias técnicas depende, hasta ahora, mas de 
aportes de cooperación financiera externa (del PNUD, entre otras) que de 
presupuestos oficiales; 
 
9 Tomado del Acuerdo de Intención para Constituir la Región Piloto Amazonas– San Martín, suscrito 
el 12.12.2007, por los Presidentes de las Regiones- Departamento de San Martín y Amazonas.
23
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
c) existen indicios de que no todos sus impulsores formales (Presidentes 
Regionales, Consejeros) favorecen lealmente estas iniciativas, entre otras 
razones porque una Región «efectiva», compuesta, por ejemplo, por tres 
Departamentos, excluye el liderazgo político de dos de ellos,
d) la participación de las Gerencias de Planificación, Presupuesto y Acondi-
cionamiento del Territorio, tanto como las Gerencias de Línea (Desarrollo 
Económico, Desarrollo Social, Infraestructuras) de los Gobiernos Regionales 
– Departamentales no ha sido relevante para impulsar aquellos proyectos que 
las Regiones Piloto, Mancomunidades Regionales y Juntas de Coordinación 
Interregional postulan.
 Las restricciones señaladas debieran superarse, dado que la conformación 
de Regiones «efectivas» es un objetivo instrumental de la descentralización, 
la cual representa, como ya se ha señalado, una condición para arribar al 
desarrollo sostenido y equitativo del país como un todo. Serán requeridos, por 
lo tanto, acuerdos colectivos bastante complejos porque implicará redefinir, 
con un sentido integracionista, las delimitaciones actuales de los más de 
2,000 Municipalidades de Centros Poblados (dependientes de las Municipa-
lidades Provinciales), 1,637 Municipalidades Distritales, 195 Municipalidades 
Provinciales y 24 Departamentos. 
 Una redefinición en ese sentido es clave porque determinará cambios en la 
posesión del poder político y económico de los grupos sociales; además de la 
reconfiguración de las estructuras organizacionales del aparato gubernamenta-
len todos sus niveles. En ese sentido, las «lealtades» territoriales que algunos 
segmentos de la población tienen para con sus actuales circunscripciones, 
constituyen una barrera a la integración lógica de territorios extremadamente 
dispersos. Es previsible que las elecciones Regionales y Municipales en el 2010, 
tanto como las elecciones Congresales del 2011, refuercen formas de gestión 
y desarrollo marcados por un departamentalismo y un provincianismo10 que 
pueden obstaculizar la realización efectiva de políticas regionalizadoras.
 La Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Minis-
tros, en seguimiento al mandato de la Ley de Bases de la Descentralización, 
ha organizado un trabajo dedicado a formular y validar, hacia mediados del 
2010, un Plan Nacional de Regionalización. 
10 Adhesiones socio culturales en los espacios locales o provinciales no son negativos por sí mis-
mos. Al contrario, pueden ser factores que pueden impulsar procesos de desarrollo basados en 
lazos de solidaridad. Existen magnificas experiencias en ese sentido. Uno de ellos es el caso del 
Mercado «Minka» sustentado en buena medida por compadrazgos locales. En este rico escenario 
de diversidades culturales, los Clubes o Asociaciones Provinciales o Departamental asentados 
en Lima han jugado un rol fundamental.
24
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
 El Plan previsto tiene, tal como se ha mencionado en el esquema presentado 
anteriormente, dos pivotes funcionales y operativos. El primero se refiere a una 
estrategia de reordenamiento económico territorial, basado en la configuración 
y maduración de ejes y circuitos de desarrollo o intercambio, así como en el 
manejo integrado de cuencas. El segundo se refiere a la implementación de 
un paquete de proyectos de amplia escala territorial e importantes impactos 
socioeconómicos. 
 El planteamiento de fondo radica en definir escenarios sociales y económicos 
alternativos, pero viables en diferentes grados, que vayan perfilando progresi-
vamente, mediante consensos colectivos, verdaderas regiones, entendidas 
como instancias socio – económicas y político – administrativas que gerencien 
procesos de desarrollo sostenibles a una escala superior a la provincial y a la 
departamental. Se trataría, entonces, de facilitar las decisiones que permitan 
constituir verdaderos Gobiernos Regionales mediante la unión lógica de departa-
mentos (totales o parciales), provincias, ejes de desarrollo y cuencas orgánicas.
 Por lo tanto, el Plan Nacional de Regionalización (PNR) plantearía opciones 
de integración territorial que se van construyendo en función de potencialidades 
económicas compartidas, mercados articulados sobre la base de asentamientos 
urbanos jerarquizados y de redes viales e infraestructuras energéticas, entre 
otras variables que son propias del ordenamiento territorial. El Plan debiera ser 
muy fuerte en la predefinición de las estrategias (descripción de cómo, quienes, 
cuando, con que recursos, bajo que acuerdos políticos y normas) conducentes 
a la conformación progresiva. 
