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FACULTAD DE
TRABAJO SOCIAL
 
Libros de Cátedra
Gestión estratégica plani�cada (GEP)
Un método para la gestión 
en organizaciones públicas
María Bonicatto
GESTIÓN ESTRATÉGICA PLANIFICADA (GEP) 
UN MÉTODO PARA LA GESTIÓN EN 
ORGANIZACIONES PÚBLICAS
María Bonicatto 
Facultad de Trabajo Social 
Este material está dedicado a todo/as con los que he compartido, comparto 
y compartiré la pasión por la “cosa pública”. 
A aquellos que día a día, aun con avances y retrocesos que supone gestionar 
en las organizaciones, hacen que sea posible un mejor Estado. 
 A aquellos que entienden la gestión pública no solo como una responsabilidad ineludible sino 
como una oportunidad de construcción de una sociedad más justa. 
Mi dedicatoria especial a las/los estudiantes, quienes hacen posible que el puente generacional exista. 
Sin ellos no hay clase. 
Agradecimientos 
Agradezco a quienes todos los días de mi vida me permiten entender que llegamos solos, 
nos vamos solos, pero vivimos acompañados. 
Agradezco a quienes hacen que comprenda que el proyecto colectivo es lo que da sentido 
y que nada parece tenerlo cuando se pierde ese rumbo. 
Este libro de cátedra es producto de años de hacer en conjunto, de equivocarse, de acertar, 
de construir, de sufrir, de producir conocimiento situado para compartir con otros. Agradezco 
entonces a Wagner, a Anita, a Gubis, a la Yoya, a Nati, a Be, a Ipa, a Tesei. También a 
Natasha, a Pao y a través de su nombre a todas/os los que integraron en algún momento 
nuestra cátedra. Aprendimos, aprendemos y seguiremos aprendiendo juntas. 
Agradezco entonces a Sote. Porque nos formó, nos convenció que la planificación era como 
dice nuestro querido Carlos Matus, una herramienta de libertad. Porque con su modo particular 
de enseñar, nos formó como piloteadoras de tormentas y cielos calmos. 
Agradezco a Belén, porque fue la persona que me acercó a la planificación y a los primeros 
libros que leí sobre el tema, porque me propuso aportar teoría a lo que hacíamos 
cotidianamente en nuestro espacio de trabajo en el Departamento Nuevos Recursos y 
Alternativas de Prevención. 
Agradezco a quienes son y han sido compañeros de equipo, de gestión, de proyectos, de 
sueños, nada de lo que está aquí escrito podría haber sido si no hubiéramos sistematizado y 
generando herramientas conceptuales y metodológicas a partir de los procesos de gestión en 
los que participamos. Como este es un libro de cátedra no quiero invadir espacios, no los/las 
nombro pero cada uno/a sabe que tiene acciones en esta apuesta. 
Agradezco a los cientos de compañeros/as que me he cruzado en estos años, que me 
permitieron entender, comprometerme, soñar y llorar por aquellos con los que la vida no ha 
sido justa. Aprendo y disfruto de esos saberes que andan por el aire, en los relatos de cada 
uno/a. 
Agradezco a los estudiantes por esos momentos mágicos que se generan a veces donde se 
siente en el cuerpo y en el aire que la conexión está y fluye. 
Agradezco obviamente a Solís, con quien nos conocimos gestionando, construimos 
proyectos en distintas organizaciones públicas y el nuestro propio. A Manuel y Martin, fuentes 
inagotables de ejemplos en mis búsquedas, intentando vinculaciones didácticas entre la vida 
misma y la planificación estratégica. 
Finalmente agradezco a mis viejos que desde pequeña me convencieron de la necesidad de 
justicia, responsabilidad y convicción como valores que día a día le dan sentido a lo que hago. 
La práctica social desborda la formación profesional y, cualquiera sea su ámbito, exige entre otras 
cuestiones explicar la realidad, identificar y ponderar problemas y causas críticas, calcular sobre el futuro 
incierto, formular y evaluar apuestas sobre productos y resultados de nuestras acciones, resolver 
conflictos cognitivos, hacer análisis estratégico para construir viabilidad, estudiar a los otros actores 
que participan en el juego social, monitorear la evolución y cambio de la realidad 
intervenida y diseñar o modernizar organizaciones. 
La reflexión teórica que guía esta obra tiene que ver con el puente que debería 
existir entre las ciencias y la acción práctica en el ámbito público. 
CARLOS MATUS. TEORÍA DEL JUEGO SOCIAL 
Índice 
Prólogo __________________________________________________________________ 7 
Introducción ______________________________________________________________10 
Capítulo 1 
Gestión Estratégica Planificada _______________________________________________ 14 
Capítulo 2 
El sentido de proponer un método. Esquema. Estructura. Roles _____________________ 19 
Capítulo 3 
Dimensión: análisis Organizacional ____________________________________________ 27 
Capítulo 4 
Dimensión: caracterización de la demanda ______________________________________ 37 
Capítulo 5 
Dimensión: análisis situacional y formulación de estrategias ________________________ 41 
Capítulo 6 
Dimensión: fortalecimiento del espacio de planificación en la gestión _________________ 53 
Capítulo 7 
Dimensión: agenda de la Gestión Planificada ____________________________________ 58 
Capítulo 8 
Dimensión: la comunicación como elemento de la gestión __________________________ 65 
Capítulo 9 
Reflexiones finales _________________________________________________________ 69 
La autora ________________________________________________________________ 70 
 Prólogo
La conjunción de los conceptos planificación, gestión y estrategia en una misma expresión 
resulta estimulante y promisoria, por lo que puede aportar tanto a la acción del Estado como a 
la reflexión sobre ella. El texto que el lector tiene en sus manos constituye un intento de 
rescatar estos significantes de una zona de permanente peligro, procurando en la combinación 
una mejor resistencia a los embates que ellos han sufrido. 
El vocablo planificación ya había sido objeto de pujas en el comienzo de los años 60: llegó a 
recomendarse el uso del término programación para evitar cualquier asociación con la 
planificación de los países del bloque socialista. Pero el auge de la planificación del desarrollo 
logro finalmente imponerlo. 
En 1975, Crozier, Huntington y Watanuki presentan el Informe sobre la Gobernabilidad de
las Democracias para la Comisión Trilateral. La crisis de la economía capitalista mundial a raíz 
de las variaciones en los precios del petróleo, las amenazas que se cernían sobre el modelo 
del estado de bienestar, el incremento constante de demandas ciudadanas y los desequilibrios 
económicos que de esta situación se derivaban, preocupaba a los países centrales. Los 
politólogos concluyeron que el exceso de democracia, la profusión de actividad estatal, la 
tendencia a trasladar automáticamente el crecimiento económico al bienestar de la población 
generaban una dinámica que ponía en riesgo la gobernabilidad del sistema. En síntesis, en pro 
de la gobernabilidad proponían menos Estado, menos bienestar y menos democracia. El 
reporte marcó el inicio de una regresión conservadora a nivel mundial. En el terreno 
económico, tuvo su correlato en el documento llamado Consenso de Washington que, a fines 
de los años 80, prescribía las políticas que el establishment económico internacional 
consideraba pertinentes para América Latina y que fuera tomado como texto canónico por las 
experiencias neoliberales en la región. 
A la luz del ideal de Estado mínimo, el concepto de planificación se extinguió, la 
institucionalidad construida durante las décadas anteriores fue desmontada y la gestión se 
transformó en management. Bajo la influencia del New Public Management (NPM), se intentó la 
aplicación en el sector público de los instrumentos y métodos de la administración empresarial, 
centrada exclusivamente en el concepto de eficiencia. 
Las crisis deI inicio del siglo XXI marcaron, de algún modo, el fin de las experiencias 
neoliberales y dieron lugar a una revalorización del Estado, entendiendo su rol de un modomás 
rico y complejo. Esto significó una suerte de retorno de la planificación en los países 
latinoamericanos. Sin embargo, las experiencias políticas que reivindicaron la importancia 
7
estratégica del Estado en los procesos de desarrollo inclusivo no promovieron una reflexión 
sistemática y profunda sobre planificación y gestión pública ni ha surgido aun un paradigma 
alternativo al del NPM. 
Un aporte en este sentido, desde el ámbito académico, resulta entonces esperanzador 
sobre todo en momentos en que parecer haber un retorno del homo corporativo al manejo del 
Estado. 
La fórmula propuesta en el título del documento –Gestión Estratégica Planificada– merece 
nuestra atención. En primer lugar, la planificación aparece como una cualidad de la acción. El 
uso del adjetivo evita entender la planificación como una etapa previa a la implementación de la 
acción estatal sobre las cuestiones públicas y permite comprenderla como una dimensión de la 
misma. La planificación cualifica la acción, dotándola de inteligencia. La gestión es así vista 
como acción y no como mero management. La efectividad gana lugar sobre la eficiencia. En 
segundo lugar, el carácter estratégico que le imprime el segundo adjetivo a la acción estatal es 
crucial porque conlleva la idea de conflicto. Las políticas públicas se desarrollan en un 
escenario de conflicto permanente y es por ello que demanda que la acción no solamente sea 
planificada, sino que lo sea de un modo particular. La presencia de los actores, de sus 
intereses contrapuestos y posicionamientos diversos, demanda una acción capaz de gestionar 
los conflictos de modo de asegurar que a lo largo del proceso de producción de políticas 
públicas se pueda avanzar hacia los objetivos establecidos. 
El concepto de gestión estratégica planificada proporciona pistas para superar las 
