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EJE TEMÁTICO: DESARROLLO SOSTENIBLE Y AMBIENTE
PROYECTO ELECCIONES PERÚ 2016: CENTRANDO EL DEBATE ELECTORAL
JORGE MALLEUX 
CONSERVACIÓN
DE BOSQUES Y 
DEFORESTACIÓN
© CONSORCIO DE INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Calle Soto Valle 247, Lima 17, Perú
www.cies.org.pe
 
PRIMERA EDICIÓN: Lima, marzo del 2016
EDITORA GENERAL: Iana Málaga
ARTE Y DISEÑO: Rocío Castillo
ILUSTRACIONES: Víctor Sanjinez
EDICIÓN Y CORRECCIÓN DE ESTILO: Luis Ráez
Elecciones Perú 2016: centrando el debate electoral
Las opiniones que se presentan en este libro son responsabilidad exclusiva de los autores y no necesariamente reflejan la posición del CIES, así como de las 
instituciones organizadoras, auspiciadoras y aliadas.
CRÉDITOS
CONTENIDO
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7
8
9
2
PRESENTACIÓN 4 
ACRÓNIMOS DOCUMENTO DE POLÍTICA 5
RESUMEN EJECUTIVO 6 
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL 10 
 
OPCIONES DE POLÍTICA 16 
 
ANÁLISIS DE LOS COSTOS Y BENEFICIOS DE LAS 
OPCIONES DE POLÍTICA PÚBLICA PROPUESTAS 20 
 
OBJETIVOS ESPECÍFICOS Y RESULTADOS 
A CINCO AÑOS 22 
 
OBSTÁCULOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA 
POLÍTICA SELECCIONADA 23
RECOMENDACIONES PARA LA IMPLEMENTACION 
DE LA PROPUESTA: ESTRATEGIAS Y ALIANZAS 24 
HOJA DE RUTA 31
 
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 32 
4
DOCUMENTO DE POLÍTICA 
CONSERVACIÓN DE BOSQUES Y DEFORESTACIÓN
PRESENTACIÓN 
En el marco de las elecciones presidenciales y parlamentarias del 2016, cuya iniciativa tiene como 
antecedentes los proyectos “Elecciones 2011” y “Elecciones 2006”, el Consorcio de Investigación 
Económica y Social (CIES), el Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP) y la 
Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica del Perú (EGPP - 
PUCP) presentan el proyecto “Elecciones Perú 2016: centrando el debate electoral”.
El proyecto tiene tres objetivos: a) fortalecer el rol de los partidos políticos como actores que 
representan sectores sociales y proponen programas de gobierno; b) elevar el nivel del debate 
electoral, fortaleciendo la discusión programática de propuestas de política; y c) aportar a la 
gestión de las nuevas autoridades 2016-2021. 
En este contexto presentamos el documento de política “Conservación de bosques y deforestación”, 
elaborado por Jorge Malleux (consultor del CIES). Este forma parte de las 16 propuestas de política 
formuladas en el marco del proyecto “Elecciones Perú 2016: centrando el debate electoral”; las 
mismas que brindan información y opciones de política pública para las nuevas autoridades 2016-
2021, con horizonte a 100 días, 1 año y 5 años.
En los últimos meses, los autores de los 16 documentos de política elaboraron investigaciones 
distribuidas en cinco ejes temáticos: (i) políticas de reforma del estado, (ii) política económica, 
(iii) inclusión social, (iv) políticas de ciencia y educación, y (v) desarrollo sostenible y ambiente.
Es importante señalar que la elaboración de las propuestas fue alimentada por los propios partidos 
políticos y organizaciones de la sociedad civil. Asimismo, cada uno de los documentos incluyó 
un diagnóstico nacional del tema abordado, opciones de políticas propuestas y una hoja de ruta 
con recomendaciones para su implementación.
Estas propuestas de política buscan aportar en la generación de un debate alturado e informar 
mejor a la ciudadanía sobre las acciones que el próximo gobierno debería ejecutar en los ejes 
temáticos mencionados. Esto permitirá exigir que los representantes (autoridades) rindan cuentas 
sobre sus propuestas y que la ciudadanía se comprometa en velar por el cumplimento de los 
objetivos nacionales.
No podemos concluir sin agradecer a las instituciones aliadas y auspiciadoras del proyecto 
Elecciones Perú 2016, que han hecho posible este esfuerzo y cuyos logotipos se detallan en la 
contracarátula.
 Javier Portocarrero Maisch Luz Gamarra Caballero
 Director Ejecutivo Coordinadora del proyecto
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EJE TEMÁTICO: DESARROLLO SOSTENIBLE Y AMBIENTE
PROYECTO ELECCIONES PERÚ 2016: CENTRANDO EL DEBATE ELECTORAL
ACRÓNIMOS 
DOCUMENTO 
DE POLÍTICA 
AIDER / Asociación para la Investigación y Desarrollo Integral.
ANP / Áreas naturales protegidas.
CAAAP / Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica.
CC / Cambio climático.
CCCC / Comunidades campesinas.
CCNN / Comunidades nativas.
CMNUCC / Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático.
COP / Conferencia de Partes de la CMNUCC.
D.S. / Decreto supremo.
FAO / Organismo de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.
GIZ / Agencia de Cooperación Internacional de la República Alemana.
GORE / Gobierno regional.
GR / Gobierno regional.
IIAP / Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana.
Minagri / Ministerio de Agricultura y Riego.
Minam / Ministerio del Ambiente.
ODM / Objetivos del milenio.
ODS / Objetivos del desarrollo sostenido (SDO en inglés).
ONG / Organización no gubernamental.
OTCA / Organización del Tratado de Cooperación Amazónica.
PDRC / Programa Regional de Desarrollo Concertado.
PNCB / Programa Nacional de Conservación de Bosques, Minam.
Profonanpe / Fondo de Promoción de las Áreas Naturales Protegidas del Perú. 
PSA / Pago por servicios ambientales.
Pymes / Pequeña y mediana empresa.
RAD / Programa de restauración de tierras degradadas, FAO.
REDD+ / Reducción de emisiones por deforestación y deforestación.
SAF / Sistema agroforestal.
Serfor / Servicio Forestal Nacional.
Sernanp / Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas.
SIAR / Sistema de Información Ambiental Regional.
Sigar / Sistema de Gestión Ambiental Regional.
SPDA / Sociedad Peruana de Desarrollo Ambiental.
VET / Valor económico total.
ZEE / Zonificación ecológica y económica.
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DOCUMENTO DE POLÍTICA 
CONSERVACIÓN DE BOSQUES Y DEFORESTACIÓN
1. RESUMEN EJECUTIVO
La conservación de bosques y su lado adverso, la deforestación, son temas de gran actualidad y 
de interés global. El asunto tiene estrecha relación con el cambio climático, los desastres natu-
rales, la pérdida de la biodiversidad, el debilitamiento de las seguridades de alimentación, ener-
gía, agua y salud, y en particular con las poblaciones que dependen en forma directa, e inclusive 
indirecta, de la presencia y conservación de los bosques naturales.
El sector forestal es el principal foco de acción dentro de la estrategia de mitigación, diseña-
da por el Minam (Minam 2014), en el cual se han logrado avances en la institucionalidad y el 
marco de políticas. El Gobierno nacional, a través del Minam, viene formulando dos proyectos 
de alta relevancia en este sector: el Programa Nacional de Conservación de Bosques para la 
Mitigación del Cambio Climático, con el propósito de conservar 54,8 millones de hectáreas de 
bosques; y el proyecto especial “Conservando Juntos”, cuya meta es conservar, en cinco años, 
al menos 10,5 millones de hectáreas de bosques amazónicos, ubicados en tierras tituladas a 
comunidades nativas (Minam 2010). 
