Economía, políticas sociales y reduccion de la desigualdad en el peru

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1Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
Economía, políticas sociales y 
reducción de la desigualdad 
en el perú
Carlos E. Aramburú
Augusto Delgado
2 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
3Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP)
Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA 
Internacional)
Edición Digital 2012
ECONOMÍA, POLÍTICAS SOCIALES Y REDUCCIÓN DE LA DESIGUALDAD EN 
EL PERÚ / Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Instituto 
Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral – La Paz - Bolivia: 
PNUD 2012
El análisis, las opiniones y las recomendaciones de este documento no 
reflejan necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones 
Unidas para el Desarrollo (PNUD), de sus Estados Miembros, del 
Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA 
Internacional), de sus respectivas Juntas Directivas, ni del Proyecto de 
Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP). Se trata exclusivamente 
de un documento independiente resultado de la colaboración de 
prestigiosos consultores del PNUD e IDEA Internacional. 
Diseño: SalinaSánchez
Diagramación: Pablo Gallardo Mustafá.
Reproducción: Plural Editores
 Av. Ecuador 2337 esq. c. Rosendo Gutierrez
 www.plural.bo 
 
4 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
Indice
1. Presentación
2. Crecimiento y distribución
2.1. El crecimiento desigual
2.2. Empleo
2.3. Distribución del PBI, según ingreso
2.4. Productividad sectorial
3. Pobreza y desigualdad
3.1. Algunos conceptos clave 
3.2. Las dimensiones y sus variables
3.3. Cambios en la pobreza
3.4. Cambios en la desigualdad
3.5. Acceso a bienes y servicios básicos
4. Análisis de las políticas
4.1. Políticas económicas
4.2. Políticas sociales
5. Propuestas de política
5.1. Propuestas para la política 
económica
5.2. Propuestas para las políticas sociales
Bibliografía
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1Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
1. Presentación
El propósito de este documento es presentar los conceptos principales y 
la evidencia disponible sobre la relación entre el proceso económico, las 
políticas económicas y sociales y su impacto en la desigualdad. El análisis 
se basará en la literatura reciente, nuestros trabajos previos y la data oficial 
disponible. Con ello esperamos contribuir al diseño de políticas pro pobre 
para el nuevo gobierno.
2. Crecimiento y 
distribución
En la última década, las condiciones económicas mundiales han sido 
favorables para el Perú. El PBI total se ha casi duplicado en este periodo, 
pasando de 121 000 millones de nuevos soles en el año 2000 hasta un 
nivel de 210 000 millones en el año 2010, en términos de nuevos soles 
constantes de 1994. El continuo desarrollo de la China y su demanda 
por materias primas, entre otros factores, ha servido para sostener el 
crecimiento económico del país, que se ha reflejado en distintos sectores 
de la economía, en la mejora del clima de inversión y en los fundamentos 
macroeconómicos. Se ha creado, en consecuencia, una importante 
oportunidad para construir las bases de un crecimiento económico 
sostenido, focalizando los esfuerzos en el impulso de políticas industriales 
y sociales, así como en el desarrollo de capacidades para enfrentar el doble 
reto de mantener dicho crecimiento y lograr una mejor distribución de sus 
frutos.
2.1. El crecimiento desigual
Una señal de que las condiciones han sido favorables para la economía 
peruana y su estructura productiva, es el incremento de las exportaciones 
basadas, principalmente, en materias primas como los minerales. Ello se 
ha debido, en mayor grado, a un aumento en su valor comercial, antes 
que al crecimiento en cantidad. El índice de precios de las exportaciones 
creció, entre los años 2000 y 2010, en 189,2 %; mientras que las cantidades 
se incrementaron en 87,3 %. Cabe destacar que todo este crecimiento se 
dio pese a la importante caída de la economía global en el 2009 como 
consecuencia de la crisis financiera internacional. Esta evidencia sugiere 
que una de las fuentes principales del crecimiento económico ha 
venido por parte de la coyuntura internacional favorable al precio de 
las materias primas y minerales y no tanto así por un incremento neto 
de la productividad.
Un indicador del crecimiento es la evolución del PBI per cápita, que fue 
del 5,5% en promedio durante el periodo 2000-2010. En el gráfico 1, se 
1 
China es un importante mercado 
(junto con EE.UU.) para nuestras 
exportaciones y el de mayor di-
namismo.
2
Índice de Precios a las Exporta-
ciones, base 1994 = 100. Fuente: 
Banco Central de Reserva del Perú.
3
Calculado según el cambio en el 
valor de las exportaciones a pre-
cios constantes de 1994.
2
1
3
2 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
Gráfico 1. Crecimiento del PIB per cápita
(Variaciónes porcentuales) 
Elaboración propia Fuente: BCRP - WDI
El crecimiento del producto en el periodo 2000-2010 alcanzó un promedio 
de 5,5 %. Sin embargo, haciendo una descomposición y analizando las tasas 
de evolución de los sectores económicos, se observa que construcción y 
comercio han sido los sectores con un incremento dinámico y sostenido 
que han venido guiando e impulsando el crecimiento. Por el contrario, el 
sector minería e hidrocarburos ha sufrido de volatilidad y desaceleración 
debido a que exhibe tasas de crecimiento negativas en cuatro de los diez 
años.
Cuadro 1. Crecimiento sectorial (variación en %)
Elaboración propia Fuente: BCRP - WDI
observa un incremento sostenido en el PBI per cápita hasta el golpe que 
la crisis internacional tuvo en la economía doméstica, llevándonos a una 
brusca desaceleración (ejemplo claro de nuestra vulnerabilidad ante la 
coyuntura externa) en el 2009, y una recuperación importante para el año 
2010.
Año 
PBI 
real Agropecuario Pesca Minería e hidrocarburos Manufactura Construcción Comercio 
2000 3,0 6,6 10,4 2,4 5,8 -6,5 3,9 
2001 0,2 0,6 -11,1 9,9 0,7 -6,5 0,9 
2002 5,0 6,1 6,1 12,0 5,7 7,7 3,3 
2003 4,0 3,0 -10,3 5,5 3,6 4,5 2,4 
2004 5,0 -1,4 30,7 5,3 7,4 4,7 6,2 
2005 6,8 5,4 3,2 8,4 7,5 8,4 6,2 
2006 7,7 8,4 2,4 1,4 7,5 14,8 11,7 
2007 8,9 3,2 6,9 2,7 11,1 16,6 9,7 
2008 9,8 7,2 6,3 7,6 9,1 16,5 13,0 
2009 0,9 2,3 -7,9 0,6 -7,2 6,1 -0,4 
2010 8,8 4,3 -16,4 -0,1 13,6 17,4 9,7 
Promedio 5,5 4,2 1,8 5,1 5,9 7,6 6,0 
 
3Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
En el caso específico del crecimiento del PBI per cápita en las distintas 
regiones, como indicador de la distribución territorial del crecimiento de 
la economía, se presentan los datos en el siguiente gráfico:
Gráfico 2. Tasa de Crecimiento del PIB per cápita promedio 
2000 - 2010
(En porcentaje a soles constantes de 1994) 
Elaboración propia Fuente: BCRP - WDI
Las tasas de crecimiento de la economía peruana parecen haberse 
distribuido, en el periodo 2000-2010, de manera muy heterogénea entre 
las distintas regiones del país. Se observan algunas que han crecido por 
encima del 5 % y otras que crecieron por debajo del 2 %, situación que 
denota una falta de integración entre las distintas economías regionales en 
el Perú. El alto crecimiento en Áncash se explica por los proyectos mineros 
de la última década en esta región, lo que contrasta con regiones como 
Madre de Dios, Huancavelica, Apurímac y Huánuco con menores tasas de 
crecimiento: 0,48 %; 1,29 %, y 1,08%, respectivamente. Ello coincide con que 
sean estas últimas las que se encuentran en la cola del desarrollo nacional, 
con altas tasas de pobreza (66%, 63% y 58,5%, respectivamente ). Estas dos 
características revelan una falta de encadenamiento de las economíasregionales entre sí y una estructura de producción fragmentada en el 
país. El incremento disparejo al que hacemos referencia contribuye a inflar 
el nivel de crecimiento de la economía.
1 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 4
INEI. Informe técnico. Evolución 
de la pobreza al 2010, p. 88. Lima, 
mayo de 2011.
4
4 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
Esta desigualdad en la distribución territorial del crecimiento y el débil 
encadenamiento de las economías regionales quedan también al 
descubierto analizando los PBI per cápita de las regiones en relación con 
Lima (considerada como departamento) para utilizarlos como variable 
proxy de desarrollo. Se tiene que las demás regiones del Perú se encuentran 
lejos del nivel de PBI per cápita limeño; salvo los casos de Moquegua y 
Áncash que, más bien, sobrepasan al de Lima, pues poseen alto contenido 
minero en su producto regional, sin que ello implique necesariamente una 
mejor distribución del empleo y el ingreso en la región, contribuyendo a 
crear un PBI per cápita nacional sobredimensionado. El gráfico 3 muestra 
estas relaciones de manera clara.
Gráfico 3. PIB per cápita promedio entre (2000 - 2010) relativo a 
Lima (En % a soles constantes de 1994) 
Elaboración propia Fuente: BCRP - WDI
1 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
5Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
2.2. Empleo
En el Perú, en los últimos años, la tasa de desempleo se ha mantenido más 
o menos estable, con índices, en su mayoría, por debajo del 5 % (cuadro 
2). Una mirada más detallada de la estructura del desempleo muestra que 
las mayores tasas se dan entre los jóvenes de 15 a 24 años de edad, en 
las personas con un nivel de educación alto y en las áreas urbanas. Esto 
mostraría dos rasgos propios del mercado laboral peruano: el primero es 
que posiblemente la mayor parte de personas que aparecen empleadas 
con nivel de educación bajo y en las áreas rurales (que poseen las menores 
tasas de desempleo) tengan un empleo de baja calidad, autoempleo o 
empleo informal. Segundo, que existe un problema en la demanda de 
trabajo por los jóvenes, personas de nivel educativo alto y que viven en 
las zonas urbanas, posiblemente porque las actividades requieren de 
otro perfil de trabajadores, lo que determina la aparición del desempleo 
calificado.
Cuadro 2. Tasas de desempleo (%)
Elaboración propia Fuente: Banco Mundial - INEI
 
Total 
 
 
Adultos (25-64) 
 
Jóvenes (15-24) 
Edad Género 
 
Educación 
 
Área Género 
(15-24) (25-64) (65 +) Mujer Hombre Bajo Medio Alto Rural Urbano Mujer Hombre 
2000 4,6 8,4 3,6 0,7 3,1 4,1 
 