limitaciones que ha tenido la planificación pública de los años 60 y 70; básicamente, su divorcio 
de la gestión, su desviación tecnocrática y su llamativa prescindencia de la dimensión política 
del proceso. Desdeñada también por el gerencialismo, esta faceta refiere a la política en tanto 
actividad. Más allá del campo de las instituciones políticas y de las interacciones que ellas 
regulan, subsiste el ámbito de la acción política, en el que acontecen los conflictos. Por tanto, 
un desafío inherente a la gestión estratégica planificada es el desarrollo de un tipo particular de 
capacidad estatal, la capacidad político estratégica. De naturaleza diferente a las capacidades 
burocráticas entendidas en clave neoweberiana, la capacidad político estratégica implica la 
solvencia y disposición de los cuadros de gobierno para el direccionamiento estratégico y la 
gestión de los conflictos que pueden condicionar o comprometer el desarrollo nacional. 
Este concepto debe preservar la tensión original de la palabra “política” que remite tanto a 
las reglas de juego que intentan ordenar el campo de lo público como al terreno incierto de la 
contingencia que lo desordena. El plano de los mecanismos institucionales que regulan la vida 
política, como el sustrato de puja, litigio y conflicto que lo sustenta. Esto implica reconocer no 
solo el carácter conflictivo del orden social sino también que el campo de la acción política, a 
pesar de los esfuerzos de la razón, mantiene un fondo irreductible de incertidumbre e 
indeterminación que frecuentemente pone en riesgo la gestión. 
Hay una cercanía entre el concepto de capacidad político estratégica y el concepto de virtud 
política de Maquiavelo. La virtud es la capacidad de dominar los acontecimientos para realizar 
el fin deseado, una manera de vencer el curso de los hechos que escapan a nuestra voluntad, 
8
que es lo que Maquiavelo denominaba fortuna. Maquiavelo predica la virtud política del 
Príncipe, es decir, la define como un atributo personal de quien gobierna. Un príncipe debe 
tener virtud, ya que el juego político se basa en ella. 
La pregunta, entonces, es ¿cómo transformar una cualidad individual de aquellos líderes 
con capacidad estratégica en una capacidad estatal? (Carlos Matus, 1983), siempre 
preocupado por borrar la frontera entre técnica y política, asocia este desafío a la dimensión 
estratégica de la planificación. La capacidad de conducción estratégica, la virtud de generar y 
dirigir acciones, es una facultad técno-política que puede ser predicada de los gobiernos. Y la 
capacidad de gobierno puede ser ampliada a través de técnicas y métodos de planificación 
estratégico situacional. Y esto es imprescindible para ampliar el campo de gobernabilidad en el 
caso de los proyectos que se plantean transformaciones y objetivos exigentes. 
Las propuestas que contiene este texto es el resultado de la búsqueda de un equipo de 
profesionales jóvenes comprometidos con la gestión del Estado y las políticas públicas, 
nucleados en la Cátedra de Administración de la Facultad de Trabajo Social de la UNLP que 
conduce la Mg. María Bonicatto. Recomiendo su lectura porque con su publicación han abierto 
un espacio de debate y exploración que resulta imprescindible para el campo de las políticas 
públicas argentinas. 
Jorge Sotelo 
Buenos Aires, marzo de 2013 
9
Introducción 
La propuesta metodológica que se presenta a continuación, se encuentra sustentada en las 
búsquedas y reflexiones de un equipo de trabajo inscripto en el paradigma de la Planificación 
Estratégica Situacional (PES) que ha desarrollado actividades de planificación, ejercido roles 
técnicos y/o de conducción en el marco de procesos de gestión de organizaciones públicas y 
gubernamentales durante los últimos veinticinco años1. 
La Planificación Estratégica Situacional fue propuesta por el autor latinoamericano Carlos 
Matus2, quien ocupó diferentes roles en organizaciones gubernamentales de países como 
Chile, Brasil y Venezuela. El autor, en su búsqueda de teoría y metodología para la 
planificación y el abordaje de situaciones, evidenció la necesidad de vincular dos procesos que 
en general se encuentran escindidos: la planificación y la gestión. 
Su obra se ha constituido en testigo de una búsqueda incremental que no articuló de 
manera inicial los procesos mencionados, sino que a partir de la revisión del paradigma de 
planificación normativa3 establece por comparación las características que deberá tener una 
planificación de tipo estratégica. De esta manera reposiciona las concepciones de sujeto, actor 
social, problema, direccionalidad, poder e incertidumbre entre otras categorías para 
comprender y abordar los procesos de planificación llevados adelante en América Latina. 
Escribe desde su experiencia como planificador de la CEPAL4, organización de la que él fue 
parte. Su libro Estrategia y Plan editado por primera vez en el año 1972, es definido por él 
como el fruto de una contradicción progresiva entre su formación y su experiencia de más de 
diez años en el campo de la planificación. Un planificador normativo que a partir de la reflexión 
sobre las prácticas de planificación y la introducción de perspectivas de análisis características 
de los años 60 y 70, logra hacer una crítica que pone en jaque la epistemología de los modelos 
de planificación. Sienta las bases para un abordaje de los procesos situacionales que requieren 
análisis y dirección: la planificación estratégica situacional. Raúl Prebisch5 en el prólogo del 
libro de Matus ya mencionado dice: “Las ideas de Carlos Matus se han traducido en 
planteamientos originales tanto en el plano conceptual como en el de la acción práctica. Porque 
1 Integrantes de la Cátedra Administración en Trabajo Social de la Facultad de Trabajo Social de la UNLP 
2 Ministro de Economía de Chile y Presidente del Consejo de la Corporación de Fomento y Producción (CORFO). En 
1973 actuó como asesor económico del Presidente de la República y como Presidente del Banco Central de Chile. 
Director del Proyecto de Asesoría al Ministeriode Hacienda de Venezuela "Modernización del Sistema Fiscal". 
Presidente de la Fundación ALTADIR desarrolla una intensa labor de docencia en Planificación, para difundir el Método 
PES; dictando cursos a profesionales de Brasil, Venezuela, Ecuador, Colombia, Argentina y Chile. 
3 Modelo de planificación que supone una realidad estática, con un actor que planifica y dirige, donde los problemas a 
abordar están definidos y son posibles de entender unicausalmente, donde el poder no es un recurso escaso y existe 
una sola forma de entender ya que las situaciones son objetivas y solo hay que definirlas con precisión. 
4 Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (CEPAL). Organismo desde el cual se 
llevaron adelante procesos de planificación en la mayoría de los países de la región. 
5 Secretario Ejecutivo de la CEPAL en el período 1950-1963, argentino, con una activa participación en las 
concepciones y acciones sobre las estrategias de desarrollo de América Latina en esos años.
10
en Matus se da la conjunción poco frecuente de una extraordinaria inquietud intelectual y un 
gran sentido pragmático” (Prebisch, 1972: IX). 
Y dejando claro el alejamiento del autor de la CEPAL y del Instituto Latinoamericano de 
Planificación Económica y Social (ILPES)6 pero reconociendo su irrefutable aporte dice: “Me 
parece indudable que el economista Matus, enfrentado de lleno a los problemas cotidianos e 
insoslayables de la realidad más descarnada y verdadera, recogerá –en el terreno de la praxis 
pero con el bagaje intelectual que posee– los frutos de la aventura tecno-política en que está 
embarcado para entregárnoslo mañana en la obra que nos debe a todos y que este libro ágil y 
polémico es una promesa significativa”. 
 La lectura de los libros siguientes, y en particular de obras como Los 3 cinturones del 
gobierno. Gestión, Organización y Reforma, publicado en el año 1997, muestran el interés del 
autor por los problemas presentes en los procesos organizacionales que ocurren en los 
espacios donde se planifica. Si bien lo hace a partir de la preocupación que le produce la falta 
de capacidad de los gobiernos para llevar adelante las políticas económicas y de 
administración pública, permite analizar una dimensión poco explorada en esos tiempos: la 
gestión. Su obra por su particular perspectiva y su agudeza en los análisis, constituye aún hoy 
una de las producciones más consultadas por gestores y académicos preocupados por estos 
temas, que ha constituido la base de reflexión de innumerables aportes teóricos y 
metodológicos de autores contemporáneos que permiten problematizar los procesos de política 
pública de Argentina y América Latina. 
 En este trabajo concebimos a la gestión como un proceso mediante el cual se coordinan 
diferentes tipos de recursos financieros, humanos, organizacionales, ideológicos y políticos en 
el marco de una estructura visible y de una red de actores e intereses diversos para llevar 
adelante practicas públicas de procesamiento de problemas, diseño e implementación de 
acciones que pretenden abordar cuestiones socialmente problematizadas. 
 En este sentido, se propone para avanzar en la 
propuesta, comprender al concepto de gestión sobre la 
base de la articulación de recursos y la incorporación del 
reconocimiento de la presencia de actores diversos que, 
aun no siendo parte de la organización impactan con sus 
opiniones y acciones en el proceso de gestión. Esta 
concepción de gestión que retomaremos más adelante a 
partir de los aportes de los equipos de investigación de 
la Universidad de General Sarmiento7, permite entender 
la complejidad de los procesos a los que nos 
enfrentamos quienes trabajamos en organizaciones 
públicas y hemos decidido planificar y gestionar la 
política pública8. 
 
