Hevia_2006_contraloria_social_mexicana

Vista previa del material en texto

LA CONTRALORÍA SOCIAL MEXICANA:
PARTICIPACIÓN CIUDADANA PARA
 LA RENDICIÓN DE CUENTAS
Diagnóstico actualizado a 2004
Felipe Hevia de la Jara
Centro de Investigaciones y
Estudios Superiores
en Antropología Social (CIESAS)
Juárez, 87;
14000 México, D.F.
D.R. © 2006, Programa Interinstitucional de Investigación-
Acción sobre Democracia, Sociedad Civil y Derechos Humanos
Instituto de Investigaciones
Histórico-Sociales,
Universidad Veracruzana
Diego Leño, 8;
91000 Xalapa, Veracruz.
Impreso y hecho en México
Printed and made in Mexico
PRESENTACIÓN
E
NTREGAMOS AL PÚBLICO una colección de ensayos que constituyen los primeros
resultados del Programa Interinstitucional de Investigación-Acción sobre Democracia, Sociedad
Civil y Derechos Humanos impulsado conjuntamente por el Instituto de Investigaciones
Histórico-Sociales (IIH-S) de la Universidad Veracruzana y por el Centro de Investigaciones
y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), proyecto que además cuenta con
el apoyo financiero de la Fundación Ford.a Este proyecto tiene como su principal fin
colocar en la agenda nacional los temas de los derechos, la rendición de cuentas y la
democratización, con un sólido sustento teórico y una orientación a la acción pública
informada, tratando de impulsar al mismo tiempo una red que vincule a académicos,
funcionarios públicos y líderes civiles que compartan una perspectiva común para la
democratización de la vida pública nacional.
Esta colección sigue los pasos de una serie precedente, los Cuadernos de la Sociedad
Civil, editada por la Universidad Veracruzana, que entre 2001 y 2005 publicó diez ensayos
resultantes de dos proyectos coordinados por Alberto J. Olvera desde el IIH-S de la UV:
Sociedad Civil y Gobernabilidad Democrática en México y Programa de Investigación Comparativa y de
Formación sobre la Sociedad Civil y los Espacios Públicos en América Latina y de Profundización de una
Agenda de Investigación sobre la Sociedad Civil en México, ambos apoyados por la Fundación
Ford en el marco de un ambicioso programa de investigación comparativa internacional.b
Esta nueva colección presentará durante los próximos años los resultados de cada
una de las etapas en que está diseñado el proyecto interinstitucional. El proyecto de inves-
tigación eje de los tres primeros años se desarrolla en torno del tema: Nuevas instituciones
y actores de la democracia en México: interfaz sociedad civil/Estado, derechos humanos,
rendición de cuentas y participación ciudadana. En esta investigación se profundiza el
trabajo de anteriores esfuerzos que, en esta nueva etapa, requieren ampliar el principio de
comparación entre diversas regiones y experiencias en el país con la finalidad de proponer,
además de un conocimiento original acerca de temas teóricamente relevantes, un conoci-
miento socialmente útil que aporte soluciones en estos tiempos de cimentación de institu-
ciones, de normatividades y de formas de relación entre la sociedad civil y el Estado
propias de una democracia en construcción.
Se desarrollarán estudios de caso de tres tipos: primero, los consejos electorales,
tanto federal como estatales; en segundo lugar, los organismos públicos de derechos hu-
manos, que incluyen la Comisión Nacional y las estatales; y, en tercer lugar, las instancias
federal y estatales dedicadas a la transparencia y el acceso a la información pública guber-
namental.
Las dimensiones comunes a los tres tipos de experiencias que permitirán la compa-
ración de las mismas son la descripción de su contexto y génesis, su marco normativo, las
formas de interrelación sociedad civil/Estado que se llevan a cabo dentro de cada tipo de
experiencia, la descripción y análisis de las redes (policy netwoks) que configuran cada caso,
las trayectorias de los principales actores individuales y las enseñanzas (tanto de éxito como
de fracaso) que aportan para la democratización del país.
Los Cuadernos para la Democratización proponen una revaloración del papel del cono-
cimiento generado por la investigación académica en el área social. Hay un consenso cre-
ciente respecto a que el conocimiento producido debe acompañarse de nuevas formas de
vinculación de las universidades (y los centros de investigación en general) con la sociedad.
Esta vinculación debe permitir una reflexión sistemática en dos vertientes: por un lado, una
autocrítica de la investigación y la docencia por medio de la evaluación continua de sus
resultados y de su trascendencia social y, por otro, una crítica de la práctica de los actores
sociales en el espíritu de transformar su propio quehacer a la luz de los nuevos paradigmas
de democracia, justicia y corrección moral.
Uno de los terrenos en que esta relación puede ser más fructífera es precisamente el
de la investigación de la emergente sociedad civil y el proceso de democratización que
experimenta el país, en una perspectiva integral de los derechos humanos. En efecto, en
este caso hay una coincidencia entre el objeto y el sujeto de la investigación. La reflexión
sistemática a través de la vinculación entre la academia y la sociedad puede expresarse aquí
como un acompañamiento crítico de la práctica de los actores sociales, así como la siste-
matización de la misma para desarrollar propuestas y políticas viables que contribuyan a la
democratización de la vida pública y a la transformación constructiva y participativa de las
relaciones entre sociedad y gobierno.
Esta es la intención de los Cuadernos para la Democratización: contribuir al ejercicio de
un debate orientado a la práctica de la construcción democrática.
Ernesto Isunza Vera
Alberto J. Olvera
Noviembre de 2005.
a Agradecemos a Kimberly Brown la confianza y apoyo que siempre nos brindó desde su puesto como
Oficial del Programa sobre Sociedad Civil en la Fundación Ford-México. Asimismo, el continuado
interés demostrado por Mario Bronfman, actual representante de la Fundación en México.
b Cada proyecto dio lugar a sendos libros: Olvera, Alberto J. (ed), 2003. Sociedad Civil, Espacios Públicos
y Democratización en América Latina: México, México, FCE-UV, y Dagnino, Evelina, Alberto J. Olvera y
Aldo Panfichi (eds), (en prensa). La Disputa por la Construcción Democrática en América Latina, México,
Miguel Ángel Porrúa-UV.
LA CONTRALORÍA SOCIAL MEXICANA:
PARTICIPACIÓN CIUDADANA PARA
LA RENDICIÓN DE CUENTAS
Diagnóstico actualizado a 2004
Felipe Hevia de la Jara*
La principal preocupación de la masa ciudadana
no es, pues, la gobernabilidad, sino exactamente, su inversa:
la gobernanza, o sea: el poder (y derecho) de mantener a políticos,
 tecnócratas y militares sujetos a control cívico y
 a la razón histórica de la ciudadanía.
(Gabriel Salazar y Julio Pinto).1
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ............................................................................................... 9
1. DEFINICIÓN Y CARACTERÍSTICAS DE LA CONTRALORÍA SOCIAL ......................... 11
1.1. CS como forma de participación ciudadana .................................................................. 12
1.2. CS como forma de rendición de cuentas “vertical/transversal” .................................... 13
1.3. Los orígenes: Modernización y reforma del Estado del sexenio de Salinas .................. 16
1.4. La CS en el orden federal actual: Sistema Integral de Contraloría Social ...................... 18
1.5. Marco legal de la CS ..................................................................................................... 20
2. TIPOLOGÍA DE EXPERIENCIAS DE CS GUBERNAMENTALES ............................ 23
2.1. CS como sistema de atención ciudadana ....................................................................... 23
2.2. CS como control colectivo: comités de vigilancia ......................................................... 31
2.3. CS como participación en órganos colegiados .............................................................. 34
2.4. Otras instancias de participación que no se denominan CS ...........................................38
3. CS EN SECTOR PÚBLICO NO ESTATAL:
LAS ACCIONES DE LAS OSC EN EL CONTROL .................................................... 40
3.1. Acciones orientadas al seguimiento de políticas específicas ......................................... 40
3.2. Acciones de capacitación .............................................................................................. 44
4. RESUMEN: TIPOS CS ................................................................................. 46
5. ANÁLISIS Y DISCUSIÓN: PARTICIPACIÓN DECORATIVA, NO DELIBERATIVA ......... 46
5.1. Límites: Visibilidad, impacto, polisemia. Eficiencia ..................................................... 47
5.2. Potencialidades: innovación, lógica de derechos, marco legal. Legitimidad ................. 48
5.3. Riesgo: participación decorativa, no deliberativa .......................................................... 49
6. LISTA DE ABREVIATURAS ............................................................................ 53
7. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS CITADAS EN EL TEXTO .................................. 55
8. ANEXOS. ................................................................................................... 70
SOBRE EL AUTOR ........................................................................................... 77
NOTAS .......................................................................................................... 78
9cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
INTRODUCCIÓN
L
A CONTRALORÍA SOCIAL (CS) se puede definir como una
forma innovadora de participación ciudadana orientada al
control y la vigilancia de las acciones de gobierno, tiene
prácticamente 15 años de presencia en la administración pública
mexicana, en los tres órdenes de gobierno y con presencia
continua por tres sexenios, incluyendo el de la alternancia. A
pesar de ello, sorprende la ausencia tanto de información
actualizada y sistematizada sobre las acciones de CS que se están
llevando a cabo en el espacio público (estatal y no-estatal) como
de análisis sobre sus potencialidades y limitaciones para la
innovación democrática.
Este documento pretende llenar este vacío por medio
de un diagnóstico actualizado sobre diversos mecanismos de
participación social en el control y la vigilancia de los recursos
públicos definidos como “contraloría social” en México. En
particular intentamos dar cuenta de cuatro puntos: (1) Identificar
los principales mecanismos de contraloría social y otras prácticas
de participación ciudadana orientadas al control y la vigilancia
de los recursos públicos en los órdenes federal, estatal y
municipal, tanto a nivel gubernamental como no gubernamental.
(2) Establecer una tipología básica de estos instrumentos como
mecanismos para la rendición de cuentas que permitan su análisis
y sistematización. (3) Identificar y describir los casos más
representativos de los tipos identificados y (4) Analizar el grado
de eficacia y de eficiencia de la CS como mecanismo de control
y rendición de cuentas (RdC); de participación ciudadana y
de innovación democrática.
Como se asienta en este documento, la CS se define
como un tipo de participación ciudadana orientada al
control, vigilancia y evaluación por parte de personas y
organizaciones de los programas y acciones gubernamentales,
que promueve una rendición de cuentas vertical/transversal.
La CS se define como un
tipo de participación
ciudadana orientada al
control, vigilancia y
evaluación por parte de
personas y organizaciones
de los programas y
acciones gubernamentales,
que promueve una
rendición de cuentas
vertical/transversal.
10 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
 