2,5 4,1 5,1 
 
0,8 5,0 
 
9,9 7,2 
2001 5,0 8,7 4,1 2,1 4,5 3,7 2,5 5,3 5,9 0,7 5,7 8,8 8,7 
2002 5,4 9,2 4,5 1,8 5,0 4,1 2,9 5,6 6,3 0,7 6,4 9,2 9,2 
2003 4,7 10,6 3,0 1,8 3,2 2,8 1,4 4,7 3,8 0,3 4,3 8,9 11,9 
2003 4,9 9,8 3,5 2,0 4,0 3,1 1,7 5,2 4,9 0,4 5,0 8,7 10,6 
2004 4,9 10,1 3,5 1,3 4,2 2,9 1,8 4,2 5,7 0,5 4,9 10,8 9,5 
2005 4,9 10,3 3,5 1,4 4,0 3,2 1,7 4,1 6,3 0,4 5,1 10,6 10,0 
2006 4,2 8,8 3,0 1,1 3,8 2,4 1,7 3,9 4,5 0,4 4,3 10,2 7,8 
2007 4,2 9,5 2,9 1,3 3,6 2,3 1,5 3,3 4,9 0,6 4,0 9,9 9,2 
2008 4,1 9,2 2,8 1,3 3,5 2,2 1,1 3,4 4,8 0,5 3,9 10,1 8,4 
2009 3,9 8,4 2,8 1,6 3,3 2,4 1,3 3,6 4,1 0,5 3,9 8,4 8,4 
Promedio 4.6 9,4 3,4 1,5 3,8 3,0 1,8 4,3 5,1 0,5 4,8 9,6 9,2 
 
Por otro lado, un análisis de la tasa promedio de la duración del desempleo 
en el Perú, medida en meses y con la misma estructura antes señalada, 
es de aproximadamente 1,1 entre los años 2000 y 2009 (cuadro 3). 
Esta corta duración muestra la posibilidad de que gran parte de la 
población se esté empleando en trabajos de poca calidad, fluctuantes 
o estacionales, característicos de los sectores informales en los que la 
movilidad laboral es alta.
5
Niveles de Educación: Bajo es con 
menos de 9 años de estudios; me-
dio, entre 9 y 13 años, y alto, con 
más de 13 años de estudios.
5
6 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
Elaboración propia Fuente: Banco Mundial - INEI
Entre los años 2000 y 2009, tomando como referencia la PEA total, la mayor 
parte de la fuerza laboral empleada (un 37 %, en promedio) la forman 
personas entre 25 y 40 años de edad. La presencia de la mujer es bastante 
importante en la estructura de la oferta laboral, pues constituye un 56 %, 
en promedio, del total de la fuerza de trabajo. El 47 % de esa fuerza laboral 
posee un nivel de educación bajo y, finalmente, el 63 % se encuentra 
ubicado en la zona urbana.
Cuando el análisis del empleo se subdivide por área geográfica (cuadro 4), 
observamos que Lima posee la mayor parte de la fuerza laboral empleada. 
Esto debido al peso demográfico de la capital y a la concentración de las 
actividades económicas en esta zona. Por debajo de Lima están la sierra 
rural, con casi el 25 % de los que trabajan (cifra que se sostiene en el 
desarrollo de actividades intensivas en mano de obra, como la agricultura 
y la ganadería campesinas); la costa y la sierra urbana, que representan un 
17 % y 13 %, respectivamente, del empleo total, y la selva en su conjunto, 
urbana y rural, la cual posee la menor proporción de la fuerza laboral 
empleada, llegando a tasas de 5,8 % y 6,9 %, respectivamente, demostrando 
su menor peso demográfico y el bajo desarrollo del mercado laboral.
Cuadro 3. Duración del desempleo (meses)
 
Total 
 
 
Adultos (25-64) 
 
Jóvenes (15-24) 
Edad Género 
 
Educación 
 
Área Género 
(15-24) (25-64) (65 +) Mujer Hombre Bajo Medio Alto Rural Urbana Mujer Hombre 
2000 0,8 0,6 1,0 0,5 0,7 1,1 0,6 0,8 1,7 0,5 1,0 0,6 0,6 
2001 1,5 1,1 1,7 2,1 1,6 1,7 1,4 1,3 2,4 1,4 1,7 1,3 1,1 
2002 1,5 1,1 1,8 1,2 1,6 2,0 1,3 1,7 2,4 1,1 1,8 0,9 1,2 
2003 1,2 1,0 1,4 1,4 1,1 1,6 1,0 1,6 1,3 0,5 1,4 0,9 1,1 
2003 1,2 1,0 1,5 0,9 1,2 1,7 1,0 1,3 2,1 0,8 1,5 0,9 1,0 
2004 1,2 0,9 1,4 1,3 1,3 1,5 1,0 1,5 1,6 1,3 1,4 1,0 0,9 
2005 1,1 0,9 1,2 0,8 1,1 1,4 1,0 1,1 1,6 0,9 1,3 0,9 0,9 
2006 1,0 0,8 1,2 0,6 1,1 1,3 1,0 1,1 1,5 0,6 1,2 0,8 0,9 
2007 0,9 0,7 1,0 0,7 0,9 1,1 0,7 0,9 1,2 0,9 1,0 0,7 0,8 
2008 1,0 0,8 1,2 1,0 0,9 1,5 0,7 0,9 1,7 0,7 1,2 0,7 0,8 
2009 0,9 0,8 1,0 0,8 0,9 1,2 0,8 0,9 1,4 0,5 1,1 0,7 0,9 
Promedio 1,1 0,9 1,3 1,0 1,1 1,5 1,0 1,2 1,7 0,8 1,3 0,8 0,9 
 
7Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
Cuadro 4. Estructura regional del empleo (%)
Elaboración propia Fuente: Banco Mundial - INEI
Según la actividad económica, la PEA empleada se distribuye, en promedio, 
de la siguiente manera (gráfico 4):
- El grueso de la fuerza empleada se ubica en la agricultura (34,7 %), de 
enorme importancia para la economía nacional, debido a que es una 
actividad intensiva en mano de obra, pero que actualmente posee los 
ingresos más bajos en comparación con el resto de actividades económicas. 
Es decir, por su participación en el mercado laboral (mayormente por 
autoempleo), la agricultura es una actividad relevante, pero a la vez 
preocupante por la baja calidad de vida que genera, debido a su bajo nivel 
de ingresos y salarios que resultan de su baja productividad.
- El comercio, la manufactura y el sector transportes y comunicaciones son 
actividades que, respectivamente, emplean al 18,9 %; 9,5 %, y 5,8 % de la 
fuerza laboral, en promedio, entre los años 2000 y 2008. Estas son también 
actividades intensivas en mano de obra.
- La minería, una de las actividades que genera mayor conflicto social y, 
además, produce externalidades negativas importantes sobre la agricultura 
y el medio ambiente, solo emplea el 0,8 % de la fuerza laboral total. Es decir, 
la actividad que genera las mayores divisas en la economía nacional y que 
ha sido uno de los pilares del crecimiento económico de los últimos años 
no genera encadenamientos importantes en la economía y no es capaz de 
emplear a una grancantidad de mano de obra. Ello porque es fuertemente 
 
 Costa Urb. Sierra Urb. Selva Urb. Costa rural Sierra rural Selva rural Lima Metrop. 
1997 17,0 12,4 5,5 4,8 24,2 6,0 30,1 
1998 16,6 12,9 5,6 5,1 24,3 6,3 29,2 
1999 17,2 11,8 5,7 5,4 24,0 6,3 29,6 
2000 16,1 12,3 6,1 5,2 25,0 6,5 28,8 
2001 16,5 12,8 5,8 5,3 24,8 6,5 28,2 
2002 16,5 13,2 5,6 5,1 25,4 6,6 27,6 
2003 16,8 12,5 5,7 4,9 24,6 7,2 28,4 
2003 16,6 12,6 5,8 5,0 24,9 7,1 28,2 
2004 16,5 12,4 5,9 5,3 25,3 7,0 27,6 
2005 16,7 12,9 5,9 5,4 25,4 7,2 26,5 
2006 16,4 12,8 5,7 5,8 24,8 7,0 27,5 
2007 16,8 12,2 5,9 5,2 24,0 7,1 28,6 
2008 16,6 12,4 6,0 5,2 24,6 6,7 28,4 
2009 16,6 12,3 5,8 5,2 24,9 6,9 28,2 
Promedio 16,6 12,6 5,8 5,2 24,9 6,9 28,0 
8 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
intensiva en capital. Este hecho refleja una estructura productiva en el 
país que necesita ser reestructurada, con el fin de generar políticas de 
desarrollo que mejoren el nivel de vida de ese 35 % aproximadamente que 
vive del campo. Para ello, deben reinvertirse esas divisas y recursos fiscales, 
generados por menos del 1 % de la fuerza laboral minera, en la promoción 
de los sectores intensivos en trabajo de manera eficiente y equitativa, con 
programas sociales destinados a mejorar el nivel de productividad, pues es 
este, en última instancia, el que determina el nivel de salarios.
Gráfico 4. Distribución Sectorial del Empleo (2000 - 2008)
Elaboración propia Fuente: Banco Mundial - INEI
La informalidad es uno de los problemas más importantes para toda 
economía interesada en mejorar las condiciones del mercado laboral. 
Se define como aquella persona asalariada que trabaja en una micro 
o pequeña empresa, es no profesional y está autoempleado, o es un 
trabajador que no recibe ingresos . En el Perú, en el periodo 2000-2009, 
el 66,1 % de la fuerza laboral, en promedio, es informal (cuadro 5). En un 
análisis más detallado, el 71,5 % de las mujeres se encuentra empleada 
en el mercado laboral informal. Asimismo, el 83 % de las personas con un 
nivel educativo bajo depende de un trabajo o un empleo considerado 
informal; en tanto que en el grupo de personas con un nivel educativo 
alto, esta cifra alcanza solo el 16,3 %. También es importante resaltar que el 
82 % de las personas empleadas en la zona rural posee un trabajo informal; 
mientras que, en la zona urbana, un no menos significativo 51,3 % de los 
trabajadores depende de un empleo de este tipo.
1 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
6
Definición del Banco Mundial y 
CEDLAS, utilizando la definición 
de informalidad por producti-
vidad.
6
9Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
Cuadro 5. Tasas de informalidad (%)
Elaboración propia Fuente: Banco Mundial - INEI
Todas estas características no hacen más que confirmar el hecho de que en 
el mercado laboral peruano, pese a que existen bajas tasas de desempleo 
abierto, el 66 % de los trabajadores, en promedio, posee un empleo 
informal, mostrando el enorme inconveniente que enfrenta la política 
laboral. El problema no es la falta de empleo, sino su poca calidad, que 
afecta sobre todo a las mujeres, a los trabajadores de bajos niveles 
educativos en la zona rural y a los jóvenes de 15 a 24 años. Este parece 
ser el rostro de la pobreza en el Perú, pobreza que se encuentra ligada, por 
ende, a la precariedad del mercado laboral.
 