6 Ejerció el cargo de Director de los Servicios de Asesoría del Instituto. 
7 Magdalena Chiara y Mercedes Di Virgilio. 
8 Adherimos a la idea de política pública planteada por Oszlak y O´Donnell (1976) quienes la definen como el “conjunto 
de toma de posición del Estado frente a una “cuestión” que concita la atención, interés o movilización de otros actores 
La calidad de la implementación de 
programas se encuentra direc-tamente 
condicionado por la capacidad instalada 
en el ámbito local a partir de las 
herramientas de gestión que posean los 
actores involucrados para sostener lo 
diseñado, impactando positiva o 
negativamente en el proceso de gestión 
que se pretende llevar adelante. 
11
 El recorrido de nuestro equipo de trabajo ha sido un camino que en algún sentido, sigue la 
lógica de comprensión matusiana de los procesos organizacionales. Primero avanzamos por 
idear propuestas de planificación, para luego definir que sin modificaciones en los procesos de 
gestión, lo primero no tiene sentido alguno. 
 Desde esta perspectiva, el diseño del PROBES9 como un método para el análisis 
situacional y la formulación de estrategias ha constituido una propuesta de planificación 
inscripta en la perspectiva desarrollada por Matus, e implementada en diversas situaciones por 
miembros del equipo de cátedra en experiencias disímiles. Por ejemplo la formulación de 
proyectos vinculados a grupos de referentes barriales que demandaban un análisis multiactoral 
sistemático de discusión y de direccionamiento de estrategias por un lado, diseño de políticas 
de impacto municipal o provincial vinculadas a la maternidad y la infancia de la provincia de 
Buenos Aires, planificaciones de equipos técnicos de salud del ámbito municipal del conurbano 
bonaerense, hasta planes nacionales vinculados al empleo, la formación técnico profesional y 
el desarrollo local por otro. 
 En los procesos mencionados han participado: vecinos, referentes comunitarios, 
integrantes de equipos de salud, educación, niñez, producción, desarrollo local, académicos, 
decisores gubernamentales del rango de director, secretarios de estado y ministros, hasta 
representantes de diversas organizaciones políticas, sindicales y de la sociedad civil. 
 Con estos párrafos queremos dejar en claro que el método nos ha permitido sostener 
procesos de planificación en planos y espacios muy diversos, que aún con sus características 
disímiles encontraban siempre un denominador común: la decisión de planificar como una 
instancia necesaria de cualquier proceso de acción. 
 Sin embargo, las sucesivas intervenciones realizadas10 fueron planteando una serie de 
limitaciones que la propuesta presentaba a la luz de las complejidades a las que 
enfrentábamos en cada una de las situaciones abordadas. 
 Cabe aclarar que el método no siempre fue utilizado como herramienta de planificación de 
un equipo externo en la lógica de la asistencia técnica, sino que los diferentes recorridos 
laborales de los integrantes de la cátedra permitieron su ejercitación en planos y niveles de 
gobernabilidad distintos. Lo hemos desplegado en situaciones diversas como ejercicio de un 
equipo de trabajo o para el desarrollo de procesos de planificación que involucraban a la 
totalidad de la organización entre otras experiencias. 
 El método introduce un tipo de cálculo que vincula el análisis con la acción, proponiendo al 
proceso de planificación como un espacio de mediación y vinculación entre ambos. 
 La potencia del PROBES radica en que reconoce que un proceso planificado de 
transformación exige un cálculo situacional complejo que debe brindar elementos de juicio para 
tomar decisiones en el presente Sotelo (1997: 2). 
La propuesta vincula el análisis situacional con la definición de estrategias. Sistematiza la 
reflexión sobre las causas de un problema o conjunto de problemas antes de adelantar 
de la sociedad civil. Como tal, involucra decisiones de varias organizaciones que expresan un determinado modo de 
intervención, las cuales no son necesariamente unívocas, homogéneasni permanentes. 
9 Método desarrollado por Aníbal Jorge Sotelo Maciel. 
10 El método ha sido utilizado para desarrollar procesos de planificación en Ministerios y áreas gubernamentales del 
nivel internacional, nacional, provincial y municipal, ONGs y organizaciones en temáticas de salud, educación, gestión 
pública, producción, economía, empleo, desarrollo social, ambiente y desarrollo territorial.
12
soluciones, tomando en cuenta que ese problema puede ser explicado desde diversos puntos 
de vista por los actores que están en contacto con él (Sotelo, 1997: 3). 
Reconoce y toma de la Planificación Estratégico Situacional la siguiente reflexión: “Existe 
una tendencia a creer que se conocen previamente las soluciones y acomodar la explicación 
del problema a las soluciones preconcebidas. Existe también una tendencia en cada actor a 
creer que su solución y su explicación es la correcta. Estos vicios de irreflexión son opuestos a 
la planificación como un proceso creativo y penetrante” (Matus, 1987: 65).
Por lo tanto propone que cualquier intervención que quiera ser considerada como 
estratégica y planificada, deberá partir de un análisis de los problemas y la definición de la 
estrategia será posible en función del control de las distintas variables que se encuentran 
presentes en la situación analizada. 
Sin embargo la utilización del método PROBES a lo largo de los años, fue marcando una 
serie de limitaciones que se sintetizan a continuación: 
 Está centrado exclusivamente en lo metodológico y no aborda los temas vinculados a
las condiciones básicas de los procesos que necesitan desencadenarse en las
organizaciones para viabilizar las propuestas resultantes del análisis.
 Es un método de planificación y no aborda las dimensiones propias de la gestión que
no superen las trabajadas indirectamente como contenido del análisis situacional.
 Es solo un método circunscripto a una parte del proceso de planificación, por tanto, no
se adentra en el momento táctico-operativo11.
 Las limitaciones definidas en el punto anterior se evidenciaron a partir de comprender el 
proceso en el cual se desarrollaban, identificando la necesidad de vincular en el análisis la 
planificación con la gestión. 
 Queremos aclarar que presentamos en este punto a la planificación y la gestión como dos 
dimensiones diferenciadas a los efectos de poder analizarlas e identificar el tipo de operaciones 
que requiere cada uno de los procesos. 
 Pretendemos instalar con la presentación de la propuesta que un proceso de planificación 
estratégica requiere ser gestionado y que un proceso de gestión estratégica requiere ser 
planificado. Por eso la GEP sintetiza estas dos dimensiones de un complejo proceso que aún 
hoy desde ámbitos académicos y de gestión pública se insiste en entenderlo en forma 
escindida y divorciada. 
Referencias 
Prebisch, R. (1972). “Prólogo”. En Matus, C. Estrategia y Plan. México: Siglo XXI. 
Sotelo Maciel, A (1997). El análisis PROBES (Problemas, Objetivos y Estrategias). Un método
para el análisis situacional y la formulación de estrategias. Escuela de Trabajo Social 
(inédito). En línea en: <http://www.trabajosocial.unlp.edu.ar/bibliografia>. 
11 Uno de los cuatro momentos que plantea Carlos Matus (los otros tres son el explicativo, el normativo y el 
estratégico). Está definido por el autor como la instancia del hacer. Una instancia donde se produce la mediación entre 
el conocimiento y la acción. 
13
http://www.trabajosocial.unlp.edu.ar/bibliografia
CAPITULO 1 
La Gestión Estratégica Planificada 
 Las categorías de planificación y gestión constituyen la piedra angular de la propuesta. La 
necesidad de realizar un tipo de cálculo que permita orientar la toma de decisiones y la articu-
lación de un conjunto complejo de recursos, implica el reconocimiento de un ordenamiento 
básico para el avance de las acciones en una organización, sector o ámbito determinado. 
 Ya no se duda de la importancia que tiene EL QUÉ, EL CÓMO Y EL PARA QUÉ de los procesos 
de intervención que pretenden modificar diferentes 
situaciones socialmente problematizadas. 
 Aun en aquellos espacios donde se reproduce en 
forma cotidiana un tipo de práctica que se basa en la 
repetición de acciones, se puede analizar el contenido 
situacional que tiene que estar presente para no escin-
dir la propuesta del problema al que se supone se está 
abordando. 
 Sin embargo el tipo de planificación y de gestión 
propuesta no debe confundirse con las nociones plan-
teadas por el paradigma normativo y la administración 
clásica1.
 Consideramos necesario adherir al pensamiento 
estratégico al que abona la Planificación Estratégica Situacional (PES) en relación al primer 
término y para el caso del segundo, definir a la gestión desde la doble dimensión que establece 
Magdalena Chiara. 
 La concepción de planificación estratégica planteada por Matus en su propuesta, entiende 
a un sujeto que se encuentra comprendido en el “objeto planificado”, reconociendo que existe 
más de una explicación verdadera producto de la perspectiva que cada actor social le imprime 
a la situación analizada. Postula que la creatividad que poseen los sujetos permite entender 
que el sistema social solo en parte sigue leyes, y propone comprender que los procesos socia-
les se encuentran constituidos por problemas de tipo cuasiestructurados2. El pensamiento es-
1 Que plantea la dimensión de la articulación de recursos como la esencia del concepto de gestión. 
2 Matus se refiere al concepto de problema cuasiestructurado estableciendo que es un problema que no se puede 
definir ni explicar con precisión. En consecuencia tampoco se sabe bien cómo enfrentarlo y mucho menos se conocen 
los criterios para elegir entre las opciones que somos capaces de concebir la enfrentarlos. La primera dificultad es 
reconocerlos y plantarlos. 
La guardia de un hospital, el trabajo 
de los docentes en una escuela, las 
actividades en un club de fútbol, el 
acompañamiento de un liberado, 
presentan estructuras de acción que 
si bien reconocen procedimientos y 
protocolos legitimados, son espacios 
donde el análisis y la reflexión sobre 
las tres preguntas planteadas, permi-
te el ajuste permanente a nuevas 
realidades que se presentan sistemá-
ticamente en el abordaje de la cues-
tión social. 
14
tratégico establece la necesaria vinculación entre la situación3 analizada y la formulación de
objetivos concientemente seleccionados para la modificación de los principales problemas iden-
tificados, en función de decisiones que se toman a partir de un análisis de viabilidad de la ac-
ción propuesta. 
 Con respecto a la noción de gestión que proponemos, como se dijo anteriormente, toma-
mos la perspectiva de Chiara (2009: 60) quien, analizando la gestión de la política social, identi-
fica dos puntos de partida para pensar el tema: “La inexistencia de políticas por encima y por 
fuera de la dinámica general de la sociedad por un lado y de las interacciones que se generan 
en el curso del diseño y la implementación por el otro”.
 Nos interesa el aporte, ya que interpela la idea unidimensional del concepto de gestión co-
mo mera articulación de recursos, e incorpora la complejidad que aportan los actores sociales 
que constituyen el proceso que es inherente a cualquier gestión. 
 Entienden que la manera de comprender la dinámica del término y lo que produce, es ha-
cerlo a partir de las dos perspectivas: “Aquella que pone el énfasis en los procesos a través de 
los cuales se articulan recursos y, por la otra, la que pone el foco en la porosa frontera entre el 
Estado y la sociedad en el proceso de constitución de la demanda” (Chiara, 2009: 60).
 De esta forma cuando se habla de gestión nos referimos a aquellos procesos que por un 
lado están 
Orientados a articular (utilizar, coordinar, organizar y asignar) recursos (hu-
manos, financieros, técnicos, organizacionales y políticos) que permitenpro-
ducir satisfactores orientados a hacer posible la reproducción de la vida de la 
población y por otro al reconocimiento de las prácticas administrativas, técni-
cas y las prácticas de la población en el aprovisionamiento de los servicios en 
la esfera en que se ponen en relación. (Chiara, 2009: 60) 
 La última categoría que integra la propuesta de GEP es la de organización. La hemos in-
corporado ya que la complejidad y la necesidad de comprender lo que ocurre, la forma de es-
tructurarse, permanecer y modificarse de las organizaciones resulta vital para sostener los pro-
cesos de gestión planificada. Aquí tomamos una definición que, por las aristas que propone 
para su análisis agrega perspectivas de entendimiento de las organizaciones actuales en las 
que los cientistas sociales intervenimos. “Sistema complejo de carácter sociotécnico y adaptati-
vo; un sistema en el cual se conjugan factores de índole política, cultura, económica y social. 
Factores que se relacionan entre sí en forma complementaria, pero también presentan oposi-
ciones y procesos paralelos” (Etkin, 2008: 79).
La opción teórica invita a reflexionar sobre las relaciones dialógicas4 que caracterizan a la
organización y que requiere por lo tanto de abordajes que puedan comprenderla, sostenerla y a 
la vez modificarla. 
3 Matus define a la situación como la realidad explicada por un actor que vive en ella en función de su acción. Sin em-
bargo la categoría es uno de los pilares fundamentales de su último libro, Teoría del Juego Social, por lo que se reco-
mienda al lector interesado en comprender el planteo acceder a la bibliografía del autor en forma directa. 
4 Plantean que la realidad está estructurada en base a relaciones donde existen de manera simultánea y antagónica, 
entre otros los conceptos de orden y desorden, estabilidad e inestabilidad, certeza e incertidumbre. Estos pares impli-
can diferentes formas de hacer y pensar. Son concurrentes, complementarios y antagónicos. Siempre están presentes 
15
 Por lo tanto, la propuesta es sistematizar un conjunto de dimensiones de análisis y de operacio-
nes incluidas en cada una de ellas, que consideramos pueden ser tenidas en cuenta en forma total 
o parcial cuando se aborda un proceso de GESTIÓN en una ORGANIZACIÓN que pretende SER ESTRA-
TÉGICO Y PLANIFICADO o cuando se encara una planificación que aún en los casos que se presenta 
como un ejercicio aislado y acotado, requiere de la interpelación que supone la gestión de los resul-
tados que de allí se deducen para la modificación de la situación analizada. 
 