 En ese sentido la propuesta estratégica del PNR no se debería amarrar a 
plazos prefijados y tendría formatos organizacionales adecuados las particulares 
y heterogéneas vocaciones o posibilidades de cada ámbito definido; naturalmen-
te en el marco de algunos parámetros generales que le otorguen coherencia 
sistémica. 
 Esta percepción la tienen, felizmente, los Presidentes Regionales que vienen 
impulsando las Juntas de Coordinación Interregionales, «Regiones Piloto» o 
Mancomunidades Regionales. 
25
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
Factores clave en el Plan de Regionalización
«El Plan Nacional de Regionalización debe proponer las acciones para potenciar 
iniciativas de conformación de regiones; los roles de las Juntas de Coordinación 
Interregional; ofrecer alternativas de diseño de cómo serían los futuros gobiernos re-
gionales, con separación de de sus instancias ejecutivas y normativo.- fiscalizadoras. 
Estas acciones deben ir en la dirección de reforzar la democratización de las decisio-
nes públicas y la eficiencia y transparencia, así como el liderazgo de los gobiernos 
regionales en el impulso de los procesos de desarrollo territorial y las articulaciones 
intergubernamentales». 
(Tomado de la Declaración Pública de la Comisión de Descentralización y Reforma 
del Estado de la Conferencia Nacional sobre Desarrollo Social – CONADES; del 24 
de noviembre del 2009)
 La propuesta de conformación de regiones en el contexto de los procesos 
descentralistas debe considerar tanto las restricciones como las ventajas de 
anteriores y presentes iniciativas técnicas, políticas, económicas y sociales en 
este campo; partiendo, como se ha precisado anteriormente de un mejor sistema 
de ordenamiento territorial. Se trataría de establecer espacios para una gestión 
eficiente y sustentable, validada por la población. Sin una validación popular 
las propuestas de regiones efectivas serían finalmente rechazadas, tal como ha 
ocurrido con iniciativas regionalizadoras anteriores; lo cual provocaría conflictos 
que atentarían contra la gobernabilidad del país. 
 Las ventajas de la integración territorial, aparte de las ya mencionadas ga-
nancias provocadas por las economías de escala en el armado de complejos, 
«clusters» o cadenas empresariales, se refieren a: 
a) un mejor ordenamiento del territorio, en términos de sus mercados potencial-
mente conexos y de la distribución de la población en centros funcionalmente 
jerarquizados por la oferta de sus servicios, 
b) la facilitación de las sinergias sociales de grupos diferenciados por el 
tipo de labor que desempeñan, y que por diferentes formas actúan en 
ámbitos que superan el contorno departamental, 
c) mayores capacidades de negociar intereses compartidos con la instituciona-
lidad pública y privada instaladas alnivel central (contrapeso al centralismo 
prevaleciente),
d) mejoras en el tratamiento o gestión de los recursos naturales, con un 
sentido de sostenibilidad y resguardo del ambiente.
26
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
Políticas territoriales en un escenario de globalización económica.
«Si la globalización significa mundialización de la producción, del consumo y de las 
comunicaciones, por un lado; si significa la creación de grandes espacios de flujos 
de bienes, recursos e información, por otro; si significa adicionalmente una reducción 
del grado de libertad de los países para establecer políticas económicas autónomas, 
y si, finalmente significa una reestructuración de la geografía del poder; entonces la 
ausencia de una política territorial deja a los territorios de cada país enfrentados a 
un juego de elevada complejidad. La clave de la competitividad en la globalización 
radica precisamente en la complejidad del juego en términos de los jugadores, de 
los productos transados, de las reglas de juego»
«No se trata solo de estar incorporado a una red mundial del crecimiento económico 
en el Siglo XXI. Se trata de estar incorporado en el centro y no en la periferia de la 
red. La mayoría de los territorios librados al puro juego de la competencia serán 
marginados de la red global o serán incorporados a su periferia. De allí la necesidad 
de un papel del Estado para apoyar una política territorial». 
(Párrafos tomados del Informe elaborado por el Economista Sergio Boisier Etcheverry 
para el Ministerio de Planificación y Cooperación de Chile, titulado «Análisis de 
Experiencias Internacionales en el Diseño e Implementación de Políticas Nacionales 
para el Desarrollo Territorial»; Santiago de Chile, noviembre del 2009).
27
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
VI. EL REORDENAMIENTO TERRITORIAL: PIVOTE DE LA 
PROPUESTA REGIONALIZADORA
 Los procesos hacia el desarrollo descentralizado sostenible y de regionaliza-
ción o conformación de regiones invocan la aplicación de una rigurosa estrategia 
de ordenamiento territorial (OT). Ello implica analizar los flujos poblacionales 
rural – urbanos, urbanos – urbanos y rurales – rurales, las redes de conexión 
vial entre los asentamientos y su relación con los mercados internos y externos, 
la conformación de centros urbanos emergentes que operen como «polos» de 
modernización y prestación de servicios para sus propias poblaciones y también 
para sus entornos (ruralizados o no), así como la definición de Zonas de Especia-
lización Productiva y de Zonas «Críticas» por los conflictos que pudieran arrastrar. 