Total 
 Adultos (25-64) Jóvenes (15-24) 
 Edad Género Educación Área Género 
 (15-24) (25-64) (65 +) Mujer Varón Bajo Medio Alto Rural Urbano Mujer Hombre 
2000 67,6 74,4 63,3 83,8 74,1 54,3 83,6 66,0 37,1 82,8 53,5 80,0 70,1 
2001 67,6 73,5 64,0 81,2 73,7 56,1 83,4 63,7 14,2 82,4 54,4 79,7 68,9 
2002 66,9 74,2 62,7 82,3 72,4 55,1 83,7 62,6 15,1 82,6 52,3 78,5 71,0 
2003 68,7 77,1 64,3 81,8 73,0 57,2 84,2 64,8 17,4 84,6 53,9 82,8 72,8 
2003 67,4 75,3 63,0 81,0 72,4 55,4 84,5 63,5 15,5 83,3 52,6 79,4 72,1 
2004 67,1 75,3 62,3 82,5 72,1 54,7 84,0 63,8 13,5 82,3 52,0 81,0 70,7 
2005 66,2 74,6 61,4 81,8 70,8 53,9 83,8 61,4 13,3 82,1 50,8 80,5 70,1 
2006 65,5 72,5 60,9 82,8 71,3 52,3 82,5 62,4 13,9 81,4 50,4 78,8 67,8 
2007 63,7 70,7 59,1 82,5 68,7 51,1 83,8 60,0 13,4 81,7 48,1 76,2 66,2 
2008 63,7 68,3 59,5 84,1 68,8 51,6 83,5 61,0 13,7 80,7 48,9 75,0 63,1 
2009 63,2 68,3 58,8 83,8 68,7 50,2 83,2 60,8 12,2 80,8 47,9 74,8 63,3 
Promedio 66,1 73,1 61,8 82,5 71,5 53,8 83,7 62,7 16,3 82,2 51,3 78,8 68,8 
 
2.3. Distribución del PBI, según ingreso
La mayor parte de la distribución de la riqueza generada en el país, medida 
por el PBI a valores corrientes, está constituida por las utilidades de los 
empresarios o dueños del capital (gráfico 5). Alrededor del 22 % del total 
del PBI son remuneraciones, es decir, lo que obtienen los trabajadores y 
obreros como pago por su trabajo. Del resto, aproximadamente un 9 % lo 
obtiene el Estado por concepto de impuestos. Finalmente, el saldo es por 
utilidades brutas para los inversionistas (casi 63 %). Nótese, asimismo, que 
la proporción destinada a remuneraciones (sueldos y salarios) ha caído de 
un 24,4 % a un 22 % y que las utilidades se han incrementado de un 59,1 % 
a 62,8 %. Es decir, la distribución funcional de la renta se ha hecho más 
desigual entre los años 2000 y 2009.
10 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
Elaboración propia Fuente: Banco Mundial - INEI
2.4. Productividad sectorial
A continuación presentamos dos gráficos extraídos de un trabajo de 
Chacaltana y Yamada (2009) sobre el análisis de la productividad sectorial 
en el país. Se observa claramente que los sectores más intensivos en mano 
de obra poseen un menor nivel de productividad por trabajador y que, 
por el contrario, los altos niveles corresponden a los sectores intensivos en 
capital. Como los índices de productividad del empleado en cada sector 
están directamente relacionados con los niveles salariales, los sectores más 
productivos, que son poco intensivos en mano de obra, poseen mayores 
ingresos. Debido a la estructura económica fragmentada, no se distribuyen 
los beneficios de estos altos niveles de productividad hacia otros sectores 
por los pocos encadenamientos que poseen estas actividades. Son claros 
ejemplos de ello la minería y el sector de agua y electricidad. El gráfico 6 
presenta un ordenamiento de productividad por sector productivo, y el 
gráfico 7 presenta el mismo ordenamiento pero con un mayor nivel de 
desagregación por sector.
Gráfico 5. Distribución del PIB por tipo de Ingreso (Porcentajes 
del PIB Global a Valores Corrientes)
1 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 7
Productividad medida como el 
producto por trabajador.
7
11Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
1 
 
 
 
 
 