 
Gestión Estratégica Planificada (GEP). Elaboración propia 
 
 La hipótesis es que ya no puede pensarse la planificación si no se trabaja sobre la gestión, 
si no se visibilizan cuáles son los temas a los que se enfrentan las distintas organizaciones. 
Creemos necesario colocar en el centro de la escena la cotidianeidad del proceso de toma de 
decisiones, que observamos tiende a dejar siempre de lado las definiciones de mediano plazo; 
conspirando con la posibilidad de establecer reglas donde cada organización no se piense a sí 
misma, sino que pueda construir redes y consolidar el proceso de producción de políticas públi-
cas como totalidad. 
 En este sentido el fortalecimiento de quienes conduzcan y/o integren los procesos mencio-
nados se presenta como uno de los ejes de la propuesta. 
 Esta operación trasciende la mera capacitación, y se adentra en la concepción que tenga 
cada sujeto sobre el lugar y el alcance de la planificación. Para avanzar en este sentido, se pro-
pone tomar el planteo que realiza Sotelo en relación a los distintos matices que encierra el he-
cho mismo de planificar, el autor habla de una doble función de la planificación estratégica: “la 
función normativa, que tiene como propósito la definición de la trayectoria, sus objetivos y me-
tas, y la función paragógica5, que refiere a la tarea de lidiar, en situaciones complejas, conflicti-
 
en el seno de las organizaciones y pueden implicar comportamientos y modos diferentes de pensar una misma reali-
dad. 
5 Paragógico: ADJ. relativo a la paragoge (RAE). Si bien el único significado que se recuperó del vocablo paragoge en 
las lenguas modernas es el de alteración del lenguaje (adición de un sonido al fin de un vocablo), es conveniente des-
tacar la riqueza de un sentido olvidado de esta palabra. El término proviene del verbo griego Παραγω (Παρα PREP. 
GESTIÓN 
ESTRATÉGICA 
PLANIFICADA 
GESTIÓN 
ESTRATEGIA 
ORGANIZACIÓN 
PLANIFICACIÓN 
16
vas e inciertas, con actores que representan intereses diversos e, incluso, contrapuestos, a 
efectos de hacer viable la trayectoria elegida”. 
 La propuesta es entonces avanzar sobre la función paragógica de la planificación, generar 
método y soporte a ese navegar entre que termina sosteniendo o posibilitando los verdaderos 
cambios en la manera de planificar en una organización. Entendida de esta forma no puede 
sostenerse una gestión que no sea planificada. 
 La planificación aporta al proceso que supone sostener la cotidianeidad de las organizacio-
nes y que se traduce en modelos de gestión que se llevan adelante. 
Alejandra Wagner6 retomando a Gastón Campos, refiere a la noción de neo-artesanato como
una categoría que intenta dar cuenta del proceso de consolidación de este tipo de experiencias. “En 
cuanto a la implementación de instrumentos y procedimientos metodológicos, la experiencia acumu-
lada nos ha ido llevando cada vez más hacia el ejercicio de una suerte de neo-artesanato, en el que 
hacemos prevalecer la oferta de dispositivos creados a medida” (Wagner, 2008: 4). 
 Interpelar los procesos de planificación y gestión desde esa perspectiva, implica aceptar 
que podremos conocer métodos, acciones y maneras de coordinar procesos en el marco de las 
perspectivas planteadas, pero sobre todo, reconocer la importancia de la situacionalidad de las 
intervenciones, y que el camino diseñado que se ajuste a lo necesario en esa situación, estará 
determinado por los actores y la escena en la que trabajemos. “Hemos comprendido que el 
andamiaje más apropiado para cada espacio / tiempo se va configurando poco a poco, entre 
los hilvanes de nuestras propuestas y las puntadas oportunamente consensuadas con los pro-
pios sujetos del proceso” (Wagner, 2008: 4). 
 La noción de situación definida por Matus, la comprensión de la planificación como una he-
rramienta del proceso de gestión y la apuesta a la construcción in situ de las propuestas meto-
dológicas como la descripta en el último párrafo, definen la necesidad que la GEP aporte ejes 
de reflexión para la acción, permitiendo que los individuos o grupos de trabajo que decidan su 
lectura y utilización no se sientan obligados a transitar la propuesta como una serie de pasos 
concatenados entre sí. 
 Si bien puede ser pensada para diferentes tipos de organizaciones públicas, esta idea de 
planificación contribuye a pensar un tipo de Estado que sea capaz de conducir y procesar polí-
ticas. Un modelo de Estado situado, entendido en el marco del sistema socioeconómico actual, 
que se atreve a dar cuenta de los desafíos que la historia presenta y postulando un tipo de 
política pública que coloque en la agenda las cuestiones socialmente problematizadas y las 
decisiones que impactan en el corto, mediano y largo plazo. Un modelo de planificación que 
aporte a la consolidación de una sociedad más justa e igualitaria. 
La GESTIÓN ESTRATÉGICA PLANIFICADA intenta aportar perspectivas de análisis e instrumentos 
metodológicos que acompañen y fortalezcan el desempeño de los responsables de gestión, 
poniendo especial atención sobre aquellas cuestiones que pueden colocar a éstos en situa-
ción de conflicto e incertidumbre. Situaciones en las que “arte”y “experiencia” no son sufi-
 