 Este tipo de abordaje es particularmente útil porque facilita el reconocimiento 
de ámbitos económica, geográfica y socialmente diferenciados que requieren, 
consecuentemente, de interpretaciones particulares de la realidad y respuestas 
también diferenciadas. Esta formula supone diseñar «Tipologías» territoriales; 
para lo cual pueden considerarse la existencia (análisis estático) o la posibilidad 
futura (análisis dinámico) de contar con: recursos potenciales, flujos dinámicos 
de intercambio, cuencas adecuadamente administradas, adecuadas redes físicas 
de acceso a servicios y recursos naturales; resolución equitativa de conflictos 
vinculados al uso de recursos naturales y al resguardo del ambiente; situación 
geopolítica (fronteriza) favorable, reducidos niveles de pobreza ; eficiencia en 
la administración pública; etc.
 Opciones metodológicas y estrategias en ese sentido se han venido traba-
jando por la Dirección General de Ordenamiento Territorial del Ministerio del 
Ambiente (MINAM), traducidas en un Proyecto de Ley General de Ordenamiento 
Territorial. Aquí un aspecto clave radica en que la norma sea consistente con 
la visión del ordenamiento territorial del Plan Nacional de Regionalización, con 
las estrategias de descentralización y regionalización que viene trabajándose 
en el seno del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y en 
las políticas de desarrollo fronterizo que están siendo lideradas por el Ministerio 
de Relaciones Exteriores. Un instrumento importante para abordar procesos 
normativos de ordenamiento territorial es el de la Zonificación Ecológica y Eco-
nómica (ZEE). Otro que tiene la misma dirección es el de la Gestión Integrada 
de Cuencas.
 En relación a lo arriba señalado, es posible proponer la siguiente tipología 
de ámbitos territoriales; en función de la cual debieran definirse estrategias de 
reordenamiento territorial y de regionalización: 
28
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
a) Ejes de articulación Internacional. 
 Se construyen principalmente en torno a los Proyectos de Integración Sudameri-
cana (IIRSA) estimulados por el BID: Eje Bioceánico Multimodal del Norte (Paita-
Sarameriza-Iquitos-Brasil); Eje Bioceánico del Centro (Lima-Tarma - La Merced 
– Oxapampa – Pucallpa - Brasil), Eje Bioceánico del Sur (Ilo – Moquegua - Puno/
Cusco - Puerto Maldonado –Brasil - Bolivia). Eje Bioceánico del Centro (Lima 
– Cerro de Pasco – Ucayali – ciudades del Estado del Acre en el Brasil). Estos 
proyectos inducen el fortalecimiento de los puertos de enlace hacia el Pacifico: 
Paita, El Callao, Matarani, Talara, Bayobar, Pisco, Marcona; cuyos formatos de 
gestión (administración directa de ENAPU, o concesiones a empresas) están en 
debate. 
 Es recomendable considerar los reales impactos económicos y ambienta-
les de estos proyectos y su relación beneficio/costo, así como sus costos 
de oportunidad, dada la magnitud de las inversiones comprometidas. Pero 
también debiera analizarse la posición geopolítica de estas infraestructuras y 
de los recursos naturales con los cuales están asociados. Asimismo deberá 
mantenerse en el tablero del debate nacional el formato institucional de su 
administración, directa o concesionada a entidades privadas, nacionales 
y/o extrajeras. Es el caso, por ejemplo, del puerto de Paita como un Hub 
portuario competitivo con el Puerto de Manta en el Ecuador; y el caso de la 
disponibilidad del gas para su derivación esencial a los usuarios nacionales, 
como debiera ser, o transigir a favor del abastecimiento ajeno, no importa si 
se trata de Chile, México o USA.
b) Ejes y Circuitos de integración vertical y horizontal al interior del país. 
 Expresados por la Carretera Panamericana, la Carretera Fernando Be-
laúnde (ex Marginal de la selva), la Carretera Longitudinal de la Sierra (en 
perspectiva), el proyecto del Ferrocarril Nor Andino (también en perspectiva, 
promovido tanto por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones como por 
la Junta de Coordinación Interregional – INTERNOR), la Carretera Central; 
Ferrocarriles del Sur y del Centro y la Carretera Pisco – Ayacucho; Carretera 
Chimbote – Huallanca; entre otras. 
 En el caso de la «Región Piloto» o Mancomunidad Regional compuesta por 
La Libertad, Amazonas y San Martín, los proyectos viales articuladores en 
esa dimensión son las carreteras Juanjui – Salaverry; Tocache – Tayabamba, 
Bolivar – Chachapoyas, Omnia – Soritor y Salaverry – Bolivar – Balsas – 
Corral Quemado – Sarameriza.