En sus orígenes tuvo dos vertientes, la primera se refería a las
acciones de comunicación entre los gobiernos y sus ciudadanos
y mientras que la segunda consistía en acciones específicas de
vigilancia y control por parte de los beneficiarios de los programas
sociales. Por diversas razones, esta caracterización cambia en el
tiempo hasta que hoy la CS pareciera limitarse principalmente a
la administración de sistemas de atención ciudadana y dejando
prácticamente de lado las formas de organización comunitaria
para el control y la vigilancia de las acciones gubernamentales.
Sobre la base de esta diferencia original en vertientes
(sistema de atención ciudadana/control comunitario de
beneficiarios) proponemos una tipología de mecanismos y
prácticas existentes en la actualidad (entre 2000 y 2004) en los
tres órdenes de gobierno. A esta tipología se le suma una forma
especial de acción que realiza la esfera pública no estatal, en
particular las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC). Dentro
de esta tipología clasificamos las experiencias tanto reseñadas
en la bibliografía como identificadas en el trabajo de campo.
Finalmente postulamos que la diversidad de mecanismos
de CS representa una de sus potencialidades, junto con el
fortalecimiento de una lógica de ampliación y ejercicio de
derechos y marcos legales que permiten su desarrollo, y que se
orientan a construir legitimidad para las acciones de gobierno.
Sin embargo encontramos también limitaciones muy importantes,
como son la invisibilidad y el poco impacto que estas acciones
tienen, junto con una polisemia que no ayuda a hacer estas
instancias eficientes. De ahí que el principal riesgo que corre la
CS es sumarse a los mecanismos de participación decorativa,
ser usados sólo para avalar las acciones gubernamentales y no
como un efectivo contrapeso en el ejercicio del poder.
La metodología de esta investigación es cualitativa. La
información consistió principalmente en material secundario
(artículos, páginas web, informes de investigación, folletos,
trípticos, etc.) y entrevistas con actores clave, tanto
Hoy la CS pareciera
limitarse principalmente a
la administración de
sistemas de atención
ciudadana.
11cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
gubernamentales como no gubernamentales, de los tres órdenes
de gobierno. Adicionalmente se visitaron las principales
experiencias en terreno y se asistió a diversos seminarios y
actividades académicas sobre el tema. En total se realizaron 23
entrevistas, 6 visitas a experiencias estatales, se revisaron
alrededor de 90 páginas web de diversas instituciones y se
participó en diversos seminarios sobre el tema.2
1. DEFINICIÓN Y CARACTERÍSTICAS
 DE LA CONTRALORÍA SOCIAL
Q
UIZÁ LA CARACTERÍSTICA central de la CS en la
actualidad es su polivalencia, la diversidad de significados
que adquiere. Por un lado se le piensa como una oficina
gubernamental similar a la Secretaría de la Función Pública
(SFP) o a la Auditoría Superior de la Federación (ASP)
autónoma a los poderes de gobierno. También se asocia a la
CS con oficinas de gobierno específicas para recepción de
quejas y/o vinculación con la sociedad de los Órganos
Estatales de Control (OEC)3 o más ampliamente, se le
considera como un sistema general de participación.4 Por otro
lado, se comprende como organizaciones de beneficiarios para
la vigilancia de las acciones gubernamentales,5 o como
modelos de formalización media de control social que se
basan en los comités y vocales de vigilancia en obra social
(Cunill, 2000:287). Es decir, la CS puede definir al mismo
tiempo una idea abstracta sobre el control de la sociedad,
una oficina de gobierno, un sistema de comunicación entre
la ciudadanía y el gobierno, un comité de vigilancia de una
obra o una serie de acciones de capacitación.
A pesar de esta variedad de significados, propongo una
delimitación conceptual que nos permita definir a la
Contraloría Social como un tipo de participación ciudadana
orientada al control, vigilancia y evaluación por parte de personas y/
u organizaciones sobre programas y acciones gubernamentales, que
La característica central de
la CS en la actualidad es su
polivalencia, la diversidad
de significados que
adquiere
la CS puede definir al
mismo tiempo una idea
abstracta sobre el control
de la sociedad, una oficina
de gobierno, un sistema de
comunicación entre laciudadanía y el gobierno,
un comité de vigilancia de
una obra o una serie de
acciones de capacitación
12 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
 
promueve una rendición de cuentas vertical/transversal. Pasaremos
a explicar cada uno de estos componentes.
1.1. CS como forma de participación ciudadana
La CS es un tipo de participación ciudadana puesto que busca
que los ciudadanos (organizados o no) puedan incidir en la esfera
pública, ya sea formalmente, por medio de su inclusión en
comités de obra, órganos colegiados, etc. o indirectamente, por
medio de la activación de los sistemas de quejas y denuncias.
La participación ciudadana se define como un tipo de acción
política que “expresa, con múltiples sentidos, la intervención directa
de los agentes sociales en actividades públicas” (Cunill, 1997:74)
o, como plantea Ziccardi (2004:10) la participación ciudadana es
una:
…forma de inclusión de la ciudadanía en procesos decisorios,
incorporando sus intereses particulares (no individuales) respecto
a determinadas temáticas (…) La idea central es que incluyendo a
la ciudadanía en los procesos de diseño y adopción de políticas
sociales y con reglas de actuación de los diferentes actores
previamente definidas se pueden obtener mejores resultados
que permitan avanzar en el camino de construir ciudadanía.
Ahora, lo que caracteriza y diferencia a la CS de otras formas
de participación es que su intervención en lo público se orienta
específicamente al control, la vigilancia y evaluación de las
acciones y programas de gobierno. Esto le permite trascender
en el tiempo a la mera vigilancia sobre la ejecución de la política
y poder ampliar su campo de acción a la planeación y evaluación,
siempre que su foco se oriente al control y la vigilancia en estas
esferas.
Una de las causas de la polisemia en el concepto de CS,
como veremos, tiene que ver con el esfuerzo de ampliar sus
funciones a otras formas de participación ciudadana como la
planeación o la inclusión de temáticas específicas en la agenda
13cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
pública. Los ejemplos muestran que, para mantener el potencial
innovador de la CS como mecanismo de participación ciudadana
y su legitimidad como mecanismo de RdC, es preciso limitar las
funciones de la CS al ámbito de la vigilancia y el control.
Es decir, existe una multiplicidad de mecanismos y
formatos por los que la incidencia de los ciudadanos en la
acción pública puede llevarse a cabo –inclusión de temáticas
específicas, representación de grupos subrepresentados,
planeación de políticas públicas, regulación de marcos
normativos o ejecución de las políticas públicas.6 Dentro de
esta diversidad, la CS se especifica en acciones de vigilancia
y control por parte de los ciudadanos y sus organizaciones
sobre acciones de los gobiernos.
1.2. CS como forma de rendición de cuentas
 “vertical/transversal”
Pero la CS se define también como un tipo de rendición de
cuentas, específicamente como de tipo vertical. El concepto de
Rendición de Cuentas, es la traducción de lo que se conoce en el
mundo anglosajón, y en la literatura, como Accountability7 y se
define como “la acción de computar, es decir, de evaluar, juzgar
o verificar colectivamente algo” (Isunza, 2004:25) Según
Schedler (1999:15-17) la rendición de cuentas tiene tres grandes
dimensiones: información, justificación y sanción. Las dos
primeras se refieren a la petición por parte de los representados
y la obligación por parte de los representantes a informar y
explicar las decisiones que toman. No sólo a dar cuenta de
cuántos recursos se disponen y cómo se distribuyeron, sino
también el por qué de estas decisiones; mientras que la tercera
se refiere a la capacidad de exigencia [enforcement] por parte de
los representados sobre los representantes para definir
instrumentos, mecanismos o interfaces de rendición de cuentas.
Como plantea Schedler (1999:17): “A rinde cuentas a B cuando
está obligada a informar a B sobre sus acciones y decisiones
eventuales conductas improcedentes.”8
para mantener el
potencial innovador de la
CS como mecanismo de
participación ciudadana y
su legitimidad como
mecanismo de RdC, es
preciso limitar las
funciones de la CS al
ámbito de la vigilancia y el
control
14 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
 