junto a, cerca de, en, entre y αγω TR. conducir, guiar, persuadir, educar, juzgar, considerar), cuyo sentido etimológico 
es: conducir, navegar silenciosamente, desviar, seducir, inducir, alterar. 
6 Prof. Adjunta de la Cátedra Administración en Trabajo Social (FTS-UNLP). 
17
cientes, y comienzan a ser necesarios cálculos y eva-
luaciones más complejas, en tiempo real. (Bonicatto, 
M. y Wagner, A., 2005: 2)
 Planificar supone introducirse en el mundo de la ac-
ción, implica complejizar el proceso de gestión. La 
planificación y la gestión por lo tanto, como ya hemos 
dicho, no pueden ser escindidas. 
 El desafío entonces, es proponer una serie de ejes 
de análisis (dimensiones) y operaciones que las sos-
tienen, que aporten a la reflexión y a los procesos de 
gestión de los que participan individuos y equipos de 
trabajo en las organizaciones. Por estas razones, la 
propuesta intenta aportar a todos aquellos operadores, 
trabajadores, actores sociales, decisores que entienden que la planificación es parte constituti-
va del proceso de gestión en organizaciones; y que si bien no utilizan recetas, son respetuosos 
de compartir reflexiones teóricas y metodológicas de un grupo de profesionales con trayectoria 
en el tema. 
 El escrito presenta un conjunto de categorías y materiales que pueden ser profundizadas a 
su vez en la lectura de fichas y textos producidos y trabajados desde la cátedra de Administra-
ción en Trabajo Social de la Facultad de Trabajo Social de la UNLP. 
 Finalmente, cabe aclarar el material que a continuación se presenta intenta realizar un 
aporte al campo especifico del trabajo social, razón por la cual se introducen a lo largo del texto 
algunas reflexiones sobre la intervención desde la disciplina que en caso de ser utilizado por 
colegas de otras profesiones deberán ser entendidas en ese contexto. 
Referencias 
Bonicatto, M. y Wagner, A. (2005). ¿Qué es la Gestión Estratégica Planificada? En línea en: 
<http://www.trabajosocial.unlp.edu.ar/bibliografia>. 
Chiara, M. y Di Virgilio, M. (2009). Gestión de la Política Social. Conceptos y Herramientas. 
Buenos Aires: Universidad Nacional de General Sarmiento. Prometeo Libros. 
Etkin, J. (2005). Gestión de la Complejidad en las organizaciones. La estrategia frente a lo im-
previsto y lo impensado. Buenos Aires: Granica. 
Sotelo Maciel, A. (2013). “Planificación, desarrollo y capacidad política. Desafíos de América 
Latina en el Siglo XXI”. Revista Estado y Políticas Públicas (1). Noviembre. 
Wagner, A. (2008). ¿Quién define qué? Algunas reflexiones acerca de supuestos y prácticas 
que caracterizan nuestra aproximación a los problemas sociales. Ponencia publicada en 
las actas del II Foro Latinoamericano de Trabajo Social (FTS-UNLP). En línea en: 
<http://www.trabajosocial.unlp.edu.ar/bibliografia>. 
Una gestión planificada implica por lo 
tanto, el ordenamiento y coordinación 
de un conjunto de elementos que 
conviven en una organización en 
función de un fin determinado. Puede 
pensarse la siguiente analogía: no es 
posible dirigir una orquesta que inter-
prete una sinfonía sin tener en claro 
cuáles y dónde están los instrumen-
tos, cómo operan y se relacionan con 
ellos los músicos responsables de 
ejecutarlos, el lugar que cada uno 
tiene en la orquesta y las dificultades 
que se identifican antes y después del 
día del estreno.
18
http://www.trabajosocial.unlp.edu.ar/bibliografia
http://www.trabajosocial.unlp.edu.ar/bibliografia
CAPITULO 2 
El sentido de proponer un método. Esquema. 
Estructura. Roles 
 
Me acusan de ser el gran teórico de la arquitectura moderna, 
de hacer sólo papeleo, pero la verdad es que conozco mi profesión, construí mucho. 
 Hasta ahora mi experiencia fue en países templados. 
Entonces tuve que repensar los problemas, poner las cosas en el horno y no en la heladera, 
esa es la única diferencia. 
 Le Corbusier 
 
 Un cientista social proveniente de la arquitectura aportando al epígrafe. Subvirtió los códigos 
establecidos, pudo pensar y proponer más allá de lo permitido y hoy es considerando referente 
ineludible en el colectivo de pares. 
 Se trata de un cientista social que fundamenta su descargo en el conocimiento y la 
experiencia, en el hacer; pero también en la contundencia de quien reconoce la modificación de 
la coyuntura. 
 Las ciencias sociales han intentado desde su constitución, como espacios de reflexión y 
construcción de conocimiento, estar a la altura de las circunstancias. 
 Es inherente a su origen el ejercicio de analizar, explicar y proponer categorías que permitan 
transitar por los ámbitos donde las ciencias naturales y exactas no dan respuesta. 
 El Trabajo Social como disciplina inscripta en ellas, no ha sido la excepción. Ha configurado 
su campo profesional a la luz de las transformaciones sociales, las modificaciones en las 
maneras en como la cuestión social se manifiesta y lo ha realizado en un espacio de tensión 
entre los mandatos de su origen y las posibilidades y potencialidades que la visión de una 
disciplina atenta a las necesidades de los sectores sociales con derechos vulnerados plantea. 
 Una de las referentes académicas más reconocidas en nuestro país es Susana Cazzaniga 
que aporta a la comprensión de la intervención profesional y lo hace desde una perspectiva que 
interpela los conceptos a partir de la acción cotidiana y la reflexión que realiza en conjunto con 
colegas graduados. Entiende a la intervención en trabajo social como 
 
 
19
 Una práctica social específica, sostenida por un conjunto de saberes fundados y 
argumentados teóricamente que le permite comprender/decir/hacer, desplegando su 
intervención en los espacios públicos estatales y públicos societales como aspectos de la 
institucionalidad social de cada momento histórico. (Cazzaniga, 2007: 87) 
Por otra parte, Alfredo Carballeda (2008), otro de los referentes del Trabajo Social en la 
actualidad, propone retomar el carácter estratégico de la intervención, apostando a un hacer de 
tipo anticipatorio que aporte al entendimiento e intervención de un espacio donde se encuentran 
lo micro y lo macro de los procesos sociales. Su propuesta de entendimiento sobre la 
intervención, establece una relación vital entre esta última y la interpelación. Implica hacer 
visible aquello que está oculto, planteándose como un desafío a través de la repregunta y la 
interpelación. 
 La intervención en lo social se presenta inexorablemente como un espacio en permanente 
construcción, diálogo y reflexión, ya que no se trata solo de gestionar recursos, sino también 
de acrecentar y mejorar las condiciones de una profesión que requiere conocer más en 
profundidad la realidad para intentar generar transformaciones. (Carballeda, 2008: 47) 
 Los dos autores, permiten problematizar el lugar que ocupan la planificación y la gestión en 
un proceso de intervención profesional. 
 La planificación, como saber, acompaña al hombre desde el inicio de la historia y ha tenido 
también distintos momentos en su proceso de consolidación. 
 Los relatos y escenas trasmitidas de generación en generación, dan cuenta de la necesidad 
de los pueblos de otorgar direccionalidad a su acción, de conjugar de distintas formas la 
obtención y utilización de los recursos en función de los distintos escenarios y coyunturas. 
 Sin embargo, han existido y existen diferentes maneras de concebir y entender a la 
planificación. 
 Una visión normativa, descreída de la capacidad de juego que tienen los actores sociales y 
convencida de la posibilidad de un sujeto homogéneo que planifica mientras los otros 
simplemente receptan lo planificado, ha sido un modelo imperante durante varias décadas.1 
 Pero la historia nuevamentemuestra, que aun en coyunturas dictatoriales como las vividas 
en los distintos países de América Latina, la existencia de grupos contra hegemónicos ha sido 
sostenida y en diferentes momentos se ha hecho notar. 
 El autor referente de ese modelo, afirma que la planificación es el cálculo que precede y 
preside a la acción y declara que al fin de todo, es un intento que realiza el hombre para no ser 
arrastrado por los hechos. 
 Este cálculo mencionado permite inferir que, más allá de algunas rastros de tipo normativo 
que pueden visualizarse en el discurso del autor, en su discurso –los fenómenos sociales no 
entienden ni manejan desde operaciones exactas– la propuesta pareciera imposible de separar 
de los procesos en los que el cientista social se mueve. 
 