29
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
 En cuanto a los Circuitos de intercambio al nivel interprovincial o interdistrital, 
esto se basan en conglomerados Urbanos de Segundo Orden: Puno-Juliaca; 
Piura-Paita, Chocope – Ascope – Cascas y Huaura – Sayán - Churín; entre 
muchos otros. A esta línea también pueden adscribirse circuitos basados 
en el aprovechamiento competitivo de potencialidades turísticas, como es 
el caso del denominado «Circuito Turístico Sur Altiplano» que se define por 
los puntos focales de Paracas – Nazca – Abancay – Cusco –Machu Picchu 
– Choquequirao - Reserva del Manu - Tambopata - Lago Titicaca - Cañón 
del Colca - Arequipa. Obviamente estos amplios circuitos se tratarán por 
segmentos (sub circuitos), según su prioridad basada en la demanda (actual 
y potencial) y en las facilidades de acceso físico y servicios.
c) Zonascon altos índices de pobreza, con secuelas del conflicto interno de los 
años 80‘ y 90‘ e influenciadas por el narcotráfico.
 En base a los Índices de Desarrollo Humano construidos por el PNUD y a los 
Mapas de Pobreza del FONCODES, se ha determinado que las poblaciones 
mas empobrecidas incluyen a un amplio espectro de territorios de Apurimac, 
Huancavelica y Ayacucho. 
 Parte de las poblaciones rurales de estos Departamentos han sufrido en 
mayor medida los estragos de la guerra interna desatada por Sendero Lumi-
noso en los años 80‘. Este evento provocó la emigración forzada de más de 
600,000 personas y la muerte de alrededor de 70,000 personas. Los efectos 
o secuelas de este conflicto aún se perciben, lo cual valida el Plan de Re-
paraciones individuales y colectivas a favor de los afectados. El Plan ha sido 
parcialmente cumplido. Debieran definirse por el Gobierno medidas dirigidas 
a su completamiento antes de finalizar el 2011, incluyendo la culminación 
en el 2010 del Registro de las personas, familias y comunidades afectadas 
y la reprogramación del Presupuesto de ese año. 
 El Gobierno ha lanzado a mediados del 2009 un Plan de Desarrollo Integral de 
los Pueblos Andinos (PDIPA)1 especialmente orientado a esos tres Departa-
mentos, con dos argumentos centrales. El primero referido a sus altos índices 
de pobreza estructural, el segundo referido a sus actuales restricciones para 
implementar cadenas productivas competitivas y a su lejanía de mercados 
ampliados. Se ha previsto el establecimiento de un Fondo especial, con 58 
millones de soles iniciales, para el financiamiento de proyectos auspiciados 
por Comunidades Campesinas y Gobiernos Regionales y Municipales invo-
lucrados.
 De otro lado, algunos territorios de Ayacucho y Junín, a los que se suman 
zonas de Quillabamba en el Cusco y de la Cuenca del Huallaga,
30
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
 están parcialmente afectados por el cultivo ilegal de la coca y por el nar-
cotráfico, en una asociación con grupos armados que, en determinados 
casos, se consideran remanentes de Sendero Luminoso. Este escenario 
ha descompaginado las perspectivas de un proceso de desarrollo sano y 
socialmente maduro. Para afrontarlo se ha establecido un Plan de Desarrollo 
a ser aplicado en el ámbito del Valle del Río Apurimac y del Ene (VRAE), que 
ha sido periódicamente replanteado en la medida en que no ha mostrado 
suficiente efectividad. 
 En torno a este Plan, se han creado tres instancias institucionales importantes. 
La primera, aglutina a los Gobiernos Distritales y Provinciales involucrados. La 
segunda, está referida a las Mesas de Diálogo que tratan temas específicos, 
entre los cuales están la sustitución de los cultivos de la coca, la pacifica-
ción, la seguridad ciudadana y la implementación de proyectos sociales. La 
tercera es la oficina ubicada en el Distrito de Pichari, de la Provincia de La 
Convención, y que está a cargo de un funcionario designado por el Gobierno 
Nacional para coordinar las acciones que, en el marco del Plan, efectúan 
las diferentes entidades públicas; 
11 El Plan surge de los acuerdos concertados en la Mesa de Diálogo para el Desarrollo Integral de 
los Pueblos Andinos en Extrema Pobreza, que se conformó en base a la Resolución Suprema 
No. 135-PCM (27.7.2009); en la que participaron los 3 Presidentes Regionales, 6 representantes 
de Gobiernos Locales y 25 representantes de Comunidades Campesinas.
El Triangulo fatal
Lo resaltante de este tipo de zona es que en ella se interconectan tres fenómenos perversos, 
que hacen extremadamente difícil un tratamiento orgánico: a) pobreza y exclusión social, 
b) narcotráfico y violencia, c) secuelas de la guerra interna. Es, en ese sentido, un espacio 
que amerita una atención preferencial, que privilegie mecanismos de desarrollo social y 
económico, complementados con acciones de seguridad. Existe un Plan de Desarrollo 
especialmente dirigido a la Zona del Valle del Apurimac y el Ene (VRAE); el cual no 
logratodavía establecer una coherencia ni técnica ni administrativa.
31
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
d) Zonas de Influencia de Proyectos Gasíferos, Mineros y Metalúrgicos. 