Una parte importante de la literatura especializada en
RdC tiene que ver con el establecimiento de tipologías sobre
RdC.9 La caracterización más utilizada y conocida es la
propuesta por O’Donnell diferenciando RdC horizontal y
vertical. La primera implica “la existencia de agencias
estatales que tienen la autoridad legal y están fácticamente
dispuestas y capacitadas para emprender acciones, que van
desde el control rutinario hasta sanciones legales o incluso
impeachment, en relación con actos u omisiones de otros
agentes o agencias del estado que pueden, en principio o
presuntamente, ser calificados como ilícitos”(O’Donnell,
1998:173-174). La RdC vertical, por otro lado, consiste en
“elecciones, demandas sociales que se pueden articular sin
padecer coerción estatal y medios que por lo menos cubren
con regularidad las más visibles de estas demandas y los actos
presuntamente i l ícitos de las autoridades públicas”
(O’Donnell, 1998:162)
En la literatura se limita la RdC vertical, principal-
mente, a las elecciones sin embargo, varios autores han
demostrado diversas formas de la misma,10 siendo quizá la
más importante la definición de la RdC social, propuesta por
Smulovitz y Peruzzotti.11 Teniendo en cuenta estas metáforas
espaciales, Isunza establece una cuarta categoría: la RdC
transversal a la que define como:
Aquellos mecanismos que, si bien son instituciones del Estado,
están diseñados y funcionan de tal forma que hunden sus raíces
de manera explícita en la sociedad civil, a través de la presencia
especialmente protegida de ciudadanos independientes y
autónomos que no representan pero sí ejemplifican las cualidades
de un ethos ciudadano” (Isunza, 2004:29).
En este sentido la CS promueve un tipo de RdC
esencialmente vertical puesto que son los ciudadanos
quienes controlan a las acciones de gobierno y el desempeño
de los funcionarios públicos (tanto electos como no-electos).
La CS promueve un tipo
de RdC esencialmente
vertical puesto que son los
ciudadanos quienes
controlan a las acciones
de gobierno y el
desempeño de los
funcionarios públicos
15cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
Ahora bien, son muchos los mecanismos y actividades de control que
podrían ser caracterizados como mecanismos transversales, es decir,
como instituciones del Estado donde se asegura la participación de
ciudadanos en calidad de tales, en particular en experiencias como la
Contraloría ciudadana del Gobierno del Distrito Federal o los consejos
consultivos creados recientemente en el marco de las leyes de desarrollo
social y de fortalecimiento de las OSC.
Finalmente, la CS, producto en parte de su polivalencia, se
caracteriza por su flexibilidad sobre quien puede ser el sujeto del control,
puesto que encontramos ejemplos tanto de organizaciones (es el caso
dede Fundar o Equipo Pueblo, con sus acciones de seguimiento a la
transparencia presupuestaria o a los compromisos de la cumbre social
mundial), comités (como en los Cocicovis del Estado de México o los
comités de promoción comunitaria de Oportunidades), como de
ciudadanos que en su calidad de tales ejercen acciones de control y
vigilancia (como los Contralores ciudadanos del Gobierno del Distrito
Federal (GDF) o los investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnología, CONACYT) o personas (que activan los sistemas de quejas
y denuncias) así como los mecanismos o formatos de control que pueden
ejercer (la aprobación de una obra específica, la voz y/o voto en órganos
colegiados o consultivos de gobierno, la generación de quejas o
sugerencias ante instancias gubernamentales, etc.). La tipología de
experiencias que se presentan en la segunda parte de este documento da
cuenta de esta tremenda flexibilidad de sujetosy acciones de control.
Como mostraremos a continuación, los orígenes de la
CS se encuentran en la administración de Carlos Salinas
(1988-1994) y, después de un aparente abandono en el sexenio
de Ernesto Zedillo (1994-2000), retoma importancia en el
actual sexenio de Vicente Fox (2000-2006) por medio de la
Dirección General de Operación Regional y Contraloría
Social y la Dirección General Adjunta de Participación Social
y Contraloría Social, dependiente de la SFP, que es la encargada
de elaborar los lineamientos para los programas federales, firmar
convenios de colaboración con los órganos de control interno
de los Estados y prestar asesoría a los demás órdenes estatales.
La CS se caracteriza por su
flexibilidad sobre quien
puede ser el sujeto del
control
16 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
 
1.3. Los orígenes: Modernización y reforma del Estado
del sexenio de Salinas
La CS, definida ampliamente como acciones específicas de
vigilancia y control que ejercen los beneficiarios de programas
sociales sobre el desarrollo de los mismos, tiene más de 14 años
de implementación, siendo acuñada por primera vez en el sexenio
de Salinas, en particular en el Programa Nacional de Solidaridad
(PRONASOL) y bajo el alero de la Secretaría de Contraloría y
Desarrollo Administrativo (SECODAM).12 Según altos
funcionarios de dicha administración, la CS se inscribe dentro
de un proyecto mayor de modernización y reforma del Estado
donde se enfatiza el cambio de relación entre gobierno y sociedad
dando mayores espacios para la participación ciudadana
(Vázquez Nava, 1994:15; Vázquez Cano, 1994: 68 y ss.; Salinas,
2000: 560).
El concepto de Contraloría Social tiene su nacimiento
“oficial” el 5 de febrero de 1991 en el contexto del PRONASOL,
cuando se toma protesta a los vocales de control y vigilancia
del programa Solidaridad. (SECODAM y PRONASOL,
1992:23; Vázquez Nava, 1994:31, Salinas, 2000:560) y se define
de la siguiente manera:
La contraloría social constituye una nueva forma de control
administrativo ejercido por los ciudadanos sobre la actuación de
quienes tienen la responsabilidad del quehacer gubernamental.
Se trata pues de una forma avanzada de participación ciudadana
en las tareas de vigilancia y fiscalización de los recursos públicos y
en la evaluación del desempeño de los funcionarios y empleados
al servicio del Estado. (Vázquez Cano, 1994:74-75)
La CS se organizó en esa época en dos grandes vertientes:
atención ciudadana de quejas, sugerencias y recomendaciones
y, por otro lado, control colectivo de obras y servicios. Según
Vázquez Nava (1994:26):
El concepto de
Contraloría Social tiene su
nacimiento “oficial” el 5
de febrero de 1991 en el
contexto del PRONASOL
La CS se organizó en esa
época en dos grandes
vertientes: atención
ciudadana de quejas,
sugerencias y reco-
mendaciones y, por otro
lado, control colectivo de
obras y servicios
17cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
La primera de ellas ha sido instrumentada para poner al alcance
de la población en general medios de interlocución que puede
utilizar para expresarse libremente sobre aciertos y errores o para
identificar problemas en los servicios que recibe, o bien, para
solicitar orientación sobre especificaciones relacionadas con dichos
servicios. La segunda vertiente –donde la Contraloría Social
encuentra su expresión más acabada, puesto que hay recursos
públicos que vigilar- es aquella que ha incorporado a las
comunidades y los propios beneficiarios de obras y acciones
emprendidas para elevar sus niveles de bienestar y su
productividad, en la supervisión del proceso que implica su
realización.
Los ejemplos más claros de la primera vertiente de la
CS son los módulos de atención ciudadana y el Sistema de
Orientación Telefónica a la Ciudadanía (SACTEL), mientras
que los comités de control y vigilancia de PRONASOL son
de la segunda.
Junto con SACTEL, la acción de la CS en el orden
federal durante el sexenio de Salinas abarcó, en la primera
vertiente, los programas Paisano, Vecinos de Centroamérica,
los Módulos de Atención y Participación Ciudadana del sector
salud del entonces Departamento del Distrito Federal (DDF),
la oficina de quejas y denuncias contra abusos de la policía y
el Módulo de Participación Ciudadana del Centro de
Verificación de Vehículos de Transporte Público de
combustión a gas, mientras que su acción –en la segunda
vertiente- incluyó, además del PRONASOL y sus programas
(Fondos municipales y regionales, fondos para la producción,
mujeres y niños con Solidaridad, etc.) otros programas
federales como Procampo, Escuela Digna, Hospital Digno,
Cocinas Populares y Unidades de Servicios Integrales,
Diconsa, Desarrollo y Fomento Agropecuario, Apoyo a los
productores de Café (Vázquez Cano, 1994: 143-170).
18 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
 
