Gobernanza_Democrtica2023

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Gobernanza democrática:
Aportes empíricos sobre Transparencia
y Participación Ciudadana
Editores
Rodolfo Mejía-Dietrich
Angélica Sosa
Adán Mendoza
Gobernanza democrática:
Aportes empíricos sobre Transparencia
y Participación Ciudadana
323.042
M516d Mejía-Dietrich, Rodolfo, 1985-
 Gobernanza democrática : aportes empíricos sobre transparencia y participación ciudadana 
 / Rodolfo Mejía-Dietrich, Angélica Sosa, Adán Mendoza. -- 1° ed, -- San Miguel, El salv. : 
 UNIVO editores, 2023.
 245 p. : il. ; 23 cm.
 ISBN 978-99961-984-5-8 <impreso>
 1. Transparencia en el gobierno. 2. Información pública. 3. Participación ciudadana. 4. 
 Acceso a la información. I. Sosa, Angélica, 1990-, coaut. II. Mendoza, Adán, 1989-, coaut. 
 III Título.
BINA/jmh
© 2023. Centro de Investigación para la Democracia
(CIDEMO-UNIVO).
Ciudad Universitaria Quelepa, San Miguel, El Salvador, C.A.
Tel. (503) 2645-0413
Correo: cidemo@univo.edu.sv 
www.cidemo-elsalvador.org/
DIRECCIÓN EJECUTIVA
Rodolfo Mejía-Dietrich
Director, CIDEMO 
EQUIPO TÉCNICO
Angélica Sosa - Investigadora CIDEMO
Adán Mendoza - Investigador CIDEMO
DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN
Edgar Wilfredo Cañas Cruz
Coordinador de Comunicaciones
EDITORIAL
UNIVO Editores
Este documento ha sido posible gracias al apoyo del pueblo de los 
Estados Unidos de América, a través de la Agencia de los Estados 
Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Los contenidos 
de este documento son responsabilidad del Centro de Investigación 
para la Democracia (CIDEMO) y no reflejan necesariamente los de 
USAID o del Gobierno de los Estados Unidos de América.
Índice
Presentación
Rodolfo Mejía-Dietrich.....................................................10
Agradecimientos
Pedro Fausto Arieta Vega.................................................12
Prólogo
Ernesto Castañeda............................................................14
Capítulo 1. Confianza pública y COVID-19: evaluación ciudadana 
 del Órgano Ejecutivo salvadoreño en 2020
Carlos Ayala Durán, Héctor Méndez................................17
Capítulo 2. Institucionalidad democrática en El Salvador: avances 
 y desafíos de los controles políticos democráticos
Josselin Callejas Alvarado, Karen Chica Martínez..........37
Capítulo 3. Liderazgo emergente, transparencia y participación
 ciudadana con jóvenes de la región oriental de
 El Salvador
José Rigoberto Vaquerano Benavides...............................73
Capítulo 4. Participación política de la mujer en los gobiernos 
 locales del Departamento de San Miguel
Isabel Hernández de Guevara...........................................99
Capítulo 5. Participación ciudadana y contraloría social en la 
 gestión pública de fondos de emergencia COVID-19
Pedro Adalberto Castro...................................................119
Capítulo 6. La libertad de prensa en la encrucijada: a propósito del 
 caso de El Salvador
Natalia Melissa Romero Rivera......................................151
Capítulo 7. Mecanismos de transparencia y participación ciudadana 
 en la región oriental de El Salvador
Uriel Guevara..................................................................173
Capítulo 8. La juventud salvadoreña: conocimiento y ejercicio de 
 sus derechos y deberes constitucionales
Guillermo de Jesús Rodríguez Zepeda............................197
Capítulo 9. Transparencia y corrupción pública. La percepción de 
 la ciudadanía en El Salvador
Sebastián Benítez, Adán Mendoza...................................211
 
10
Presentación
Candidato PhD. Rodolfo Mejía-Dietrich
Director, Centro de Investigación para la 
Democracia (CIDEMO).
A manera de introducción, la presente producción académica “Gobernanza democrática: Aportes empíricos sobre Transparencia y Participación Ciudadana” fue concebida 
en víspera de la conmemoración de los cuatro años de creación e 
instalación del Centro de Investigación para la Democracia (CIDEMO) 
de la Universidad de Oriente (UNIVO). El CIDEMO fue una iniciativa 
pensada desde la academia y financiada por la cooperación internacional 
en el marco de implementación del Proyecto de “Sociedad Civil y 
Democracia en la Región Oriental” fruto del Acuerdo de Cooperación 
suscrito en el año 2019 entre la UNIVO y la Agencia de los Estados 
Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), y que constituyó 
un hito significativo y esfuerzo inconmensurable de formación en 
educación cívica-ciudadana e investigación social con un enfoque de 
gobernabilidad democrática, a través de la educación, el análisis, la 
discusión e incidencia de la sociedad civil en temas de país.
Una de las iniciativas de investigación de CIDEMO está 
pensada, fundada y legitimada en la “Transparencia y Participación 
Ciudadana” donde se busca presentar aproximaciones teórico-
conceptuales provenientes de diversas disciplinas, para fortalecer los 
flujos de información entre el gobierno y su ciudadanía y promover 
la participación ciudadana en los asuntos públicos. Desde esta visión 
conceptual-investigativa y aplicando principios de gobernanza 
democrática –rendición de cuentas, transparencia, respeto a los 
11
derechos humanos, participación e inclusión– fue donde germinó el 
presente esfuerzo académico que congregó a destacados profesores e 
investigadores comprometidos con las dinámicas de fortalecimiento 
democrático en los procesos de globalización.
Los nueve capítulos de la presente obra académica, pretenden 
servir de base consultiva, para generar impacto e incidir en la opinión 
pública y eventualmente en la toma de decisiones públicas, para 
cimentar una sociedad más justa y equitativa. De igual manera, se 
percibió en el imaginario colectivo de los autores que la transparencia, 
la participación ciudadana y la rendición de cuentas son elementos 
fundamentales en el contexto de la gobernanza democrática, y que 
los gobiernos deben proporcionar información clara y accesible sobre 
sus políticas, acciones y el uso de los recursos públicos. Al mismo 
tiempo, deben ser responsables de sus decisiones y rendir cuentas ante 
la sociedad, para transitar de una democracia representativa hacia una 
democracia participativa. 
Finalmente, es motivo de interés del Centro de Investigación 
para la Democracia de la Universidad de Oriente, concebir y generar 
conocimiento orientado a fortalecer el sistema democrático, y contribuir 
con libros como este, a incentivar, promover y mejorar la calidad del 
debate académico sobre la línea de investigación “Transparencia y 
Participación Ciudadana”, para la visualizar, analizar y construir un 
Estado más democrático. Por último, pero no menos importante, desde 
CIDEMO reconocemos y agradecemos el esfuerzo de cada uno de 
los autores por sus aportes académicos al debate teórico-reflexivo a 
través de sus experiencias en el contexto de la gobernanza democrática. 
12
Agradecimientos
Dr. Pedro Arieta Vega
Rector, Universidad de Oriente (UNIVO).
Estimados lectores:
Demostrar como las alianzas entre Academia, Organizaciones de la Sociedad Civil y Agencias de Cooperación Internacional están germinando sus frutos en el desarrollo de una cultura 
de legalidad y transparencia, es una acción que como Universidad 
nos reviste de plena satisfacción. Desde 2018 la UNIVO, inició la 
colaboración estratégica con múltiples actores apuntalando hacia 
la intervención educativa e investigativa en razón de favorecer la 
cultura política democrática, la educación cívica y la producción 
académica con rigor científico desde el Centro de Investigación 
para la Democracia (CIDEMO-UNIVO) en la región oriental del 
país. Las acciones han estado orientadas a fortalecer competencias 
ciudadanas y brindar aportes teóricos, críticos y empíricos, que como 
mínimo, se constituyen en valiosas herramientas coadyuvantes a la 
democratización del país, entiéndase esto último, como el ejercicio 
de prácticas de gobernanza e implementación de políticas públicas 
modernas,diáfanas e incluyentes. 
Así pues, el contenido de este libro lo componen una selección 
de textos en los cuales sus autores examinan los problemas de la 
modernización de la administración pública, la trasparencia y el Estado 
de derecho como prácticas inherentes a la gobernabilidad democrática. 
Se trata del análisis basado en el riguroso método científico, empero, 
que no peca de academicismos, pues su afán en última instancia, es 
13
constituirse en aportes con capacidad de influir de manera simbólica 
e intelectual, en la construcción de la democracia para la redención 
de los millones que conformamos la comunidad salvadoreña. 
