El presupuesto público doc

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El presupuesto público: notas sobre federalismo fiscal
(Prof. Alberto Tavilla)
Cuando se habla de Ley de Presupuesto Nacional se esta considerando solamente el
gasto público y de los recursos que se realizan y recaudan en el territorio nacional. Por
otro lado, el “presupuesto tola consolidado” incluye o agregado por las otras
jurisdicciones estatales subnacionales: provincias y municipios
MARCO INSTITUCIONAL DEL RÉGIMEN FEDERAL ARGENTINO
La Constitución argentina dispone la organización de un Estado Federal con 24
jurisdicciones subnacionales, 23 provincias y la ciudad Autónoma de Buenos Aires. A
su vez cada una posee una constitución y administración interna. Esto no quita las
profundas disparidades entre provincias en cuanto a riqueza y desarrollo económico.
Las constituciones nacional y provinciales determinan las potestades tributarias de cada
nivel subnacional, siendo los principales recursos tributarios de las distintas
jurisdicciones:
Nacionales Provinciales Municipales
Coparticipados:
IVA
impuesto a las ganancias
impuesto al cheque
impuesto sobre b
personales
impuestos internos
No coparticipables:
Impuestos sobre comercio
exterior
Impuesto sobre ingresos
brutos
Impuesto inmobiliario
Impuesto a los sellos
Impuesto sobre
automotores
(no poseen recursos
tributarios porque no
cobran impuestos, sino que
poseen tasas o
contribuciones:
- Tasa por servicios
urbanos o rurales locales.
(Ej: alumbrado, barrido y
limpieza)
- Tasa por ciertos servicios
de control o inspección
(Ej: seguridad e higiene)
- Derechos relacionados
con las facultades de
ordenamiento urbano:
permisos de construcción,
publicidad…
Algunas provincias han delegado potestades tributarias, haciendo que la política y/o la
administración de ciertos impuestos patrimoniales provinciales queden en las instancias
municipales
Regalías:
- Recursos provinciales no tributarios
- La propiedad de los recursos naturales es por Constitución Nacional, de las
provincias y existe un marco normativo que estipula el pago de regalías por su
explotación. Las regalías provenientes de la explotación de hidrocarburos
representan el 90% del total de ingreso.
- Representan el ingreso del 4% total de los ingresos consolidados de las 24
jurisdicciones
Transferencias fiscales ínterjurisdiccionales:
- Principal fuente de recursos provinciales
- La transferencia se de de la Nación a las provincias.
- Son necesarias para resolver problemas de 2 tipo:
a. atender los desbalances verticales que se generan cuando las potestades
de recaudación y de gasto no recaen de igual forma sobre una misma
jurisdicción
b. equipar fiscalmente las desigualdades regionales en la distribución de
los recursos naturales y las actividades económicas para resolver
servicios similares en calidad y cantidad en todas las regiones.
La concentración territorial de la riqueza se da en Bs. As, CABA, Sta.
Fe y Córdoba. Entre las 4 forman el 75% del valor agregado nacional.
Este dato hace explicita la brecha de desigualdad regional en cuanto a
reparto de riqueza
El gasto es un elemento decisivo a la hora de tener en cuenta la distribución de
funciones estatales entre las distintas jurisdicciones de gobierno. Esto se ve agravado
por la fuerte descentralización de los servicios de salud pública y de educación. Este
proceso se vio agravado con el neoliberalismo de los 90’
Las municipalidades:
Los gobiernos municipales derivan sus poderes y potestades de las provincias,
evidenciando la supremacía institucional de estas últimas que, en este caso, tienen plena
autonomía como para determinar el tipo de régimen municipal. La determinación de
potestades municipales se realiza mediante las constituciones provinciales y se
instrumentan por medio de las “leyes orgánicas”
En la Argentina existe un elevado numero de municipios: 2219, con sus diferentes
formatos y jerarquías relacionados con el número de habitantes; y asociado a una gran
diversidad de situaciones en cuanto a características territoriales, en consonancia con las
grandes disparidades regionales existentes
ESTRUCTURA PRESUPUESTARIA ARGENTINA
La Argentina se caracteriza por tener un elevado porcentaje del gasto público ejecutado
por el nivel subnacional provincial. Posee un perfil de fuerte centralización de la
recaudación en el nivel central- nacional, y de una importante descentralización del
gasto en las provincias y la CABA.
● Casi el 80% de los recursos tributarios son recaudados por la Nación.
● Las provincias y la CABA ejecutan el 41% del gasto público total mientras que
recaudan solo el 16,6% del total de tributos.
● Los municipios participan en el 8.5% del gasto público total.
En cuanto al endeudamiento, luego de la crisis de 2001/ 2002, gran parte de las deudas
provinciales fueron trasferidas a la Nación, generándose una contrapartida de
compromisos de saneamiento.
DISTRIBUCION DE FUNCIONES Y RESPONSABILIDADES ENTRE
JURISDICCIONES
El los 90’ se dio un proceso de reforma estatal, el cual consistió en la descentralización
en la responsabilidad por la prestación de educación y salud hacia los estados
provinciales.
Las provincias y la CABA proveen educación básica a más del 90% de la población,
servicios de salud al 60% y seguridad pública al 93%.