La información sobre CS durante el sexenio de Zedillo
es prácticamente nula. A pesar de que sigue existiendo en el
interior de la SECODAM una Dirección General de
Contraloría Social, sus acciones fueron relativamente
secundarias en lo que se refiere a programas federales. En la
bibliografía sólo se habla de la CS en el programa del ramo
26 y de continuidad de algunos programas del sexenio
anterior, como el Instituto Nacional Indigenista (INI), IMSS-
solidaridad; Diconsa, Procampo, etc. (López, 1998: 341)
Posiblemente es en esta época cuando comienza a surgir la
confusión entre las vertientes de CS, lo que se agudiza en el
sexenio actual, como veremos a continuación.
El desarrollo de la estrategia de CS a nivel estatal y
municipal está mucho menos reseñado en la bibliografía,
aunque sabemos que en los estados esta estrategia se
incorpora también después del sexenio de Salinas, como es
el caso del Estado de México (EDOMEX) o de Tamaulipas.13
1.4. La CS en el orden federal actual:
Sistema Integral de Contraloría Social
Con la alternancia, en el orden federal se advierten una serie de
cambios positivos para impulsar la CS. Además de la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Información Pública Guberna-
mental (LFTAIPG), que entrega un marco general y facilita las
acciones de la CS, ésta se desarrolla en todo un capítulo de la
Ley General de Desarrollo Social (LGDS) y en artículos de la
Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por
Organizaciones de la Sociedad Civil (LFFAROSC), promulgada
el 9 de febrero de 2004.
A comienzos del sexenio actual, en 2000, la Dirección
General Adjunta de Contraloría Social de la SFP desarrolla el
Sistema Integral de Contraloría Social (SICS),14 modelo de acción
que busca implementarse en programas federales, estatales y
municipales por medio de diversas acciones.15
En 2000, la Dirección
General Adjunta de
Contraloría Social de la
SFP desarrolla el Sistema
Integral de Contraloría
Social, modelo de acción
que busca implementarse
en programas federales,
estatales y municipales
19cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
Dentro de este sistema, la CS se define como “El conjunto
de acciones de control, vigilancia y evaluación que realizan las personas,
de manera organizada o independiente, en un modelo de derechos y
compromisos ciudadanos, con el propósito de contribuir a que la gestión
gubernamental y el manejo de los recursos públicos se realicen en términos
de transparencia, eficacia y honradez.” (SECODAM, 2001). Sus
objetivos se orientan a garantizar el acceso de información a los
ciudadanos, a impulsar la participación, corresponsabilidad y la
autogestión, mejorar la eficiencia, eficacia y confiabilidad de
las acciones gubernamentales e incorporar a la ciudadanía en el
combate a la corrupción.
El SICS consiste en la articulación de seis componentes:
• Programas de información a la ciudadanía
• Formas de organización social para el control y vigilancia
• Espacios de comunicación gobierno-sociedad
• Programas de capacitación y asesoría
• Sistemas de Atención y resolución a quejas y denuncias
• Programas de evaluaciónsocial del gobierno
La mecánica de operación para la implementación de este
sistema consta de diversas acciones. En el orden federal se orienta
al fortalecimiento y operación de la CS en programas federales de
alto impacto como Oportunidades, Microregiones, Escuelas de
Calidad, Programa de Apoyo al Empleo, Atención a Jornaleros
Agrícolas, en la Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
(CDI), el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) el
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, etc.16 Junto
con esto, se firman convenios de cooperación con las entidades
federativas, en particular con los Órganos Estatales de Control
para el desarrollo de componentes de CS (como el programa “A
los ojos de todos”, programas de capacitación, control en programas
federales, etc.) donde las oficinas regionales trabajan en el control
y vigilancia de la operación local de los programas federales.
Por último, en el orden municipal, la estrategia del SICS se
desarrolla por medio de acciones de capacitación y
20 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
 
acompañamiento del programa “municipios por la transpa-
rencia” que incluye acciones en más de 300 municipios entre
2001 y 2004 correspondientes a 14 entidades federativas.17
La idea central es que en cada uno de los programas federales
que posean CS pueda desarrollarse integralmente este sistema
abarcando no sólo las vertientes originales de la CS –atención
ciudadana y control colectivo- sino también incorporando acciones
como la evaluación de los programas o los mismos programas de
información a la ciudadanía así como ampliar la CS a la totalidad
del ciclo de la política (planeación-ejecución- seguimiento y
evaluación). Antes de describir los diversos programas federales,
estatales y municipales donde se encuentra presente la CS
pasaremos a revisar el marco legal que rige su acción.
1.5. Marco legal de la CS
La participación ciudadana para el control y la rendición de
cuentas por medio de la CS está garantizada en general por
múltiples mecanismos legales en los ámbitos nacional e
internacional. En un nivel constitucional se basa en los
siguientes derechos:
El derecho de información, artículo 6 constitucional, está
garantizado, en el ámbito federal y en 28 Estados, por medio de
las leyes de acceso a la información. El derecho de petición, definido
en el artículo 8 constitucional, está garantizado por la existencia
de reglas de operación en programas federales que definen
mecanismos de atención ciudadanos y recepción de quejas y
denuncias y por la existencia de mecanismos y acciones de
contraloría social en políticas sociales de impacto directo en la
población, como veremos en el siguiente apartado. El derecho a
participar en la planeación, definida en el disposiciones legales,
por medio de la LFFAROSC, que regula la creación,
financiamiento y actividades de las mismas.
A nivel internacional, México firmó la Convención
Interamericana Contra la Corrupción, en el marco de la Organización
La participación
ciudadana para el control
y la rendición de cuentas
por medio de la CS está
garantizada en general
por múltiples mecanismos
legales en los ámbitos
nacional e internacional
21cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
de Estados Americanos (OEA), donde se obliga, en el Art.3 fr.
11 a establecer mecanismos para estimular la participación de
la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en
los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción. Así mismo,
es Estado Parte firmante de la Convención de las Naciones Unidas
contra la Corrupción(2003), la que incluye, en su Art.13, la
obligación de fomentar
…la participación activa de personas y grupos que no pertenezcan
al sector público, como la sociedad civil, las organizaciones no
gubernamentales y las organizaciones con base en la comunidad,
en la prevención y la lucha contra la corrupción, y para sensibilizar
a la opinión pública con respecto a la existencia, las causas y la
gravedad de la corrupción, así como a la amenaza que ésta
representa. Esa participación debería reforzarse con medidas
como las siguientes: a) Aumentar la transparencia y promover la
contribución de la ciudadanía a los procesos de adopción de
decisiones; b) Garantizar el acceso eficaz del público a la
información; c) Realizar actividades de información pública para
fomentar la intransigencia con la corrupción, así como programas
de educación pública, incluidos programas escolares y
universitarios; d) Respetar, promover y proteger la libertad de
buscar, recibir, publicar y difundir información relativa a la
corrupción
El derecho a la participación para el control en políticas
sectoriales, está, en términos normativos, garantizado por
múltiples leyes. Las más importantes son la Ley General de
Desarrollo Social, publicada el 20 de Enero de 2004, donde el
Capítulo VIII trata sobre Contraloría Social18.
Para el caso de las organizaciones de la sociedad civil, la
Ley de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la
Sociedad Civil (2004) establece en su artículo 6º, fracción IV el
derecho a “Participar en los mecanismos de contraloría social que
establezcan u operen dependencia (sic) y entidades, de conformidad
con la normatividad jurídica y administrativa aplicable.” De manera
22 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
 
menos explícita, leyes como la Ley General de Educación, en su capítulo
VII, define mecanismos tales como los consejos de participación
social (municipales y estatales) o la Ley General de Salud, que en su
capítulo IV del título II garantiza la posibilidad de la comunidad en
general de formular sugerencias y informar irregularidades (Art.58)
y por medio de la inclusión de vocales de control y vigilancia en las
asociaciones ganaderas, los ejidos, etcétera.
Junto con esto, el fortalecimiento de la participación
ciudadana para el control social es una estrategia del Plan Nacional
de Desarrollo 2001-2006 y es parte de las líneas estratégicas del
Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento de la
Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006. (En particular
la línea 4.1.6.)
Finalmente, existen Reglamentos interiores y Reglas de Operación
donde la CS tiene apartados específicos. Sobre el primero, la SFP
establece, en el Art.36 Fr.VI de su reglamento interior, que dicha
secretaría tiene como atribuciones “Promover la participación
ciudadana en la instrumentación de programas federales y en la
vigilancia de su ejecución y asesorar en los términos de la legislación
aplicable y a petición expresa de los gobiernos locales en la
implantación de la Contraloría Social en programas estatales y
municipales”. En torno al segundo, como veremos adelante, en
2005, de las 130 reglas de operación publicadas de la administración
pública federal, 83 incorporan en su contenido un apartado
específico de promoción de la Contraloría Social.19
En síntesis, existe en la legislación mexicana una serie de
derechos específicos orientados a garantizar la participación
ciudadana en el control y la decisión de los recursos públicos,
en general, y las acciones de Contraloría Social, en particular.
La constitución, leyes generales y federales, reglas de operación
y acuerdos internacionales incluyen elementos específicos que,
en términos normativos, permiten y fortalecen la existencia de
mecanismos de control y vigilancia donde participen ciudadanos
y organizaciones.
Existe en la legislación
mexicana una serie de
derechos específicos
orientados a garantizar la
participación ciudadana
en el control y la decisión
de los recursos públicos,
en general, y las acciones
de Contraloría Social, en
particular
.
23cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
A continuación presentamos un recuento sobre las acciones
de CS existentes en el presente en los tres órganos de gobierno.
Para facilitar su análisis, se propone una tipología de estas
experiencias sobre la base de las acciones y funciones centrales
que llevan a cabo. En ese sentido nos resulta útil retomar las
vertientes dela CS: atención ciudadana y control colectivo por
parte de beneficiarios, para describir el ámbito de acción de la
CS en la actualidad a la que sumamos dos tipos más: la
participación de ciudadanos en órganos colegiados de decisión
y las acciones de vigilancia de las OSC.
2. TIPOLOGÍA DE EXPERIENCIAS
DE CS GUBERNAMENTALES
E
N EFECTO, LO QUE SE ENTIENDE por CS desde el sector
público gubernamental puede ordenarse en tres grandes
tipos: 1) Como sistemas de atención ciudadana –en particular
como buzones de quejas/sugerencias-, 2) como acciones de
control colectivo por parte de los beneficiarios-por medio de la
constitución de comités para la vigilancia de obras específicas-
y 3) como participación en los órganos colegiados de decisión-
ya sean estos consultivos o resolutivos.
Es importante notar que en el orden federal predomina el primer
significado, sobretodo en su definición en reglas de operación, mientras
que en el orden estatal existen experiencias orientadas a la segunda
definición. En los tres niveles encontramos órganos colegiados (tanto
consultivos como resolutivos). Por último, en el ámbito municipal la CS
se asocia más que nada a acciones de participación que van más
allá de la vigilancia y el control como fines en si mismos,
ciudadana y como acciones de transparencia en la gestión municipal.
Pasemos a revisar entonces las experiencias encontradas.
2.1. CS como sistema de atención ciudadana
Existen múltiples programas que comprenden a la CS como el
nombre genérico de los sistemas de recepción de quejas y
Lo que se entiende por CS
desde el sector público
gubernamental puede
ordenarse en tres grandes
tipos: 1) Como sistemas de
atención ciudadana; 2)
como acciones de control
colectivo por parte de los
beneficiarios; y 3) como
participación en los
órganos colegiados de
decisión.
Existen múltiples
programas que
comprenden a la CS como
el nombre genérico de los
sistemas de recepción de
quejas y sugerencias.
24 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
 