 
Fuente: Chacaltana y Yamada (2009)
Las brechas sectoriales de productividad (gráfico 6) son superiores a 
1:15 entre los trabajadores de la agricultura y los de los servicios de 
electricidad, gas y agua, pese a que de ese primer sector dependen más 
de cinco millones de trabajadores. Igualmente, los casi seis millones de 
trabajadores de los sectores de comercio y servicios personales tienen 
niveles de productividad per cápita diez veces menores que los de los 
servicios energéticos y agua y nueve veces inferiores a los de la minería, 
sectores que dan ocupación a solo un 3 % de la fuerza laboral total.
Un panorama similar se aprecia en los datos del gráfico 7. Los trabajadores 
de las industrias metálicas, de los servicios inmobiliarios y de seguros y 
finanzas alcanzan una productividad per cápita veinte veces mayor que los 
de la agricultura y los servicios personales no mercantes. Estas brechas de 
productividad son la base de la desigual distribución del ingreso laboral 
en el país.
Gráfico 6. Producto por trabajador sectorial y productividad 
(2005-2006)
12 Perú: la oportunidad de un nuevociclo de desarrollo
3. POBREZA Y 
DESIGUALDAD
En un mundo globalizado y con abundancia de bienes materiales, la 
pobreza sigue siendo un problema de gran magnitud y alta severidad. 
Se estima que 2,8 mil millones de personas (casi la mitad de la población 
mundial) deben subsistir con menos de dos dólares al día, y casi un quinto 
sobrevive con menos de un dólar diario . La reducción de la pobreza y 
la desigualdad es el objetivo de desarrollo humano que cuenta con el 
mayor consenso entre los partidos políticos, los gobiernos, los organismos 
internacionales y las organizaciones de la sociedad civil. En el proceso 
electoral peruano del 2011, estos temas han ocupado un lugar central. 
Sin embargo, tanto en la práctica como en la literatura, estos conceptos 
no siempre están claramente diferenciados y se prestan a confusión. Al 
contrastar diversas opciones de políticas y programas, resulta clave tener 
claro el significado de estos conceptos, pues requieren de estrategias 
diferenciadas para lograr la inclusión, que es base de la gobernabilidad. 
3.1. Algunos conceptos clave 
El debate conceptual sobre políticas de desarrollo requiere precisar 
algunos temas centrales:
8
1 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Gráfico 7. Ordenamiento del producto por trabajador sectorial y 
productividad (2005-2006)
Fuente: Chacaltana y Yamada (2009)
8
World Bank. World Development 
Report: Attacking Poverty. EE. UU.: 
Oxford Univ. Press, 2001, p. 3.
3. Pobreza y desigualdad
13Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
a) Equidad e igualdad: la equidad se refiere a la igualdad de 
oportunidades, es decir, que todas las personas, independientemente 
de sus condiciones socioeconómicas y culturales, deben tener las mismas 
oportunidades para lograr una calidad de vida digna. La igualdad hace 
referencia a resultados similares en cuanto al nivel y calidad de vida; 
por tanto, depende no solo de las condiciones de equidad, sino también 
de la agencia individual y de grupo. La equidad, de este modo, es el punto 
de partida, y la igualdad es el punto de llegada. En este trabajo, se opta 
por el enfoque de equidad como el objetivo central de las políticas y 
programas públicos.
Ampliar las oportunidades para lograr la equidad, supone acciones 
simultáneas en varios campos. Primero, políticas para promover y 
descentralizar la inversión privada y pública, reconociéndolas como 
complementarias. Segundo, políticas para asegurar el acceso a bienes y 
servicios básicos de calidad para los más pobres, especialmente de las 
zonas más alejada (sierra y selva). Ello implica partir del principio de que 
el Estado tiene la función social central de garantizar el acceso a bienes 
y servicios básicos (identidad, nutrición, salud, educación, saneamiento, 
electrificación) y a la infraestructura y servicios productivos (vialidad, 
conectividad, innovación tecnológica, crédito, acceso a mercados, 
etc.). Tercero, que estas inversiones públicas deben tener en cuenta las 
inequidades territoriales, étnicas, de género y sociales para lograr un 
desarrollo económico más justo e inclusivo.
Los resultados (la igualdad) dependerán tanto de la cobertura y calidad 
de estos servicios públicos como de los desempeños individuales, 
familiares y colectivos. La perspectiva de equidad reconoce, por tanto, 
la autonomía y corresponsabilidad de los ciudadanos en el logro de 
mejores condiciones de vida.
b) Universalidad versus focalización: El segundo tema en debate se 
relaciona con las políticas distributivas. Bajo el principio de los derechos 
básicos de la persona, se sostiene el carácter universal de los servicios 
públicos. Ello contrasta con la propuesta de focalizar ciertos programas 
sociales en la población más pobre y vulnerable, es decir, “servicios para los 
pobres”, los que frecuentemente resultan en “pobres servicios”. Aquellos 
que corresponden a los servicios sociales básicos (salud y educación) 
deben mantener una perspectiva universal por estar basados en derechos 
fundamentales, con la mejor calidad y la mayor cobertura para todos los 
que decidan usarlos. Por el contrario, los programas específicos dirigidos 
al combate contra la pobreza (programas nutricionales, de transferencias 
condicionadas, empleo temporal, etc.) deben focalizarse solo en los más 
pobres, evitando las filtraciones en aras de maximizar los recursos limitados. 
La subcobertura es un problema para ambos tipos de programas, pero la 
filtración concierne mayormente a los que deben ser focalizados.
c) Protección, habilitación y promoción: Un tercer eje del debate se refiere 
al propósito y contenido de los programas sociales. Tradicionalmente, 
los programas sociales han sido exclusivamente protectores e incluso 
asistencialistas . Hoy, como parte central de la política social, se reconoce 
3.1. Algunos conceptos clave 
El debate conceptual sobre políticas de desarrollo requiere precisar algunos temas 
centrales:
a) Equidad e igualdad: la equidad se refiere a la igualdad de oportunidades, 
es decir, que todas las personas, independientemente de sus condiciones 
socioeconómicas y culturales, deben tener las mismas oportunidades para lograr 
una calidad de vida digna. La igualdad hace referencia a resultados similares en 
cuanto al nivel y calidad de vida; por tanto, depende no solo de las condiciones 
de equidad, sino también de la agencia individual y de grupo. La equidad, de este 
modo, es el punto de partida, y la igualdad es el punto de llegada. En este trabajo, 
se opta por el enfoque de equidad como el objetivo central de las políticas y 
programas públicos.
Ampliar las oportunidades para lograr la equidad, supone acciones simultáneas 
en varios campos. Primero, políticas para promover y descentralizar la inversión 
privada y pública, reconociéndolas como complementarias. Segundo, políticas 
para asegurar el acceso a bienes y servicios básicos de calidad para los más 
pobres, especialmente de las zonas más alejada (sierra y selva). Ello implica partir 
del principio de que el Estado tiene la función social central de garantizar el acceso 
a bienes y servicios básicos (identidad, nutrición, salud, educación, saneamiento, 
electrificación) y a la infraestructura y servicios productivos (vialidad, conectividad, 
innovación tecnológica, crédito, acceso a mercados, etc.). Tercero, que estas 
inversiones públicas deben tener en cuenta las inequidades territoriales, étnicas, 
de género y sociales para lograr un desarrollo económico más justo e inclusivo.
Los resultados (la igualdad) dependerán tanto de la cobertura y calidad de 
estos servicios públicos como de los desempeños individuales, familiares y 
colectivos. La perspectiva de equidad reconoce, por tanto, la autonomía y 
corresponsabilidad de los ciudadanos en el logro de mejores condiciones de 
vida.
b) Universalidad versus focalización: El segundo tema en debate se relaciona 
con las políticas distributivas. Bajo el principio de los derechos básicos de la 
persona, se sostiene el carácter universal de los servicios públicos. Ello contrasta 
con la propuesta de focalizar ciertos programas sociales en la población más 
pobre y vulnerable, es decir, “servicios para los pobres”, los que frecuentemente 
resultan en “pobres servicios”. Aquellos que corresponden a los servicios sociales 
básicos (salud y educación) deben mantener una perspectiva universal por estar 
basados en derechos fundamentales, con la mejor calidad y la mayor cobertura 
para todos los que decidan usarlos. Por el contrario, los programas específicos 
dirigidos al combate contra la pobreza (programas nutricionales, de transferencias 
condicionadas, empleo temporal, etc.) deben focalizarse solo en los más 
pobres, evitando las filtraciones en aras de maximizar los recursos limitados. La 
subcobertura es un problema para ambos tipos de programas, pero la filtración 
concierne mayormente a los que deben ser focalizados.
c) Protección, habilitación y promoción: Un tercer eje del debate se refiereal 
propósito y contenido de los programas sociales. Tradicionalmente, los programas 
sociales han sido exclusivamente protectores e incluso asistencialistas . Hoy, como 
parte central de la política social, se reconoce la importancia de promover
9
9
“Regalaban pescado pero no en-
señaban a pescar”.
14 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
capacidades laborales y productivas (programas habilitadores) y de apoyar 
oportunidades de ingreso y empleo para los más pobres (programas 
promotores). La evidencia establece que los programas protectores deben 
orientarse a las poblaciones más vulnerables (niños, mujeres y adultos 
mayores en pobreza extrema) y ser anti-cíclicos. Es decir, incrementar 
su cobertura y asignación presupuestal, en fases de desaceleración 
económica, para ayudar a paliar los tiempos en donde la economía 
entra en etapas recesivas. Por el contrario, los programas habilitadores 
y promotores deben ser procíclicos, es decir, aumentar su cobertura y 
asignación presupuestal en los ciclos económicos expansivos, preparando 
a los beneficiarios para su autosuficiencia. Esta nueva mirada se recoge 
en los tres ejes de la Estrategia Nacional CRECER , la que, sin embargo, 
en su aplicación, no guarda aún una correspondencia cercana al ciclo 
económico.
3.2. Las dimensiones y sus variables
Planteados estos conceptos clave acerca de la política social, es necesario 
definir las dimensiones y las variables básicas utilizadas en este trabajo. 
Aunque la pobreza se refiere a la insuficiencia de medios para cubrir 
necesidades básicas, se puede medir de varias formas. Aquí nos limitaremos 
a utilizar tres variables referidas a: 
• Pobreza monetaria.
• Desigualdad en los ingresos.
• Acceso a bienes y servicios básicos.
Son dimensiones diferentes, aunque complementarias, de las condiciones 
de vida de los hogares y las personas. La primera puede disminuir, pero 
la segunda se puede mantener, poniendo así en peligro la paz social 
y la gobernabilidad (tal parece haber sido el caso peruano en la última 
década). Ambas, pobreza monetaria y desigualdad en los ingresos, 
resultan de las condiciones y activos con que cuentan las personas para 
generar ingresos; por ello, el acceso diferenciado a servicios básicos y 
productivos, que guarda relación con la tercera variable, constituye la raíz 
de la desigualdad. Es, por lo tanto, indispensable tomar en cuenta estos 
tres tipos de indicadores para tener una visión completa de la pobreza, la 
desigualdad y la equidad.
a) El indicador más utilizado es el de pobreza monetaria y se mide por el 
nivel de gasto de los hogares con relación al costo de una canasta básica 
de consumo de bienes y servicios básicos (CBC) . La línea de pobreza 
(LP) se define como el costo de esta CBC. Cuando el gasto del hogar no 
es suficiente para cubrir el costo de la CBC, se considera que el hogar es 
pobre. Si los ingresos no alcanzan para pagar el costo de la canasta básica 
de alimentos (CBA), que es una proporción de la CBC, se considera al hogar 
como pobre extremo.
b) Por otro lado, el concepto de desigualdad en los ingresos se refiere 
a las diferencias o brechas que resultan de comparar lo percibido por 
10
La Estrategia Nacional CRECER 
tiene como objetivo “articular 
cinco frentes simultáneos: dotar 
de identidad a los pobladores 
pobres para que puedan acceder a 
los programas sociales; atender in-
tegralmente la salud de los niños 
de 0 a 5 años y de las mujeres en 
edad fértil; brindar educación de 
hábitos nutricionales; alfabetizar 
a las mujeres mayores de 15 años, 
y dotar de servicios de infraestruc-
tura de saneamiento. Todo ello, 
con el propósito de crear condi-
ciones para propiciar el desarrollo 
productivo y de capacidades de 
los ciudadanos en los 880 distritos 
más pobres (CRECER 2008:7).
11
INEI. Evolución de la pobreza al 
2010. Lima, mayo de 2011 (www.
inei.gob.pe).
10
11
15Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
los hogares más ricos con respecto de los más pobres. Una medida de la 
desigualdad es el coeficiente de Gini . Cuanto mayor sea este coeficiente, 
mayor será la desigualdad en la distribución del ingreso para el ámbito 
geográfico y periodo considerados. La pobreza monetaria (el nivel del 
ingreso/gasto) y la desigualdad (la distribución del ingreso) miden cosas 
distintas: la pobreza puede disminuir y la desigualdad, mantenerse 
o disminuir menos. Cuando el gasto de los hogares pobres es mayor al 
costo de la CBC, la pobreza disminuye; pero la desigualdad se mantiene 
cuando la diferencia entre los ingresos de los hogares más ricos y más 
pobres no varía significativamente. Tal es el caso del Perú durante la 
última década; la pobreza disminuye pero la desigualdad se mantiene 
o disminuye poco, como se puede observar al comparar los cuadros 
6 y 7 (que miden pobreza y pobreza extrema) con el cuadro 8 (el 
cual muestra la evolución de la desigualdad del ingreso en el último 
quinquenio).
c) El acceso a bienes y servicios básicos pretende medir lo que es 
esencial para el desarrollo humano. Se refiere, por tanto, al acceso a 
aquellos bienes y servicios que protegen y crean capacidades. No existe 
consenso sobre cuáles son todos estos bienes y servicios básicos. Existe, 
sin embargo, acuerdo en que el acceso a la identidad, educación, salud y 
saneamiento forman parte de esta lista, creciente y variable en el tiempo. 
Afortunadamente, se cuenta con datos del INEI para el 2010 y un estudio 
reciente del PNUD que analiza la distribución territorial (a nivel de 
provincias) de algunos de estos bienes y servicios básicos.
3.3. Cambios en la pobreza
En esta sección, se analiza la evidencia sobre la evolución de la pobreza 
monetaria y la desigualdad en el ingreso y el acceso a bienes y servicios 
básicos en el Perú, en la última década. Los datos son tomados de las 
publicaciones del INEI sobre pobreza, incluyendo la más reciente, que 
corresponde al 2010 . El periodo considerado es 2004-2010, por disponerse 
de datos comparables para ese lapso.
Como puede apreciarse en el cuadro 6, la pobreza monetaria se ha 
reducido de un 48,5 % en 2004 a 31,3 % en 2010; es decir, en poco más 
de un tercio. Esta es, sin duda, una reducción apreciable e inédita en el 
país. El descenso parece sostenerse desde el año 2006 en adelante. Llama 
la atención, sin embargo, que las tasas de disminución de la pobreza 
sean muy heterogéneas según ámbito geográfico, lo cual se debe a las 
brechas en el crecimiento sectorial y territorial señalados en la sección 
anterior. Los mayores descensos se aprecian para los hogares de las 
regiones más conectadas al mercado: Lima (-58,6%), su población urbana 
(-48,5%) y los hogares de la Costa (-49,6%), en especial de la Costa urbana 
(-43,1%). Por el contrario, los menores descensos en la pobreza se aprecian 
entre los hogares de la Sierra rural (-19,3%) y de la Selva rural (-28,5%). ¿Qué 
diferencia a los hogares urbanos de los rurales? ¿A los de la costa de los de la 
sierra y la selva? Como precisaremos más adelante, la diferencia se debe al 
acceso a bienes públicos de calidad y a activos personales y colectivos que 
12
13
14
12
El Gini puede variar entre 0 = per-
fecta igualdad en la distribución 
del ingreso, y 1 = perfecta des-
igualdad en los ingresos. 
13
PNUD. Informe sobre Desarrollo 
Humano. Perú, 2009. Parte I: “Las 
brechas en el territorio”. Lima, 
2010.
14
Para detalles de la metodología y 
forma de cálculo, ver: INEI. Evolu-
ción de la Pobreza al 2010. Lima, 
2011.
15
Medida como el porcentaje de 
hogares cuyo gasto es inferior 
al costo de la canasta básica de 
consumo.
15
16 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
Fuente: INEI. Informe técnico: Evolución de la Pobreza al 2010. Elaboración propia. 
En cuanto a la pobreza extrema (porcentaje de hogares cuyo gasto no 
cubre el costo de la Canasta Básica Alimentaria), el cuadro 7 revela que 
esta cayó en 42,7 % entre 2004 y 2010, es decir, del 17,1 % al 9,8 %. 
La disminución de la pobrezaextrema fue mayor que la de la pobreza 
agregada y, como en el caso de esta última, muy heterogénea. Se observan 
caídas por encima del 50 % en los hogares urbanos (-61,4 %) tanto de la 
costa (-51,8 %) como de la sierra (-64 %) y selva (-64,2 %). Por el contrario, 
los menores descensos se registraron para los hogares rurales (-36,7 %) tanto 
de la sierra (-35,2 %) como de la selva (-41,4%) y aun de la costa (-44,2 %). 
Pese a este importante descenso en la pobreza extrema, su peso relativo con 
relación a la pobreza total sigue siendo, tanto en el 2004 como en el 2010, 
de alrededor de un tercio. Ello revela la persistencia de un grupo de hogares, 
con algo menos de tres millones de personas, que en el 2010 continúan 
en la indigencia. Un dato también para destacar es que el nivel de pobreza 
extrema de la sierra rural en comparación con Lima es 47 veces mayor.
Esta información indica que, si bien un importante grupo de pobres salió 
de la pobreza extrema entre 2004 y 2010, aún no pueden escapar de la 
pobreza. Además, el estudio señala que, en cuanto a la disminución de 
la pobreza y la pobreza extrema, los mayores rezagos se encuentran 
entre los hogares rurales, especialmente los de la sierra, que todavía 
tienen una tasa de pobreza mayor al 60 %, y de pobreza extrema 
mayor al 35 %.
les permitan aprovechar las oportunidades del crecimiento económico, 
ilustrado en la primera sección de este trabajo. En otras palabras, no solo el 
crecimiento económico tiene un impacto diferencial y diferenciador, sino 
que este es mejor aprovechado por los hogares y personas cuyos activos 
les permiten estar más conectados al mercado.
Cuadro 6. Evolución de la pobreza monetaria, según ámbitos 
geográficos: 2004-2010
 