El criterio utilizado para seleccionar los documentos aquí 
reproducidos devino de un proceso de convocatoria dirigido por 
CIDEMO-UNIVO a través de sus investigadores con alcance nacional 
e internacional. No obstante, satisface decir que la mayor parte de 
aportaciones son de autores salvadoreños en representación de varias 
instituciones de Educación Superior, siendo la mayoría autores jóvenes 
de nuestra institución. Consecuente, este esfuerzo es el fruto del 
trabajo del cuerpo académico de UNIVO, tanto en la elaboración 
de los productos como del arduo trabajo de edición, en los cuales se 
han dedicado ingentes cantidades de energía y recursos en razón de 
garantizar al lector un producto de calidad académica. 
Antes de terminar esta presentación quiero dejar constancia de 
mi profundo y sincero agradecimiento a la Agencia de los Estados 
Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) por su notable y 
decidido apoyo para la creación de CIDEMO-UNIVO, un nuevo 
think thank en el país comprometido inexorablemente con los 
valores y criterios en favor de la consolidación de la democracia 
y el fortalecimiento de la sociedad civil. Al director de CIDEMO-
UNIVO, Rodolfo Mejía-Dietrich por su valioso liderazgo en la gestión 
académica y administrativa al frente del proyecto de producción 
intelectual, y a los investigadores Adán Mendoza y Angélica Sosa 
quienes con esmero y dedicación han trabajado largas horas a la 
revisión editorial de la compilación y han elaborado con su creatividad 
e inteligencia una propuesta de libro indudablemente de interés para 
los destinos de la nación.
14
Prólogo
Dr. Ernesto Castañeda
Director, Center for Latin American & Latino 
Studies-American University, USA.
Este libro nos recuerda la importancia de las instituciones para un gobierno efectivo. La capacidad del Estado depende del grueso de los servidores públicos, reglas claras, consecuencias 
por actos criminales y una ciudadanía comprometida con la sociedad 
y el buen gobierno. Un capítulo cuestiona la transparencia sobre el 
uso de los más de $200 millones entregados solo en 2020 a alcaldías 
para enfrentar la crisis creada por la pandemia. Esto es común entre 
los países que dieron este tipo de apoyo, sin embargo, era importante 
actuar para aminorar los efectos económicos de la pandemia en las 
familias. Además, como arroja una de las encuestas discutidas en el 
libro, solo alrededor del 3% de los entrevistados señaló a la corrupción 
como una de sus principales preocupaciones. La mayoría de la gente 
estaba más preocupada por la economía, el desempleo, así como la 
delincuencia y las pandillas.
Este libro enarbola varios ideales democráticos, entre ellos la 
transparencia, rendición de cuentas, liderazgo juvenil, equidad de 
género, protección de derechos, acceso a la información y civismo. 
No obstante, las prácticas democráticas y los derechos son diferentes 
en contextos geográficos y tiempos históricos. De hecho, el récord 
histórico nos recuerda que los derechos no son innatos, naturales, o 
derivan de una constitución, sino que son ejercidos en la vida diaria 
y defendidos cuando se ven amenazados. Como escribe Charles Tilly, 
los derechos actuales en un lugar son producto de previas luchas 
15
sociales. Por todo esto, es importante que una ciudadanía sea educada 
sobre cuáles son sus derechos potenciales y los beneficios públicos 
que conllevan. En este sentido, CIDEMO está realizando una gran 
tarea educando a los ciudadanos y sobre todo a los jóvenes acerca 
de los valores que fortalecen una democracia sana, con capacidad de 
gobierno y de hacer valer el Estado de derecho. 
Como comentan algunos jóvenes entrevistados, los 
entrenamientos de CIDEMO contribuyen a crear empatía, lo cual 
aumenta la confianza, solidaridad y disposición cumplir con las 
obligaciones cívicas. Estos entrenamientos en la región oriental de 
El Salvador también han dado la opción a los ciudadanos de pedir 
más información sobre decisiones y presupuestos públicos, lo cual 
en si crea más confianza ciudadana. 
Finalmente, cuando se le pregunta de manera abierta a varias 
personas qué derechos consideran más importantes, las respuestas 
van más allá de garantías constitucionales y marcan cuáles son las 
prioridades de los ciudadanos, entre ellas se encontraron el derecho 
a la vida, educación, libertad de expresión, salud, voto, trabajo, a un 
medioambiente limpio y sostenible, así como el derecho a la libertad, la 
seguridad y la propiedad. Estás importantes aspiraciones nos recuerdan 
que las democracias establecidas pueden ser aún más democráticas, 
incluyentes y justas y que ese es un trabajo de todos. Este trabajo 
colectivo se facilita con un liderazgo capaz y sabio para crear políticas 
públicas que respondan a las demandas y prioridades de la ciudadanía. 
Confianza pública y COVID-19
17
Capítulo 1
Confianza pública y COVID-19: evaluación 
ciudadana del Órgano Ejecutivo salvadoreño 
en 2020
Carlos Ayala Durán1; Héctor Méndez2
Introducción
La pandemia del COVID-19 llevó al mundo a enfrentar la crisis derivada de ésta mediante una serie de políticas públicas concentradas en torno al control de la pandemia, la protección 
social y la recuperación económica. El contexto bajo el cual El Salvador 
fue alcanzado por dicha pandemia, incluye problemas de transparencia, 
corrupción, falencias en la cobertura de salud, y deterioradas finanzas 
públicas, que condicionaron la respuesta gubernamental. Por ejemplo, 
fue necesario recurrir a un presupuesto extraordinario basado en 
deuda que proveyó recursos financieros por más de mil millones de 
dólares para la emergencia y la recuperación económica, y cuyo uso 
fue calificado de poca transparente y sin participación ciudadana 
(Ponce & Linares, 2021). 
Asimismo, y también con objeto de focalizar recursos, se 
suspendieron las consultas externas en todo el sistema de salud público 
(consultas generales y especializadas), aumentando la vulnerabilidad 
1 Profesor e Investigador de Economía en Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil. 
Correo electrónico: carlos.ayala@ufrgs.br
2 Profesor e Investigador de Economía en Dirección de Investigación y Proyección Social 
en la Universidad “Dr. Andrés Bello” de El Salvador. Correo electrónico: hectorezequiel.
mendez@unab.edu.sv
Confianza pública y COVID-19
18
y el riesgo frente a enfermedades contagiosas prepandemia (López 
& Domínguez, 2021). 
A pesar de un contexto de múltiples precariedades, las encuestas 
de opinión pública mostraban altos niveles de popularidad del 
presidente, y específicamente, altos niveles de confianza otorgados por 
la población al gobierno de turno respecto al manejo de la pandemia del 
COVID-19. Por ello, esta investigación se orientó a la identificación de 
los determinantes estadísticos asociados a la confianza en el gobierno 
frente al manejo de la pandemia, contextualizado en el momento en 
que las medidas de combate fueron más diversas y extensas.
El vínculo de la confianza con la gestión de la pandemia, 
se basa en las asociaciones empíricas positivas entre la confianza 
pública y los indicadores socioeconómicos. Asimismo, este vínculo 
descansa en consideraciones teóricas que refuerzan la importancia 
de la confianza entre los individuos de una sociedad y la confianza 
institucional (pública), ya que mayores niveles de confianzase asocian 
a mayor efectividad de las políticas implementadas por el Estado.
En tal dirección Algan (2018) señala que la confianza en las 
instituciones se traslapa hacia las personas a cargo de éstas, dentro de 
la administración pública, premiando la competencia y favoreciendo 
la idoneidad de la persona en el cargo. Según el mismo autor, la 
confianza se puede traslapar al premiar las intenciones, favoreciendo 
el liderazgo mostrado, ya sea por un funcionario, un ministro o el 
jefe de un gobierno. Y esto influye en las respuestas ante situaciones 
contingentes de crisis, por ejemplo, la pandemia y por tanto afecta el 
bienestar económico y social.
Por otra parte, trabajos como el de Bollyky et al., (2022) sitúan 
la confianza en el gobierno junto a la capacidad del sistema de salud, 
el estado de la gobernanza y las desigualdades económicas, como 
factores que determinan la capacidad de respuesta de un gobierno en 
una pandemia, pues gran parte de las medidas tomadas demandan la 
disposición de una población para cumplir mandatos. Y, por tanto, la 
generación de confianza es una forma de prepararse para enfrentar 
una crisis, suponiendo una relación directa: a mayor confianza mayor 
efectividad de dichas medidas.