Si bien la región de la selva, o Amazonía, contiene el 95% de los bosques naturales (63 millones 
de hectáreas), la costa norte peruana también cuenta con importantes superficies boscosas (3,3 
millones de hectáreas), aunque en ecosistemas muy distintos (secos y de menor densidad de 
biomasa). La región de la sierra, por su parte, ha albergado grandes extensiones de ecosistemas 
con predominancia de árboles y arbustos, pero que lamentablemente hoy se ven reducidos a 
relictos muy pequeños en zonas alejadas de las poblaciones, debido a la sobretala para leña, el 
sobrepastoreo y el cambio de uso de la tierra (Minam 2015). 
Aparte del sistema de áreas naturales protegidas, una manera de conservar el bosque es su 
manejo sostenible con fines de producción de bienes y servicios, como es el caso de las conce-
siones forestales, concesiones para conservación, ecoturismo, etc. El Perú cuenta con aproxi-
madamente 7,2 millones de hectáreas de concesiones forestales con fines de producción sos-
tenible, y una reserva de aproximadamente9 millones de hectáreas reservadas para este fin. 
En el caso de las CCNN, los bosques son considerados, en general, en buen estado de conserva-
ción y forman una parte importante del Programa Nacional de Conservación de Bosques, que pre-
tende conservar un total de 54,8 millones de hectáreas de bosques en todo el territorio nacional. 
Desde los años 50, la deforestación se ha venido incrementando en forma significativa tanto en 
la selva como en la costa debido al cambio de uso de la tierra con bosques a la agricultura de 
subsistencia, así como la tala de grandes superficies de bosques para cultivos industriales. Esto 
se ha dado por la indiferencia y, algunas veces, por la permisibilidad y el aliento de los Gobiernos 
de turno (como sucedió en las décadas del 50 al 80).
En la actualidad, el proyecto de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) 
viene realizando el monitoreo de la deforestación en la cuenca amazónica peruana y, en un 
estudio multitemporal (2001-2014), se han estimado las tasas anuales de deforestación (Minam-
OTCA 2015) (ver figura N.° 1 del informe). 
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EJE TEMÁTICO: DESARROLLO SOSTENIBLE Y AMBIENTE
PROYECTO ELECCIONES PERÚ 2016: CENTRANDO EL DEBATE ELECTORAL
La cifra total neta de área deforestada es un indicador del serio problema de la pérdida de bosque. 
Sin embargo, es muy importante conocer dónde o en qué ecosistemas se presenta con mayor o 
menor incidencia, lo cual puede ser apreciado con datos de: Minam/Minagri/SDO-OTCA 2015 (fi-
gura N.° 2 del informe). 
Uno de los mayores problemas que contribuyen a la deforestación y degradación de bosques son 
los incentivos perversos que el propio Estado ha venido implementando –supuestamente con el 
objetivo de promover la inversión privada y la titulación de tierras–, tales como la titulación de tie-
rras luego de las “mejoras” (tala) de bosques naturales, la autorización de tala de árboles para el 
cambio de uso del suelo de bosques a agricultura, el no control de tala en los bosques locales, etc.
Por otro lado, el deficiente reglamento de cambio de uso de la tierra (D.S. 017-2009 AG), que se basa 
en criterios agrológicos y no toma en cuenta el ecosistema en su integridad, la falta de un adecuado 
ordenamiento territorial, la débil gobernanza y corrupción, así como los problemas de tenencia y ocu-
pación de la tierra, hasta el momento no han podido ser resueltos por el Estado. Esto da cuenta de un 
caos generalizado de ocupación, invasiones, talas no autorizadas, sobreposición y ventas ilegales de 
tierras debido a la falta de un catastro actualizado y una titulación de tierras confiable. 
La titulación de la tierra o la estabilidad de su tenencia siguen siendo la principal preocupación de 
las comunidades indígenas de la Amazonía. Sin embargo, en las últimas décadas, los Gobiernos 
de turno han emitido normas o desarrollado políticas que no contribuyen necesariamente con la 
solución del problema, en algunos casos, con posiciones opuestas, tal como lo manifiesta Alberto 
Chirif (Caaap 2011).
Dentro de las principales causas que provocan “la deforestación” está la sustitución de los bosques 
para la agricultura y la ganadería a gran escala con el fin de abastecer al mercado internacional, y a 
pequeña escala para sobrevivir. Esto trae como consecuencia la pérdida de biodiversidad –debido 
a la desaparición de especies animales y vegetales por la pérdida de su hábitat– y la disminución 
de la capacidad para la conservación del agua, lo cual origina inundaciones o grandes sequías. El 
desequilibrio en el ciclo hidrológico y el clima global, y la pérdida de fuentes de alimentos y energía 
para pueblos y comunidades traen consigo la desnutrición, el aumento de enfermedades, la emi-
gración y hasta la posible desaparición de la propia comunidad. Otras causas son la construcción de 
carreteras, exploración y explotación petrolera y minera. 
En la actualidad, el Estado tiene poca capacidad para el desarrollo de un amplio programa efectivo 
de reducción de la deforestación, restauración o recuperación de tierras degradadas, e incluso en la 
consolidación de todo el sistema de ANP. Sin embargo, los actuales programas, aunque incipientes 
y con escasos recursos, han demostrado ser efectivos en el mantenimiento del bosque en pie, como 
es el caso del Programa Nacional de Conservación de Bosques y “Conservando Juntos” (con las 
CCNN), ambos bajo supervisión del Minam. 
Sin embargo, la mera conservación y protección del bosque no es suficiente para su sostenibilidad, 
por lo que es necesario establecer metas muy claras y realistas en el corto, mediano y largo plazo, 
con planes y estrategias que tengan en consideración los siguientes aspectos:
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DOCUMENTO DE POLÍTICA 
CONSERVACIÓN DE BOSQUES Y DEFORESTACIÓN
•	 Fortalecimiento	de	un	sistema	permanente	de	monitoreo	participativo.
•	 Eliminación	de	incentivos	perversos.
•	 Desarrollo	de	programas	participativos	con	equidad	de	género	y	beneficios.	
•	 Desarrollo	de	prácticas	de	manejo	forestal	y	agroforestal	sostenibles.
•	 Valoración	de	bienes	y	servicios	del	bosque	y	pago	por	servicios	ambientales	(PSA),	REDD+.
La conservación de los ecosistemas forestales es un tema y objetivo central, y por lo tanto, una op-
ción política en sí frente a la tendencia actual del incremento de la deforestación y degradación de 
bosques. Paralelamente, la remediación de los daños ambientales causados por la deforestación o 
degradación de bosques y tierras –es decir, la restauración o recuperación de ecosistemas foresta-
les degradados (RAD)– es necesariamente la otra opción de política, porque son complementarias 
entre sí, de tal manera que las dos deben trabajar o funcionar en forma coordinada y paralela. 
La primera opción de política es la conservación sostenible de los ecosistemas forestales con el 
pago por servicios ambientales (PSA). La segunda opción de política recomendada es la recupera-
ción de tierras degradadas mediante sistemas agroforestales. 
El costo principal de la primera está en incrementar su capacidad de operación, gestión y metas de 
campo del PNCB, al incrementar su presupuesto y capacidad de gestión para el pago por servicios 
ambientales. Para esto es necesario desarrollar estudios de evaluación y valorización de los bienes y 
servicios ambientales de los bosques. En todo caso, el costo por unidad de superficie conservada es 
relativamente bajo comparado con otras modalidades de conservación y, sobre todo, comparado 
con el costo de restauración. Pero los beneficios pueden ser altos si se maneja adecuadamente el 
pago por servicios ambientales. 
Entre otras ventajas o beneficios están el hecho de que un sistema integrado de conservación es un 
sistema efectivo en el contexto de la equidad de género e igualdad de oportunidades, con mujeres, 
jóvenes y CCNN. Los posesionarios de bosques en CCNN, CCCC y las concesiones forestales se 
benefician de apoyo financiero y tecnológico, y pueden lograr ser más competitivos. 