sugerencias, ya sea por parte de los beneficiarios directos de los
programas sociales o por la población en general. A continuación
revisaremos las experiencias más significativas en los diversos
órdenes de gobierno:
2.1.1 CS en el Orden federal.
Al interior de este tipo encontramos dos subtipos importantes:
por un lado aquellos programas federales que, si bien definen la
CS como la acción de los beneficiarios para control y vigilancia,
en la práctica se limitan a servir de sistemas difusión de
información y recepción de quejas y, por otro lado, los programas
que en sus reglas de operación la CS se entiende directamente
como sinónimo de sistema de atención de quejas. La mayoría
de los programas sociales de la Secretaría de Desarrollo Social
(SEDESOL) (incluyendo al Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades) son ejemplo del primer subtipo, mientras que
programas como los de CONACYT o el Fondo de Operación y
Financiamiento Bancario a la Vivienda (FOVI) son ejemplos
del segundo.
2.1.1.1 CS como participación de los beneficiarios en el control de
programas sociales.
En el sitio Internet de la SEDESOL, en cumplimiento con la
LFAIPG, se describen los mecanismos de participación
ciudadana que tienen sus programas. A la CS se le define así:
“La participación social en actividades de vigilancia del Programa
está a cargo de los beneficiarios apoyados con los proyectos, así
como de las organizaciones de la sociedad civil que suscriban
convenios de concertación, quienes se constituyen en instancias
de contraloría social.”20 Según esa página, los programas de
SEDESOL que operan con mecanismos de CS son: Atención a
jornaleros agrícolas; Jóvenes por México; Desarrollo de los
Pueblos y Comunidades Indígenas; Opciones productivas;
Incentivos Estatales; Microregiones; Empleo Temporal;
Iniciativa Ciudadana 3x1 y Hábitat. A esta lista podemos agregar
25cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
programas como Oportunidades, Programa de Abasto Social
de Leche (Liconsa) y Comisión para la Regularización y Tenencia
de la Tierra (CORETT).21
Las características centrales de este subtipo son las
siguientes: los sujetos sociales son principalmente los
beneficiarios de los programas y las OSC que hayan firmado
convenios de cooperación con SEDESOL para la vigilancia de
los programas sociales.22 El objeto de vigilancia y control es el
correcto funcionamiento de los programas sociales por lo que
los responsables municipales, estatales y federales son los
encargados de ejecutarlos, es decir, los actores gubernamentales
controlados. La metodología de control, sin embargo, se limita
a la recepción de información, capacitación y eventual
presentación de quejas, sugerencias y aclaraciones a los
organismos estatales o federales de control, utilizando para ello
los sistemas de atención ciudadana y las acciones guberna-
mentales de apoyo a la misma, que consisten en el aseguramiento
de la entrega de información y eventual capacitación de los
beneficiarios sobre los mecanismos de quejas/sugerencias. Es
decir, en términos de acciones la CS se reduce a recibir la
información que todos los beneficiarios reciben y utilizar los
sistemas de recepción de quejas/sugerencias habilitados para la
población en general.
El sistema de CS de Oportunidades es un buen ejemplo de
ésto.23 La guía operativa de Atención Ciudadana y Contraloría Social
se dedica a describir las acciones del sistema de atención ciudadana
(recepción y seguimiento de demandas ciudadanas, que para el año
2004 llegaron a 78,837 casos de demandas ciudadana (Oportunidades,
2005:3), dejando de lado el establecimiento de funciones y atribuciones
de los comités de promoción y de los vocales de control y vigilancia.
Dichos comités (que según las reglas de operación son los
encargados de realizar las acciones de CS) no tienen atribuciones
específicamente identificadas en dichos manuales, y en la
práctica, según nuestra observación en terreno en el sur de
Veracruz, los vocales funcionan más como extensiones
26 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
 
voluntarias de las acciones burocráticas del programa (orientar
a los titulares a hacer trámites; entregar la información que el
programa difunde-sobre fechas de pago, ayudar a pasar la
asistencia en las pláticas de salud, etc.) que como una contraparte
ciudadana de vigilancia sobre el correcto funcionamiento del
programa, aunque según las reglas de operación, parte de las
atribuciones de los comités es poder solicitar reuniones con los
encargados territoriales del programa.24
Es decir, en términos estrictos, los “vigilantes” de la CS
en Oportunidades son los comités y los vocales, aunque
cualquier titular puede presentar demandas ciudadanas tanto al
programa como a las contralorías estatales. Lo que vigilan es el
correcto funcionamiento del programa en sus tres vertientes
(educación, alimentación y salud), la entrega de apoyos
económicos y que todos los involucrados sigan las reglas de
operación. Los “vigilados” son, por un lado, los funcionarios
federales del programa (operadores territoriales, pagadores, etc),
y por otro, los funcionarios estatales (profesores, médicos,
enfermeras) y municipales (enlaces). También vigilan el correcto
funcionamiento de los comités y de los propias vocales (que no
cometan abusos, cobren cuotas, etc.)
Las acciones (el cómo vigilan) se limita a la presentación
de denuncias vía telefónica, personal o por escrito, lo que no es
exclusividad de los comités o los vocales. También pueden
solicitar reuniones especiales con los coordinadores territoriales
o estatales; sin embargo, no participan en los órganos
responsables del seguimiento del programa como los comités
regionales, estatales o los subcomités de CS existentes en el
programa.25
Junto con la recepción y seguimiento de demandas,
producto de los procesos electorales estatales de 2004, se
realizaron importantes campañas de “blindaje electoral”
consistentes en capacitación a las beneficiarias sobre sus
derechos y en la vigilancia del uso de los programas degobierno
27cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
para fines electorales, siendo quizá la parte más exitosa de
participación ciudadana para la vigilancia por parte de dicho
programa.26 En Veracruz, por ejemplo, se llevaron a cabo jornadas
de información a titulares y la entrega de “buzones móviles” a
los funcionarios del programa que atienden en los Módulos de
Atención (MAPs) por parte de la oficina de Contraloría Social
del Estado quien tiene las llaves y es la encargada de hacer los
seguimientos de las demandas que ahí se plasmen.
Otros programas de la Administración Pública Federal
(APF) también pertenecen a este subtipo, como el programa
Escuelas de Calidad (SEP); los programas de IMSS-Solidaridad-
Oportunidades y el programa de fondos regionales de la CDI
(exINI) así como el Programa de Empleo Temporal de la
Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) y el Seguro
Popular de la Secretaría de Salud y Asistencia (SSA), cada uno
con diferencias y particularidades, pero siguiendo el mismo
patrón.
2.1.1.2 CS como sistemas de atención ciudadana
en programas de gobierno
Dentro del segundo subtipo se encuentran una buena cantidad
de programas federales que incluyen en sus reglas de operación
apartados especiales de CS. Un ejemplo de ello es CONACYT
y sus reglas de operación. En el Programa de Beca Crédito, en el
del Sistema Nacional de Investigadores y en los demás programas
se incluyen apartados como el siguiente (del programa beca-
crédito).
I.10 Contraloría Social
Los interesados y la población en general pueden asistir a la
Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, a cualquier
Delegación Regional u oficinas centrales del CONACYT a
presentar sus quejas, denuncias o sugerencias al programa que
contribuyan a una mejor operación, así también pueden
presentarlas en la página electrónica del CONACYT (http://
www.conacyt.mx). (CONACYT, 2004)
28 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
 