Desde una perspectiva racional de la confianza, la misma 
depende de la percepción sobre el funcionamiento de las instituciones 
públicas, y de la existencia de mecanismos de cumplimiento o castigos 
ante comportamientos dañinos, lo que aumentaría la confianza. Desde 
un punto de vista moral, la confianza, más que un comportamiento 
estratégico, sería un valor, que, en síntesis, es afectado dentro de 
Confianza pública y COVID-19
19
la población por las similitudes (lazos de unión) o diferencias 
(cooperación) entre grupos sociales y su relación con el poder o 
autoridad institucional. (Algan, 2018; Bollyky et al., 2022). 
La confianza que la población brinde al gobierno afecta la 
ejecución de programas, proyectos, regulaciones, recomendaciones y 
demás acciones frente a la pandemia, pues muchas de éstas (acciones) 
implican sacrificios en el corto y largo plazo. Por ejemplo, respetar 
el distanciamiento social, evitar aglomeraciones, uso de mascarilla, 
paralización de actividades de comercio y turismo. Por ejemplo, 
otros estudios determinaron que empleados públicos, trabajadores 
de primera línea en países latinoamericanos, con bajos niveles de 
confianza, exigían mayor control gubernamental en las medidas 
de distanciamiento, contrario a quienes tenían mayor confianza; 
diferencias que eran estadísticamente significativas.
Revisión de literatura
El presente texto se basa en dos anclas interpretativas: la confianza 
pública y las políticas públicas. En relación a la primera, trabajos 
seminales como el elaborado por Easton (1999) señalan que la 
confianza hacia las autoridades políticas o el régimen se consideran 
como un apoyo difuso, menos palpable que otras formas de apoyo 
como regulaciones legales específicas. Otro escrito del mismo 
politólogo canadiense señala que la confianza puede traer aparejadas 
actitudes favorables hacia la democracia y representar un respaldo 
específico según el desempeño y los resultados alcanzados por 
gobiernos/autoridades públicas (Easton, 1975 apud Morales, 2008). 
De esta forma, se puede entender como confianza pública a “un tipo 
especial de apoyo, donde los ciudadanos expresan la idea de que las 
instituciones realizarán las acciones y se obtendrán resultados que 
se esperan aún en condiciones de bajo nivel de control” (Segovia, 
2006: p.100).
La evidencia empírica muestra resultados relevantes. Por 
ejemplo, Criado & Herreros (2007) manifiestan que los ciudadanos 
confiarán más en aquellas instituciones que sean percibidas como 
eficaces a la hora de cumplir con sus funciones. No obstante, otros 
autores relatan que el aumento de la confianza no solo se limita al 
desempeño de las instituciones, sino que se basa en una percepción 
cognitivo-racional cimentada en valoraciones individuales, 
experiencias propias, información disponible y expectativas de cara 
al futuro (Güemes & Brugué, 2017; James, 2011; Organización para 
Confianza pública y COVID-19
20
el Desarrollo y la Cooperación Económica, 2014). Por su parte, 
Morales (2008) va más allá al relacionar la confianza institucional 
con la satisfacción, la democracia y la legitimidad del sistema, muy 
en sintonía con lo propuesto por algunos trabajos clásicos como los 
elaborados por Citrin (1974) o Easton (1975, 1999). 
Siendo que la confianza pública puede suponer un apoyo 
adicional al régimen (Easton, 1999), a que lo provee de legitimidad 
(Easton, 1999; Morales, 2008) y a que puede suponer comportamientos 
específicos (Güemes & Brugé, 2017; Kreps & Kriner, 2020), los 
estados usualmente suelen trabajar en la construcción y mejora 
constante de la confianza pública. Basándose en esta última premisa, 
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico 
(OECD, 2014) relata la existencia de cinco dimensiones que moldean 
la confianza en las instituciones públicas: confiabilidad, capacidad 
de respuesta, apertura, integridad e imparcialidad. La Figura 1 ilustra 
que algunas de estas dimensiones abarcan temas relacionados a la 
transparencia o a la prestación de servicios públicos; deudas históricas 
en varios países centroamericanos, incluyendo El Salvador.
Figura 1. Dimensiones de la confianza pública.
Fuente: Tomado textualmente de Ayala Durán (2021a).
Confianza pública y COVID-19
21
Gozgor (2021) afirma que, en medio de la emergencia 
sanitaria actual, se necesitan grados sin precedentes de cohesión 
social y confianza en la actuación pública, ya que de eso pueden 
depender determinados comportamientos y acciones que coadyuven al 
manejo de la crisis. Por otra parte, la confianza en el régimen resulta 
fundamental para el cumplimiento y ejecución de políticas públicas. 
Precisamente, la pandemia exigió una serie de medidas tempranas 
como el confinamiento y la preparación a una transición para la nueva 
normalidad. Algunas medidas tenían como objetivos la atención de la 
crisis sanitaria y la recuperación económica, mismas que configuraron 
la naturaleza de las actuaciones del Estado. 
Sin embargo, como explica Fontaine (2015) las políticas 
públicas se enmarcan en secuencias históricas; por ejemplo, en El 
Salvador se ha caracterizado por tradiciones autoritaritas. Este vínculo 
se ve materializado debido a circunstancias disruptivas, donde los 
estados seleccionan políticas y socios estratégicos que, en conjunto, 
configuran las instituciones estatales y las estructuras de poder, que al 
volverse más eficientes generan una retroalimentación que continúa 
hasta que hay otros eventos disruptivos. 
La pandemia representa un evento disruptivo y la selección de 
políticas, se relaciona con la confianza que los ciudadanos otorgan al 
percibirlas como eficaces (Levi & Stoker, 2000) y con la trayectoria 
de estas. Según Pichardo (2017), previo a la pandemia las políticas 
públicas se caracterizaban en una etapa de reasunción de la protección 
social en torno a los Objetivos de Desarrollo Sostenibles (ODS), si 
bien de forma focalizada y muchas veces condicionada. 
A esto se agrega que en El Salvador la primera alternancia 
democrática después de finalizada la guerra civil, reforzó una serie 
de políticas adecuadas a la etapa de re asunción, pues incluían de 
forma esencial mecanismos de focalización y condicionamiento. Tales 
mecanismos se ven materializados en los gobiernos liderados por el 
FMLN, donde las articulaciones de programas de transferencias de 
recursos monetarios o especies dentro de las comunidades solidarias 
incluían condiciones de parte de los beneficiarios, incluyendo: 
continuidad educativa, realización de trabajos comunitarios o 
formación para el trabajo (GOES, 2012, 2015) Por otra parte, existió 
una creciente focalización de subsidios a los hogares, en pro de una 
disciplina fiscal para un país con problemas muy serios de deudapública.
Por tanto, con la llegada de la pandemia, las políticas públicas 
identificadas por el BID en América Latina se orientaron al control 
Confianza pública y COVID-19
22
de las tasas de infección con confinamientos estrictos, que incluían 
restricciones a la movilidad. En relación a temas económicos, surgió 
la necesidad de proteger los ingresos de los hogares más afectados 
por la crisis, proteger a los trabajadores y empresas ante la caída en 
la producción y demanda, evitando prolongar la crisis económica. Es 
decir, hubo un resurgimiento de políticas asistencialistas en la región 
en torno, al aumento de cobertura de los programas de transferencias 
monetarias, programas alimentarios, de accesos a servicios básicos y 
a la conectividad; ante el aumento de hogares en vulnerabilidad ante 
las medidas sanitarias de la pandemia (Rubio, et al., 2020).
Por ejemplo, el gobierno salvadoreño, en tal sentido, inició un 
confinamiento domiciliario nacional a partir del 13 de marzo de 2020 
que se prolongó hasta junio del mismo año, suspendió actividades 
laborales, académicas y de turismo, a excepción de las instituciones 
e industrias indispensables para atender la pandemia. Asimismo, 
prohibió las aglomeraciones de personas, la consulta externa en todo 
el sistema de salud público, el ingreso de vuelos comerciales al país, 
cerró las fronteras terrestres; y recomendó una serie de medidas de 
bioseguridad, implementó cercos sanitarios, e inició la construcción 
de un hospital (López & Domínguez, 2021). Paralelamente, se originó 
una respuesta particularmente represiva, dando importancia a los 
cuerpos de seguridad y militares, en muchas de estas medidas (Passos 
& Acácio, 2021). Estas medidas impactaron en la situación fiscal, 
laboral y social, como señalan López Marmolejo et al., (2020).