En el caso de la recuperación de tierras y bosques degradados, la agroforestería resulta una alter-
nativa realista y con beneficios sociales, económicos y ambientales, tangibles en el corto y media-
no plazo. Sin embargo, requiere de un gran esfuerzo tanto del Estado como de los agricultores y 
empresarios, y en particular de la identificación o desarrollo de mercados y la cadena completa de 
producción y valor. Sus costos pueden ser menores que los de las otras alternativas, con periodos de 
recuperación bastante más cortos y utilidades importantes para quienes la practican.
En la recuperación de tierras y bosques degradados, la agroforestería puede ser altamente produc-
tiva, adecuada a condiciones medioambientales diferentes y accesible a todos los niveles económi-
cos y sociales. Los costos de implementación de este programa están particularmente en la buena 
selección de sitios y actividades, y desarrollo de cadenas de producción y valor. Además, es un siste-ma al alcance de pequeños, medianos y grandes usuarios de la tierra, con tecnologías relativamente 
sencillas, pero intensivas en el manejo bosque-agricultura o bosque-ganadería. Ello representa una 
excelente oportunidad para la participación de mujeres y jóvenes, en un trabajo comunal y familiar 
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PROYECTO ELECCIONES PERÚ 2016: CENTRANDO EL DEBATE ELECTORAL
en todas sus fases. Los pequeños agricultores, quienes poseen más del 90% de pequeñas parcelas, 
entre cinco a 50 hectáreas, pueden ser los más beneficiados. 
Las condiciones limitantes para la implementación efectiva de las opciones de política recomenda-
das son:
En la conservación de bosques, pago por servicios ambientales: 
a) La creciente tala de bosques para la agricultura de subsistencia y el establecimiento de 
plantaciones o cultivos industriales, que explican más del 90% de la deforestación en la 
Amazonía, dificultan o entorpecen la misión. En ese sentido, la existencia o persistencia de 
los incentivos perversos que alientan la informalidad complican seriamente las posibilidades 
de reversión de la deforestación y tala ilegal. 
b) La extracción ilegal o no sostenible de madera y otros productos forestales, minería informal 
o ilegal o ambientalmente dañina, y otras actividades económicas realizadas con tecnología 
inadecuada o para uso ilícito, como el cultivo de la coca y la minería aluvial informal. Por 
ejemplo, la producción de oro aluvial en Madre de Dios representa aproximadamente el 9% 
de la producción nacional y registró una tasa de crecimiento promedio anual de 5,5% duran-
te el periodo 2000-2007,1 pero ha destruido 18.000 hectáreas de bosque primario2. 
 c) La expansión de infraestructura vial en la Amazonía y la consecuente ocupación desordena-
da del territorio, que generalmente se hace sin tener en cuenta los impactos ambientales, es 
sin lugar a dudas uno de los principales problemas que deben abordarse. 
En la restauración de las tierras degradadas, desarrollo de sistemas agroforestales: 
a) En el contexto actual no existen condiciones habilitantes que faciliten la solución del proble-
ma de la tenencia y propiedad de la tierra, o zonificación de sitios adecuados que permitan 
una productividad competitiva. 
b)	 Falta	o	hay	una	deficiente	capacitación	técnica	y	de	gestión	a	nivel	de	los	pequeños	y	media-
nos productores. 
c) Es muy limitado el acceso a fuentes crediticias con tasas de interés promocionales y/o cofi-
nanciación o subvención del Estado. Por lo menos, en su fase inicial, para familias y comuni-
dades en situación de pobreza y pobreza extrema.
Para la reversión de las tendencias de pérdida de la cubierta forestal y la degradación de los bos-
ques y tierras forestales es necesario establecer un plan estratégico integral que contenga las si-
guientes acciones:
i. Inventario y catastro nacional de bosques y recursos forestales y valorización de activos fo-
restales.
ii. Zonificación ecológica y económica, ordenamiento territorial. 
iii. Saneamiento territorial, titulación de CCNN y CCCC.
iv. Vigilancia comunal y ciudadana. En general, auditorías ambientales.
1 Ministerio de Energía y Minas (2009). Anuario Minero 2009. Lima: Dirección General de Minería.
2 Ministerio	 del	 Ambiente	 (2010).	 «Global	 Environmental	 Facility	 y	 el	 Programa	 de	 las	Naciones	 Unidas	 para	 el	 Desarrollo	 2010».	 En	
Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Lima.
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DOCUMENTO DE POLÍTICA 
CONSERVACIÓN DE BOSQUES Y DEFORESTACIÓN
v. Educación bilingüe de mujeres, jóvenes y niños. 
vi.	 Fortalecimiento	de	la	gestión	comunal	y	de	gobiernos	locales.	
vii. Coordinación intersectorial.
viii. Capacitación y financiamiento en sistemas productivos y competitivos.
ix. Valoración de los bienes y servicios ambientales/forestales.
2. DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL 
2.1 Antecedentes
En la Conferencia de las Partes (COP), llamada la Cumbre de la Tierra, realizada en 1992 en Río de Ja-
neiro,	se	adoptó	la	“Declaración	de	Principios	Forestales”.	Desde	entonces,	se	han	puesto	en	marcha	
una serie de actividades nacionales e internacionales para mejorar el manejo de bosques en el ámbito 
mundial, especialmente en lo que se refiere a la reducción en la emisión de gases de efecto inverna-
dero (GEI). En buena parte son consecuencia de la tala y quema de bosques en las regiones tropicales, 
como el caso de la Amazonía, que en el Perú es la principal fuente de este tipo de emisiones.3
El sector forestal es, pues, el principal foco de acción dentro de la estrategia de mitigación diseñada 
por el Minam (Minam 2010), y se ha logrado avances en la institucionalidad y el marco de políticas. El 
Gobierno nacional, a través del Minam, viene formulando dos proyectos de alta relevancia en este 
sector: el Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación de Cambio Climático, 
para la conservación de 54,8 millones de hectáreas de bosques; y el proyecto especial “Conservan-
do Juntos”, cuya meta es conservar en cinco años al menos 10,5 millones de hectáreas de bosques 
amazónicos, ubicados en tierras tituladas a comunidades nativas. 
En	este	mismo	contexto,	los	proyectos	REDD+	constituyen	una	herramienta	promisoria	para	el	país,	
no solo para reducir las emisiones, sino para mejorar las economías locales, promover la inversión 
privada y preservar servicios ambientales fundamentales para las poblaciones residentes y la huma-
nidad en general. Los Gobiernos regionales, si bien tienen un avance importante en los trabajos de 
zonificación ecológica y económica (ZEE), aún no consiguen implementar adecuadamente sus pla-
nes de ordenamiento territorial, y en sus programas regionales de desarrollo regional concertados 
(PRDC) manifiestan debilidades en temas ambientales y forestales, así como en sus programas de 
actividades productivas; en todo caso, se orientan particularmente a la promoción de proyectos de 
conservación de la biodiversidad de las ANP. 
Los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) han sido incorporados como marco general de la 
política social del Perú; particularmente, los relacionados con el cambio climático, como son los ob-
jetivos 1 y el 7. El crecimiento económico del Perú ha contribuido a avanzar en el ODM 1 (“Erradicar 
la pobreza extrema y el hambre”); sin embargo, no ha influido en la reducción de la desigualdad 
3 En la Segunda Comunicación del Perú a la CMNUCC (Minam 2010) se indica que aproximadamente el 47% de las emisiones de gases de 
efecto invernadero provienen del cambio de uso de la tierra, tala y quema de bosques, y se prevé que para el 2015, según la Tercera Co-
municación CMNUCC, esta cifra puede ser estimada en 42%; sin embargo, ello no significaría necesariamente una reducción de la quema 
de bosques, sino un incremento de otras fuentes de emisiones, como la quema de combustibles fósiles (gasolina, petróleo o gas), en el 
transporte y la industria. 