 Adscritas a una minería que ha venido contribuyendo hasta el 2008 con 
alrededor del 6% del PIB y con el 60% de las exportaciones. Más de la mitad 
del territorio nacional está mapeado por el Ministerio de Energía y Minas 
por permisos de exploración minera y gasífera; incluyendo territorios que 
comprometen reservas naturales protegidas y en muchas de las cuales 
viven comunidades nativas. Es el sector que le otorga uno de los más altos 
contenidos al modelo primario – exportador que soporta el Perú. Dieciséis 
Departamentos tienen perfiles mineros marcados. 
 A septiembre del 2009 más de 100 empresas estaban explorando po-
tencialidades mineras en 270 grandes proyectos. Los prospectos actuales 
y potenciales más significativos está en Cajamarca (Yanacocha); Junín 
(Chinalco); Piura (Fosfatos de Bayovar, Rio Blanco Copper); Ilo (Southern); 
Ancash (Pierina y Antamina); Lima (Cajamarquilla); Cuzco y otros (Gas de 
Camisea); Apurimac (Las Bambas); Arequipa (Tía María). A mediados del 
2008 los derechos mineros para exploración y explotación, cubrían más de 
16 millones de hectáreas, equivalentes al 12.8% del territorio nacional12. 
 En estas zonas deben auspiciarse formas de convivencia entre la minería 
(especialmente aquella altamente contaminadora y utilitaria masiva de los 
recursos hídricos) y otras actividades económicas. La autorización o licencia 
de las Comunidades Nativas y Campesinas para convivir con proyectos mine-
ros, petroleros o gasíferos deben ser un principio respetado, en el marco de 
las políticas de «Responsabilidad Social Empresarial» que asimilan interna-
mente algunas empresas o que se acuerdan, en determinados casos, entre 
el Gobierno, la empresa y las Comunidades. En este sentido, es fundamental 
reconocer que las negociaciones en este sentido no son siempre equitativas,
 Existen asimetrías evidentes por el poder económico que tienen las empre-
sas para negociar, no solo frente a las Comunidades (carentes de capacidades 
suficientes para mostrar los impactos ambientales o sociales), sino que tam-
bién del propio Gobierno. Se trata de definir la compatibilidad y la pertinencia 
de las concesiones mineras, gasíferas, carboníferas o petroleras, para la 
exploración y para la explotación, de los respectivos yacimientos, de manera 
planificada y en función del interés público. En determinadas circunstancias 
es posible la coexistencia de explotaciones de este tipo, con actividades 
agropecuarias o forestales y con la existencia de asentamientos humanos. 
Sin embargo, existirán casos en los cuales las explotaciones aludidas no 
deben ser admitidas. Así ocurre en la mayoría de los países desarrollados. 
12 . Información tomada el INGEMMET, correspondiente a junio del 2008
32
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
 En resumen, si el emblema de la «Responsabilidad Social Empresarial» no 
se hace certero y justo; serán reiterativos los conflictos como el que se dieron en 
Bagua y en el Cerro Quilish y los que se mantienen activos en Yanacocha, Rio 
Blanco Copper (anteriormente Majaz) en Huancabamba (Piura) y La Oroya. En 
este caso, además, por el cuestionable incumplimiento de la Doe Run del Perú 
para culminar las inversiones establecidas en los respectivos Estudios de Impacto 
Ambiental que figuran en el contrato respectivo13. Debe anotarse, al respecto, 
que a noviembre del 2009, del total de los 284 conflictos sociales registrados 
por la Defensoría del Pueblo, 129 casos (49%) son de carácter socioambiental. 
 Es también fundamental establecer políticas especiales para el manejo 
de las miles de pequeñas empresas, la mayoría de ellas informales, que 
provocan graves deterioros ambientales, como es el caso de la minería del 
tipo «hormiga» en la Sierra de La Libertad y en Madrede Dios; donde, ade-
más, priman la explotación del trabajo infantil y la desprotección social de 
los trabajadores.
 En general se trata de zonas prioritarias también porque habiendo recibido 
importantes y crecientes recursos por la vía del canon, sobre canon y regalías, 
especialmente entre 1997 y el 2002; cuando ya se iniciaba el crecimiento fuerte 
de la producción e exportación de los principales minerales, tal como se denota 
en el siguiente cuadro, aún no se ven suficientes impactos sociales en los te-
rritorios involucrados. La crisis de precios y la caída de la demanda mundial de 
los minerales después del 2004 (excepto el del oro) determinarán una reducción 
de esas aportaciones desde mediados del 2009 hacia delante; aun cuando el 
MEM presume una recomposición positiva hacia fines del 2010. 
 El resultado se traducirá en recortes de esas fuentes financieras y el replie-
gue de inversiones para el desarrollo regional y local. Se ha estimado que en el 
2010 se percibirán unos 1,200 millones de nuevos soles menos por concepto 
de canon minero14. 
13 A fines de enero del 2010 la empresa no había logrado negociar el financiamiento para continuar 
con sus operaciones, lo que arrastra no solamente la continuación de su parálisis, sino que tam-
bién la cobertura de los fondos requeridos para culminar el PAMA.