Ámbitos 
geográficos 
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2004-2010 
Variación% 
Nacional 48,5 48,7 44,5 39,3 36,2 34,8 31,3 -35,5 
Lima 
Metropolitana 
30,9 32,6 24,2 18,5 17,7 14,1 12,8 -58,6 
Urbano 37,1 36,8 31,2 25,7 23,5 21,1 19,1 -48,5 
Rural 69,8 70,9 69,3 64,6 59,8 60,3 54,2 -22,3 
Regiones 
Costa 35,1 34,2 28,7 22,6 21,3 19,1 17,7 -49,6 
Costa urbana 37,1 32,2 29,9 25,1 23,4 21,4 21,1 -43,1 
Costa rural 51,2 50,0 49,0 38,1 34,8 40,6 34,8 -32,0 
Sierra 64,7 65,6 63,4 60,1 56,2 53,4 49,1 -24,1 
Sierra urbana 44,8 44,4 40,2 36,3 33,5 31,3 27,3 -39,1 
Sierra rural 75,8 77,3 76,5 73,3 68,8 65,6 61,2 -19,3 
Selva 57,7 60,3 56,6 48,4 40,9 46,0 37,3 -35,4 
Selva urbana 50,4 53,9 49,9 40,3 31,3 32,5 27,4 -45,6 
Selva rural 63,8 65,6 62,3 55,3 49,1 57,4 45,6 -28,5 
17Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
Cuadro 7. Evolución de la pobreza extrema, según ámbitos 
geográficos 2004-2010
Fuente: INEI. Informe técnico: Evolución de la Pobreza al 2010. Lima, 2012. Elaboración propia.
3.4. Cambios en la desigualdad
Los indicadores de desigualdad (coeficientes Gini) se presentan en el 
cuadro 8. Cabe destacar que diversos autores señalan que este dato está 
por debajo de su valor, debido a la subestimación de los ingresos reales 
de las “colas” de la distribución de ingresos. Es decir, que en las encuestas 
es frecuente la omisión de los hogares de ingresos muy bajos (por sus 
ubicaciones usualmente muy remotas) y de los de ingresos muy altos (por 
su alta tasa de omisión o rechazo a las encuestas), lo que subestima el 
grado de desigualdad en la distribución del ingreso. A pesar de que ello 
subestima el nivel de desigualdad, no altera las tendencias.
Con base en esta observación, se confirma que, entre 2004 y 2009, el grado 
de desigualdad cambió poco a nivel nacional: de 0,49-0,51 entre 2004-
2006, a 0,46 en 2010, es decir, se redujo en un modesto 8 a 9 %. Esta leve 
reducción de la desigualdad, a diferencia de los indicadores de pobreza, 
es consistente para todos los ámbitos geográficos considerados. Es decir, 
la desigualdad se mantuvo casi sin cambios para todos los hogares, 
cualquiera fuera su ubicación geográfica.
Ámbitos 
geográficos 
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2004-2010 
Variación % 
Nacional 17,1 17,4 16,1 13,7 12,6 11,5 9,8 -42,7 
Lima 
Metropolitana 
1,3 2,0 0,9 0,5 0,7 0,2 0,6 -53,8 
Urbano 6,5 6,3 4,9 3,5 3,4 2,8 2,5 -61,4 
Rural 36,8 37,9 37,1 32,9 29,7 27,8 23,3 -36,7 
Regiones 
Costa 4,0 3,8 3,0 2,0 2,0 1,8 2,0 -50,0 
Costa urbana 5,6 4,0 3,0 2,1 2,4 2,3 2,7 -51,8 
Costa rural 13,8 13,4 14,4 10,5 7,9 9,2 7,7 -44,2 
Sierra 33,2 34,1 33,4 29,3 27,3 23,8 20,1 -39,5 
Sierra urbana 13,6 11,6 10,3 8,5 9,2 6,8 4,9 -64,0 
Sierra rural 44,0 46,6 46,5 40,8 37,4 33,2 28,5 -35,2 
Selva 25,0 25,5 21,6 17,8 14,5 16,9 12,8 -48,8 
Selva urbana 18,7 22,5 18,1 11,0 7,2 8,8 6,7 -64,2 
Selva rural 30,4 28,0 24,6 23,4 20,7 23,8 17,8 -41,4 
 
16
ESCOBAL, J. y C. PONCE. Desigual-
dad espacial en el Perú en las tres 
últimas décadas. Lima: PPT, GRA-
DE, 2011.
16
18 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
Cuadro 8. Desigualdad del ingreso, según ámbitos geográficos
(Ginis, 2004-2010)
Fuente: INEI. Informe técnico: Evolución de la Pobreza al 2010. Lima, 2011. Elaboración propia.
¿Quiénes son los pobres? La brevedad de este trabajo impide entrar 
en muchos detalles, pero la data disponible nos permite señalar que hay 
mayor incidencia de pobreza entre la población rural (83 % de los pobres 
extremos), entre los niños y adolescentes (por la mayor fecundidad de las 
madres pobres), entre los hogares cuyos jefes tienen una lengua nativa 
y entre los que se reconocen como nativos (pobladores originarios) o 
afroperuanos. Los hogares en pobreza extrema tienen más miembros 
(5 personas frente a 3,7 de los no pobres) y, en el caso de los hogares 
monoparentales, existe mayor nivel de pobreza extrema entre los 
encabezados por una mujer . Todas estas dimensiones aluden a la exclusión 
étnica y de género que deben ser tomadas en cuenta en las estrategias y 
normas de los programas de lucha contra la pobreza.
3.5. Acceso a bienes y servicios 
básicos
El acceso a la educación es, sin duda, un factor clave para el desarrollo 
humano y la reducción de la pobreza. El cuadro 9 presenta los resultados de 
las ENAHO para 2004 y 2010 sobre el nivel educativo de las personas, según 
su nivel de pobreza. Es decir, se miden los niveles de exclusión educativa 
al interior de cada grupo de pobres. Para los dos periodos en referencia, 
se constata que el 70 % de los pobres extremos con 15 años o más tiene 
bajos niveles educativos (primaria o menos), frente a un 25 % de los no 
pobres. El bajo nivel educativo se ha mantenido para ese 10 % que sigue 
 
Ámbitos 
geográficos 
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 
Nacional 0,49 0,51 0,50 0,51 0,48 0,48 0,46 
Urbano 0,45 0,47 0,45 0,46 0,43 0,43 0,42 
Rural 0,40 0,41 0,41 0,43 0,43 0,41 0,41 
Dominios 
Lima 
Metropolitana 
0,44 0,50 0,46 0,45 0,43 0,44 0,42 
Resto urbano 0,42 0,43 0,42 0,44 0,42 0,41 0,40 
Rural 0,40 0,41 0,41 0,43 0,43 0,41 0,41 
Regiones 
Costa urbana 0,40 0,40 0,39 0,42 0,38 0,39 0,38 
Costa rural 0,39 0,36 0,37 0,39 0,38 0,37 0,37 
Sierra urbana 0,44 0,46 0,44 0,45 0,46 0,43 0,42 
Sierra rural 0,39 0,42 0,40 0,42 0,41 0,40 0,40 
Selva urbana 0,40 0,41 0,43 0,45 0,42 0,43 0,42 
Selva rural 0,37 0,37 0,40 0,42 0,42 0,41 0,40 
17
Ver INEI: Evolución de la pobreza al 
2010, pp. 58-85. Lima, 2011.
17
19Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
en la extrema pobreza, aunque haya menos personas en este grupo. En 
cuanto a la educación universitaria, menos del 1 % de los pobres extremos 
de esa edad ha tenido acceso a ella, frente al 17 % de los no pobres, sin 
cambios en 2004 y 2010. Es evidente que el acceso a la educación superior 
es un factor importante para salir de la pobreza extrema. En cambio, sí 
se nota progreso en el acceso a la educación inicial de los menores de 6 
años, que sube en 12 puntos porcentuales para los pobres extremos y en 
8 % para los pobres no extremos. También se nota un incremento de 6 % 
en la proporción de adolescentes pobres extremos con secundaria y de 5 
% en este mismo indicador para los pobresno extremos. Finalmente, se 
mantiene la brecha educativa por nivel de pobreza entre los adultos de 
25 años o más: 5 años en promedio para los pobres extremos frente a 10 
para los no pobres. La prioridad es clara: seguir incrementando el acceso 
a la educación inicial y ampliar la cobertura de la educación secundaria 
para los menores y adolescentes en pobreza extrema. También se requiere 
promover un sistema de becas y préstamos educativos para jóvenes 
pobres que por sus capacidades puedan acceder a la educación superior.
Cuadro 9. Educación según pobreza (2004-2010)
Fuente: INEI. Informe técnico. Evolución de la pobreza al 2010. Lima, 2011. Elaboración propia.
 
VARIABLE 2004 2010 
EDUCACIÓN Pobres 
extremos 
Pobres no 
extremos 
No pobres Pobres 
extremos 
Pobres no 
extremos 
No pobres 
Con Educación 
 Primaria o menos 
(15 años y +) 
70 % 44,3 % 24,9 % 70,8 % 50,2 % 25,5 % 
Con Educación 
Universitaria 
(15 y +) 
0,7 % 3,2 % 17,3 % 0,5 % 2,3 % 16,9 % 
Menores 3-5 años 
que asisten a 
centros de 
Educación Inicial 
37 % 55,5 % 73,9 % 49 % 63,2 % 74 % 
Entre 12-16 años 
que asisten a 
Educación 
Secundaria 
47,9% 66,7% 80,9% 54% 71,7% 83,8% 
Años promedio de 
estudios 
(25 años y +) 
5,6 años 7,8 años 10,3 años 5,4 años 7,1 años 10,1 años 
20 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
 En cuanto al acceso a servicios básicos, el cuadro 10 resume la información 
más reciente:
Cuadro 10. Acceso a servicios básicos según nivel de pobreza (%)
(2010)
Fuente: INEI. Evolución de la pobreza al 2010. Lima, 2011. Elaboración propia.
Las brechas recientes, en cuanto al acceso a servicios básicos, son claras. 
Menos de un tercio de hogares en pobreza extrema no cuentan con agua 
potable; 2,4 veces menos que los hogares no-pobres. La mitad depende 
de fuentes naturales para obtener agua para consumo humano; 5 veces 
más que los hogares no pobres. Solo un 8 % tiene servicios higiénicos 
conectados a red pública; casi ocho veces menos que los hogares no 
pobres. Más de un tercio de las viviendas en pobreza extrema carecen 
de servicios higiénicos; casi 4 veces más que las viviendas de hogares no 
pobres. Poco más de la mitad de las primeras cuentan con electricidad 
frente a más del 90 % de estas últimas. Finalmente, menos de un tercio 
de los hogares en pobreza extrema tienen comunicación telefónica frente 
a más del 100 % de hogares no pobres que cuentan ya sea con celular, 
teléfono fijo o ambos.
Acceder a estos servicios es indispensable para proteger y desarrollar 
las capacidades de las personas; de ahí su importancia en la 
disminución de la pobreza. Pese a los avances indudables en cuanto a 
electrificación rural y acceso a agua potable, los déficits para los hogares 
en pobreza extrema son fuertes, en especial en lo referente al acceso a 
saneamiento y telefonía.
SERVICIO 
 