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EJE TEMÁTICO: DESARROLLO SOSTENIBLE Y AMBIENTE
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y la pobreza extrema, que aún es pronunciada en las áreas rurales del país. Esto se manifiesta en 
una vulnerabilidad al cambio climático, con lo cual el ODM 7 (“Garantizar la sostenibilidad del 
medioambiente”) aún está lejos de lograrse. 
Con fecha límite para la consecución de los objetivos de desarrollo del milenio para después del 
2015, los líderes mundiales piden un ambicioso programa a largo plazo para mejorar la vida de las 
personas y proteger al planeta y a las generaciones futuras. Se espera que este programa de de-
sarrollo después del 2015 aborde muchas cuestiones; entre ellas, la erradicación de la pobreza y el 
hambre, la mejora de la salud y la educación, la construcción de ciudades más sostenibles, la lucha 
contra el cambio climático y la protección de los bosques y océanos.
Entre los 17 objetivos para el desarrollosostenible (ODS), los siguientes son los que tienen una 
relación más directa con el cambio climático y el medioambiente: 
•	 Objetivo	1. Erradicar la pobreza en todas sus formas en todo el mundo.
•	 Objetivo	6.	Garantizar la disponibilidad y la gestión sostenible del agua y el saneamiento 
para todos.
•	 Objetivo	13. Tomar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos (to-
mando nota de los acuerdos adoptados en el foro de la Convención Marco de las Naciones 
Unidas sobre el Cambio Climático). 
•	 Objetivo	15. Proteger, restaurar y promover la utilización sostenible de los ecosistemas te-
rrestres, gestionar de manera sostenible los bosques, combatir la desertificación y detener y 
revertir la degradación de las tierras, y frenar la pérdida de diversidad biológica. 
2.2 La conservación de los bosques en el Perú
El Perú es el octavo país del mundo con mayor superficie forestal y biodiversidad, con una cobertura 
de bosques de aproximadamente 68 millones de hectáreas (Minam 2015), y una total predominan-
cia de los bosques de la región amazónica, que se caracterizan por su alta densidad de biomasa y 
biodiversidad de flora y fauna silvestres. Una importante proporción de estos bosques (22%) corres-
ponde a poblaciones nativas y comunidades rurales de inmigrantes, que se benefician de los bienes 
y	servicios	que	proporciona	el	bosque	nativo	(Minam	2009,	Mapa	del	Patrimonio	Forestal	Nacional).
Si bien es la región de la selva, o Amazonía, la que contiene el 95% de los bosques naturales, la 
costa norte peruana también cuenta con importantes superficies de bosques: 3,3 millones de hec-
táreas, según estadísticas del Minam (2015). En la costa norte existen ecosistemas muy distintos 
(secos y de menor densidad de biomasa), pero no por ello menos importantes para las poblaciones 
humanas que tradicionalmente han sobrevivido gracias a los bienes y servicios que les proporcio-
nan. En esta región también se han establecido áreas naturales protegidas (ANP) que aseguran la 
conservación de la biodiversidad y los servicios que ofrecen estos ecosistemas (Minam 2009, Mapa 
del	Patrimonio	Forestal	Nacional).
La región de la sierra, o los Andes Centrales, también ha albergado importantes extensiones de 
ecosistemas con predominancia de árboles y arbustos. Igualmente, han jugado un rol importantí-
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DOCUMENTO DE POLÍTICA 
CONSERVACIÓN DE BOSQUES Y DEFORESTACIÓN
simo en la subsistencia y el desarrollo de las poblaciones andinas. Lamentablemente, hoy se ven 
reducidos a relictos muy pequeños en zonas alejadas de las poblaciones. Ello se debe a la sobretala 
para leña, el sobrepastoreo y el cambio de uso de tierras. 
A la fecha de este informe, existen en el Perú un total de 176 áreas naturales protegidas sobre un to-
tal aproximado de 22,5 millones de hectáreas (Sernanp 2014), lo que representa el 18% del territorio 
nacional (superando la meta Aichi del 15%). De este total, 18,25 millones de hectáreas de bosques 
o formaciones boscosas están clasificadas como ANP para la conservación de la biodiversidad, 
representando el 25% de la superficie de bosques en el ámbito nacional. Esto, sin embargo, es una 
proporción baja comparada con algunos países de la región, como es el caso de Brasil y Venezuela, 
con 41% de sus bosques en ANP (Minam-Minagri 2015). 
Además del sistema de áreas naturales protegidas, una manera de conservar el bosque es el ma-
nejo sostenible con fines de producción de bienes y servicios, como es el caso de las concesiones 
forestales, concesiones para la conservación, el ecoturismo, etc. El Perú cuenta con aproximada-
mente 7,2 millones de hectáreas de concesiones forestales con fines de producción sostenible 
(Serfor 2015). 
Las comunidades nativas también son posesionarias4 de una importante superficie de bosques na-
tivos, particularmente en la región de la selva, con 11,5 millones de hectáreas para una población 
aproximada de 350.000 habitantes. En comparación, las comunidades campesinas poseen 0,75 mi-
llones de hectáreas, pero en su mayor parte han sido taladas o degradadas (Proyecto OTCA 2015, 
Monitoreo de la deforestación)5. 
En el caso de las CCNN, los bosques son considerados, en general, en buen estado de conser-
vación y forman una parte importante del Programa Nacional de Conservación de Bosques, que 
pretende conservar un total de 54,8 millones de hectáreas de bosque en todo el territorio nacional6. 
2.3 La deforestación y degradación de bosques
La	deforestación,	conforme	a	la	definición	adoptada	por	FAO	(FAO-FRA	2000)	y	aceptada	en	el	ám-
bito internacional, es la “eliminación permanente de la cubierta forestal para el cambio de uso de la 
tierra, y la degradación es el deterioro de las funciones ecosistémicas del bosque, por eliminación 
de parte de la cubierta arbórea, descapitalización del bosque, degradación del suelo y fuentes de 
agua, que determinan la degradación ecosistémica forestal”.
Desde los años 50, la deforestación se ha venido incrementando en forma significativa, tanto en la 
selva como en la costa, debido a poblaciones en estado de pobreza y pobreza extrema provenien-
4	 Según	la	Constitución	Política	del	Perú	y	la	Ley	Forestal	y	de	Fauna	Silvestre	(27308),	no	hay	propiedad	sobre	los	bosques	naturales	o	tierras	
con aptitud forestal. 
5 La degradación es el proceso por el cual el bosque o un ecosistema pierde gran parte o la totalidad de su capacidad ecosistémica, se 
descapitaliza (pierde valor) y ya no está en condiciones de prestar servicios o proveer bienes en forma sostenida. 
6 El PNCB fue creado por el Minam como proyecto especial de “Conservando Juntos”, lanzado en noviembre del 2009, pero después fue 
modificado y transformado en el PNCB–Minam. Es así que mediante el D.S. N.° 008-2010-MINAM (julio, 2010) se crea el PNCB–Minam. Los 
detalles de las superficies de bosques considerados en este programa se pueden ven en el anexo de este documento. 
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EJE TEMÁTICO: DESARROLLO SOSTENIBLE Y AMBIENTE
PROYECTO ELECCIONES PERÚ 2016: CENTRANDO EL DEBATE ELECTORAL
tes de la sierra, o simples especuladores o traficantes de tierras; asimismo, por la tala de grandes 
superficies de bosques para cultivos industriales, ante la indiferencia y algunas veces la permisibili-
dad y hasta el aliento de los Gobiernos de turno (como sucedió en décadas del 50 al 80).