14 Análisis del Grupo Propuesta Ciudadana
33
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
EVOLUCIÓN DEL CANON MINERO 1997 - 2002
(en millones de soles corrientes)
1997 111 2003 286
1988 169 2004 451
1999 87 2005 899
2000 55 2006 1,746
2001 81 2007 4,254
2002 116 2008 4,435
 Fuente: MEM, MEF.
 Nota: el 10% se deriva a los Gobiernos de los distritos donde se explota el recurso, El 25% se 
distribuye entre los Gobiernos Distritales y Provinciales de la zona donde se explota el recurso. El 
40% les corresponde a los Gobiernos Distritales y provinciales del departamento o departamentos 
donde se explota el recurso. El 25% se entrega a los Gobiernos Regionales, los que destinan el 
20% del monto recibido a las universidades públicas del Departamento 
 Una mengua adicional de los recursos autonómicos viene ocurriendo y seguirá 
ocurriendo con los fondos derivados de las Regalías Mineras que se bloquean en 
los casos de empresas mineras que han sido beneficiadas con la suspensión de 
sus correspondientes pagos en mérito a los contratos amparados por cláusulas 
de estabilidad tributaria.
 En este sentido puede tomarse el caso de Antamina, que ha planteado al 
Gobierno Nacional y al Gobierno Regional de Ancash ejecutar inversiones (rein-
versión) por el orden de US $ 900 millones entre fines del 2009 y el 2013, con 
cargo a sus Impuestos a la Renta. Esta figura implica que se dejarían de cobrar 
US $ 270 millones en total; por lo tanto el Gobierno Regional de Ancash dejaría 
de percibir US $ 135 millones (que corresponden al 50% de las Impuestos a la 
Renta)15. La cuestión de fondo es que, en rigor, la Empresa no necesitaría apelar 
a esa detracción considerando que ha percibido más de US $ 6,420 millones 
de utilidades netas entre el 2005 y el 200916. 
15 Un caso equivalente es el de Cerro Verde, que en función de la estabilidad tributaria que el Go-
bierno le ha concedido, ha reinvertido con cargo a sus utilidades sin pagar el Impuesto a la Renta; 
con lo cual se dejó de percibir US $ 240 millones.
16 Tomado de un artículo de José de Echave, aparecido en la Columna «Actualidad Económica» 
del diario La República el 12.1.2010.
34
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
a) Zonas Fronterizas.
 Involucradas por Acuerdos de Paz, Convenios de Integración o equivalentes; 
en Tumbes, Amazonas, Piura, Tacna, Loreto, Puno. Dos ejemplos pueden ser 
convocados. Primeramente, el tratamiento ya antiguo del Proyecto hidroener-
gético Puyango – Tumbes. En segundo lugar, los alcances y resultados del 
acuerdo entre Bolivia y Perú para el manejo integrado y sostenible de la Cuenca 
del Tititicaca.
 El desarrollo de estas zonas tiene un alto ingrediente geopolítico que en 
algunos casos mantiene latente desacuerdos fronterizos o tratamientos no 
equitativos en la concesión de visas o permisos para introducir mercancías 
en países vecinos, por ejemplo. En tal sentido, El Consejo Nacional de de 
Desarrollo de Fronteras (CNDF), de nivel viceministerial, ha elaborado las 
«Bases de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos 
2007-2021», que ha venido funcionando como la plataforma operativa para 
la realización de acciones vinculadas al tratamiento de proyectos de común 
interés internacional – fronterizo; dándole una alto contenido prioritario al 
desarrollo de localidades, distritos y comunidades tradicionalmente excluidas 
social y económicamente, y donde también ha sido extremadamente precaria 
la presencia del Estado.
 Para el caso de la articulación Perú – Ecuador, en el marco del Acuerdo 
de Paz, suscrito en Brasilia el 26 de octubre de 1998, siguen pendientes la 
construcción, mejoramiento, ampliación y/o mantenimiento de varios ejes via-
les. Entre ellos: los tramos Sullana – Alamor; Sullana – La Tina, Loja – Macará; 
Loja – Sarameriza, Desvío – El Ciruelo – Puente Tamboraza - Chamaya – El 
Reposo – Duran (en el lado peruano); el tramo vial Méndez – Yaupi – Borja – 
Sarameriza; y el tramo El Salado – Lentaj - Sevilla de Oro (en el lado ecuatoria-
no). En ese mismo contexto, los Presidentes de los Gobiernos Regionales de 
Tumbes y Piura y los Prefectos Ecuatorianos de las Provincias de Azuay y de 
Loja suscribieron, a mediados del 2009, una agenda de trabajo para impulsar 
la integración binacional a través de diversos proyectos relacionados con el 
desarrollo rural, la vialidad, la apertura de fronteras y el manejo ambiental.
35
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
Política Comunitaria Andina.
«Constituyen fines de la política comunitaria andina, entre otros, los siguientes; a) desarrollo 
la complementariedad de las economías andinas en sus zonas de integración fronteriza 
a partir del aprovechamiento de las respectivas ventajas comparativas; b) contribuir al 
desarrollo social y económico de las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), y c) consolidar 
la integración subregional y coadyuvar a su proyección regional». 