Además de las funciones propias de todo nivel nacional, el gobierno central se
concentra en las funciones de prevención social, salud para la tercera edad y servicios
de la deuda, así como de la asistencia social post-crisis 2001, parte del financiamiento
universitario y en las funciones “generalistas” de coordinación de ciertas políticas.
Las provincias se concentran en educación y salud, gozando de plena autonomía
decisoria al respecto, a lo que se agregan otras funciones de seguridad, asistencia social
y promoción del desarrollo regional.
Los municipios cumplen funciones y responsabilidades como: ordenamiento y
equipamientos urbanos, cultura, agua y saneamiento, regulación del transporte y del
medio ambiente, gestión de servicios de cementerio y de inspecciones, apoyo a la
iniciativa local y en algunos casos, con responsabilidades en gestión hospitalaria y/o de
salas de atención primaria.
En cuestiones tan esenciales como son la cobertura de servicios de salud y el acceso a la
educación, en Argentina, remiten a un sistema federal con actores provinciales que son
claves para cualquier política al respecto, con su obvio correlato en materia de discusión
fiscal.
La atención de la salud en las provincias se financia a través de los recursos que las
provincias obtienen de la coparticipación federal y a través de los impuestos que
recaudan las mismas.
En materia de educación la responsabilidad y las potestades en educación primaria y
secundaria son enteramente provinciales.
EL SISTEMA DE RELACIONES DISCALES: NACIÓN- PROVINCIAS-
MUNICIPIOS
Un aspecto central del Federalismo Fiscal Argentino es la centralización nacional en
cuanto a las fuentes de obtención de recursos fiscales, en contraste con una estructura de
gasto público con un importante grado de descentralización.
- La distribución de recursos: el sistema de trasferencias:
El sistema de relaciones fiscales federales se rige por la Ley 23.548 de 1988 y sus
modificaciones y lo define el Art 1. que lo define como transitorio a este régimen de
coparticipación de impuestos nacionales o “distribución de recursos fiscales entre la
Nación y las Provincias. Hasta el momento no se logró sancionar un régimen definitivo.
Se determina una masa de fondos distribuibles integradas con los impuestos nacionales,
excluyendo los impuestos sobre comercio exterior y algunos casos de impuestos con
afectación específica. El monto recaudado se distribuye “en forma automática” según si
se trate de “distribución primaria” o “distribución secundaria”
El Régimen de Coparticipación ha conocido modificaciones y replanteos. Las
principales causas de modificaciones fueron las situaciones macroeconómicas críticas
vividas, los distintos momentos del proceso de reforma del estado y descentralización,
la aplicación de criterios redistributivosespecíficos y los problemas de financiamiento
relacionados con el régimen provisional.
Existen opiniones críticas en cuanto a que el “laberíntico” sistema de transferencia a
provincias adolece de los denominados problemas de “desbalance vertical” (gasto vs.
Potestades recaudatorias), no cumpliendo tampoco con objetivos de “balanceo
horizontal nivelador” en lo que hace a las distintas necesidades del gasto y de desarrollo
regional.
Del total transferido, alrededor del 75% corresponde a la Coparticipación Federal de
Impuestos y el resto a otros conceptos como: ley de financiamiento educativo, por
transferencia de ciertos servicios, por obras de infraestructura social básica, excedente
de Fondo conurbano Bonaerense (FONAVI)
El gasto total consolidado de las 24 jurisdicciones, en el 2007, podemos destacar que:
● El gasto total de las 24 jurisdicciones ascendió a 39.798.2 millones de dólares
representando el 15.3% del PIB.
● Los gastos corrientes alcanzan al 83.7% del gasto total, y los de personal el
42.8% y la inversión real directa es de 12.2% del total
● El 54.9% del gasto total de las 24 jurisdicciones se financia con recursos
provenientes de la nación
● Los ingresos llegaron a cubrir el 94% de los gastos totales
● La coparticipación de impuestos nacionales implica el 44.5% del financiamiento
de los gastos totales de las provincias y la CABA; los recursos tributarios
provinciales representan el 27.6%
● Lo recaudado por el impuesto sobre los ingresos brutos representan el 70.3% del
total de los recursos tributarios provinciales, el 8.9% es por impuestos
inmobiliarios, el 8.6% por el impuesto a los sellos y el 5.6% por el impuesto
automotor.
● Más del 10% del gasto implican transferencias a los municipios
● Los gastos en personas representan el 42.8% del gasto total.
La Ley 25917 instituyó un Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal con la adhesión
de 21 provincias y la CABA. (Excepción de San Luís y La Pampa). Se trata de un
régimen con reglas fiscales, normas presupuestarias y reglas de procedimiento que
apuntan a objetivos de ordenamiento fiscal y pevisibilidad, transparencia y coordinación
en relación con las cuentas públicas de las jurisdicciones adheridas.
Pautas del régimen:
- fija limite al crecimiento del gasto primario
- cronogramas
- pautas para homogeneizar información
- obligación de publicar información fiscal
- pautas para tratar el endeudamiento de las provincias y municipios
- criterios para gastos de K
La ley 23.548 de Coparticipación Nacional establece un régimen de coparticipación de
impuestos de origen nacional para los municipios de cada provincia.
La ley 26.075 de “financiamiento Educativo” establece compromisos crecientes de
inversión de la Administración nacional, las provincias y la CABA entre los años 2006
y 2010 para que el gasto Consolidado en Educación, Ciencia y Tecnología alcance el
6% del PBI en el año 2010.