Dentro de las medidas económicas, se realizaron una serie 
de acciones, incluyendo: transferencias monetarias de $300 al 75% 
de los hogares, entrega periódica de alimentos a toda la población, 
suspensión de pagos de servicios públicos, mora de intereses y 
préstamos, elaboración de una exención de impuesto sobre la renta 
a industrias estratégicas, subsidio del 50% de salarios a empleados 
del sector formal, elaboración de líneas de crédito al sector informal 
y creación de fideicomisos para sectores productivos con créditos 
blandos (Pastrán & Ibarra, 2021; Ramírez, 2020). Este conjunto 
de políticas coincidió con la modificación de algunos programas 
precedentes, como la retención progresiva, y posterior modificación 
de los Fondos para el Desarrollo Social y Económico de El Salvador 
(FODES) a las municipalidades.
En tal coyuntura, las encuestas reafirmaban la popularidad del 
gobernante salvadoreño, Nayib Bukele, quien con su victoria electoral 
rompió la polarización del espectro político entre los partidos políticos 
ARENA y FMLN, instituciones con diversos casos judicializados 
Confianza pública y COVID-19
23
de corrupción. Esto apunta a que los niveles de confianza pública en 
estos gobiernos fueron sustancialmente menores, como se refleja en 
la Figura 2. De esa forma, la popularidad desde el ascenso de Nayib 
Bukele se trasladó también al manejo de la pandemia, muy alejado 
de las notas alcanzadas por sus predecesores.
Gráfica 1. El Salvador: nota alcanzada por el presidente de la 
República, en escala de 0 a 10
Fuente: Elaboración propia con cifras de LPG Datos (Segura, 2021). 
Además de la calificación que la población otorgaba al 
presidente, también existía una aceptación mayoritaria de las medidas 
sanitarias y económicas ya detalladas. De esa forma, CID Gallup 
(2021) reveló a través de una encuesta telefónica en noviembre de 
2021, utilizando una muestra de 1200 personas que, el 77% percibió 
como muy buena la gestión de la pandemia por el presidente, el 
75% como muy buenas las medidas sanitarias y el 56% aprueba las 
medidas económicas.
En cuanto al nivel de confianza, la encuesta del Centro de 
Estudios Ciudadanos [CEC], (2020) determinó, con una muestra de 
1222 personas en abril de 2020, que el 49.3% de los encuestados 
confiaba mucho en el gobierno ante la pandemia del COVID19, y un 
41% confiaba algo. Por su parte, la encuesta del Instituto Universitario 
de Opinión Pública [IUDOP] (2020) consultó en junio de 2020 a 1558 
personas cuánto confiaban en el presidente Bukele y el 52.3% dijo que 
confiaba mucho, mientras el 22.6% afirmaba poseer alguna confianza.
La confianza en instituciones públicas, como explican 
González-Melado & Di Pietro (2021), es fundamental en las medidas 
sanitarias, pues factores como el desconocimiento y temor generan 
desconfianza. En ese sentido, Bargain & Aminjonov (2020) usaron 
Confianza pública y COVID-19
24
datos de movilidad en Europa a nivel regional, y demostraron que una 
mayor confianza pública estaba asociada a un mayor cumplimiento de 
medidas restrictivas como la movilidad no esencial, pues en regiones 
de alta confianza previo a la pandemia el nivel de movilidad era menor 
en comparación a las regiones de menor confianza.
En esta línea, Gozgor (2021) sitúa como determinantes de 
la confianza pública en el marco de la pandemia, algunas variables 
demográficas como la edad, sexo, educación e ingresos para varios 
países, encontrando resultados significativos. Estás mismas variables 
fueron usadas por Algan et al., (2016) para evaluar la confianza de la 
población en relación al estado de bienestar, encontrando relaciones 
inversas en educación e ingresos, y directas en edad.
Metodología
Para el presente texto se utiliza la encuesta realizada por el Centro de 
Estudios Ciudadanos de la Universidad Francisco Gavidia (UFG) por 
vía telefónica entre el 23 y 27 de abril de 2020 con 1,222 cuestionarios 
efectivos a nivel nacional (Centro de Estudios Ciudadanos [CEC], 
2020). Este ejercicio calculó que la población encuestada otorgaba 
una nota de 8.7 al gobierno de Nayib Bukele y más del 90% dijo que 
tenía confianza en el presidente. La muestra fue levantada con un 95% 
de intervalo de confianza y 2.5% de error muestral.
Se utilizó esta pregunta del CEC ¿Confía Usted en las 
autoridades del gobierno ante la pandemia de COVID-19? La cual 
está en sintonía con la propuesta metodológica de Algán (2018) quien 
recomienda la inclusión de preguntas con el siguiente encabezado 
¿Cuánto confía en…? seguido de la institución o persona que ejerce 
un cargo con opciones de respuesta en escalas (si es de cero a diez, 
cero es nada y diez es completamente, o de forma ordinal). Dado que 
la interpretación de la pregunta puede afectar la comparabilidad. De la 
base de datos de tal encuesta se seleccionaron una serie de 7 variables 
para explicar la confianza en el gobernante de turno a través de una 
regresión logística, las cuales están detalladas en la tabla 1. 
Confianza pública y COVID-19
25
Tabla 1. Descripción de variables para crear un modelo de regresión 
logística
Fuente: elaboración propia con datos de la encuesta de la UFG, 2020
La regresión logística ordenada, se usa cuando la variable 
dependiente tiene más de una categoría, opción de respuesta, que se 
pueden clasificar jerárquicamente, en este caso no confía (1), confía 
algo (2) y confía mucho (3); tomando como base la primera. Y con 
ello se explica cómo influye en el aumento de confianza, en los niveles 
ya establecidos, la presencia, ausencia o el valor que las variables 
explicativas tomen.
En este caso el modelo pretende explicar cómo varía la 
probabilidad de que la población pase de confiar poco a confiar mucho 
en las autoridades de gobierno atendiendo a las variables explicativas: 
edad, el sexo, la escolaridad, los ingresos, la zona de residencia, la 
condición laboral y el haber recibido el subsidio de $300 dólares. 
Dado que la mayoría de variables son multinomiales el 
modelo refleja las razones de probabilidad proporcionales respecto 
a la categoría base que es la menor (ver Tabla 1) en relación a la 
Confianza pública y COVID-19
26
variable dependiente,que es la confianza, suponiendo que las demás 
variables permanecen constantes. Así, se elaboró un modelo estadístico 
en el programa STATA 14, con un n=1,081 la prueba de máxima 
verosimilitud y chi cuadrado indican que el modelo en su conjunto 
es significativamente estadístico.
Resultados
Las estadísticas descriptivas se encuentran resumidas en la Tabla 2, 
y se puede interpretar que existe una tendencia a confiar mucho en 
las autoridades del gobierno ejecutivo (µ=2.40, σ=0.64). Asimismo, 
tan solo alrededor de un cuarto de la muestra resultó beneficiada con 
la transferencia monetaria. La mayoría de los respondientes cuentan 
con educación completa a nivel de bachillerato (45.50%) y casi un 
cuarto posee estudios universitarios (24.22%). Los ingresos poseen una 
distribución desigual (µ=3.14, σ=1.61), siendo que 42.69% cuentan 
con salarios de hasta $350 dólares, lo que en la actualidad representa 
menos del salario mínimo para el sector comercio. Asimismo, las 
personas desempleadas son mayoría, al alcanzar 58.18% de los casos 
válidos. En términos de variables demográficas, se evidencia una 
población relativamente joven (µ=39.76, σ=2.40), primordialmente 
urbana (µ=0.223, σ=0.41) y con un número levemente superior de 
mujeres (µ=0.51, σ=0.50).
Tabla 2. Descriptivas de variables de interés.
Fuente: elaboración propia con base a CEC (2020).
Los resultados sobre los determinantes de la confianza pública 
se encuentran resumidos en la Tabla 3. Los logaritmos de las razones 
de probabilidad (Odds Ratios), menores que 1, son relaciones inversas 
respecto a la variable dependiente (coeficientes negativos) y las 
mayores a 1, son directas (coeficientes positivos); en la medida que 
éstos se alejen de 1 su relación es más fuerte; mientras que el p valor 
indica la significancia de estos. 
Confianza pública y COVID-19
27
Tabla 3. Modelo de regresión logística ordenado, razones de 
probabilidad.
Fuente: elaboración propia con base a CEC (2020).
Se descubren tres variables significativas en su totalidad: la edad, 
es decir que, a mayor edad, aumentan hasta en una vez la probabilidad 
de confiar más en el gobernante respecto a los más jóvenes. Resultados 
opuestos fueron encontrados por Ayala-Durán (2021a) ya que, en su 
estudio, las personas con mayor edad mostraron menor confianza en 
el manejo de la pandemia en El Salvador. Adicionalmente, haber sido 
beneficiario de los $300 de igual manera aumenta en 1.38 veces la 
probabilidad que una persona aumente su confianza en el presidente 
respecto a quien no recibió dicho subsidio; y en cuanto al sexo, si 
la persona es mujer disminuye en un 0.7 su probabilidad de elegir 
niveles altos de confianza hacia el presidente, respecto a los hombres.