(Tomado del item 1.18 «Política Comunitaria Andina para la Integración y el Desarrollo 
Fronterizo», de las Bases de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos»; 
elaboradas por el Ministerio de Relaciones Exteriores).
f) Zonas de programación definidas por Cuencas y Grandes Proyectos Hi-
droenergéticos
 El potencial hidroeléctrico es la mayor fuente de energía comercial con que 
cuenta el Perú. Su importancia para el desarrollo y el reordenamiento económi-
co del territorio es fundamental y debiera ser seriamente abordado como una 
Política de Estado, conjuntamente con otras fuentes energéticas (gas, petróleo), 
para configurar la matriz energética del país hacia el largo plazo, privilegiando 
los requerimientos domésticos, mineros e industriales internos.
 Las cuencas son referentes para el uso racional e integrado de sus diferentes 
usos (agrícola, domestico, industrial, minero), y en sus tres escalones clási-
cos: alta, media y baja. De otro lado, son entidades territoriales que pueden 
sustentar procesos de regionalización. Para esos efectos, deben definirse 
las mejores opciones para la gerencia integrada de las Cuencas, en base de 
las políticas de la Autoridad Nacional del Agua (ANA), adscrita al Ministerio 
de Agricultura; y también de los Consejos Regionales o Locales de Agua 
(Consejos de Cuencas) y de las Juntas de Regantes. 
 Un asunto crucial aquí descanse en el hecho de que el desempeño 
práctico de los «Consejos de Cuenca», no está suficientemente regla-
mentado17, lo cual genera algunos conflictos entre los usuarios de las aguas 
(particularmente en el sector agropecuario). Entre los ajustes posibles está 
el reforzamiento de sus jerarquías institucionalesy la disponibilidad de re-
cursos financieros y técnicos que les permita realizar una eficiente gestión. 
La carencia generalizada de ambos recursos ha determinado que la mayo-
ría de los Consejos de Cuenca operen de manera restringida. La cuestión 
crítica radica en como maximizar el uso de las fuentes de agua que pueden 
alimentar plantas generadoras de energía, aprovechando el amplio espectro 
de lagunas en las serranías y las disponibilidades de los estocks hídricos en 
la vertiente Amazónica. 
 En este caso es fundamental tener en cuenta que se trata de centrales de 
baja caída que requieren de grandes caudales; lo cual implica la construc-
36
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
 ción de grandes represas y la cobertura de extensas superficies que pueden
 afectar seriamente la biodiversidad de las áreas involucradas, así como el 
desplazamiento forzado de poblaciones lugareñas18
 Consecuentemente, deberá identificarse la forma de manejar adecuada y 
equitativamente los conflictos por el uso de las aguas y el manejo de las 
tierras; tal como viene ocurriendo en los casos de Arequipa y Cusco e Ica 
y Huancavelica. 
 Un caso especial en torno a este tipo de emprendimientos es el referido 
a la construcción de la Hidroeléctrica de Inambarí, en el marco de la es-
trategia de integración energética entre elPerú y Brasil. El Proyecto afecta 
directamente a zonas de Cusco, Puno y Madre de Dios.
 Para empezar, la cuestión pasa por definir la carga energética que benefi-
ciará al Brasil (prácticamente toda a favor del Estado de Acre); considerando 
que el agua está en la vertiente peruana. En segundo lugar, el problema 
aparece cuando presa, que cubriría unas 40,000 hectáreas, implicaría la 
afectación de del Parque Natural Bahuaja Sonene y el desplazamiento 
forzado de mas de 40 Comunidades hacia lugares que no se han precisado 
por la empresa brasilera Egasur, encargada del proyecto. El conflicto es 
evidente y no sería muy difícil intuir que, tal como vienen funcionando las 
negociaciones, el proyecto se implementará de todos modos pese al daño 
social y ambiental resultante.
 Es pertinente acotar tres datos referenciales sobre este asunto. El prime-
ro: existen 5 grandes cuencas, dentro de las que destacan las cuencas del 
Titicaca y del Amazonas, y 159 cuencas entre medianas y pequeñas que son 
definidas como «Unidades Hidrográficas». El segundo: se mantiene la discu-
sión sobre como definir la conducción multisectorial de los sistemas hídricos 
en general y de las cuencas en particular. El tercero: en el Programa de las 
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se están realizando análisis 
para tomar a las cuencas ámbitos coherentes para fines de planificación del 
desarrollo, en el marco de los cuales se construirán sus respectivos Índices 
de Desarrollo Humano, con datos del 2007 (INEI).
 17 Ley No. 29338, Ley de Recursos Hídricos.
18 El Consejo Nacional del Colegio de Ingenieros del Perú dispone de un conjunto de análisis téc-
nicos, sociales, ambientales y geopolíticos sobre la importancia del potencial hidroeléctrico del 
Perú. Un acercamiento esquemático de esos aportes aparece en un comunicado publicado el 
8.12.2009 en el diario La República.