En este sentido pueden encontrarse diversos programas referidos
en el anexo final de este documento.
2.1.2 CS en los ámbitos estatal y municipal
En el orden estatal la CS comprendida como sistema de
recepción de quejas y sugerencias tiene que ver por un lado, con
su caracterización organizacional y por otro lado, con el tipo de
acciones que realiza. Sobre el primer punto la CS en los estados
se comprende en parte como una oficina de gobierno, por lo
tanto, las acciones de CS se conciben como acciones
gubernamentales (de las contralorías estatales) de control sobre
los programas federales que se llevan a cabo en dichas entidades
y/o el lugar físico para presentar las quejas o sugerencias.
En todos los OEC existen oficinas de diferente rango con
presupuesto y personal denominadas “CS” o que cumplen sus funciones.
Según la SFP (2005), existen 4 Direcciones Generales, 13 Direcciones,
2 Subdirecciones, 2 Coordinaciones y 3 instancias inferiores.27 En 8
entidades otras oficinas son las responsables de la coordinación con la
SFP sobre acciones de CS.28
Las funciones que llevan a cabo estas oficinas tienen que ver
principalmente con la promoción de acciones de información a los
ciudadanos, de capacitación a los funcionarios públicos y a OSC
sobre los componentes del SICS y con la coordinación de
actividades de seguimiento y control de quejas y sugerencias de los
beneficiarios de programas sociales (principalmente de SEDESOL)
y de obra pública (vía las acciones de control sobre el Ramo 033 –
 municipios para la creación de obra pública y desarrollo municipal).29
Dentro de las acciones de formación y capacitación destacan
los programas “A los Ojos de Todos” y “Municipios por la
Transparencia” (SFP, 2004b). El primero incluye acciones de
información a los beneficiarios sobre las características de los
programas sociales, mientras que el segundo se refiere, sobretodo,
a acciones de capacitación y concertación para promover
acciones de transparencia e integrar acciones del SICS en los
municipios.30
En el orden estatal la CS
comprendida como
sistema de recepción de
quejas y sugerencias tiene
que ver por un lado, con
su caracterización
organizacional y por otro
lado, con el tipo de
acciones que realiza.
29cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
Algunas de las instancias estatales de CS desarrollan
programas propios ampliando el control y la vigilancia a
programas con recursos estatales. Por ejemplo, en Tamaulipas
se establecieron cartas ciudadanas para explicar y difundir el
programa de CS para programas federales -como Escuelas de
Calidad y Seguro Popular-, pero también para la regularización y
mejoramiento de la vivienda, responsabilidad del Instituto
Tamaulipeco de Vivienda y Urbanización; para auditar el transporte
público de pasajeros, dependiente de la Dirección General de
Transporte y Vialidad, para apoyar al contralor ciudadano
(observando la vigilancia de las obras del ramo 033 y de otros
servicios gubernamentales como trámites, licencias, placas, etc.) y
para la creación de los comités de consulta y participación de la
comunidad en seguridad pública.31 Este trabajo se vio facilitado
por la creación y modificación reciente de leyes estatales que dieron
sustento legal a las acciones de participación. Así, por ejemplo, la
Ley Estatal de Planeación, de 1996, establece artículos (Arts.10 y
51) que posibilitan la participación social (y en específico acciones
de control). Esto mismo sucede con la Ley Orgánica de la APE, de
1999 (Art.13); el Plan Estatal de Desarrollo 1999-2004; la Ley de
Educación para el estado, de 1999, la Ley de Seguridad Pública, de
2000, la Ley de Participación Ciudadana de 2001, la Ley de Salud
de 2001, la Ley Orgánica del Ministerio Público de 2002 y la Ley
de transportes de 2002. Gracias a estas modificaciones, las diversas
figuras de CS (consejos de desarrollo municipal, auditores ciudadanos
del transporte, vigilantes de seguridad pública, etc.) fueron objeto
de difusión por parte de la oficina estatal de CS.32
En el nivel municipal, desde la literatura, vemos una
asociación de la CS a dos grandes temas: por un lado, está asociada
a acciones de transparencia y, por otro, a procesos de participación
más amplios. Sobre el primer tema (transparencia), sobresalen las
acciones de capacitación implementadas por el programa
“Municipios por la Transparencia” (SFP 2004f). Según la SFP, entre
2000 y 2004, habían participado alrededor de 300 municipios en
11 entidades federativas recibiendo capacitación sobre acciones
Algunas de las instancias
estatales de CS desarrollan
programas propios
ampliando el control y la
vigilancia a programas con
recursos estatales.
En el nivel municipal
vemos una asociación de
la CS a dos grandes temas:
a acciones de trans-
parencia y a procesos de
participación más
amplios.
30 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
 
de transparencia municipal. Sobresale en este sentido el estado de
Sonora que, entre 2001-2003, logró que los 72 municipios (el 100%)
integraran 8 redes de “municipios amigos por la transparencia” y
lograran sistematizar sus acciones en cada uno de los 6 componentes
del SICS (SFP y Gobierno de Sonora, 2003).33 Sin embargo, la
mayoría de las acciones reseñadas remiten también a la función de
información y recepción de quejas y sugerencias en los OEC o en
las contralorías municipales.34
También en el nivel municipal se han creado lineamientos
denominados 14 Acciones por la Transparencia, en coordinación con el
Proyecto Atlatl,35 la Agencia de Cooperación para el Desarrollo de los
Estados Unidos (USAID), la Asociación Internacional de Administración
de Ciudades y Condados (ICMA) (SFP, ICMA, INAFED, ATLATL,
2004). Estas acciones son: 1) garantizar el acceso a la información pública
municipal, 2) crear y poner en acción los Consejos Municipales, 3)
procurar que el Cabildo funcione con criterios de transparencia, 4) actuar
con transparencia en la contratación, despido y promoción del
personal, 5) reglamentar los mecanismos de participación ciudadana,
6) publicar un manual ciudadano de corresponsabilidad, 7)brindar
atención de calidad a la ciudadanía, 8) difundir los reglamentos
municipales, 9) difundir información sobre trámites, permisos,
licencias, concesiones y servicios municipales, 10) informar sobre
ingresos municipales y la deuda pública, 11) informar sobre los
ingresos totales del alcalde, de los regidores y funcionarios, 12)
informar sobre los proveedores del municipio, 13) informar sobre
las obras de infraestructura y los programas sociales y 14) publicar
los gastos de comunicación social y representación.36
Sobre el segundo tema, participación ciudadana en
general, sobresalen acciones llevadas a cabo en el DF, como
el presupuesto participativo en Tlalpan entre 2001-2003
(Díaz, 2003), o las acciones de los comités vecinales
(Zermeño, 2004), con ejemplos paradigmáticos en Cuquío,
Jalisco y en Zaragoza, Veracruz. Lo mismo que acciones que,
si bien no tienen el rótulo de “Contraloría Social”, llevan a
cabo funciones de la CS, como son los casos de las instancias
31cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
de comunicación denominadas “miércoles ciudadanos”, las
audiencias públicas(Cf.§2.4.1.) o las acciones de seguimiento
y capacitación en municipios específicos.
2.2. CS como control colectivo: comités de vigilancia
Un segundo tipo de CS tiene que ver con la constitución de
comités de vigilancia formados por beneficiarios directos de la
obra o del servicio, que es como históricamente se
comprendió la CS. La metodología de los comités de
vigilancia se aplica más fácilmente a la construcción de obras
públicas (pavimentación, construcción de banquetas,
escuelas, etc.) y las acciones de control no sólo incluyen la
presentación de quejas, sino también la posibilidad de no
recepcionar la obra si en ella se cometieron irregularidades.
Como vimos anteriormente, en el ámbito federal,
programas como Oportunidades incluyen dentro de sus reglas
de operación la constitución de comités de promoción con
la inclusión de un vocal de control y vigilancia, donde las
atribuciones que poseen para la vigilancia y el control están
limitadas al establecimiento de demandas ciudadanas y/o
reuniones con los responsables operativos de los mismos.
Sin embargo, encontramos acciones de control y funciones
más complejas de los comités en otros programas federales,
como en la Comisión para la Regularización de la Tenencia
de la Tierra (CORETT).
Según su Manual de Contraloría Social, forman comités para
la regularización de la tenencia de la tierra, quienes cumplen las
funciones de vigilancia y acciones de titulación, así como,
quienes presentan quejas y denuncias y firman convenios de
cooperación con autoridades municipales y federales (CORETT,
2000). En este tenor se encuentra también la Procuraduría
Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), que forma
“comités de vigilancia participativa” donde se pretende
involucrar a ejidatarios y dueños de bosque para la denuncia
oportuna de la tala clandestina y notificar a las autoridades.
Un segundo tipo de CS
tiene que ver con la
constitución de comités
de vigilancia formados por
beneficiarios directos de la
obra o del servicio, que es
como históricamente se
comprendió la CS.
32 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
 