En la actualidad, el proyecto de la OTCA7 viene realizando el monitoreo de la deforestación en la 
cuenca amazónica peruana y, en un estudio multitemporal (2001-2014), se han estimado las tasas 
anuales de deforestación que aparecen en la figura que se muestra a continuación:
En el Gráfico 1 se puede apreciar claramente la tendencia creciente y sostenida de la pérdida de 
bosques en la Amazonía. Lamentablemente, para el caso de la costa peruana no se cuenta con in-
formación detallada y multitemporal, pero según información proporcionada por Aider8 al 2011, se 
estima que el ritmo de deforestación en Piura es de 18.000 ha/año (ZEE de Piura). Por otro lado, un 
artículo publicado por la ONG SPDA9 indicó que en Lambayeque se deforestan 7.000 ha/año y en 
Tumbes, 5.000 ha/año; es decir, un total aproximado de 30.000 ha/año, que proporcionalmente es 
bastante más alto que en la región de la selva: 0,9 %y 0,2 % anual, respectivamente. 
7 Proyecto de monitoreo de la deforestación en la región amazónica, inicialmente fue financiado por la Organización Internacional de las Ma-
deras Tropicales (OIMT) y actualmente por el Banco de Desarrollo del Brasil (Bandes), en los ocho países que integran la cuenca amazónica. 
El Perú cuenta con una sala de observaciones, en convenio con la OTCA, el Minam y el Minagri.
8 Aider (2010). Gestión sostenible de los bosques secos del norte del Perú. 
 “La tala del algarrobo en Piura es un problema recurrente. Año tras año miles
9 de hectáreas son deforestadas, a pesar de haber sido declarada una especie ‘en peligro’ y encontrarse protegida por nuestra legislación. 
Son 3.230.263 hectáreasa nivel nacional de bosque seco, un área muy significativa para la zona norte del país, ya que abarca más de la 
mitad de la superficie de los departamentos de Lambayeque, Piura y Tumbes. En los últimos 30 años fueron deforestadas más de 500.000 
hectáreas de bosque seco tropical en el país” (Wust 2010).
GRÁFICO 1
PÉRDIDA DE CUBIERTA FORESTAL (DEFORESTACIÓN) 2001-2014
FUENTE: Elaboración propia en base al Minam/Minagri/SDO-OTCA 2015. 
COFIDE
4	851
200 000
180 000
160 000
140 000
120 000
80 000
60 000
40 000
20 000
0
83 995
79 832
72 874
93 146
147 624
74 502
106 186
105 704
152 161
136 205
123 563
177 571
149 477
150 289
2001	 2002	 2003	 2004	 2005	 2006	 2007	 2008	 2009	 2010	 2011	 2012	 2013	 2014
14
DOCUMENTO DE POLÍTICA 
CONSERVACIÓN DE BOSQUES Y DEFORESTACIÓN
La cifra total neta de área deforestada es un indicador del serio problema de la pérdida de bosque. 
Sin embargo, es muy importante conocer dónde o en qué ecosistemas se presenta este problema 
con mayor o menor incidencia, lo cual puede ser apreciado en el gráfico 2, con datos del Minam/
Minagri/SDO-OTCA 2015. 
Esta información permite conocer con mayor énfasis el grado de afectación al que son sometidos 
determinados ecosistemas forestales, los cuales pueden tener valores o importancia diferenciados, 
dependiendo del objetivo para el cual fueron establecidos. Por ejemplo, es mucho más grave la 
deforestación o degradación en un parque nacional que en una concesión forestal para aprove-
chamiento de madera. En el primer caso el daño es prácticamente irreversible; en el segundo caso 
puede ser temporal o sujeto a una recuperación más rápida, en la medida en que se tomen las ac-
ciones correctivas apropiadas dentro del mismo plan de manejo. En todo caso, esta situación debe 
estar prevista en los estudios de impacto ambiental.
GRÁFICO 2
PÉRDIDA DE BOSQUES POR CATEGORÍAS DE USO ACTUAL (ESTATUS LEGAL)
(PORCENTAJE)
FUENTE: Elaboración propia en base al Minam/Mingrai/SDO-OTCA 2015. 
Uno de los mayores problemas que contribuyen a la deforestación y degradación de bosques son 
los incentivos perversos10 que el propio Estado ha venido implementando, supuestamente con el 
objetivo de promover la inversión privada y la titulación de tierras. 
10 Los incentivos perversos son aquellos que aparentemente en forma involuntaria son establecidos por el propio Estado, como la aplicación 
de un reglamento de clasificación de tierras cuyos criterios son estrictamente agronómicos, desconociendo el valor e importancia ambiental 
del ecosistema (suelo, flora, fauna, agua, etc.), el cambio de uso de la tierra y su titulación con fines políticos, permisos y autorizaciones de 
tala de bosques, sin mayores controles y restricciones, entre otros. 
ÁREAS
NATURALES 
PROTEGIDAS
COMUNIDADES
NATIVAS
CAMPESINAS
RESERVAS
TERRITORIALES
A FAVOR DE 
INDÍGENAS
AISLADOS 
EN CONTACTO
INICIAL
BOSQUES 
DE 
PRODUCCIÓN
PERMANENTE
BOSQUES 
DE 
PRODUCCIÓN
PERMANENTE
EN RESERVAS
(Futuras	concesiones	
o	bosques	locales)
HUMEDALES 
EN LA 
AMAZONÍA
NO 
CATEGORIZADO
0,31
1,88
28,46
2,39
4,81
0,46
0,07
2,39
PREDIOS
RURALES
15
EJE TEMÁTICO: DESARROLLO SOSTENIBLE Y AMBIENTE
PROYECTO ELECCIONES PERÚ 2016: CENTRANDO EL DEBATE ELECTORAL
El deficiente reglamento de cambio de uso de la tierra11, la falta de un adecuado ordenamiento 
territorial, la débil gobernanza y corrupción, así como los problemas de tenencia y ocupación de la 
tierra, hasta el momento no han podido ser resueltos por el Estado. Existe un caos generalizado de 
ocupación, invasiones, talas no autorizadas, sobreposición de títulos, o conflictos de uso de la tierra, 
ventas ilegales de tierras, etc. debido a la falta de un catastro y titulación. 
La titulación de la tierra o la estabilidad de su tenencia siguen siendo la principal preocupación de las co-
munidades indígenas de la Amazonía. Sin embargo, los Gobiernos de turno en las últimas décadas han 
venido emitiendo normas o desarrollando políticas que no contribuyen necesariamente con la solución 
del problema. En algunos casos, son opuestas a él, tal como lo manifiesta Alberto Chirif (Caaap 2011).
En resumen, la explotación antrópica de los bosques nativos es básicamente de carácter extractivo. 
Los métodos de aprovechamiento más utilizados son la tala selectiva (especies de mayor valor co-
mercial), creando grandes claros en el bosque. Además, sacar el desmonte con maquinaria pesada 
(topadora) elimina todo, incluso el sotobosque o bosque bajo, que es el que permitiría una cierta 
recuperación del mismo. 
Dentro de las principales causas que están provocando “la deforestación” está la sustitución de los 
bosques para la agricultura y la ganadería a gran escala, con el fin de abastecer al mercado internacio-
nal, y a pequeña escala para sobrevivir. Esto trae como consecuencia la pérdida de biodiversidad, de-
bido a la desaparición de especies animales y vegetales por la pérdida de su hábitat, y la disminución 
de la capacidad para la conservación del agua, originando inundaciones o grandes sequías. 
El desequilibrio en el ciclo hidrológico y el clima global, así como la pérdida de fuentes de alimentos 
y energía para pueblos y comunidades, traen consigo la desnutrición, el aumento de enfermedades, 
la emigración y hasta la posible desaparición de la propia comunidad.
A nivel de las regiones, en los Planes Regionales de Desarrollo Concertado (PRDC), si bien hacen 
referencia a programas de manejo sostenido y mejoramiento ambiental, son muy escasos los casos 
en los que se establecen objetivos estratégicos, metas e indicadores medibles, ya que en gran parte 
son menciones o un listado indicativo de actividades. 