Pobre extremo Pobre no extremo No pobre 
Agua de red en 
vivienda 
30,6 % 49,1 % 72,4 % 
Río, acequia, 
manantial 
50,8 % 27,7 % 10,7 % 
WC en vivienda 8,4 % 29,1 % 63,7 % 
No tiene servicio 
higiénico 
34,6 % 20,9 % 9,0 % 
Electricidad en 
vivienda 
53,7 % 74,2 % 91,1 % 
Teléfono fijo o celular 30,8% 63,0% 113,8% 
 
21Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
1 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
4. Análisis de las políticas
En la sección siguiente, ofrecemos un breve análisis de las políticas 
económicas y sociales vigentes en la última década y su impacto en la 
pobreza y la desigualdad.
4.1. Políticas económicas
Las políticas económicas en el Perú se dividen en dos grandes ramas: la 
política fiscal y la política monetaria. En el caso de la primera, se tiene 
dentro de ella a la política tributaria, la social y la del gasto propiamente 
dicho.
La política tributaria del país se caracteriza por una recaudación basada, 
en su mayor parte, en los impuestos indirectos, de mayor impacto en el 
sector de la población más pobre, puesto que, en su canasta básica, los 
alimentos tienen un mayor peso. Muestra de esa estructura tributaria es 
que el impuesto general a las ventas (IGV) reporta más del 50 % de la 
recaudación total de impuestos en la década anterior, tal como se aprecia, 
a continuación, en el gráfico 8.
Gráfico 8. Peso del IGV en la Recaudación Tributaria
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) Elaboración propia
De manera más general, la presión tributaria en el país continúa siendo 
baja en relación con el resto de países de la región. Para el año 2010, los 
ingresos tributarios, como porcentaje del PBI, alcanzaron el 14,8 %. Esta 
situación fue mejorando año a año, pues para el 2000 su peso era de 12,3 
%. Sin embargo, dicha mejora debe continuar, para lo cual se requiere 
22 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
realizar ciertas reformas importantes con respecto a la política tributaria:
• Un aumento de la base tributaria a través de un proceso de formalización de 
pequeñas y medianas empresas, trabajadores independientes, etc. Revisar 
el impacto efectivo de los incentivos tributarios para su reformulación, con 
el fin de lograr una mayor eficiencia.
• Lucha contra la evasión y elusión tributaria.
• Buscar una simplificación tributaria y una estructura más progresiva. Es 
decir, que quien tenga más, pague más.
Desconcentración económica:
En los últimos años se ha implementado una política de descentralización, 
cuyo avance ha estado limitado a procesos de traspaso de funciones 
del Gobierno central a los Gobiernos regionales o locales. Asimismo, se 
ha venido dando un proceso de desconcentración económica para una 
mayor independencia operativa de los Gobiernos locales y regionales. El 
gráfico 9 muestra que este proceso se ha venido ejecutando de manera 
permanente. Prueba de ello es el crecimiento de los ingresos corrientes de 
los Gobiernos regionales como porcentaje del PBI, pasando de casi 2 % en 
el año 2000, hasta un 2,85 % en el 2010. Aún más claro es el crecimiento 
del gasto de capital que hacen los gobiernos regionales, medido como 
porcentajes del PBI, que aumenta notoriamente desde un 0,82 % en el año 
2000 hasta un 2,33 % en el 2010.
Gráfico 9. Gobiernos Locales (Porcentaje del PIB)
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) Elaboración propia
1 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
23Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) Elaboración propia
En el cuadro 11, a continuación, se presenta la estructura de los recursos 
fiscales entre los distintos niveles de gobierno para el año 2009 y se 
observa que, efectivamente, hay un proceso de desconcentración claro, 
trasladando recursos del Gobierno nacional a los Gobiernos locales y 
regionales. El problema que surge, como consecuencia de esta transferencia 
de recursos, es la capacidad de gasto efectivo en la mejora de condiciones 
de vida e infraestructura necesarias para el desarrollo local. Al parecer, en 
estos últimos años, el problema no viene por la falta de recursos, sino por 
una cuestión de eficiencia en el uso de dichos recursos.
Cuadro 11. Distribución de recursos fiscales entre niveles de 
gobierno, 2009 (%)
Se presenta, a continuación, un cuadro para el año 2009 donde se muestra 
la estructura de la distribución de los recursos fiscales por región. Se 
observa que Áncash y Cusco poseen mayores ingresos provenientes de 
canon, sobrecanon y regalías; mientras que las demás regiones reciben 
menos ingresos por dichos conceptos, destacando los casos de Huánuco, 
Apurímac y Lambayeque. Esto revela una desigualdad grande entre los 
distintos Gobiernos regionales sobre el total de recursos recibidos. Tal 
efecto en la distribución de recursos determina una desigual capacidad de 
gasto entre las diferentes regiones, permitiendo posibilidades de desarrollo 
distintas entre estas, lo que podría tener evidentesefectos negativos.
Distribución de recursos fiscales entre niveles de gobierno, 2009 (%) 
Recursos 
Gobierno 
nacional 
Gobiernos 
regionales 
Gobiernos 
locales 
Total 
General 
Canon forestal 33,2 66,8 100,0 
Canon gasífero - regalías 26,3 73,7 100,0 
Canon gasífero - renta 22,6 77,4 100,0 
Canon hidroenergético 25,7 74,3 100,0 
Canon minero 25,8 74,2 100,0 
Canon pesquero - derechos de pesca 25,1 74,9 100,0 
Canon pesquero - impuesto a la renta 25,1 74,9 100,0 
Canon y sobrecanon petrolero 5,7 39,2 55,2 100,0 
Casinos 100,0 100,0 
FOCAM - Fondo de Desarrollo de Camisea 8,7 30,0 61,3 100,0 
Foncomún - Fondo de compensación 
municipal 100,0 100,0 
Programa del vaso de leche 100,0 100,0 
Proyecto transportes rurales - Provías 100,0 100,0 
Recursos ordinarios y otras asignaciones 100,0 100,0 
Regalía minera 5,0 15,4 79,5 100,0 
Renta de aduanas 48,2 51,8 100,0 
Tragamonedas 100,0 100,0 
 
 
24 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
Cuadro 12. Distribución de recursos fiscales por departamento 
2009
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) Elaboración propia
Gasto social:
Con respecto al gasto social, el presupuesto de programas sociales entre 
los años 2007 y 2010 ha aumentado de 3900 a 6308 millones de nuevos 
soles, experimentando un crecimiento presupuestal de 61,3 %. El cuadro 
13 muestra la distribución porcentual del gasto social entre los distintos 
programas separados por ejes. Este presupuesto, como se observa, se 
divide en tres ejes principales:
• Eje 1: Desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos 
fundamentales. El monto de 3900 millones de nuevos soles para el año 
2010 representa el 31 % del presupuesto dedicado al gasto social. La 
mayor parte de estos programas se dedica al desarrollo de capacidades e 
infraestructura, como Juntos, Agua para todos, Techo Propio, PRONAMA, 
etc. Sin embargo, existen otros programas asistencialistas, como el del 
Vaso de Leche.
Distribución de recursos fiscales por departamento 2009 
 Canon forestal 
Canon 
gasífero 
Canon 
hidroenergético 
Canon 
minero 
Canon 
pesquero - 
Derechos de 
pesca 
Canon 
petrolero 
Fideicomiso 
regional 
Regalías 
mineras 
Renta de 
Aduanas Total 
 Amazonas 3,0% 0,0% 2,9% 1,4% 
 Áncash 1,5% 9,8% 25,5% 29,9% 0,6% 11,4% 
 Apurímac 0,4% 0,4% 0,1% 0,6% 
 Arequipa 0,1% 4,0% 15,0% 4,4% 11,6% 6,9% 
 Ayacucho 0,9% 0,4% 2,5% 2,4% 1,7% 
 Cajamarca 1,7% 5,2% 6,3% 20,9% 4,4% 6,7% 
 Callao 0,0% 8,7% 7,3% 100,0% 7,1% 
 Cusco 0,7% 100,0% 4,5% 4,0% 3,7% 11,8% 
 Huancavelica 0,0% 38,3% 0,5% 2,4% 1,9% 
 Huánuco 6,4% 0,1% 0,3% 0,2% 
 Ica 0,1% 3,2% 13,8% 2,6% 2,2% 
 Junín 4,1% 7,7% 1,2% 3,5% 6,5% 1,6% 
 La Libertad 1,6% 10,1% 8,1% 8,1% 4,8% 
 Lambayeque 0,2% 0,0% 0,3% 
 Lima 0,5% 14,1% 1,8% 18,5% 1,6% 5,8% 2,4% 
 Loreto 30,8% 30,2% 18,6% 6,4% 
 Madre de Dios 14,1% 0,0% 2,9% 1,4% 
 Moquegua 0,0% 10,6% 3,8% 0,5% 17,6% 5,2% 
 Pasco 2,0% 11,2% 3,6% 10,0% 2,0% 
 Piura 0,8% 0,5% 0,0% 12,5% 42,9% 3,1% 6,3% 
 Puno 0,2% 3,2% 7,6% 11,0% 4,0% 
 San Martín 5,8% 0,0% 8,6% 1,9% 
 Tacna 0,0% 9,4% 0,1% 16,3% 4,5% 
 Tumbes 0,3% 0,0% 0,3% 10,5% 1,2% 
 Ucayali 24,7% 0,0% 16,4% 9,1% 3,5% 
Lima Metropolitana 0,0% 1,5% 0,3% 15,0% 0,3% 2,6% 
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 
 
25Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
• Eje 2: Promoción de oportunidades y capacidades económicas. Este eje 
posee el 18 % del presupuesto total del gasto social. Estos programas 
sociales están principalmente dirigidos a la inversión en reforzamiento de 
capacidades e infraestructura.
• Eje 3: Establecimiento de una red de protección social. Este eje tiene el 1,1 
% del presupuesto total para el año 2010. Posee programas dedicados a la 
protección social en sí misma, como el Inabif para el apoyo a las familias y 
lucha contra la violencia familiar o protección de la familia.
Entre los programas más beneficiados con mayor presupuesto, se 
encuentran Agua para Todos, con el 15,7 % para el año 2010; PRONIED, 
para infraestructura educativa, con un 10,5 %; el PIN (Programa de 
Integración Nutricional) y el de electrificación rural, ambos con un 10 %, 
así como el Programa Juntos, con 9,7 %. Lo interesante es que la mayor 
parte del presupuesto por programa social está yendo hacia el desarrollo 
de capacidades y fortalecimiento del capital humano e infraestructura. 
Programas que no son asistencialistas y no provocan ni incentivan 
reducciones sustanciales en las condiciones de pobreza, sino que, por el 
contrario, reducen a largo plazo las condiciones de pobreza.
Es necesario acotar que, dado el presupuesto destinado a programas 
sociales, sería recomendable reducir la cantidad de dichos programas 
y focalizar el gasto en aquellos que desarrollen las capacidades y la 
infraestructura, tomando objetivos de reducción de la pobreza en el 
mediano y largo plazo. A nuestro criterio, muchos de los programas del Eje 
1 en realidad pertenecen al Eje 3, pues la mayoría de sus intervenciones 
son protectoras y no habilitadoras o promotoras de oportunidades 
económicas (caso de Agua para Todos, los programas de vivienda y los de 
apoyo alimentario).
Asimismo, estos programas necesitan mayor interacción entre ellos. Por 
ejemplo, en una misma comunidad, podrían aplicarse más de uno para 
que, de esta manera, se ataque la multidimensionalidad de la pobreza por 
distintas aristas, generando dinamismo entre ellas, pues la pobreza no solo 
es desnutrición, ingresos bajos, educación o falta de capacitación, sino 
que es un conjunto de características que deben ser tomadas en cuenta 
al momento de aplicar los programas sociales. Así se evita, además, que 
dichos programas tengan poco impacto.
26 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
Cuadro 13. Distribución porcentual del gasto social entre los 
distintos programas
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) Elaboración propia
A continuación, presentamos un análisis sucinto de uno de los programas 
sociales con mayor presupuesto de participación: el Vaso de Leche. 
Este programa ha tenido ya varias críticas por problemas de filtración y 
subcobertura . Se presenta, más adelante, un gráfico al respecto donde 
se observa, en primer lugar, que ningún departamento, en los años 2007 
y 2009, representa más del 10 % del presupuesto total para el programa, 
hecho que estaría indicando una posible distribución descentralizada 
a nivel nacional. Sin embargo, esto podría generar debilidades en el 
programa, al no concentrarse en los departamentos con mayores índices 
de pobreza o con mayores dificultades en aquellos aspectos que el 
programa quiere atacar.
PRINCIPALES PROGRAMAS SOCIALES FOCALIZADOS 2007 2008 2009 2010 
EJE 1: DESARROLLO DE CAPACIDADES HUMANAS Y RESPETO DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES 
PROGRAMA DE APOYO DIRECTO A LOS MÁS POBRES - JUNTOS 12,7 % 10,8 % 9,2 % 9,7 % 
PROGRAMA AGUA PARA TODOS 13,8 % 14,7 % 14,0 % 15,7 % 
PROGRAMA INTEGRAL DE MEJORAMIENTO DE BARRIOS Y 
PUEBLOS - PIMBP 4,6 % 1,1 % 4,6 % 2,0 % 
PROGRAMA TECHO PROPIO 1,0 % 3,4 % 7,2 % 5,3 % 
PROGRAMA VASO DE LECHE 9,3 % 7,4 % 5,9 % 5,8 % 
PROGRAMAS DE COMPLEMENTACIÓN ALIMENTARIA - PCA 2,7 % 2,6 % 2,1 % 2,0 % 
M.E.- PROGRAMA DE MOVILIZACIÓN NACIONAL PARA LA 
ALFABETIZACIÓN - PRONAMA 2,1 % 1,6 % 1,9 % 2,2 % 
SEGURO INTEGRAL DE SALUD 8,2 % 8,9 % 7,4 % 8,0 % 
PROGRAMA INTEGRAL NUTRICIONAL - PIN 9,7 % 9,6 % 8,2 % 10,0 % 
PROGRAMA NACIONAL WAWA WASI 1,4 % 0,9 % 0,9 % 1,2 % 
EJE 2: PROMOCIÓN DE OPORTUNIDADES Y CAPACIDADES ECONÓMICAS 
AGRORURAL 4,2 % 4,2 % 4,4 % 2,3 % 
ELECTRIFICACIÓN RURAL 7,2 % 5,8 % 8,5 % 10,0 % 
FONDO DE INVERSIÓN EN TELECOMUNICACIONES -FITEL 0,6 % 0,7 % 1,2 % 1,5 % 
MTC- PROVÍAS DESCENTRALIZADO 2,8 % 6,4 % 5,0 % 3,5 % 
CAPACITACIÓN LABORAL JUVENIL PRO-JOVEN 0,3 % 0,4 % 0,8 % 1,0 % 
CONSTRUYENDO PERÚ 5,1 % 3,9 % 1,7 % 2,4 % 
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL Y PRODUCTIVA 8,1 % 6,4 % 5,1 % 4,8 % 
INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA - PRONIED 3,6 % 9,1 % 10,1 % 10,5 % 
CENTRO DE INNOVACIÓN TECNOLÓGICA DE LA ARTESANÍA - CITE 0,1 % 0,1 % 0,0 % 0,1 % 
EJE 3: ESTABLECIMIENTO DE UNA RED DE PROTECCIÓN SOCIAL 
PROGRAMA INTEGRAL NACIONAL PARA EL BIENESTAR FAMILIAR- 
INABIF 1,9 % 1,5 % 1,4 % 1,7 % 
PROGRAMA CONTRA LA VIOLENCIA FAMILIAR Y SEXUAL - PNCVFS 0,3 % 0,2 % 0,3 % 0,4 % 
PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN Y NUTRICIÓN PARA EL PACIENTE 
AMBULATORIO CON TUBERCULOSIS Y FAMILIA - PANTBC 0,3 % 0,2 % 0,2 % 0,2 % 
TOTAL GENERAL 100 % 100 % 100 % 100 % 
 
18
ALCAZAR, Lorena y otros. Las pér-
didas en el camino. Fugas en el 
gasto público: transferencias mu-
nicipales, Vaso de Leche y educa-
ción. Lima: Instituto Apoyo,2003.
18
27Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
1 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) Elaboración propia
Este último hecho se observa en la distribución del presupuesto, que al 
parecer prioriza a los departamentos con más población. Así, aquellas 
jurisdicciones con mayores índices de pobreza no necesariamente son 
las que reciben los mayores presupuestos de este programa protector. Un 
ejemplo claro al respecto es que Lima, con un nivel de pobreza extrema de 
solo 0,7 %, posee uno de los presupuestos más importantes del programa 
(8,5 %), aunque es claro que ese 0,7 % representa, en valor absoluto, 
probablemente una mayor cantidad de personas que un 10 % en otras 
ciudades. Sin embargo, es necesario analizar aún más el tema, pues los 
niveles de pobreza y los requerimientos para el programa podrían tener 
algunos aspectos revisables, a fin de que sea más eficiente.
Gráfico 10. Distribución de recursos fiscales por departamento 
para del programa “Vaso de leche”
4.2. Políticas sociales
El objetivo central de la política social es la reducción sostenida de la 
pobreza. La estrategia para lograrlo es doble: 
• Sostener el crecimiento económico, que depende fundamentalmente de 
la inversión privada, para crear las oportunidades de empleo e ingresos.
 