19 Varios reportes sobre el perfil inicial de este proyecto indican que el uso de canales abiertos en 
lugar de tuberías, representa una desventaja tanto técnica (evaporación del agua), como técnico 
– financiera (costos relacionados con la protección superficial de los canales y con su manteni-
miento).
37
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
 En este perfil geoeconómico deben tratarse con un elevado rigor económi-
co, social y técnico los grandes proyectos de riego y generación energética, 
particularmente ubicados en la Costa: CHAVIMOCHIC; Jequetepeque-Zaña; 
Olmos19, Majes-Sihuas II y el Proyecto Especial Chinecas (donde se involucran 
a las cuencas de los ríos Santa, Nepeña, Casma y Sechín). Aquí es pertinen-
te considerar el balance integral de los beneficios y costos de por ejemplo 
la represa de Angostura ligada al Proyecto Majes – Sihuas y la represa de 
Inambarí que inundaría tierras comunales en producción, en el Cusco Varios 
de los grandes proyectos señalados están asociados a productos no tradicio-
nales de exportación (uvas, espárragos, mangos, piquillo) que, en general, 
equieren ocupar amplios terrenos, que aplican tecnologías avanzadas y 
que disponen de fuertes capitales; por lo cual están excluidos medianos o 
pequeños agricultores. 
 El hecho de que la mayoría de estos grandes proyectos hidroenergéticos 
insumen grandes superficies cultivables ganadas a tierras eriazas y desér-
ticas, en virtud de millonarias inversiones públicas, y que en ese marco las 
empresas involucradas son también poseedoras de amplias superficies (arriba 
de las 1,000 hectáreas), debe conducir a revalorizar esa lógica que reinstala 
un proceso de latifundización. Quizá el Proyecto de San Lorenzo en Piura y 
la Fase inicial del Proyecto Majes en Arequipa se escapan a esta situación. 
 En efecto, tal como se muestra en el siguiente cuadro, 11 empresas del 
Proyecto CHAVIMOCHIC, que incluye la ampliación de los valles de Chao, 
Virú, Moche y Chicama; en el Departamento de La Libertad, retienen 36.9 
millones de hectáreas, que representan el 84% del total de su área. Algunas 
de las empresas consignadas estarían negociando la compra de tierras del 
Proyecto Olmos en Lambayeque, que implica unas 40,000 hectáreas ganadas 
al desierto. 
 
38
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
Empresas Área Bruta Porcentaje
 (Hectáreas)
Camposol S. A 9,179.52 20.9
Compañía Minera San Simón S.A. 6,185.02 14.1
El Rocío S.A. 4,901.17 11.2
Empresa Agroindustrial Laredo 3,789.69 8.6
Rego Corporation 3,778.36 8.6
Green Perú S.A. 1,659.61 3.8
Danper Trujillo S.A. 1,640.04 3.7
Morava S.A. 1,622.07 3.7
Sociedad Agrícola Virú S.A. 1,502.89 3.4
Ugáz de La Torre Ugarte Manuel 1,347.38 3.1
Cefer Agrícola Chavimochic 1,304.23 3.0
Sub Total 36,909.98 84.1
Total del Área del Proyecto 43,870.28 100.0
 Fuente: Proyecto Especial CHAVIMOCHIC. Tomado de La Revista Agraria Año 10, No. 1007, de 
mayo del 2009.
AMPLIACIÓN DE LA FRONTERA AGRÍCOLA DEL PROYECTO 
CHAVIMOCHIC (1994 – 2006)
39
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
 Una apreciación genérica de este hecho es el desplazamiento de media-
nos y pequeños agricultores y la concentración del poder en pocas firmas 
que disponen de financiamiento. 
 Dado sus engranajes con mercados externos, no siempre son empresas cuya 
«visión» Corporativa se corresponda con el desarrollo regional, aun cuando 
generen empleos con estandares salariales más altos que el promedio. 
 El debate sobre las escalas o tamaños de suelos para hacer confiables 
los emprendimientos en la agricultura no se agota con la posición abso-
luta de considerar como imprescindible el contar con superficies “gran-
des”. Existen análisis de casos y opciones conceptuales que muestran 
la potencialidad y la pertinencia de operar con escalas «pequeñas» para 
producir competitivamente bienes agropecuarios, no solo para responder 
al consumo interno y a la seguridad alimentaria de los campesinos, sino 
que incluso, en ciertos casos, para exportar. 
 En efecto, tal como lo señalan algunos especialistas del Banco Mundial, 
bajo ciertas condiciones de soporte técnico y financiero, pero también de 
asociatividad, los pequeños agricultores pueden generar cosechas o crian-
zas con eficiencia para escenarios como el peruano. El argumento es que 
los pequeños agricultores o criadores se apropian muy personalmente de 
sus trabajos porque de ellos depende la supervivencia familiar y porque, 
de otro lado, sus hijos y esposas también participan empeñosamente para 
hacer productivas sus chacras o pastizales. Dicho en otros términos: la 
agricultura familiar,