De manera aún más específica, según la guía operativa
del Programa de Construcción, Equipamiento y Rehabilitación
de Infraestructura Física de Educación Superior (CAPFCE),
dependiente de la SEP, desarrolla una estrategia de CS que consta
de 5 pasos: el primero, es información de la obra (donde se
obliga al contratista, como parte de sus funciones, a colocar el
rótulo de obra); el segundo, es la conformación de un comité
(que puede ser la asociación de padres de familia u otra instancia)
con funciones de supervisión de la obra, tercero, para ello
recibirán una capacitación por parte de CAPFCE ; el cuarto
paso, es poner a disposición los mecanismos de quejas y
denuncias; y el quinto paso, es certificar la recepción de obra,
donde el comité tiene que avalar el acta. Otros programas, como
los fondos regionales de la CDI o la operación de las acciones
de obra que comprenden el ramo 33, se supone, funcionan de
manera similar.
Por ejemplo, en los municipios de Veracruz se constituyen
Consejos de Desarrollo Municipal, presididos por el alcalde,
donde también participa un vocal de control y vigilancia electo
entre los diferentes comités de control y vigilancia que existen
(uno por cada obra que se desarrolle en el municipio) financiados
por el ramo 033 –vía Fondo de Inversión Social Municipal
(FISM). Estos comités tienen la función explícita de controlar
la ejecución de la obra, así como, de recepcionarla.
Es decir, los sujetos del control en este caso son comités
formados por beneficiarios de la obra o del programa específico.
Lo que vigilan es el cumplimiento de las especificaciones técnicas
de la obra o del programa y los vigilados no sólo son los servidores
públicos, sino también los contratistas o las empresas encargadas
de realizar las obras. Aquí las acciones de control no sólo se limitan
a la presentación de quejas, sino que poseen mayor capacidad de
presión, por lo menos en un nivel teórico, puesto que tienen que
firmar el acta de recepción de las obras, requisito formal para dar
por terminada una obra. El modelo del Estado de México, basado
en la creación de Consejos Ciudadanos de Control y Vigilancia
33cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
Social (COCICOVIS) es el mejor ejemplo de este tipo, aunque
sistemas similares funcionan en toda la república.37
En el Estado de México, según sus autoridades, el programa
de CS en obra pública opera desde 1995 buscando incorporar la
participación organizada de la población beneficiaria en la vigilancia,
control y evaluación preventiva de las obras y servicios que realiza
el estado con recursos federales, estatales y municipales. La
metodología de la CS en el Estado de México consiste en la creación
de un COCICOVI por cada obra, formado por tres vocales
denominados “contralores sociales” (Gobierno del Estado de
México, s/f). Además de los programas federales (microregiones, empleo
temporal, Oportunidades, Escuelas de calidad, Capacitación para el
trabajo) existen Cocicovis en los siguientes programas estatales: Asistencia
alimentaria a menores escolares, del DIF municipal; el Instituto
Mexiquense de la Mujer; El Consejo Estatal para el Desarrollo Integral
de los Pueblos Indígenas; el Instituto Mexiquense de la Vivienda Social
y en las obras públicas financiadas con recursos federales y estatales.
Una diferencia importante con otros estados es el marco
jurídico que protege a estos comités puesto que se encuentra
resguardado incluso a nivel constitucional. La constitución política
del Estado Libre y Soberano de México, en su artículo 15 consagra
la figura del contralor social y sus funciones de vigilancia. La
Ley orgánica de la administración pública, Art. 38bis, y la Ley Orgánica
Municipal (Art.113) dan soporte legal a la acción de estos comités.
Las funciones de los Cocicovi en obra pública incluyen
la recepción y vigilancia de las obras según el expediente
técnico (es obligación de los contratistas entregar un
expediente al Cocicovi), la verificación de los materiales, la
intervención en los actos de entrega-recepción de las obras y
la capacidad de presentar quejas y denuncias. Por otro lado,
en los programas sociales los Cocicovis verifican que los
programas sean entregados el día y hora determinados, que
los productos entregados se hallenen perfecto estado, que
los apoyos sean entregados a las personas que se encuentran
34 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
 
en la lista de beneficiarios, que el servicio de los servidores
públicos sea eficaz, eficiente y transparente, y reportan las
irregularidades.
Entre septiembre de 1999 y julio de 2004, según la
Dirección General de Contraloría Social del Estado de
México, se han constituido 63,217 comités, lo que representa
la participación de 200,021 contralores sociales. De estos,
23,891 comités corresponden a servicios y 39,326 a obra
pública.382.3. CS como participación en órganos colegiados
Un tercer tipo entiende la CS como la participación de
ciudadanos que en calidad de tales participan en órganos
colegiados (consultivos y/o resolutivos) ejerciendo ahí no sólo
la capacidad de vigilancia y control, sino también ampliando las
esferas de participación. Aquí se puede hablar con propiedad
de RdC transversal más que vertical, como son los tipos recién
descritos.
En la administración pública federal, en los estados y
en los municipios son incontables la cantidad de consejos
consultivos y resolutivos de los más diversos temas (mujer,
indígenas, jóvenes, violencia intrafamil iar, pobreza,
desarrollo social, seguridad ciudadana, salud, educación, etc.).
Por ejemplo, en el orden federal se encuentran los Consejos
de Participación Ciudadana de la PGR,39 los Consejos
Consultivo y Social del Instituto Nacional de Mujeres,40 la
propuesta de Consejo de Participación en Seguridad Pública
de la SSP; el Consejo Consultivo Ciudadano del Consejo
Nacional de Población (CONAPO).41 Los Consejos de
Cuencas de Agua de la Comisión Nacional de Agua42 o el
Aval Ciudadano de la SSA,43, donde los ciudadanos realizan
acciones que van más allá del control y la vigilancia de las
acciones gubernamentales y, en algunos casos, abarcan
ámbitos como representación de intereses e incidencia en
Un tercer tipo entiende la
CS como la participación
de ciudadanos que en
calidad de tales participan
en órganos colegiados
(consultivos y/o
resolutivos) ejerciendo ahí
no sólo la capacidad de
vigilancia y control, sino
también ampliando las
esferas de participación.
35cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
políticas sectoriales, es decir, estos consejos no tienen como
objeto central la vigilancia ciudadana.
Otro ejemplo de esto es el Consejo Consultivo de
Auditoria Ambiental de Profepa, donde se convoca a
representantes industriales, universidades y centros
académicos, representantes de auditores y a colegios de
profesionistas, buscando adaptar los procesos de auditorias
de grandes a pequeñas y medianas empresas. Son múltiples
los ejemplos a nivel estatal y municipal.
Reseñados recientemente en la literatura encontramos,
entre muchos, al Consejo Municipal contra las Adicciones y
al Plan Irapuato Contra las Adicciones en Irapuato,
Guanajuato (García, 2003); al Consejo Municipal de la Mujer
en Mérida, Yucatán (Poot, 2000); al Consejo Consultivo de
Participación Ciudadana en Qro., Qro. (Romero, 2000); al
Consejo Municipal de Participación Social en Pabellón de
Arteaga Qro. (Reyes, 2000), entre otros.
Como es evidente, las acciones de estos consejos
sobrepasan las meras acciones de control y vigilancia, y en la
mayoría de los casos no tienen explícitamente incluido, dentro
de sus funciones o definiciones, realizar acciones de CS.
Aunque en la práctica sea parte de sus funciones y, efecti-
vamente, se lleven a cabo acciones de vigilancia y control.
Autores como Isunza (2004) han estudiado específicamente la
capacidad de consejos y grupos, donde interactúan representantes
ciudadanos y gubernamentales, en términos de su potencial y
acciones de RdC, como en los casos del Instituto Federal Electoral
(IFE) o el Grupo Multisectorial en VIH/SIDA de Veracruz.
Recientemente se han creado Consejos Consultivos donde
hay “masa crítica” proclive a los temas de transparencia y vigilancia,
como el Consejo Consultivo incluido en las leyes de Fortalecimiento
a las actividades realizadas por organizaciones de la sociedad civil
y el Consejo de Desarrollo Social (bajo el auspicio de la LGDS).44
Inclusive en ámbitos como las universidades se han creado consejos
Recientemente se han
creado Consejos
Consultivos donde hay
“masa crítica” proclive a
los temas de transparencia
y vigilancia
36 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
 
específicos de contraloría social, como es el caso de la Universidad
Autónoma de Sonora.45
Sin embargo, es en el programa de Contraloría Ciudadana
(CC) del GDF donde se ha desarrollado más intensivamente la
idea de ejercer la participación ciudadana para el control y
vigilancia de los recursos por medio de la inclusión de
ciudadanos en 120 órganos colegiados de decisión.46
En este programa los actores del control son ciudadanos
interesados en participar en él con carácter honorífico y sólo
tienen que llenar una solicitud para integrarse en el mismo. Hasta
el momento, según la secretaría ejecutiva del programa, han
participado 500 ciudadanos (como contralores y candidatos).
Estos contralores participan, con voz y voto, en 120 órganos
colegiados de 58 dependencias del GDF. Los órganos colegiados
son comités y sub-comités de obras y de adquisiciones, así como
los consejos directivos, de administración, de financiación y
consultivos. Las dependencias corresponden a las 17 áreas del
sector central,47 a las 16 delegaciones y a 25 áreas del sector
paraestatal48 subdivididos en 9 grupos: Administración y
Finanzas, Desarrollo Sustentable, Progreso con Justicia,
Gobierno y Seguridad Pública y en 5 zonas territoriales.49 En
cada uno de ellos participan dos ciudadanos. Además de esto
los contralores participan, a partir de 2005, en 52 comités de
control y evaluación.
Por ejemplo, dentro del gabinete Progreso con Justicia se
encuentran alrededor de 34 órganos de decisión donde participan
contralores sociales con voz y voto.50 Esto quiere decir que
controlan y vigilan directamente todos los procesos de
adquisiciones, contrataciones y licitaciones de la estructura de
gobierno, por medio, no sólo de su presencia, sino también de
su voz y voto en dichos órganos, controlando así tanto a los
responsables políticos como a los técnicos de las decisiones que
impliquen desembolso de recursos por parte del gobierno, tanto
en situaciones “cotidianas” (como reparación del parque
37cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
vehicular) como mayores (adquisición de nuevos vagones del
metro o construcción del segundo piso del periférico).51 A la
fecha han participado en 354 licitaciones, adjudicaciones
directas que en total suma más de 12 mil millones de pesos.
Las acciones de control que desarrollan no sólo se limitan
a presentar objeciones o aclaraciones que obligatoriamente
deben tomarse en cuenta en los consejos y quedan en actas,
sino también pueden solicitar información específica y participar
en operativos de vigilancia. A la fecha han participado en 449
visitas de control a obras como escuelas, reparación de
banquetas, unidades médicas, etc. y en operativos anticorrupción
(como venta ilegal de gasolina, o documentación falsa del registro
civil).
La elaboración de esta estrategia ha requerido cambios
legales que aseguren la presencia y un marco normativo adecuado
para que los contralores puedan realizar su labor. De ahí que se
hayan modificado las siguientes leyes incluyendo apartados
específicos de contraloría ciudadana: Ley de Adquisiciones, de
Obras, de Austeridad para el Gobierno del Distrito Federal, de
transparencia y de participación ciudadana. Además se han
modificado reglamentos de los comités técnicos de órganos
como la Red de Transporte Público (RTP) y se han promovido
cambios en los decretos de creación de órganos como el Metro
o el Heroico cuerpo de bomberos, entre otros. También se
incluyen cambios en reglamentos de los consejos de verificación
administrativa en organismos como Protección civil, Preserva-
ción del medio ambiente, construcciones y edificaciones, entre
otros.
Finalmente, en términos temporales, la acción ejercida
por los CC es constante, puesto que estos diversos órganos tienen
reuniones regulares (mensual o bimensualmente) donde se les
invita y se les entrega una carpeta informativa con los detalles
de las reuniones para que puedan estudiarla con anticipación.
38 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
 