En el caso de Loreto, a pesar de que el 85% de su territorio está cubierto de bosques y es su prin-
cipal recurso natural, en los objetivos estratégicos y metas de desarrollo al 2021, el sector forestal y 
medioambiental en sí recibe una atención relativamente menor a otros componentes. 
La superficie total del territorio del departamento de San Martín es de 5.179.642 hectáreas. De es-
tas, 1.070.749, es decir, el 20,67% del total de la superficie, actualmente se encuentran con conflictos 
de uso de las tierras, y cerca del 30% de los bosques han sido talados. Los mismos conflictos se dan 
en tierras de protección con uso agropecuario. 
El PDRC de San Martín establece indicadores y metas de mediano y largo plazo, relacionados con la 
conservación de los recursos naturales (RRNN), investigación, planes de mitigación y adaptación al 
11 D.S. N.° 017-2009-AG, que define tierras de aptitud forestal para la producción de la siguiente forma: “Agrupa a las tierras cuyas caracterís-
ticas climáticas, relieve y edáficas no son favorables para cultivos en limpio, permanentes, ni pastos”.
16
DOCUMENTO DE POLÍTICA 
CONSERVACIÓN DE BOSQUES Y DEFORESTACIÓN
CC. Y el objetivo regional estratégico y de políticas de fortalecimiento de la gestión sostenible de 
los RRNN considera como su primera línea estratégica (E.1.1) “la recuperación de áreas forestales 
deforestadas y degradadas, la promoción de uso de tecnologías limpias, así como implementar 
el Sistema de Gestión Ambiental Regional (Sigar) y el Sistema de Información Ambiental Regional 
(SIAR)” (E. 2.1.6).
Tal como aparece en el PDRC de Ucayali, el fortalecimiento de las ANP parece ser una constante en 
los planes de todas las regiones, pero en general adolecen de metas e indicadores medibles en el 
corto, mediano y largo plazo. 
3. OPCIONES DE POLÍTICA
Las políticas a seguir, a fin de asegurar o garantizar la conservación de los bosques y la reducción 
significativa o eliminación de la deforestación, deben efectivizarse teniendo en cuenta el plan nacio-
nal (Ceplan) y los planes regionales de desarrollo, así como los compromisos y convenciones inter-
nacionales en las que el Perú está participando o es signatario, como son los objetivos del milenio, 
los objetivos para el desarrollo sostenible (ODS),la Convención de Biodiversidad, los objetivos en 
materia	de	bosques	(Foro	Forestal	de	Naciones	Unidas),	el	programa	REDD+,	el	Programa	Global	
de	Restauración	de	Ecosistemas	Degradados	(Bon	Challenge	y	Programa	RAD	de	FAO),	la	Conven-
ción sobre la Lucha Contra la Desertificación, y finalmente el programa 20x20.
Las opciones de política son decisiones que el Estado debe tomar a fin de asegurar que los recursos 
forestales se mantengan o conserven en forma sostenible, teniendo en cuenta el concepto ecosis-
témico antes que el concepto bosque, así como llevar a cabo esfuerzos para la recuperación de los 
recursos forestales (bosques y tierras) que de una u otra forma han sufrido daños o deterioros que 
los ubica en condición de degradación; es decir, la pérdida de una o más de sus funciones ecosisté-
micas. Bajo estas consideraciones, se recomiendan dos líneas u opciones de política:
3.1 Conservación de los ecosistemas forestales12 con pago por servicios 
ambientales
Los ecosistemas forestales son complejos sistemas bióticos compuestos por la flora, la fauna, el 
agua, el aire y el suelo, que funcionan en forma integrada e integral. En consecuencia, la falta o 
deterioro de uno de ellos trae como consecuencia la degradación de todo el sistema. Por lo tanto, 
la conservación debe cuidar la integridad del mismo y su funcionalidad. Su conservación involucra 
la protección o el manejo forestal sostenible. Este último puede ser con fines económicos, en la me-
dida en que no afecte la funcionalidad. Conservar el ecosistema es conservar los bienes y servicios 
ambientales, que tienen un enorme valor e importancia en la calidad de vida de las poblaciones.
12 Se prefiere utilizar el término y concepto ecosistema forestal en lugar de bosque, ya que tradicionalmente este último término se interpreta 
en forma limitada a la presencia de árboles y productos maderables. El ecosistema es un concepto más amplio y ecológicamente más 
completo. 
17
EJE TEMÁTICO: DESARROLLO SOSTENIBLE Y AMBIENTE
PROYECTO ELECCIONES PERÚ 2016: CENTRANDO EL DEBATE ELECTORAL
Por tanto, la conservación de ecosistemas es la primera y más urgente medida de política de Es-
tado, y la mejor forma de hacerlo es utilizar los mecanismos legales ya establecidos, tal como se 
manifiestan en el Programa Nacional de Conservación de Bosques (PNCB). Este debe ser mejorado 
y complementado en base a una visión más ecosistémica y con un sistema de pago por servicios 
ambientales (PSA), previo inventario y valoración de activos de los bosques a fin de proteger el há-
bitat natural de flora, fauna, agua y suelo para proveer servicios y bienes en forma sostenible. Esto 
permite asegurar las condiciones de vida apropiadas a las poblaciones que dependen de ello, sin 
necesidad de establecer nuevas áreas o ampliar las áreas actuales de bosques, lo cual siempre es 
deseable, pero es más efectivo reforzar o fortalecer las actuales. 
El mantener o ampliar el espacio protegido o conservado no es suficiente. Lo más importante en esta 
opción es demostrar que el bosque conservado o protegido realmente está cumpliendo un objetivo 
ambiental, social y económico; es decir, valorar o poner en valor sus bienes y servicios (valor ambien-
tal), de tal manera que la propia población se aúne a esta tarea por interés individual y/o colectivo. 
El valor ambiental es el valor que asigna la sociedad a sus ecosistemas. Dicho valor ambiental inte-
gra el valor ecológico, económico, social y recreativo. El primero incluye los bienes públicos de no 
uso; mientras que el segundo, el valor económico y social, se refiere al beneficio directo y tangible 
por el uso o usufructo de los bienes y servicios. El valor recreativo hace referencia a los bienes públi-
cos que generan los sistemas forestales, como áreas de recreo, ecoturismo y oferta de entorno rural.
Bajo esta óptica, para que los recursos forestales puedan ser considerados como componentes 
importantes en la economía nacional, es necesario conocer el valor real de los recursos forestales y 
cómo estos forman parte del íntegro del PBI nacional, regional o local, teniendo en cuenta que, en 
economía, los factores de producción son:13 
Producción = (T, W, K)
Donde: T = Tierra, W = Trabajo, K = Capital
Tierra son todos los recursos del suelo y subsuelo, es limitado y agotable. 
3.2 Recuperación y restauración de bosques y tierras forestales degradadas
En el camino opuesto a la conservación de los bosques se presenta el problema de la deforestación, 
que en el caso peruano ya llega aproximadamente a 10.000.000 de hectáreas (Minam, Minagri y 
OTCA 2015), cuyo mayor porcentaje obviamente se encuentra en la región amazónica, y en menor 
proporción, pero con gran impacto, en la costa.
El concepto de restauración se basa en la recuperación o reactivación de la capacidad de resilien-
cia14 de los ecosistemas degradados, lo cual significa procedimientos o sistemas de larga duración. 
13	 PNUD	(2002).	«Estudio	de	Métodos».	En	Contabilidad Ambiental Serie F, n.° 78.
14 Resiliencia es el término empleado en ecología de comunidades y ecosistemas para indicar la capacidad de estos de absorber perturba-
ciones sin alterar significativamente sus características de estructura y funcionalidad, pudiendo regresar a su estado original una vez que la 
perturbación ha terminado. Por regla empírica general se ha observado que las comunidades o los ecosistemas más complejos –que po-
seen mayor número de interacciones entre sus partes– suelen poseer resiliencias mayores, ya que existe una mayor cantidad de mecanismos 
autorreguladores.