Las relaciones de las variables que resultaron no significativas 
respecto a la confianza en el gobierno, fueron las siguientes: la 
escolaridad presentó en todos los niveles una relación inversa, los 
ingresos, de forma singular en los niveles más bajos tiene una relación 
directa y en los niveles altos una relación inversa; y por último la 
Confianza pública y COVID-19
28
zona de residencia, es tan cercana a 1 que revela una relación inversa 
muy débil.
Discusión
El país representa un caso particular de estudio, puesto que, a 
pesar de las características autoritarias emanadas desde el Órgano 
Ejecutivo (The Economist, 2020; Valencia, 2020), de abusos policiales 
(Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, 2020), 
reserva de información sobre políticas de salud (Oliva, 2021) o a una 
implementación deficiente en políticas sociales de emergencia (Ayala 
Durán, 2021b) se evidencian niveles elevados en la confianza en el 
manejo de la pandemia por COVID-19 al momento de la recolección 
de los datos. No obstante, resulta importante destacar que los datos 
corresponden al mes de abril 2020, lo que representa tan sólo el inicio 
de la pandemia.
Por otra parte, como se ha mencionado, tres variables resultaron 
determinantes en la confianza pública sobre el manejo de la pandemia. 
Pero las que no fueron significativas, la relación expresada corresponde 
con lo encontrado por otros autores. La educación respecto a la 
confianza otorgada al gobierno, el modelo refleja una relación inversa. 
Tal tendencia podría ser explicada porque estas personas tendrían 
mayor acceso a fuentes de información, basando así sus opiniones 
en publicaciones especializadas, originadas desde la academia 
y organizaciones de los derechos humanos (Ayala Durán, 2021b; 
Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, 2020; Tobar, 
2020; Transparency International, 2021). 
En un sentido similar, Ayala-Durán (2021a) reporta la misma 
tendencia al comprobar que mayores niveles educativos trae consigo 
en media menor confianza pública en El Salvador. Hallazgos similares 
han sido identificados por Gozgor (2021) al analizar la confianza 
pública y la transparencia en la información gubernamental durante 
la pandemia por COVID-19. Ayalon (2021) por su parte, muestra 
que la educación también posee importancia en la construcción de 
confianza en Israel, dilucidando asimismo efectos particulares en 
grupos con alta instrucción, como científicos o trabajadores de la 
salud. Precisamente grupos con conocimientos en medicina en Estados 
Unidos se mostraron indecisos en recibir la vacuna para el COVID-19 
en las etapas iniciales de aprobación para su uso (Lucia et al., 2020). 
Con ello, para el caso de El Salvador, los resultados indican que la 
educación se erige como una característica que explica parcialmente 
Confianza pública y COVID-19
29
la disminución en la confianza sobre el manejo de la pandemia a 
nivel ministerial.
De forma similar al considerar los ingresos se encuentra que 
las personas que poseen más ingresos en comparación a los que no 
alcanzan el salario mínimo ($300) tienen menos confianza en cómo 
el gobierno ejecutivo ha gestionado la pandemia. En relación a esto el 
trabajo de Gozgor (2021) ha identificado una tendencia similar cuando 
se evalúa la confianza de los ciudadanos alrededor del mundo y el 
logaritmo del ingreso. Resultados análogos son encontrados cuando 
este mismo autor evalúa el efecto del ingreso en la percepción de la 
transparencia gubernamental en medio de la pandemia por COVID-19.
Como se mencionó anteriormente, el género se mostró 
determinante en la confianza sobre el manejo de la pandemia, siendo 
que las mujeres tienen una valoración más negativa que los hombres. 
Estos resultados se encuentran en disonancia con lo reportado por 
Ayala-Durán (2021a) ya que, en este trabajo sobre confianza pública 
en El Salvador, las mujeres mostraban una leve tendencia a confiar 
más en las autoridades públicas salvadoreñas (ministro de salud y 
presidente).
Ante los abundantes retos que supone superar la pandemia por 
COVID-19, la confianza pública se muestra como una herramienta 
más a ser tomada en consideración, al suponer mayores niveles 
de cumplimiento voluntario de medidas sanitarias. Éstas incluyen 
el distanciamiento social, uso de dispositivos médicos, evitar 
aglomeraciones e incluso vacunación contra la enfermedad (Bargain 
& Aminjonov, 2020; González & Di Pietro, 2021).
Pese a los positivos resultados encontrados, se hace necesario 
verificar regularmente si la población continúa confiando en las 
autoridades responsables, ya que, de no hacerlo, la estrategia pública 
de combate a la pandemia se puede ver comprometida. Para tales fines, 
los pilares para la construcción de la confianza, como los elaborados 
por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico 
“OCDE” (2014), pueden ser relevantes; mismos que destacan la 
importancia de la transparencia, imparcialidad, o integridad.
Asimismo, los datos utilizados en el presente estudio emanan de 
un levantamiento de opinión pública que se realizó en el mes de abril 
de 2020, justo al inicio de la aún existente pandemia por COVID-19. 
En ese sentido, existen importantes signos de que eso significó un 
desgasteen la aprobación presidencial (IUDOP, 2020), que se recuperó 
en 2021, es necesario verificar si la confianza en el manejo de la 
pandemia ha sufrido modificaciones. De esa forma, se hace necesario 
Confianza pública y COVID-19
30
verificar si medidas que incluían fuertes restricciones como el uso 
de las fuerzas represivas (López & Domínguez, 2021), pudo haber 
impulsado modificaciones en el nivel de confianza. Similarmente, estos 
trabajos posteriores deben tomar en consideración variables adicionales 
predictoras de confianza en tiempos de pandemia. Por ejemplo, Fetzer 
et al., (2020) incluye el número de casos confirmados a la hora de la 
realización de encuestas sobre confianza pública. Es previsible en ese 
sentido que los niveles de confianza puedan verse afectado ante fuertes 
cambios en el número de infecciones. Por otra parte, trabajos recientes 
(Ayalon, 2021; Ayala Durán, 2021a; Kreps & Kriner, 2020) incluyen 
como predictores de la confianza elementos relativos a inclinaciones 
político-partidarias e ideológicas. Estas particularidades son sujeto 
de inclusión en trabajos futuros.
Finalmente, los resultados del modelo dan nociones, por un lado, 
que bajos niveles de ingreso y niveles educativos vienen aparejados 
a mayores niveles de confianza en El Salvador. Y de una forma más 
significativa, que la población de mayor edad, los hombres, y quienes 
reciben subsidios presentan mayor probabilidad de conceder mayores 
grados de confianza. Por lo cual podrían surgir muchas interrogantes, 
si las medidas asistencialistas sin mayor elaboración se han vuelto 
necesarias por la pandemia o han pasado a ser un instrumento para 
legitimar la confianza del pueblo en su gobernante.
Confianza pública y COVID-19
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Institucionalidad democrática y controles políticos
37
Capítulo 2 
Institucionalidad democrática en El 
Salvador: avances y desafíos de los 
controles políticos democráticos
Josselin Callejas Alvarado1; Karen Chica Martínez2
Introducción
Los controles democráticos y políticos son pilares fundamentales; en ellos descansa la institucionalidad democrática del país. Es decir, los mecanismos de participación ciudadana, 
transparencia, acceso a la información pública y rendición de cuentas 
como elementos básicos de la calidad democrática. Por lo anterior, 
se pretende identificar el fenómeno social y político que experimenta 
en la actual coyuntura salvadoreña sobre los avances, desafíos de 
dichos controles o si en efecto existen retrocesos en éstos, con el 
propósito de conocer las acciones u omisiones de las decisiones de los 
detentadores de poder en la gestión pública. Una vez comprendidos 
los resultados de esta investigación, se podrán crear o fortalecer los 
controles existentes, propiciando entre la academia y la sociedad 
civil una cultura política, un pensamiento crítico y una vocación 
democrática en la población sobre la importancia que tienen éstos 
en la vida social y política.