1 Se invita al lector/a a compartir lo sistematizado sobre distintos temas desarrollados en el marco del trabajo del equipo 
de la Cátedra de Administración en Trabajo Social disponibles en 
http://www.trabajosocial.unlp.edu.ar/fichas_de_catedra en este caso la Ficha de Cátedra nº1. 
20
http://www.trabajosocial.unlp.edu.ar/fichas_de_catedra
 Como se ha desarrollado en el punto anterior, consideramos que los aportes de la 
Planificación Estratégica Situacional (PES) configuran un bagaje de conocimientos con una 
gran potencialidad a los procesos de intervención en el campo social. 
 Por su parte hemos definido en la introducción a la gestión como el proceso mediante el 
cual se coordinan diferentes tipos de recursos financieros, humanos, organizacionales, 
ideológicos y políticos en el marco de una estructura visible y de una red de actores e intereses 
diversos para llevar adelante practicas públicas de procesamiento de problemas, diseño e 
implementación de acciones que pretenden abordar o desconocer cuestiones socialmente 
problematizadas. 
 De esta manera se entiende que ese proceso en el cual se coordina la acción, es el 
espacio donde se materializan las diferentes intervenciones profesionales. La gestión es el 
soporte de la acción. 
 ¿Dónde?, ¿Por qué?, ¿Para qué?, ¿Con quiénes?, ¿Cómo? Preguntas que pueden 
responderse a partir de procesos más o menos sistemáticos de reflexión sobre la acción. 
 La comprensión del hoy parece imposible sin el entendimiento del ayer, y se torna a su vez 
insumo necesario para la decisión sobre el mañana. No ser arrastrado por los hechos, 
superando la visión estanca de los procesos sociales, pareciera ser un interesante desafío. 
 Por esto, consideramos central plantear que la intervención profesional encierra una 
manera de transitar los procesos de gestión y planificación. 
 Algunos autores consideran a la planificación como una etapa del proceso de intervención. 
En el sentido contrario, nos interesa vincular la reflexión de GEP a la concepción de 
intervención que plantea Carballeda, en particular de su concepción de la intervención como 
una forma de construcción de conocimiento a posteriori. 
La intervención en lo social básicamente se vincula al conocimiento a posteriori, su saber 
proviene de la práctica cotidiana. La intervención se funda en el hacer y es allí donde se 
deben abrevar el conocimiento y especialmente las preguntas dirigidas a otros campos del 
saber. (Carballeda, 2008: 21) 
 Este planteo permite comprender a la planificación como un elemento trasversal y presente 
en todo momento de la intervención (no se podría articular el conocimiento resultado de la 
acción, vinculado pasado, presente y futuro sin el cálculo sistemático que supone la 
planificación) y es posible plantear que la concepción de gestión que sostenemos en la 
presente propuesta tampoco puede ser escindida del proceso de intervención. La gestión 
planificada se constituye así en una dimensión ineludible de la intervención profesional del 
Trabajador Social. 
 La reflexión sobre la acción y las situaciones son elementos centrales de la PES y también 
de profesiones como el Trabajo Social. Imposible escindirlas de la acción. La intervención es 
movimiento, es pensamiento para el cambio, es reflexión para la acción. 
21
A diferencia de otras profesiones que encuentran su identidad en el análisis de las 
situaciones, y/o problemas de la sociedad, el trabajo social define a través de la intervención, 
una de las dimensiones de su identidad profesional. Si bien la dimensión teórica y analítica la 
constituyen, es la intervención lo que la diferencia. (Bonicatto, 2008: 10) 
La intervención es entendida como el resultado de un proceso histórico de pujas, intereses y 
posicionamientos ideológicos diferentes que han desarrollado los integrantes del colectivo 
profesional desde el inicio de la profesión. Siempre en relación a otros, conformando distintas 
corrientes y perspectivas del Trabajo Social. 
Sin embargo existen un conjunto de afirmaciones que podemos realizar que conforman un punto 
de confluencia entre las distintas perspectivas: trabajamos con las manifestaciones de la cuestión 
social. Trabajamos con problemas, trabajamos con o en beneficio de los sectores cuyos derechos 
se encuentran vulnerados, trabajamos buscando contribuir a la transformación social. 
En el devenir de nuestros procesos de intervención vivimos lidiando con problemas sociales, 
podría decirse que son nuestro territorio conocido, lo que define nuestra cartografía. Sujetos, 
grupos, organizaciones que interpelan nuestro quehacer cotidiano con sus interrogantes, 
demandas, denuncias, reclamos, exigencias, contradicciones. Sectores, lugares, situaciones, 
casos a los que nos aproximamos con nuestra particular mirada detectora de problemas. 
(Wagner, 2008: 1) 
Entonces, iniciar un camino donde se propone un conjunto de reflexiones para la acción, 
que coloca en un lugar estratégico a la planificación y a la gestión, implica algunas certezas: 
 En ciencias sociales ninguna propuesta es infalible, no se trata de pasos que, en clave
experimento natural, la suma de ingredientes, mezclado con la técnica y la secuencia
producen un resultado.
 Un método es una propuesta de un camino a recorrer realizado a partir de la revisión
de múltiples experiencias.
 La planificación no es una etapa, sino un aporte transversal y presente en todo el
proceso de la intervención.
 La gestión es una categoría que solo está desarrollada en su dimensión clásica de
articulación de recursos materiales.
 La gestión puede ser la categoría que describa al proceso mediante el cual llevamos
adelante las acciones en el marco de una intervención.
 Toda gestión, para no ser un mero conjunto de acciones sin rumbo alguno, deberá ser
planificada.
 No se trata de niveles o ámbitos, siempre enfrentaremos la intervención sobre
problemas.
 Se trata, como ya se dijo, de aportar a un proceso de reflexión colectiva de profesionales y 
actores sociales a los que nos interesa indagar en torno a cómo intentamos responder y 
problematizar situaciones que se presentan en nuestra época. Hechos que por momentos 
parecen repeticiones eternas de viejos problemas estructurales, y por otros mutan y se 
22
presentan como nuevas configuraciones a las que no sabemos cómo abordar o intentar 
modificar. 
 La presente propuesta está construida sobre la base de un particular modo de entender y 
abordar la intervención profesional, que en el marco de la GEP, reconozca la importancia de los 
aportes de la Planificación Estratégica Situacional. 
 Se propone, como ya se dijo, una serie de dimensiones con la finalidad de compartir 
instancias, momentos que pueden funcionar en conjunto, al mismo tiempo, desfasadas, en una 
secuencia o de la manera que la ocasión lo requiera. 
 No es lo mismo un tipo de intervención que se realiza en función de una demanda que 
propone un tiempo de gestión acotado como proceso de planificación mixto (planificadores 
externos e internos); que el inicio del cumplimiento de un rol asignado en un puestode la 
organización que posee potencialmente acciones de planificación y gestión; que la ocupación 
de un espacio con un margen de decisión determinado. 
 Todas son alternativas, la potencialidad de la propuesta radica en la utilización situada a 
través de la totalidad de sus dimensiones o de la introducción de ideas fuerza que plantea la 
GEP que generen condiciones para modificaciones más radicales. 
 
Los diferentes roles en el proceso de producción de la política 
pública y la GEP 
 
 Los últimos párrafos abren la discusión sobre los diferentes roles que pueden ocupar los 
Trabajadores Sociales en el proceso de producción de la política. 
 Se presentan a continuación cuatro escenas en las que la categoría de GEP es planteada, 
donde el punto de partida puede vincularse en un primer momento a un proceso de 
planificación o por el contrario a un proceso de gestión. 
 
A.- Somos convocados para llevar adelante un ejercicio de 
planificación de una organización de la cual no somos parte, 
como referentes metodológicos para llevar adelante un 
proceso de asistencia técnica. Este encargo puede incluir a 
toda la organización o una parte de ella. Existe la decisión de 
un referente con capacidad de hacerlo de iniciar el desarrollo 
planteado. En este caso, el ingreso a la GEP se hace por la 
dimensión de la planificación de afuera hacia adentro. 
 
 B.- Somos parte de la organización y a partir de la 
modificación en las condiciones coyunturales internas o 
externas, se visualiza la necesidad de introducir cálculos de 
23
http://www.google.com.ar/imgres?imgurl=http://4.bp.blogspot.com/_4pif_5v3OqM/TSOJnQ71woI/AAAAAAAAAN0/vAnmKZ2hhDE/s1600/red-social.jpg&imgrefurl=http://apnabi.blogspot.com/2011/01/disenan-una-red-social-accesible-para.html&usg=__kWBPPwwz9DynwDtdJUedTcxtgKI=&h=305&w=398&sz=11&hl=es&start=3&zoom=1&itbs=1&tbnid=AaFSDUaPAIAUoM:&tbnh=95&tbnw=124&prev=/images?q=red+de+personas&hl=es&gbv=2&tbs=isch:1&ei=-QGRTauNKsaTtwfK3qWICQ
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planificación al ejercicio cotidiano de implementación que el equipo y/o la organización vienen 
desarrollando. Se deberá garantizar la coordinación de un proceso que puede incluir a una parte 
o la totalidad de la jurisdicción que requerirá del acuerdo permanente sobre la necesidad de 
sostener las acciones y planteará como principal dificultad la aceptación del cambio de rol al 
menos de forma transitoria de quien coordine la tarea. 
En este caso, el ingreso a la GEP se hace por la dimensión de la planificación de adentro 
hacia adentro. 
C.- No somos parte de la organización y hemos sido 
convocados como responsables de gestión de un área. El 
espacio de decisión nos habilita a proponer una modalidad 
de trabajo que posiciones a la GEP como el método que 
oriente las acciones y el tipo de intervención a sostener. 
En este caso, el ingreso a la GEP se hace por la 
dimensión de la gestión de afuera hacia adentro. 
D.- Somos parte de la organización. Desarrollamos nuestra 
actividad en un equipo técnico y/o área de la organización. 
Tal vez ocupamos un espacio con cierto margen de 
gobernabilidad desde un espacio de coordinación o no. Las 
condiciones cambian y la organización requiere de una 
modificación de sus procesos de trabajo. Esta situación 
puede ser resultado de múltiples cuestiones. Una evaluación 
interna o externa de los modos de sostener el diseño e implementación de acciones, la reflexión del 
propio equipo de trabajo, o la demanda de los usuarios sobre la calidad del servicio. Es necesario 
entonces, y se encuentran dadas las condiciones para repensar las modalidades y procesos que se 
juegan en lo cotidiano y proponer una forma de gestión diferente. 
 En este caso, el ingreso a la GEP se hace por la dimensión de la gestión de adentro hacia 
adentro. 
 La propuesta de GEP y la identificación de cuatro roles diferentes en el proceso de 
producción de la política, torna al método de la ductilidad necesaria para introducirlo en 
situaciones heterogéneas que pueden estar sostenidas por sujetos diferentes o por la misma 
persona en instancias temporales disímiles lo largo de su vida laboral. 
 Insistimos en la necesidad de utilizar el material en forma situacional, acercándose o 
alejándose de las dimensiones propuestas en función de lo que cada escena y realidad 
marque. 
 En rigor, la propuesta es un tipo de cálculo situado que operacionaliza el rol tecnopolítico2 
que las organizaciones públicas requieren para vincular el conocimiento con la acción, el 
 
2 Categoría propuesta por Carlos Matus que pretende vincular dos racionalidades y lógicas de construcción del 
conocimiento y la acción: la política y la técnica. 
 