• Ampliar el acceso y la calidad de bienes y servicios públicos, que dependen 
esencialmente de la inversión del Estado, para proteger y desarrollar las 
capacidades humanas que permitan aprovechar las oportunidades del 
crecimiento económico.
Esta estrategia requiere de una articulación explícita entre la política 
económica y la social. En la literatura, se reconocen tres tipos de programas 
28 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
sociales, los cuales son recogidos en la Estrategia CRECER que orienta la 
política social vigente :
a) Desarrollo de capacidades humanas y respeto de derechos 
fundamentales 
El primer eje de la política social se refiere al desarrollo de las capacidades 
de las personas en un enfoque de derechos fundamentales. El objetivo es 
“asegurar el capital humano y social de los grupos sociales en situación de 
riesgo y vulnerabilidad” . El desarrollo de capacidades para aprovechar las 
oportunidades del entorno económico, social y cultural se logra mediante 
programas habilitadores. Habitualmente, estos programas incluyen los 
de educación laboral y extensión técnica. Es decir, apuntan a mejorar la 
productividad del capital humano, estrategia que es clave para disminuir 
las brechas de productividad laboral, señaladas en la primera sección de 
este trabajo. Se estima que, en los últimos años, solo el 17 % del gasto social 
se destinaba a este tipo de programas. Es importante señalar que estos 
programas deberían expandirse en periodos de crecimiento económico 
(ser procíclicos) y dirigirse a los jóvenes, tanto varones como mujeres, en 
especial de las zonas rurales, para aprovechar el bono demográfico , la 
expansión del empleo y las oportunidades de ingresos que presenta una 
economía en crecimiento.
b) Promoción de oportunidades y capacidades económicas 
El segundo eje es el de promoción de oportunidades y capacidades 
económicas de los pobres. Su objetivo, de acuerdo al Plan Nacional 
para la Superación de la Pobreza (PNSP), es “incrementar sus activos 
(tangibles e intangibles) familiares y comunitarios y mejorar los ingresos 
y el empleo permanente”. Se trata de programas promotores del empleo 
(como Construyendo Perú) y de ampliación y mejora de la infraestructura 
(FONCODES y PROVÍAS), así como los referidos a la formalización de la 
propiedad (COFOPRI). El objetivo estratégico de este tipo de programas es 
mejorar el capital productivo de los pobres para mejorar su productividad. 
En los últimos años, aproximadamente el 24 % del gasto social se destinaba 
a estos programas, los cuales deben, asimismo, ser incrementados en 
periodos de expansión económica (ser pro-cíclicos) para aprovechar las 
oportunidades que ofrece el crecimiento.
c) Establecimiento de una red de protección social 
El tercer eje se refiere a la protección de las capacidades humanas, 
especialmente de las personas más vulnerables, en periodos del ciclo de 
vida específicos (pobres extremos menores de 5 años, gestantes, madres 
adolescentes, personas de la tercera edad y discapacitados) frente a riesgos 
de diferente origen, natural o humano. Estos programas protectores, por 
su naturaleza, deben ser anti-cíclicos, es decir, ampliarse en periodos de 
recesión económica, pues en ellos aumenta la vulnerabilidad. Ejemplos 
de este tipo son los referidos a la salud (SIS) y la nutrición (PRONAA, 
PIN y JUNTOS), al cuidado infantil (Wawa Wasi), así como también los 
referidos al saneamiento (Agua para todos) y mejora de la habitabilidad 
19
19
Son los ejes del Plan Nacional 
para la Superación de la Pobreza 
(PNSP), D.S. 064-2004-PCM, sobre 
los que se apoya la reforma de los 
PP.SS. La clasificación por tipo de 
programas es nuestra y no coinci-
de con la oficial.
20
Primer eje del PNSP.
21
PNSP.
22
Es indispensable tomar en cuenta, 
en este contexto, la importancia 
del bono demográfico. “Según 
este concepto, la fuerza laboral 
crece más rápido que la población 
dependiente (niños y mayores) y 
libera más recursos para invertir 
en el desarrollo económico y el 
bienestar de las familias. La dismi-
nución de la proporción de niños, 
niñas y adolescentes en el Perú ha 
alcanzado alrededor del 40 % en 
los últimos 30 años. Esto se debe 
fundamentalmente a la elección 
que han hecho las personas, fami-
lias y parejas de tener menos hijos, 
con la consecuente caída de la fe-
cundidad. Ello constituye, además, 
uno de los factores que han dado 
lugar al bono demográfico, el cual 
tiene el potencial de ofrecer opor-
tunidades para incrementar los 
ingresos per cápita, el consumo 
y el ahorro familiar. Aprovechar 
esta oportunidad dependerá de 
la cantidad y calidad del empleo 
disponible para las nuevas gene-
raciones que ingresen en la edad 
laboral, de un especial cuidado 
en la salud de los jóvenes y en la 
promoción del ahorro, entre otros 
factores. Con esta finalidad, es 
necesario invertir en mejorar las 
competencias de los adolescen-
tes y jóvenes de hoy, promover 
la salud sexual y reproductiva, así 
como mejorar la oferta y las condi-
ciones de empleo” (UNFPA, 2010). 
23
Segundo eje del PNSP.
24
De acuerdo con el PNSP, “una red 
de protección social que opere 
frente a riesgos de diferentes 
orígenes ya sean estos naturales 
[…] o producidos por el hombre 
[…] y que afectan principalmente 
a los individuos, familias y comu-
nidades en situación de pobreza 
extrema y mayor vulnerabilidad”.
20
21
22
23
24
29Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
y la vivienda (Programa de Mejoramiento de Barrios y Pueblos-PIMBP). 
Tradicionalmente, el grueso del gasto social se ha destinado a programas 
protectores; másdel 59 % en los últimos años.
Son tres los problemas centrales que afectan la política social:
El primero es la inercia en el tipo de gasto social con relación al ciclo 
económico. Aunque ello se viene corrigiendo recién desde el 2009, el peso 
del gasto en programas protectores (Eje 3) sigue siendo mucho mayor que 
en los otros dos tipos de programas, pese al dinamismo de la economía. 
La inercia en el tipo de gasto no solo depende de la poca innovación en la 
gestión, sino también de intereses creados por parte de las organizaciones 
sociales de base que manejan los programas alimentarios. Por eso, es 
indispensable negociar con ellas (comedores populares y vasos de leche) 
programas alternativos que les permitan graduarse hacia formas más 
sustentables de operación.
Un segundo problema es la falta de coordinación entre las diversas 
dependencias que ejecutan los 26 programas sociales vigentes.
Según el Ministerio de Economía y Finanzas:
El conjunto de recursos directamente vinculados a las zonas rurales se 
duplicó entre el 2005 y 2010, pasando de S/. 1 360 millones a S/. 2 864 
millones. De esta expansión fiscal no han resultado ajenos los gobiernos 
regionales y locales. En los 8 departamentos donde la pobreza es mayor 
al 50%, los recursos que los tres niveles de gobierno han asignado a las 
funciones de transporte, saneamiento, agropecuaria y comunicaciones, se 
incrementaron de S/. 905 millones en el 2005 a S/. 6 034 millones en el 
2010, lo que representa una expansión de más de 500% en tan solo 5 años 
y, con un incremento del 42% respecto del 2009. 
Sin embargo, “[e]n este sentido, es necesario destacar que intervenciones 
en el sector rural no registran niveles de integración y coordinación 
sectorial, y territorial en los casos de la infraestructura pública, de las 
intervenciones productivas, así como de la formación de capacidades” .
El tercer problema se refiere a fallas de focalización por subcobertura 
(el programa no llega a quienes lo necesitan) o filtración (el programa llega 
a quienes no lo necesitan). Según un estudio reciente, la subcobertura en 
programas sociales alcanza a 7 295 368 personas y la filtración a 5 960 176 
personas . Los problemas de filtración parecen afectar, sobre todo, a los 
programas de apoyo alimentario. Así, en 2003, el 19 % de la población 
recibía algún tipo de este beneficio; para el 2010 (primer trimestre) ello se 
reduce al 14 %. En Lima, para el año 2003, el 14,3 % de la población recibía 
apoyo alimentario de programas como el Vaso de Leche y Comedores 
Populares; para el 2010 se reduce al 9 %, pese a que la pobreza extrema se 
estimaba en solo 0,6 % para esa fecha. En el resto urbano, el 12,7 % de las 
personas accedía a estos programas en el 2003, lo que crece al 28,4 % en el 
año 2010; la pobreza extrema para esta fecha era de 2,5 %. Para la población 
rural, la cobertura de los programas alimentarios casi no cambia, del 30 % 
25
26
25
MEF. Marco Macroeconómico 
Multianual (MMM) 2010-2014, pp. 
135-136. Lima, mayo de 2011.
26
VÁSQUEZ, Enrique. La Pobreza y 
la desigualdad.. Lima: Univ. del 
Pacífico, 2010.
30 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
en 2003 al 28,5 % en 2008, pese al descenso de la pobreza extrema del 
36,8 % al 29,7 % en ese período . En resumen, si bien la cobertura de estos 
programas alcanza la tasa esperada en el medio rural, en Lima y en el resto 
urbano la filtración es evidente.
Por el contrario, los programas habilitadores y promotores enfrentan 
problemas de subcobertura. Por ejemplo, el programa Pro-Joven, 
destinado a subsidiar la capacitación laboral de jóvenes pobres entre 16 
y 24 años, ha llegado a acreditar a unas 24 400 personas en el 2009 , cifra 
claramente insuficiente dado el crecimiento de la oferta laboral de este 
grupo etario. Reducir las filtraciones de los programas protectores 
liberaría recursos para destinarlos a los programas habilitadores y 
promotores, especialmente en la sierra y selva rural, donde las tasas 
de pobreza aún son bastante altas.
Establecer metas para la política social y monitorear su cumplimiento es 
una tarea compleja pero indispensable; permite estimar avances, identificar 
qué funciona mejor y dar cuenta a la ciudadanía de los resultados de las 
políticas y de la inversión pública. Este último aspecto es clave para mejorar 
la cohesión social, ya que la transparencia en el gasto social compromete 
al ciudadano con dichos objetivos y le permite conocer en qué se gastan 
sus impuestos.
En cuanto al avance en metas sociales, el último informe del MEF da cuenta 
de los siguientes resultados:
Cuadro 14. Avance en metas sociales
Variable Línea base 
(2005) 
Avance 
(2010) 
Meta 
(2011) 
% Meta 
Pobreza 48,7 % 31,3 % 30 % 93 % 
Pobreza urbana 36,8 % 19,1 % 20 % 105,4 % 
Pobreza rural 70,9 % 54,2 % 45 % 64,5 % 
Desnutrición 
crónica 
22,9 % 17,9 % 16 % 72,5 % 
Empleo informal 53,1 % 63,2 %(**) 35 % -80,5 % 
Nuevos empleos - 2 260 045 1 500 000 150 % 
 
(**) Dato al 2010, estimado de ENAHO. Fuente: MEF. MMM 2012-2014. Pág.10. Lima, 2011. 
Elaboración propia.
Como se aprecia en el cuadro anterior, la meta de este gobierno, en 
relación con reducir la pobreza total, está cerca de alcanzarse, sobre todo 
por la disminución de la pobreza urbana; mas no así la meta de reducir la 
pobreza rural, que solo ha alcanzado el 64,5 % de lo proyectado al 2011. 
La desnutrición crónica en menores de 6 años ha logrado un 72,5 % de la 
meta, aunque los nuevos patrones de la OMS la estiman en 23,8 % para el 
año 2010 . La informalidad en el empleo parece haber aumentado según 
cifras de la ENAHO 2010, pese al incremento de más de 2,2 millones de 
nuevos empleos en el periodo 2005-2010. Como se ha señalado, la meta 
de empleo consiste no solo en aumentarlo, sino en asegurar su calidad.
Finalmente, presentamos una propuesta de metas sociales a alcanzar el 
27
28
27
INSTITUTO CUANTO. Los Progra-
mas de Apoyo Alimentario al 2010. 
Base ENAHO, 2003-2010.
28
Ver www.projoven.gob.pe; datos 
estadísticos. Informe del 2009.
29
INEI. Mapa de Desnutrición Cróni-
ca, p. 26. Lima, 2011.
29
31Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
2015, es decir, a fines del nuevo gobierno (cuadro 15). Los cálculos de la 
reducción en la pobreza se basan en dos supuestos: que el PBI crezca a un 
promedio del 6 % anual en ese periodo y que la elasticidad PBI/pobreza 
se mantenga en -2,0 (es decir, medio punto de caída por cada 1 % de 
crecimiento del PBI). Las demás metas se basan en los ODM y en proyectar 
las tendencias observadas en los últimos 3 años hasta el 2015.
Cuadro 15. Metas sociales al 2015 30
Programa 
estratégico 
Objetivo Resultado 
2011 
Meta 
2015 
Lucha contra la 
pobreza 
Reducir la pobreza: 
Urbana 
Rural 
(2010) 
19,1 % 
54,2 % 
 
8,0 % 
40,0 % 
Articulado 
nutricional 
Reducir porcentaje de menores de 5 
años con desnutrición crónica 
16 % 10 % 
Salud Materno-
Infantil 
Reducir mortalidad materna 
Reducir mortalidad infantil 
120/100 mil n.v. 
20/mil n.v. 
78/100 mil n.v. 
16/mil n.v. 
Educación: 
Mejora de 
competencias 
 
Incrementar porcentaje de menores con 
aprobación en Matemática y 
Comprensión lectora 
 
30 % y 35 %, 
respectivamente 
 
50 % y 60 %, 
respectivamente 
Identidad 
Población con DNI 
Incrementar la cobertura de la 
población documentada (DNI) 
 
72 % 
 
90 % 
Saneamiento 
Viviendas con agua 
y desagüe 
Ampliar la cobertura de agua potable y 
disposición de excretas 
69,7 % (agua) 
84,6 % 
(desagüe) 
82 % (agua) y 
 
 90 % (desagüe) 
Electrificación 
rural 
Dotar de energía eléctrica a centros 
poblados (SEIN) y a sistemas aislados 
mayores (SAM) 
74 % a nivel 
nacional 
 
30 % de 
viviendas 
rurales 
83 % a nivel 
nacional 
 
60 % de viviendas 
rurales 
Comunicaciones 
Telefonía rural 
Ampliar la cobertura de la telefonía 
pública y el acceso a Internet rural 
4106 CP con 
telefonía pública 
3725 CP con 
Internet1 y 2 
30 % de hogares 
rurales cuenta con 
algún