1 Licenciada en Ciencias Jurídicas de la Universidad de El Salvador. Abogada y Notaria. Egresada 
de la maestría en Ciencia Política y Gestión Pública de la Universidad de El Salvador. Correo 
electrónico: josselin1291@gmail.com
2 Licenciada en Ciencias Jurídicas de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas. 
Abogada y Notaria. Correo electrónico: kim.12@outlook.com
Institucionalidad democrática y controles políticos
38
En el período de la posguerra, El Salvador transitó de regímenes 
no democráticos a regímenes democráticos, mediante el cual se 
consolidaba la paz, dando pasos agigantados hacia el fortalecimiento 
de los nuevos vientos de la ola democratizadora. Situación que propicia 
la garantía del Estado Constitucional de Derecho -que protege derechos 
fundamentales y humanos-, teniendo como consecuencia la creación 
de nuevas instituciones contraloras. En ese sentido, el surgimiento de 
dichas instituciones, abrió paso a otro tipo de agencias estatales que 
procuran mecanismos y derechos como la transparencia, el acceso a 
la información pública, a la rendición de cuentas eficaz y oportuna, así 
como a la libertad de expresión, como elementos básicos e importantes 
del sistema de control político y de la democracia representativa.
Es así que el propósito del presente, por una parte, es fomentar 
los mecanismos de participación ciudadana, con la finalidad de que 
la población ejerza su rol social sobre la política y la cosa pública, 
conozca sobre los mecanismos de control que deben ejercer sobre 
los funcionarios. Y, por otra parte, exhortar a la academia para que 
se generen espacios en los cuales la población pueda externar sus 
preocupaciones en torno a la democracia. Lo anterior, con el objetivo 
de crear una cultura política y de paz que permita identificar los 
peligros que conlleva la conducta pasiva ante el abuso de poder de 
los gobiernos de turno.
Cabe mencionar que, para el caso en concreto, se retomará 
la definición de democracia representativa de corte liberal. En esa 
línea, la democracia tiene sus orígenes en la antigua Grecia en el siglo 
V a. C, especialmente en Atenas, a partir de la democracia directa 
que era ejercida por los “ciudadanos” en las “polis” de la asamblea 
del pueblo o de los ciudadanos. No obstante, dicha democracia no 
era plena, puesto que existían restricciones significativas en aquella 
unidad política instaurada.
Sin embargo, antes de abordar el tema de la democracia, es 
pertinente hacer mención de lo que en doctrina se debe entender 
como institucionalidad democrática, y la importancia que tiene la 
democracia para que las instituciones funcionen como se debe, y se 
origine una gobernación democrática.
Institucionalidad democrática y controles políticos
39
Revisión de Literatura
Mecanismos de control político: democracia, transparencia 
y gobernabilidad democrática.
A partir de la definición de Uvalle (2001) referente a la institucionalidad 
democrática, en este ensayo se retoma dicha postura para hablar sobre 
los avances y desafíos, tomando en cuenta los elementos intrínsecos. 
Entre ellos, la participación ciudadana y la democracia, debido a que 
esta institucionalidad es el resultado de la participación generada entre 
las relaciones de poder de la ciudadanía y el Estado, con el propósito 
de que esta vinculación, que se organiza por medio de instituciones, 
resulte en el fortalecimiento de una sociedad democrática. Es decir, que 
las instituciones funcionen con bases en las reglas del juego dadas en 
un esquema democrático que impacta en el desarrollo de la sociedad.
En tal sentido, para dichos elementos se aproximará desde 
la perspectiva teórica de los autores como Nohlen (2006), quien 
plantea en lo relativo a la democracia, que es el régimen político que 
por excelencia se ha asentado en los estados modernos mediante su 
legitimidad de origen. Merino (2013) sostiene que la participación 
ciudadana es un elemento relevante de la representación política. La 
noción de rendición de cuentas engloba dos dimensiones, una legal y 
otra política, lo cual se retoma en esta investigación debido a que, para 
cada acción u omisión debe existir una responsabilidad legal, mediante 
los controles de las institucionesy, además, puede ser reflejada en 
las elecciones, en ambas, y debe tener como resultado, una sanción.
Institucionalidad democrática.
Es fundamental enfatizar la relevancia que posee la institucionalidad 
democrática. Para ello, es oportuno determinar cuál es su concepción 
doctrinaria. En tal sentido, según Uvalle (2001), ésta puede ser 
entendida como “un sistema de capacidades que permiten la 
gobernación de las organizaciones civiles y ciudadanas (p.15)”. De 
ahí que un aspecto importante para hablar de la institucionalidad, es 
que ésta se configura como una cualidad de la vida pública, la cual, 
debe formarse teniendo como punto de partida el consentimiento de 
particulares y la coyuntura de los intereses que definen el sentido 
mismo de la acción colectiva. De manera que, a raíz de la unión 
de intereses y la manifestación expresa de la voluntad popular, es 
posible que la institucionalidad democrática sea el eje que coordina 
Institucionalidad democrática y controles políticos
40
a la sociedad con el Estado, ya que su diseño e implementación se 
enlaza en los procesos de participación y representación.
De lo anterior, se colige que no puede tener cabida una 
institucionalidad democrática si el actuar público no se construye 
en un escenario donde exista la interacción entre la participación 
de la ciudadanía y sus representantes, elementos esenciales que 
contiene un esquema con características democráticas. Ya que 
ambos representan la garantía de que las instituciones funcionen y 
respondan adecuadamente, conforme a los intereses y necesidades de 
la población y no de intereses particulares. Por ello, se sostiene que 
la institucionalidad es el resultado de las participaciones generadas 
mediante los espacios públicos pertinentes, puesto que, esto implica 
que las instituciones tengan la validación, reconocimiento y aprobación 
de la ciudadanía, lo que permitiría dar paso a la institucionalidad 
democrática.
De este modo, ésta se vuelve necesaria para que las actuaciones 
de los gobernantes y funcionarios al frente de las instituciones públicas, 
tengan bases confiables de desarrollo. Igualmente, es válido afirmar 
que, para robustecer la institucionalidad democrática, es necesario 
garantizar -en lo medular- un escenario en donde la ciudadanía y el 
Estado tengan una vinculación efectiva en lo referente a conocer los 
conflictos, desacuerdos y tensiones que se originan en el gobierno, 
situaciones que son propias de la pluralidad política y cultural. 
Como plantea Arendt (2019) -el factor democrático por excelencia 
es la pluralidad-, y en efecto, es de suma importancia. Pues, desde 
la perspectiva pública, esto es indicativo de las competencias que 
poseen las instituciones para organizar y fomentar la participación 
de la sociedad.
Y es que no es posible omitir el hecho de que una sociedad se 
impulsa a partir de valores, pero se organiza mediante instituciones. 
Consecuentemente, la interacción Estado-ciudadanía es vital en el 
fortalecimiento de una sociedad democrática. Ello supone, que las 
autoridades públicas desempeñan un papel clave en la misión de 
coordinar acciones que generan un estímulo para el desarrollo de la 
sociedad.
Por tal razón, Uvalle (2001) sostiene que, en la democracia, el 
poder se organiza en instituciones que son creadas tomando en cuenta 
la interacción plural y continua de las fuerzas sociales. Agrega que la 
democracia como método de gobierno se caracteriza por sus ventajas 
incluyentes. Además, estima que la dirección pública se erige como una 
categoría importante en la vida democrática, en el sentido de que ésta 
Institucionalidad democrática y controles políticos
41
hace alusión a un conjunto de aptitudes que favorecen la participación, 
la representación y la corresponsabilidad de los grupos ciudadanos 
en la atención y solución de los asuntos que son de interés común. 
De similar forma, considera que la democracia como alternativa 
para abordar y encauzar los problemas sociales se constituye en un 
sistema de reglas y procedimientos que establecen el modo en que 
los ciudadanos pueden incorporarse a la vida productiva.
Por otra parte, otro aspecto relacionado a la institucionalidad 
democrática que aborda el mismo autor, es la gobernación democrática, 
manifestando que ésta implica instituciones, procesos, reglas y 
capacidades para asegurar que la diversidad social y política tenga 
los cauces que contribuyen a la administración de los conflictos y a la 
posibilidad de que la vida productiva sea más eficiente y consistente. 
Puesto que la gobernación democrática es producto de la interacción 
de grupos, organizaciones y estrategias que concurren en acuerdos 
esenciales para conseguir que la estabilidad de la sociedad se fije en la 
correlación de fuerzas y no en la imposición de actos de autoridad, que 
únicamente contienen de manera efímera los movimientos divergentes 
en la propia sociedad. Por lo que, Uvalle (2001) considera que para 
que exista una gobernación eficaz se requiere de la dirección pública, 
la cual se integra por estrategias, procesos, tiempos, operadores e 
instituciones que tienen el propósito de que la acción ciudadana sea 
encaminada con reglas y resultados que permiten al Estado incrementar 
su contenido y calidad democráticos.