24
presente con el pasado y el futuro y los problemas con los resultados de política que fortalecen 
procesos de gestión más eficaces y eficientes. 
Esquema propuesto 
Dimensiones de GEP. Elaboración propia 
 El camino propuesto. Estructura de las dimensiones 
 La estrategia metodológica que presentamos, como hemos aclarado en párrafos anteriores 
busca ofrecer una propuesta que pueda ser adecuada situacionalmente y que permita a 
manera de ayudamemoria interpelar las intervenciones que se realizan en el marco de la 
Gestión Estratégica Planificada. 
 Cada dimensión está planteada en tres instancias. Una primera donde se explicita el 
sentido y el objetivo que persigue cada una de las dimensiones definidas. Una segunda que 
orienta a través de preguntas cuáles son los aspectos y procesos sobre los que se sugiere 
profundizar y una tercera instancia que define cual es el producto esperado al culminar cada 
dimensión transitada. 
 De esta manera el movimiento que pretende realizar cada dimensión es de presentación 
teórica y ejemplos que permitan comprender el tipo de operaciones conceptuales y 
metodológicas que implica cada una, para luego profundizar a criterio de quien utiliza GEP las 
25
preguntas sugeridas y culminar con un punto de llegada bien definido que orienta al usuario en 
que es lo que tiene que obtener al culminar cada dimensión transitada. 
 Cada interrogante planteado supone varias respuestas, todas posibles de ser indagadas. 
Asimismo propone el inicio a la formulación de nuevas preguntas que cada actor que inicie el 
trabajo sobre las dimensiones considere necesario de incluir. 
La pregunta constituye es central para la utilización del método propuesto. No interesa tanto 
su respuesta como hemos dicho, sino el lugar que le da cada actor y en conjunto a preguntarse y 
reflexionar antes, durante y después de la acción. Si somos capaces de incorporar la operación 
institucional de la reflexión propuesta, las respuestas serán el resultado del proceso sostenido. 
 Se proponen a continuación tres niveles de preguntas: las preguntas de información, las 
preguntas de indagación y las preguntas de reflexión. 
 Las primeras suponen que quien/es realiza/n el análisis necesitan conocer una 
información que se encuentra disponible en un soporte accesible. Puede estar o no 
disponible, pero el hecho de obtener acceso supone en forma directa obtener la 
información requerida. 
 Las segundas suponen que quien/es realiza/n el análisis deberán profundizar la 
indagación para comprender la información a través de diferentes instrumentos de 
recolección de datos y sistematización. Las entrevistas y la lectura de documentación 
institucional constituyen dos instrumentos claves de esta instancia. 
 Las terceras suponen que quien/es realizanel análisis deberán proporcionar 
dispositivos de reflexión y análisis multiactoral que permitan reconstruir la información 
necesaria para contestar el interrogante. 
Por lo dicho, la propuesta supone un trayecto que de ninguna manera implica el cumplimiento 
exacto de lo expresado, sino que entiende el juego situacional como elemento central para 
quien decide llevarla adelante, incluyendo los ajustes necesarios en función del escenario y los 
actores involucrados. 
Retomando una vez más a Matus: “el plan se completa en la acción”. 
Referencias 
Bonicatto, M. (2008). El rol tecnopolítico del Trabajador Social. En línea en: 
<http://www.trabajosocial.unlp.edu.ar/fichas_de_catedra>. 
Carballeda, A. (2008). Los cuerpos fragmentados. La intervención en lo social en los 
escenarios de la exclusión y el desencanto. Buenos Aires: Paidós. Tramas Sociales. 
Cazzaniga, S. (2007). Hilos y Nudos. La formación. La intervención y lo político en el 
Trabajo Social. Buenos Aires: Espacio Editorial. 
26
http://www.trabajosocial.unlp.edu.ar/fichas_de_catedra
CAPITULO 3 
Dimensión: el análisis de la organización 
 
 
 
 
Si hay obstáculos, la línea más corta entre dos puntos 
 puede ser la línea quebrada 
 Bertolt Brecht 
 
 Todo inicio es en esencia una ilusión. Supone que todo empieza cuando alguien lo deter-
mina. Pero siempre un comienzo es en relación a algo. Lo que para un actor puede ser el punto 
de partida de un proceso puede constituir el final para otro. 
 El inicio de un proceso de gestión estratégica planificada es definido en estos términos. 
Quien tiene la responsabilidad de encuadrarlo reconoce la historicidad y la densidad organizati-
va que debe comprenderse para poder escuchar la demanda, en el caso que fuera convocado 
para realizar un proceso de planificación ad hoc o identificar los problemas presentes en el 
proceso de gestión que está siendo analizado. 
 Retomamos aquí la importancia de comprender que la GEP puede entenderse como una 
opción metodológica de un profesional, equipo técnico u organización que entiende que las 
dimensiones propuestas pueden aportar calidad a los diferentes tipos de políticas y/o acciones 
que se estén desarrollando o se considera necesario implementar. 
 Por lo tanto no presentamos GEP vinculada solo a procesos de asistencia técnica que em-
piezan y terminan, sino que apostamos también a que pueda aportar al ejercicio profesional 
cotidiano de equipos que se encuentran en actividad en una organización y que, por motivos 
diversos ven modificado el marco de gobernabilidad para introducir perspectivas y procesos 
que alteren un conjunto de rutinas y/o esquemas de trabajo que necesitan ser trasformadas. 
 El ingreso a una organización o el inicio de la nueva etapa, implica la revisión del sentido y 
operatoria de la misma (por ejemplo en la elaboración de un nuevo proyecto institucional o la 
decisión de modificación de algún proceso de trabajo en particular), también requiere de un 
relevamiento y conocimiento sistematizado que permita generar bases sólidas en la modifica-
ción propuesta. 
 Ambos escenarios son posibles de ser encarados desde la GEP, y requieren sostener la 
dimensión que posibilite conocer a la organización. 
27
 Por supuesto también imaginamos que el planteo pueda aportar a graduados recientes y 
decisores que inician su trabajo en una organización determinada que se insertan por primera 
vez y que en un corto plazo comenzaran sus tareas. 
 Aquí es importante destacar el concepto de actor social “es una personalidad, una organi-
zación o una agrupación humana que en forma estable o transitoria tiene capacidad de acumu-
lar fuerza, desarrollar intereses y necesidades y actuar produciendo hechos en la situación” 
(Matus, 1987: 754) y gobernabilidad como “la relación de peso entre las variables que controla 
y no controla en relación a su plan” (Matus, 1987: 762). 
 Ninguna acción puede pensarse escindida del actor que la lleva adelante o la diseña y de la 
gobernabilidad que tiene en la situación que se esté analizando. 
 El inicio de actividad de un actor en una organización, ya 
sea para cumplir tareas ya instituidas que, aparentemente no 
pueden ser modificadas o para desarrollar un proceso de 
gestión desde un lugar de decisión en la estructura de autori-
dad, no puede ser analizada si no está claramente definida la 
gobernabilidad que posee. 
 Intervenir desde el enfoque de la Gestión Estratégica 
Planificada es proponer desde la situación, no desde fuera, 
es entender a las organizaciones como espacios donde se 
desarrollan procesos de articulación de recursos y toma de 
decisiones signados por la turbulencia, la incertidumbre y el 
cambio, instancias en donde actores con intereses diversos 
pugnan por llevar adelante perspectivas y acciones. 
 Conocerla implica por lo tanto, una fase de 
(re)conocimiento y aprendizaje que devele los modos de 
trabajo, las costumbres, la cultura organizacional y también 
los diferentes grupos, la existencia de coincidencias y disi-
dencias sobre los temas que atraviesan y significan a la 
organización entre otros componentes de análisis que ayu-
den a comprender el escenario Matus plantea al Escenario 
de la situación como “el contexto externo con el cual inter-
actúa la situación. Para una situación determinada, el escenario de la situación es el contexto 
externo en el cual se inscribe y con el cual interactúa con diversos tipos de relaciones. Los 
límites entre la situación y su escenario son relativos a la situación y propósitos del actor” (Ma-
tus, 1997: 750). 
Por lo tanto, proponemos comprender a las organizaciones desde una perspectiva que re-
conozca su complejidad y permita la identificación de puntos que colaboren en la comprensión 
de su dinámica. 
 