18
DOCUMENTO DE POLÍTICA 
CONSERVACIÓN DE BOSQUES Y DEFORESTACIÓN
Sin embargo, la recuperación es un concepto más utilitario, en el que el hombre puede intervenir 
directamente para establecer sistemas que permitan a la tierra recuperar su capacidad de produc-
ción y reincorporación al sistema productivo. 
En vista de la magnitud del problema de degradación de bosques y tierras forestales en el Perú, 
es impostergable la necesidad de implementar una segunda opción de política, que es la recu-
peración de tierras forestales degradadas15 como una estrategia más efectiva y utilitaria, que es el 
procedimiento o sistema que se ocupa de remediar o restablecer aquello que ha sido dañado o 
degradado. Por lo tanto, es de por sí un costo económico y social (valor de reposición) que el Esta-
do y la comunidad nacional en su conjunto deben asumir obligatoriamente para mitigar los efectos 
de la descapitalización de la tierra forestal, la pérdida de la biodiversidad, la erosión de suelos, los 
desastres naturales, los efectos del cambio climático y, al mismo tiempo, generar oportunidades o 
alternativas económicas que puedan contribuir al mejoramiento del nivel de vida de las poblaciones 
de diferentes maneras.
Ahora bien, el valor de reposición estima el costo que para la sociedad tendría recuperar el sistema 
forestal degradado, lo cual es mucho más alto que el costo de la conservación o el manejo sosteni-
ble. Se define a este como el valor al final del turno del costo de restauración, en el que se incluyen 
el costo de repoblación o restauración y su probabilidad de supervivencia.
El valor económico total (VET) considera el máximo entre el valor de reposición o la suma del ecológi-
co más el productivo para cada unidad de superficie valorada. El VET es igual a su valor de reposición 
o a la suma de los valores ecológicos y productivos, aquel que sea mayor, y abarca los valores no 
comerciales y de subsistencia, sus funciones ecológicas y los beneficios no relacionados con su apro-
vechamiento. Debe considerar los valores de no uso, que son excluidos por la economía tradicional.
La reposición, recuperación o restauración de tierras degradadas se puede llevar a cabo de diferen-
tes maneras, tal como se describe a continuación:16 
i. Protección de las tierras degradadas para su recuperación en función de su capacidad de 
resiliencia, lo cual es unaalternativa y un sistema a largo plazo, pero de relativamente bajo 
costo, “dejando que la naturaleza haga su trabajo”. 
ii. Reforestación con fines de protección es una alternativa costosa en la que no se espera un 
retorno económico tangible o en efectivo en el corto o mediano plazo, y por lo tanto solo 
puede hacerla el Estado o el sector privado obligado a prácticas de remediación (como el 
caso de la minería y los hidrocarburos). 
iii. Plantaciones forestales con fines comerciales que pueden ser establecidas por el Estado o el 
sector privado, sobre todo por estos últimos, que tienen la capacidad económica y técnica 
para hacerlo.
15 En el Perú, se ha planteado el desarrollo o implementación de un Plan Nacional de Recuperación de Tierras Degradadas, lo cual representa 
un concepto más utilitario comparado con el de restauración, que es fundamentalmente un sistema ecológico de resiliencia. La recupera-
ción en primer lugar involucra no solamente las tierras degradadas, sino también aquellas que en la actualidad no tienen uso en el sistema 
productivo. 
16 MINAGRI. Información técnica: propuesta sobre iniciativa 20x20 para restauración de tierras degradadas. Diciembre 2015. 
19
EJE TEMÁTICO: DESARROLLO SOSTENIBLE Y AMBIENTE
PROYECTO ELECCIONES PERÚ 2016: CENTRANDO EL DEBATE ELECTORAL
iv. Agroforestería es, en este escenario, una alternativa más realista y con beneficios sociales, 
económicos y ambientales bastante más tangibles, pero que al mismo tiempo requiere de 
un gran esfuerzo tanto del Estado como de los agricultores y empresarios, y en particular se 
requiere de una cuidadosa identificación y evaluación o desarrollo de mercados, y la cadena 
completa de producción y valor. Sin embargo, sus costos pueden ser menores que el de las 
otras alternativas, y con periodos de recuperación bastante más cortos y utilidades impor-
tantes para quienes la practican.
Los	SAF	son	sistemas	de	producción	agropecuaria	que	incorporan	dentro	de	sus	elementos	el	com-
ponente forestal, de manera que se logra un equilibrio productivo entre los bienes agropecuarios 
y los beneficios agregados de los sistemas forestales, lo cual genera beneficios adicionales a las 
familias campesinas. En comparación con los sistemas de producción en monocultivo, los sistemas 
agroforestales ofrecen al campesino varias ventajas. Por ejemplo:
•	 Incrementan	en	forma	directa	los	ingresos	de	la	familia	campesina,	combinando	cultivos	con	
ciclos de producción más equilibrados. 
•	 Reducen	los	costos	de	producción	agropecuaria	y	son	apropiados	para	una	amplia	gama	de	
sitios. 
•	 A	mediano	y	largo	plazo,	los	ingresos	de	la	producción	de	madera	y	productos	no	madera-
bles como la goma, las frutas, los colorantes y la miel pueden ser importantes.
•	 Reducen	la	erosión	del	suelo	y	mantenimiento	de	la	fertilidad.	
•	 Mantienen	la	cantidad	y	calidad	del	agua.	
•	 Retención	de	carbono	y	reducen	las	emisiones	de	gases	de	efecto	invernadero.	
•	 Mantienen	y	ordenan	la	diversidad	biológica	en	el	paisaje	agrícola.	
20
DOCUMENTO DE POLÍTICA 
CONSERVACIÓN DE BOSQUES Y DEFORESTACIÓN
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22
DOCUMENTO DE POLÍTICA 
CONSERVACIÓN DE BOSQUES Y DEFORESTACIÓN
5.OBJETIVOS ESPECÍFICOS Y RESULTADOS A CINCO AÑOS
En el caso de la conservación de los ecosistemas forestales, la opción más efectiva y eficiente en 
términos económicos, sociales y ambientales resulta ser el fortalecimiento del actual PNCB con PSA. 
Este debe ser perfeccionado mediante la búsqueda o logro de metas más allá de la conservación de 
superficies boscosas, enfocándose en los beneficios y servicios ambientales que deben convertirse en 
metas concretas, con indicadores concretos y medibles para garantizar las seguridades de alimenta-
ción, agua, energía y salud de las poblaciones involucradas, desarrollando al mismo tiempo un pro-
grama educativo y de producción en el que la mujer y los jóvenes tengan las mismas oportunidades 
que los hombres. 
En el caso de la opción de política de recuperación de tierras degradadas, la alternativa más efecti-
va y eficiente es el desarrollo de un programa nacional de agroforestería, el mismo que no tiene por 
qué interferir o sobreponerse con los sistemas de manejo forestal sostenibles, a través de concesio-
nes forestales o el programa nacional de reforestación que promueve el Serfor. 
El desarrollo de la agroforestería tiene como objetivo específico ofrecer oportunidades de mejo-
ramiento del nivel de vida en la población rural como alternativa a la simple tala de bosques en el 
cambio de uso de la tierra para la agricultura y ganadería, y convertir a los pequeños agricultores en 
empresarios, sea en forma individual o asociativa.
En resumen, el objetivo principal y de fondo en estas opciones es lograr el manejo sostenible de 
los recursos forestales de la nación para el mejoramiento de la calidad de vida de la población en 
el ámbito nacional, dándole mejores oportunidades de desarrollo de actividades productivas de 
bienes y servicios ambientalmente amigables.