En consonancia con lo anterior, es dable afirmar que la 
institucionalidad democrática es el puente que comunica a la sociedad, 
el Estado, el mercado y los ciudadanos. Debido a que determina las 
reglas del juego que garantizan que las actividades sociales, privadas 
y públicas se desarrollen con cierto grado de certeza. Y es que, sin 
duda, las reglas de la democracia advierten la importancia del rol que 
juegan los actores sociales y políticos en las acciones de representación 
y participación, pues estas reglas estatuyen el punto medular del orden 
político y jurídico debido a que favorecen en el planteamiento de un 
escenario de certeza, negociaciones y convenios. En esa línea, erigir 
un orden democrático no implica que se deba infligir elementos de 
fuerza, sino más bien, ampararse en la pluralidad de ideas, proyectos 
y normas que hacen posible que los actores elementales en una 
sociedad se obliguen a acatarlo y ejecutarlo. Consecuentemente, la 
institucionalidad democrática se extiende al ámbito de lo político, 
económico y social (Uvalle, 2001).
Institucionalidad democrática y controles políticos
42
En suma, se contempla que la característica dominante de la 
institucionalidad democrática es que se compone de un conjunto de 
derechos, restricciones, incentivos y sanciones para que la sociedad 
y el Estado tengan espacios de certeza y actuación. De este modo, la 
sociedad y los ciudadanos tienen la posibilidad de convivir de manera 
regular con las diversas instancias de la autoridad pública. Esto es así, 
porque en la democracia, la autoridad no realiza lo que desea, si no lo 
expresamente autorizado, por ello, los ciudadanos tienen libertades y 
derechos sujetos a la responsabilidad institucional. Es decir que, en 
ella, el Estado es fuente de poder, autoridad, reglas y acciones sujetas 
a normas positivas, a través de las cuales se evita que sea un poder 
autoritario o totalitario. Asimismo, afirma que en la democracia no hay 
poderes sin contrapesos ni restricciones, por el contrario, el sistema 
de controles y equilibrios es pieza fundamental en la organización y 
el ejercicio del poder democrático.
De lo anterior se colige que la institucionalidad democrática 
concreta los pesos y contrapesos que soslayan la desorganización 
de la sociedad, ya que escudriñan el diseño e intervención de los 
estatutos negociados entre los actores sociales. Consecuentemente, 
la democratización de la institucionalidad tiene como resultado la 
emisión de leyes, convenios y contratos, de los cuales se obtiene como 
efecto la producción de otras reglas que promueven la seguridad, 
el desempeño y la calidad de los sistemas sociales, políticos y 
económicos, generando así, controlesespecíficos que permiten la 
compatibilidad entre organismos diferentes que a la vez favorece que 
estos se complementen (Uvalle, 2001).
Democracia
La democracia es el vocablo más importante para describir, explicar 
y justificar el funcionamiento de los estados constitucionales; transita 
desde la revolución francesa hacia la caída del muro de Berlín y el 
nacimiento del Estado constitucional de derecho. Al respecto, Nohlen 
(2006), plantea que la democracia representativa es la forma más 
usual de la democracia en el moderno Estado constitucional, en la 
cual el pueblo no ejerce directamente la gobernanza sino por medio de 
órganos representativos que designa constitucionalmente en elecciones 
generales y renueva periódicamente.
Es importante destacar que la democracia es un ideal 
universalmente reconocido y un objetivo basado en valores comunes 
Institucionalidad democrática y controles políticos
43
compartidos por los pueblos que componen la comunidad mundial, 
cualesquiera sean sus diferencias culturales, políticas, sociales y 
económicas. A través de este régimen se ha tratado de alcanzar un 
modo de gobierno aplicable de conformidad a las modalidades que 
reflejan la diversidad de experiencias y particularidades sin derogar 
los principios, normas y reglas admitidas a nivel internacional. 
Es preciso señalar que, la democracia como tal es un derecho 
fundamental del ciudadano, que debe ejercerse en condiciones de 
libertad, igualdad, transparencia y responsabilidad, con el debido 
respeto a la pluralidad de opiniones y en interés de la comunidad. 
Así pues, es una condición que se encuentra en constante mejora y 
perfeccionamiento, cuya evolución depende de diversos factores 
políticos, sociales, económicos y culturales.
De ahí que, la democracia -como ideal- trata esencialmente de 
conservar la dignidad y los derechos fundamentales del individuo, 
garantizar la justicia social, favorecer el desarrollo económico y social 
de la comunidad, fortalecer la cohesión de la sociedad, impulsar 
la tranquilidad nacional y crear un ambiente favorable para la paz 
internacional. Mientras que, como forma de gobierno, la democracia 
es el mecanismo idóneo para alcanzar esos objetivos, además, es el 
único sistema político capaz de corregirse a sí mismo. 
Por otro lado, de conformidad a los instrumentos internacionales 
-como la Carta Democrática Interamericana-, cuando un gobierno de 
las Américas soslaya la democracia, la Organización de los Estados 
Americanos (OEA, 2001), está en la obligación de aplicar dicho 
convenio, tal como lo establece en su artículo 1 y siguientes:
Los pueblos de América tienen derecho a la 
democracia y sus gobiernos la obligación de 
promoverla y defenderla. La democracia es esencial 
para el desarrollo social, político y económico de 
los pueblos de las Américas... a su vez, el ejercicio 
efectivo de la democracia representativa es la base del 
estado de derecho y los regímenes constitucionales 
de los Estados Miembros de la Organización de los 
Estados Americanos. La democracia representativa 
se refuerza y profundiza con la participación 
permanente, ética y responsable de la ciudadanía en 
un marco de legalidad conforme al respectivo orden 
constitucional (incs, 1-2-3)
Institucionalidad democrática y controles políticos
44
En nuestro caso, la Constitución de El Salvador (1983), en su 
artículo 83 determina la forma de gobierno y el sistema político que 
rige en nuestro país, estableciendo que: “El Salvador es un estado 
soberano. La soberanía reside en el pueblo que la ejerce en la forma 
prescrita y dentro de los límites de esta Constitución (inc.1)”. En esa 
misma línea, el artículo 85 prevé que:
El gobierno es republicano, democrático y 
representativo… El sistema político es pluralista 
y se expresa por medio de los partidos políticos, 
que son el único instrumento para el ejercicio de la 
representación del pueblo dentro del Gobierno. Las 
normas, organización y funcionamiento se sujetarán 
a los principios de la democracia representativa... La 
existencia de un partido único oficial es incompatible 
con el sistema democrático y con la forma de gobierno 
establecidos en esta Constitución (incs. 1-2-3).
En tal sentido, la democracia representativa es el diseño más 
común en Latinoamérica, mediante el cual los pueblos a través de los 
órganos políticos determinados en la normativa constitucional ejercen 
esa delegación y legitimidad mediante elecciones libres y justas. Es 
decir que, en las sociedades tanto homogéneas como heterogéneas, 
las instituciones y los procesos de la democracia deben favorecer la 
participación popular para proteger la diversidad, el pluralismo y el 
derecho a ser diferente en un clima de tolerancia.
Cabe destacar que los componentes fundamentales de la 
democracia representativa se constituyen a través del respeto a los 
derechos humanos y libertades civiles, además, del acceso al poder 
y su actuación con fijación al estado de derecho, la realización de 
elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio libre, 
universal y secreto como manifestación de la soberanía del pueblo, 
el sistema plural de partidos y organizaciones políticas, unido a la 
separación e independencia de los poderes públicos. Establecido lo 
anterior, la restricción y control del poder se debe a un sistema de 
frenos y contrapesos cuya finalidad es que cada órgano del Estado se 
desarrolle dentro de sus competencias o atribuciones ordenadas en la 
Constitución de manera independiente pero coordinada.
La Constitución realiza esta distribución de funciones, 
competencias o atribuciones en su “parte orgánica”. Estas disposiciones 
constitucionales que tradicionalmente han sido calificadas como 
Institucionalidad democrática y controles políticos
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“orgánicas” definen la estructura general del Estado mediante la 
previsión de los órganos que ejercen el poder público, a los cuales 
singulariza y caracteriza con la identificación de las autoridades que 
los conforman, la asignación de competencias y el diseño de los 
mecanismos de interacción e incidencia entre ellos. Estos elementos, 
en conjunto, se rigen por el principio de separación orgánica de 
funciones, que constituye un pilar de la Constitución y contribuye a 
la configuración de un sistema de controles que busca equilibrar la 
relación entre los órganos del Estado y evitar poderes omnímodos o 
sin control.
En consecuencia, la colaboración interorgánica de forma 
armónica entre las agencias de balances y de equilibrio, se vuelve 
necesaria a fin de procurar el quehacer gubernamental en la cosa 
pública, produciendo condiciones obligatorias e intrínsecas de 
gobernabilidad y transparencia -elementos importantes implícitos 
en un buen gobierno de los regímenes democráticos-.