2.4. Otras instancias de participación
que no se denominan CS
Junto con estos tipos, encontramos otras instancias de
participación que, si bien no se denominan explícitamente de
CS, sí cumplen con funciones de vigilancia y controlciudadano,52
entre ellos los que más sobresalen son los sistemas de
comunicación entre ciudadanos y gobernantes y las invitaciones
de OSC a licitaciones gubernamentales
2.4.1 Mecanismos de comunicación ciudadanos-gobernantes
En los tres ámbitos de gobierno existen acciones de participación
ciudadana donde, sin que necesariamente se denominen como
“contraloría social”, eventualmente en ellas se llevan a cabo
acciones de vigilancia y control. Dentro de estas sobresalen las
instancias de interacción directa, definidas aquí como
aquellos encuentros cara a cara entre los representantes y
representados, que funcionan como instancias de participación,
pues en ellos se intercambia no sólo información, sino que
también puede servir como instancias de control, aunque no
sea su objetivo central. Dentro de estos mecanismos se
incorporan las giras de trabajo interno que suelen hacer el
presidente, los gobernadores y sus secretarios estatales, los días
cívicos.
Este tipo de mecanismo es especialmente utilizado en
el orden municipal, por su tamaño y composición social, son las
instancias de interacción directa. Los más reconocidos en la
literatura son los “miércoles ciudadanos” impuestos en varios
municipios administrados por el PAN. Pero existen muchos tipos
de instancias más o menos formales de interacción directa
revisadas en la literatura como los cabildos o las audiencias.53
2.4.2 Invitación a OSC a licitaciones públicas
Otro tipo de mecanismo de participación ciudadana donde se
llevan a cabo funciones de control y vigilancia es la invitación a
En los tres ámbitos de
gobierno existen acciones
de participación
ciudadana donde, sin que
necesariamente se
denominen como
“contraloría social”, se
llevan a cabo acciones de
vigilancia y control.
39cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
OSC a las acciones de licitación pública en calidad de testigos
sociales muchas veces por su experticia técnica más que por su
calidad de usuarios. En el ámbito federal, según la Comisión
Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la
Corrupción de la Administración Pública Federal (CITCC),
durante 2001 organismos como la Comisión Federal de
Electricidad (CFE) invitó a Transparencia Mexicana y a otras
OSC a licitaciones públicas y procesos de adquisiciones como
Observadores de Calidad (CITCC 2002:7,15). La STPS también
en 2001 invitó a 25 organizaciones a participar en 17 de 21
licitaciones (CITCC 2002:355). Luz y Fuerza del Centro firmó
convenio con el Colegio Mexicano de Ingenieros Mecánicos y
Electricistas A.C. para participar como testigo social en sus
procesos de adquisiciones (CITCC 2003:62). Petróleos
Mexicanos (PEMEX) también contó con 27 participaciones
externas en procesos de adquisición (12 testigos y 15
observadores sociales) con representación de la Universidad
Nacional Autónoma de México (UNAM), Instituto Politécnico
Nacional (IPN), Instituto Mexicano de Contadores Públicos,
Universidad Veracruzana (UV) y del Instituto Tecnológico de
Minatitlán (CITCC 2003:108). La SFP instauró un programa de
“observadores universitarios en procesos licitatorios de la
SECODAM” (CITCC 2003:130). SEDESOL también firmó en
licitaciones (CITCC 2003:138).
No obstanteen dependencias como el Instituto Nacional de
Desarrollo Social (INDESOL), donde también se han realizado
estas invitaciones públicas, reportan falta de interés y
capacitación de las OSC para poder realizar su trabajo
adecuadamente.
En resumen, vemos que la CS abarca en el nivel
gubernamental varios formatos y significados. Por un lado se
refiere a los sistemas de atención ciudadana (tanto de los
beneficiarios directos como de la población en general); por otro
lado, significa la creación y operación de comités de vigilancia
por parte de los beneficiarios directos de la obra o el programa,
Otro tipo de mecanismo
de participación
ciudadana donde se llevan
a cabo funciones de
control y vigilancia es la
invitación a OSC a las
acciones de licitación
pública en calidad de
testigos sociales
La CS abarca en el nivel
gubernamental varios
formatos y significados.
Por un lado se refiere a los
sistemas de atención
ciudadana; por otro lado,
significa la creación y
operación de comités de
vigilancia por parte de los
beneficiarios directos.
40 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
 
Y finalmente se han desarrollado instancias de participación de
los ciudadanos en los órganos colegiados de control para que
puedan revisar y controlar que los recursos se empleen
adecuadamente y que no se cometan irregularidades. Además
de esto, existen mecanismos como la creación de “testigos
sociales” o instancias de comunicación entre los ciudadanos y
sus gobernantes donde se llevan a cabo acciones de participación
ciudadana para el control y vigilancia, aunque no se les
denominen explícitamente acciones de “contraloría social”.
Ahora pasaremos a ver las acciones de vigilancia y control que
se llevan a cabo en el sector no gubernamental.
3. CS EN SECTOR PÚBLICO NO ESTATAL:
LAS ACCIONES DE LAS OSC EN EL CONTROL
A
QUÍ ENCONTRAMOS UNA TREMENDA variedad de
acciones y organizaciones que, ya sea como objetivo
específico o como acciones menos sistemáticas, realizan
acciones de control y vigilancia ciudadana. A pesar de la inmensa
variedad, es posible distinguir dos tipos de acciones más
específicas: por un lado, acciones orientadas al seguimiento de
políticas específicas (muy relacionadas con las áreas temáticas
de las propias OSC) y por otro, acciones de capacitación y
vigilancia, participación ciudadana, etc.
3.1. Acciones orientadas al seguimiento de políticas
específicas
Dentro de la diversidad de políticas específicas a las que se
hace seguimiento, para efectos de esta investigación sobresalen
aquellas que siguen las políticas de transparencia y acceso a
la información.54 En este tipo se encuentran experiencias muy
amplias como las que realiza Alianza Cívica, Fundar AC, Equipo
Pueblo, ACCEDE, VERTEBRA, la Red ciudadana de
Chihuahua, CENCOS, etc. en diversos ámbitos de acción, siendo
principalmente el municipal donde más experiencias se
desarrollan. Dentro de estas actividades sobresale el programa
Acciones orientadas al
seguimiento de políticas
específicas y acciones de
capacitación y formación
en temas relacionados
con la CS como
transparencia, vigilancia,
participación ciudadana,
etc.
41cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
CIMTRA, formado por varias OSC,55 que ha desarrollado un
índice de transparencia municipal aplicándolo en municipios de
los Estados de Nuevo León, Morelos, Estado de México,
Zacatecas, Chihuahua, Veracruz, algunas delegaciones del DF,
y Jalisco.56
Alianza Cívica y Fundar, en conjunto con otras OSC,
desarrollan un programa amplio de vigilancia ciudadana
elaborando un manual para la participación ciudadana en la
vigilancia de los gobiernos locales. Este programa, además de la
capacitación, cuenta con la sistematización de experiencias de
vigilancia ciudadana en los estados de Coahuila, Yucatán y
Estado de México (Alianza Cívica, 2003)57 en las que sobresalen
las acciones de vigilancia sobre el sistema de agua de Saltillo,
donde pudo desarrollarse a plenitud dicho programa -
desarrollado en dos partes: la guía para la vigilancia y la encuesta
de percepción ciudadana (Alianza Cívica, 2004b). Además,
realizaron tres foros regionales58, donde sobresalen las
experiencias de Cajeme 2020, Sonora; la agenda ciudadana
impulsada por Poder Ciudadano y ACCEDE59.
En el nivel estatal, experiencias como el proceso de
redacción de las leyes de transparencia y acceso a la información
de Chihuahua (en proceso, con la Red Ciudadana); Jalisco
(recientemente modificada, con la participación (con
VERTEBRA, A.C.) dan en los ámbitos de gobierno.
Ahora bien, la participación de las OSC no asegura, como
lo muestra el caso de Veracruz, apoyado por CESEM, una buena
legislación.60
A nivel federal, en el seguimiento de políticas de
transparencia y rendición de cuentas