En ambos casos, el mejoramiento de la gobernanza, la educación y la capacitación con criterios de 
equidad de género, así como la eliminación de incentivos perversos, deben ser considerados como 
elementos indispensables. 
El siguiente cuadro resume los objetivos y las metas que se pueden lograr en el mediano plazo, a 
los cinco años, en cada una de las opciones antes mencionadas: 
23
EJE TEMÁTICO: DESARROLLO SOSTENIBLE Y AMBIENTE
PROYECTO ELECCIONES PERÚ 2016: CENTRANDO EL DEBATE ELECTORAL
CUADRO 3
OBJETIVOS ESPECÍFICOS Y RESULTADOS ESPERADOS A LOS CINCO AÑOS 
1.	Fortalecimiento	de	la	capacidad	
institucional, a todo nivel, para lograr las metas 
e impactos necesarios a mediano y largo plazo. 
2. Integración de esfuerzos y recursos en 
coordinación y colaboración intersectorial 
permanente y sostenida. 
3. Valoración de los recursos forestales (bienes 
y servicios) y elaboración de las cuentas 
ambientales satelitales. 
4. Afianzamiento y potenciación del sistema 
de pagos ambientales en forma sostenible y el 
programa	REDD+.
5. Intensificación de la participación ciudadana 
y mejora de la equidad de género y 
distribución equitativa de beneficios. 
1. Elaboración del catastro nacional de 
bosques y tierras forestales. 
2. Zonificación ecológica y económica ‘micro’. 
Ordenamiento territorial participativo en áreas 
priorizadas. 
3. Capacitación e incentivos económicos para 
pequeños productores y pymes.
4. Desarrollo de mercados y cadenas de 
producción y valor, certificación de procesos y 
productos. 
El PNCB tiene sedes y unidades regionales y 
locales operativas, y cuenta con un presupuesto 
estable autosostenido. 
Se ha establecido un consejo intersectorial de 
gestión para la conservación de bosques. 
Se ha elaborado el inventario y valoración de 
los recursos forestales (bienes y servicios) en los 
diferentes componentes del programa. 
Se han consolidado los sistemas de pago de 
servicios ambientales con identificación de 
proveedores, usuarios y valores. 
Se han desarrollado y consolidado los sistemas 
de consulta y participación de los usuarios 
y beneficiarios, con equidad de género y 
beneficios. 
Se ha completadoel catastro nacional de tierras 
forestales aptas para la agroforestería y las 
plantaciones forestales. 
Se ha completado la ZEE ‘micro’ en tierras 
aptas para agroforestería y reforestación, 
así como el saneamiento legal y la titulación 
correspondientes. 
Se han capacitado al 100% de posibles o 
potenciales usuarios y beneficiarios del sistema, 
a nivel de dirigentes de comunidades y 
propietarios de tierras. 
Se han identificado la oferta y demanda y los 
mercados de bienes y servicios, desarrollado las 
cadenas de producción y valor. 
CONSERVACIÓN 
DE ECOSISTEMAS 
FORESTALES CON 
PAGO POR SERVICIOS 
AMBIENTALES
RECUPERACIÓN DE 
TIERRAS DEGRADADAS 
MEDIANTE EL 
DESARROLLO 
DE SISTEMAS 
AGROFORESTALES
FUENTE: Irena, 2014
OPCIÓN OBJETIVOS ESPECÍFICOS RESULTADOS ESPERADOS 
 A LOS CINCO AÑOS
6. OBSTÁCULOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA 
POLÍTICA SELECCIONADA
Las dificultades u obstáculos para la implementación de las opciones de política seleccionadas 
se pueden resumir en las siguientes:
En la conservación de bosques, el pago por servicios ambientales: 
a) La creciente tala de bosques para la agricultura de subsistencia y el establecimiento de 
plantaciones o cultivos industriales, que explican más del 90% de la deforestación en la 
Amazonía. Esto dificulta o entorpece la misión de conservar los bosques, en este sentido, 
24
DOCUMENTO DE POLÍTICA 
CONSERVACIÓN DE BOSQUES Y DEFORESTACIÓN
la existencia o persistencia de los incentivos perversos que alientan la informalidad, de lo 
cual se ha hablado en el diagnóstico.
b) La extracción ilegal o no sostenible de madera y otros productos forestales, la minería y otras 
actividades económicas realizadas con tecnología inadecuada o para uso ilícito, como el 
cultivo de la coca y la minería aluvial informal.
 c) La expansión de infraestructura vial en la Amazonía y la consecuente ocupación desordena-
da del territorio, que generalmente se hace sin tener en cuenta los impactos ambientales, es 
sin lugar a dudas uno de los principales problemas que deben abordarse. 
d) Existen intereses políticos y económicos de grupos de poder, a todo nivel, que solo se inte-
resan en beneficios a corto plazo, a costa del deterioro del medioambiente. 
e) Hay una débil gobernanza y capacidad institucional. 
En la recuperación de bosques y tierras degradadas, el desarrollo de sistemas agroforestales: 
a) Se requiere de la implementación de condiciones habilitantes que faciliten la solución del 
problema de la tenencia y propiedad de la tierra: zonificación de sitios adecuados que per-
mitan una productividad competitiva. 
b) Se necesita buena capacitación técnica y de gestión a nivel de los pequeños y medianos 
productores. 
c) Es necesario acceso a fuentes crediticias con tasas de interés promocionales y/o cofinancia-
ción o subvención del Estado, por lo menos en su fase inicial, para familias y comunidades 
en situación de pobreza y pobreza extrema.
7. RECOMENDACIONES PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE 
LA POLÍTICA PROPUESTA: ESTRATEGIAS Y ALIANZAS
Del cruce de problemas y posibles soluciones, se construye una matriz de trabajo que permite 
identificar las acciones más importantes o relevantes, necesarias o prioritarias que deben formar 
parte de las opciones específicas de política, las mismas que pueden ir de manera independiente 
o integrada. Sin embargo, dadas las limitaciones que tiene el Estado en la ejecución o implemen-
tación de planes integrales y de largo plazo, la alternativa podría ser mediante un proceso gradual, 
considerando que todas las acciones identificadas son indispensables y no excluyentes entre sí.
25
EJE TEMÁTICO: DESARROLLO SOSTENIBLE Y AMBIENTE
PROYECTO ELECCIONES PERÚ 2016: CENTRANDO EL DEBATE ELECTORAL
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26
DOCUMENTO DE POLÍTICA 
CONSERVACIÓN DE BOSQUES Y DEFORESTACIÓN
Como se ha establecido anteriormente, en realidad se han identificado dos opciones de política: las 
relacionadas con la conservación de bosques y con la restauración. Ya que no conviene desarrollar 
cualquiera de ellas de manera independiente, en esta forma y conforme a la identificación de las 
acciones necesarias, a continuación se detallan las acciones recomendadas como necesarias para la 
implementación de estas opciones:
Inventario	y	catastro	nacional	de	bosques	y	recursos	forestales	y	valorización	de	activos	forestales
Una buena gestión forestal se basa en una información actualizada, confiable y homogénea de los 
recursos forestales, basada en metodologías y criterios estándares, lo cual permitirá al país dispo-
ner de información actualizada para la elaboración de los informes nacionales que presente en 
las convenciones internacionales de cambio climático, biodiversidad y desertificación. Del mismo 
modo, un inventario forestal permite negociar con certeza la oferta del recurso forestal que brinda 
el bosque, su potencial, el estado de conservación, la evolución, la superficie y las funciones que 
representan desde el punto de vista económico, social, cultural y del medioambiente.17 
Los inventarios forestales son fundamentales para el reporte nacional de los gases de efecto inver-
nadero y las futuras negociaciones por acumulación de carbono de los bosques y árboles. La