Finalmente, es oportuno recalcar que la transparencia de la 
actuación gubernamental, la probidad, la responsabilidad de los 
gobiernos en la gestión pública, el respeto por los derechos sociales y la 
libertad de expresión y de prensa, comprenden partes fundamentales en 
el ejercicio de la democracia, así como la dependencia constitucional 
de todas las instituciones del Estado a la sociedad civil y el respeto al 
estado de derecho de todas las entidades y sectores de la población 
son igualmente esenciales para la democracia en el sistema político.
La transparencia, participación y rendición de cuentas como 
elementos esenciales del buen gobierno
En este punto, es dable mencionar que en las democracias modernas 
la transparencia adquiere un valor importante, ya que es un 
indicador sustancial en la condición de los gobiernos democráticos, 
y/o en aquellos que buscan considerarse como tales. Asimismo, la 
transparencia se vuelve necesaria para que la ciudadanía pueda ejercer 
de forma conveniente su valoración sobre el buen gobierno y a la 
vez es un mecanismo para realizar una participación efectiva en este 
gobierno.
Lo anterior es así, dado que en la actualidad la sociedad va 
adquiriendo concienciade la facultad que poseen de ejercer contraloría 
social sobre el actuar y la responsabilidad de los representantes 
políticos, lo cual es un cambio sustancial, aunque no se refleja a 
Institucionalidad democrática y controles políticos
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grandes rasgos. De lo anterior, es posible afirmar que es una minoría 
de la sociedad la que está consciente de dicha potestad. Debido a que, 
en la realidad no existe una orientación suficiente de los mecanismos 
que se pueden emplear para exigir cuentas a los actores políticos. En 
ese sentido, el derecho de acceso a la información alcanza una posición 
esencial a la hora de reclamar la transparencia en el quehacer de la 
actuación pública, permitiendo una mayor participación en el gobierno.
En esa línea, la Convención Americana sobre Derechos 
Humanos de 1978, en su artículo 13 estipula que:
Toda persona tiene derecho a la libertad de 
pensamiento y de expresión. Este derecho comprende 
la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones 
e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, 
ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o 
artística, o por cualquier otro procedimiento de su 
elección (parrf. 1).
Por otra parte, algunos autores como Paynel (2003), sugieren 
que la transparencia es un requisito necesario para la gobernanza 
democrática. De ahí que la constante reclamación de niveles 
considerables de transparencia ha ido creando una cultura de trabajo 
público que debe integrar estos criterios frente a una ciudadanía 
interesada en la forma en que se hacen las actuaciones de los 
gobernantes, al igual que en las consecuencias resultantes.
Unido a ello, debe entenderse que la transparencia es 
una característica aplicable al manejo de la información que 
genera y resguarda el Estado, como resultado del ejercicio de sus 
obligaciones en la administración pública. Además, constituye 
una herramienta mediante la cual se conoce, descifra y valora la 
actividad gubernamental. Por consiguiente, es de esa forma que la 
transparencia obtiene una real importancia respecto a la disponibilidad 
y conocimiento público de dicha información. De ahí que el derecho 
de acceso a la información se vuelve sumamente trascendental al 
momento de considerar si un gobierno es en realidad transparente o 
no, lo cual será valorado dependiendo de la disponibilidad, sencillez, 
prontitud, gratuidad, integridad, máxima publicidad de la información 
en manos del Estado y de la rendición de cuentas que realice.
En ese sentido, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) 
ha establecido que las características esenciales para un buen gobierno 
son la participación ciudadana, el Estado de Derecho, la transparencia, 
Institucionalidad democrática y controles políticos
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la sensibilidad del consenso orientado, la equidad e inclusión, la 
eficacia y eficiencia y la responsabilidad de los Estados. En virtud 
de lo anterior, se realiza una serie de interrogantes, ¿para qué sirve 
la transparencia?, ¿hemos avanzado?, ¿cumplimos dichos requisitos 
de un buen gobierno, responsable y no responsivo? 
Gomes citado por Cunill (2006) afirma que dar transparencia 
a una relación de poder significa promover su reequilibrio. Primero, 
porque hace que el poder se transforme al someterse a la crítica, al 
escrutinio público y, por consiguiente, al control social. Segundo, 
porque hace que las personas involucradas en el ejercicio de poder 
asumir una posición activa de protagonistas. De igual manera, sostiene 
que la transparencia es un recurso clave para que la ciudadanía pueda 
desarrollar una influencia directa sobre la administración pública, de 
modo que esto compensa las asimetrías de poder en la formación de 
decisiones públicas y en la generación de bienes y servicios públicos. 
Esto es así debido a que la democratización de la gestión pública, 
tiene supeditada su eficacia a que la condición de la transparencia 
esté asegurada, además, en ocasiones esta se convierte en el único 
medio posible de influencia.
En línea con lo anterior, es conocido que la transparencia de los 
procesos de formación de las decisiones minimiza la corporativización 
del aparato público. Al respecto, Stiglitz (1999), establece que el 
único argumento que podría tener alguna validez para mantener el 
secreto de las decisiones, es que a menudo, ocultar la información 
puede proporcionar una ventaja táctica en el juego de la negociación 
política. En general, la transparencia puede actuar como contrapeso 
de la influencia de los intereses particulares en los propios procesos de 
participación ciudadana en la gestión pública, ya que la deliberación 
en público tiene la capacidad de poner sobre los que participan una 
presión a la generalización.
En definitiva, la transparencia es una herramienta que tiene la 
facultad de ayudar a mejorar la calidad democrática en la toma de 
decisiones y creación de políticas públicas, teniendo como resultado la 
maximización de otros medios de democratización de la administración 
pública. De ahí que surja una vinculación entre la transparencia y 
la responsabilización o accountability de la administración. En tal 
sentido, Stiglitz (1999) sostiene que la transparencia es de suma 
importancia en vista de que el secretismo no solo oculta las deficiencias 
del gobierno, sino que puede agravarlas; en primer lugar, debido a que 
se dificulta que se establezcan compromisos creíbles; en segundo lugar, 
porque agudiza la competencia destructiva; y en tercer lugar, porque 
Institucionalidad democrática y controles políticos
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la información se vuelve escasa. Este autor, estima que si no hubiese 
tanto secretismo aumentaría el flujo de la información, y además se 
reducirían las actividades que generan y buscan rentabilidad a través 
de un flujo de información distorsionada. Y es que, no cabe duda de 
que al hablar de transparencia se hace referencia a la información que 
está en poder del Estado a través de sus diversas instituciones que lo 
conforman. Por lo tanto, para que ésta tenga una real validez como 
mecanismo de control, debe ser transparentada de manera oportuna 
y confiable, por ello es necesario que la misma no sea tergiversada 
o sesgada.
Por consiguiente, es válido afirmar que la transparencia es 
un mecanismo que puede utilizarse para aumentar la eficiencia en 
la gestión pública, pues, como se ha mencionado, si la información 
se transparenta de manera efectiva a la ciudadanía, ésta adquiere 
un gran valor ya que a través de esta herramienta la población tiene 
la posibilidad de ejercer control social sobre las actuaciones de sus 
gobernantes, y además, pueden exigir que se utilicen los recursos de 
manera eficiente y que las instituciones ejerzan sus atribuciones en 
apego a las normativas en pro de los ciudadanos. Ya que, al final de 
cuentas, la información se ve condicionada a los fines en que ésta será 
utilizada por la ciudadanía, es decir, que la finalidad de la transparencia 
de la información o que persigue darle cuentas a los ciudadanos para 
que pueden ejercer control social sobre los actos de sus gobernantes 
en el manejo del erario público, el cual es sufragado mediante la 
recepción de los impuestos pagados por todos los ciudadanos de una 
nación. De ahí cobra vital relevancia que la información sea puesta a 
disposición de la población, y esto se conquista a través del derecho 
de acceso a la información pública a fin de que sea ésta quien decida 
premiar o castigar a los detentadores de poder en el gobierno que 
manejan las instituciones del Estado.
Es así que la transparencia erige la democracia y efectúa un 
incentivo que puede usarse para ampliar la eficiencia en el diseño 
institucional. Asimismo, propicia un mejor desempeño en la gestión 
pública vía presión social. En cierta medida, podríamos establecer 
que, en efecto, la transparencia sirve como guía a los servidores 
y funcionarios públicos y los detentadores del poder, para actuar 
apegados a los ordenamientos jurídicos, bajo los derechos y deberes 
éticos.