En el primer caso (ingreso) equipos 
que pueden asistir a una organización 
o área específica que requiere de 
asistencia técnica para revisar su 
trabajo y proponer nuevas estrategias 
en el marco de un cambio de norma-
tiva que impacta directamente en los 
objetivos y procesos de trabajo. La 
sanción de la Ley de Infancia 13.298 
en la provincia de Buenos Aires 
supone la modificación central en el 
esquema organizativo de responsabi-
lidades y de marcos referenciales que 
sustentan la acción. 
En el segundo caso (inicio de una 
nueva etapa) un profesional y/o equi-
po que desarrolla actividades en el 
marco de un Equipo de Orientación 
Educativa en una escuela que consi-
dera necesario revisar y modificar su 
estrategia de abordaje e intervención. 
28
Las organizaciones 
 
Jorge Etkin y Leonardo Schvarstein, académicos argen-
tinos contemporáneos, preocupados por develar y com-
prender las formas y mecanismos que presenta la dinámica 
organizacional actual, aportan al análisis propuesto en la 
dimensión de conocimiento de la organización planteada 
por la GEP. Aclaramos que si bien los razonamientos son 
realizados sobre el conjunto de organizaciones públicas, 
estatales, no estatales y también privadas, consideramos 
que las reflexiones sostenidas serán de interés para el co-
metido propuesto. 
 El primer autor define a las organizaciones como “un 
sistema complejo de carácter sociotécnico y adaptativo; un 
sistema en el cual se conjuntan factores de índole política, 
cultural económica y social. Estos factores se relacionan 
entre sí en forma complementaria, pero también presentan 
oposiciones y procesos paralelos” (Etkin, 2005: 78). 
 Esta definición interpela otro tipo de enunciados de au-
tores clásicos que han escrito sobre estos temas, ya que 
transciende el entendimiento de las mismas como conjun-
tos ordenados y homogéneos posibles de ser comprendi-
dos como un todo armónico como plantea la definición que 
se presenta a continuación: “Una organización es „una co-
lectividad con limites relativamente identificables, con un 
orden normativo, con escala de autoridad, con sistemas de 
comunicación,existe sobre una base relativamente conti-
nua en un medio y se ocupa de un conjunto de actividades 
que se relacionan con una meta o un conjunto de fines‟” 
(Hall, 1974: 1). 
 La mirada de Etkin y Shvarstein está centrada en que ocurre en esa organización que en 
forma aparente persigue los mismos objetivos y se ordena en función de conseguirlos. 
 El carácter sociotécnico está dado por la dimensión instrumental que toda organización tie-
ne, pero en base al trabajo de personas dispuestas en grupos que le permiten sostener la ac-
ción. Una organización es un conjunto de procedimientos y técnicas, pero también está consti-
tuida por personas con racionalidades, esquemas, dificultades, deseos que atraviesan lo coti-
diano de la acción. 
 Los autores nos previenen sobre la diversidad de fines que tienen los actores que las con-
forman. Ello implica que en su interior las fuerzas que se movilizan no van solo hacia el cum-
plimiento de los objetivos, sino en varios sentidos. Comprenderla de esta manera implica reco-
Un trabajador social que desarrolla 
su actividad como perito asistente 
social del sistema de justicia, detecta 
la necesidad de introducir modifica-
ciones en las formas de argumenta-
ción y descripción del informe peri-
cial. Evalúa que la comprensión del 
hecho puntual, por ejemplo un robo 
cometido por un adolescente, se 
vería fortalecido si se introduce la 
historización de la vida de ese joven. 
En este caso es necesario que su 
lugar como actor o como parte de un 
equipo, tenga la capacidad de intro-
ducir esa modificación en el informe 
planteado. Si la decisión no está en 
el marco de su gobernabilidad total o 
compartida (por ejemplo con el juez) 
viabilizar el cambio propuesto pre-
sentará serias dificultades. 
Un ejemplo de mayor complejidad es 
cuando se inicia una nueva etapa en 
la organización con cambio de gabi-
nete. Un área de salud de un muni-
cipio o la coordinación de un pro-
grama social de alcance nacional o 
provincial. Allí la posición del actor 
en la estructura y de su gobernabili-
dad serán determinantes para iniciar 
el camino planteado por GEP. 
 
29
nocer la necesidad de revisión permanente que implica la adaptación a nuevas situaciones y al
cambio necesario para sostener su existencia.
La relación entre la organización y el medio 
en el que se encuentra inserta 
Para comprender la relación entre la organización y el medio que la contextualiza y la signi-
fica, el aporte de Jorge Hintze, retomado por Sotelo sobre la matriz de producción de una orga-
nización arroja alguna luz sobre el entendimiento buscado.
La producción de resultados, según su mirada, es lo que justifica la existencia de organiza-
ciones. Cada una de estas, entrega a la comunidad un producto, entendido como un bien o
como un servicio que se entrega a la comunidad. Ese bien o servicio puede ser un medicamen-
to en el primer caso o la acción de atención sanitaria como ejemplo del segundo.
Sotelo entiende que hay dos factores relevantes al momento de caracterizar una organiza-
ción: su producción institucional y a quienes está dirigida. Entiende al primero en el sentido
planteado por Hintze y define que quienes utilizan esos bienes o servicios se convierten en
usuarios o beneficiarios directos de las políticas de esa organización.
A su vez reconoce la existencia de dos procesos: el de producción externa, que garantiza la
entrega directa de esos bienes o servicios a la población, y los de producción interna que son
necesarios para garantizar la producción de los productos externos.
El acto educativo que se produce en el contexto de una escuela entre el maestro y sus es-
tudiantes significa el proceso de producción externa y sustantiva de la organización educativa.
Sustantivo en el sentido que sostiene la finalidad central de la organización. Sin ese tipo de
procesos se pierde el sentido y la identidad que la representa. Una escuela que no eduque no
es una escuela.
Ahora bien, la administración del personal, la liquidación de sueldos, la mantención del edi-
ficio, son productos intermedios que la organización genera. Lo hace en función del proceso
sustantivo ya mencionado y su existencia solo tiene razón de ser en función de la primera. No
tiene sentido si no se realiza el acto educativo que mencionamos en el párrafo anterior.
Desde esta perspectiva de análisis, una organización trasforma determinados recursos en
productos a través de la realización de operaciones. Estas son llevadas adelante por los equi-
pos responsables de cada tarea. Veamos a continuación un gráfico1 que representa el esque-
ma planteado:
30
El proceso de producción de las organizaciones públicas. Elaborado por Jorge Sotelo Maciel 
El proceso de producción de las organizaciones públicas. Elaborado por Jorge Sotelo Maciel 
 Los equipos responsables de llevar a cabo las acciones que conforman las operaciones, 
transforman recursos de diferentes tipos (materiales, cognitivos, organizacionales, decisionales, 
humanos) la manera en que estos recursos son dispuestos para posibilitar los procesos inter-
nos y externos de la organización es lo que Henry Mintzberg2 denomina configuración (Sotelo, 
2006: 2). 
 Este planteo muestra por un lado la importancia de coordinar y/o vincular los productos que 
la organización garantiza con el logro de resultados y el impacto esperado por una política en la 
población usuaria y/o beneficiaria. Para hacerlo requiere analizar la relación/tensión existente 
entre los productos que entrega y los resultados esperados en la sociedad a partir de su pro-
ducción. 
 Por el otro permite comprender a la configuración de las organizaciones como una herra-
mienta de la gestión. Existirán diferentes configuraciones en función de la manera en que ne-
cesitemos ordenar los recursos y las operaciones para el logro de los productos planificados. 
 Si bien esta manera de comprender a las organizaciones no es la que se sostiene desde el 
Trabajo Social, consideramos que permite objetivar procesos de trabajo y desentrañar la vincu-
lación entre la dinámica interna y externa colocando el foco de atención en el sentido y direc-
cionalidad de lo que la organización hace o podría hacer. 
 Hasta acá hemos revisado definiciones de organización, introducido el análisis sobre la ma-
triz de producción y definido lo que es la configuración de una organización. 
La estructura de la organización 
Presentamos ahora el aporte de Henry Mintzberg sobre la estructura de la organización. El 
autor define cinco elementos básicos que permiten comprender las diferentes configuraciones. 
2 Académico canadiense contemporáneo que ha escrito y publicado diversas obras sobre las organizaciones. Sus libros 
presentan diversos análisis y propuestas sobre diseño y gerenciamiento. 
OPERACIONES 
PRODUCTOS RECURSOS RESULTADOS IMPACTO 
ORGANIZACIÓN SOCIEDAD 
OPERACIONES 
RECURSOS PRODUCTOS 
acciones 
acciones 
31
En la base de toda organización se encuentran sus operadores, las personas que desem-
peñan el trabajo básico de fabricar productos y proveer servicios. Estas personas constituyen el 
núcleo de las operaciones. Todas, hasta la organización más modesta, requiere cuando menos 
un administrador de tiempo completo que ocupe lo que llamaremos el ápice estratégico, desde 
donde se vigila la totalidad del sistema. 
Conforme crece la organización se requieren más administradores –no solo administradores y 
operadores sino también gerentes de administradores–. Entonces se genera una línea interme-
dia, es decir, una jerarquía de autoridad entre el núcleo de operaciones y el ápice estratégico. 
Por lo general, al volverse más compleja la organización, se requiere de otro grupo perso-
nas a quienes llamaremos los analistas. Estas personas también desempeñan tareas adminis-
trativas –planean y controlan de manera formal el trabajo de otros– aunque de diferente natura-
leza, con frecuencia se les denomina “staff”