PNDR

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3 Propuesta de Plan Nacional de Descentralización y Regionalización (2012-2016)
Propuesta de
PLAN NACIONAL DE
REGIONALIZACIÓN Y
DESCENTRALIZACIÓN
(2012-2016)
Secretaría de Descentralización
PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS
4 Propuesta de Plan Nacional de Descentralización y Regionalización (2012-2016)
INTRODUCCIÓN
La Secretaría de Descentralización ha cumplido con el Programa de Gobierno presentado por el Ga-
binete Lerner al Congreso de la República y aprobado por el Pleno en agosto del 2011, el cual en su 
Quinta Política impulsa “Grandes regiones territoriales para el desarrollo”; de esta manera se propo-
ne elaborar y someter a debate el Plan Nacional de Descentralización y Regionalización 2012 – 2016 
(PNDR).
La Secretaría de Descentralización asume el reto de iniciar una nueva etapa en el proceso de des-
centralización, la cual apunta a potenciar los territorios, a proponer una nueva gestión pública des-
centralizada y por resultados para el desarrollo, así como fortalecer las instancias de gobierno sub-
nacionales y su articulación con el gobierno nacional. 
El Plan Nacional de Descentralización y Regionalización constituye propuesta medular de la Secre-
taría de Descentralización, que se formaliza en el presente documento y es el resultado del trabajo 
colaborativo del Equipo de Trabajo y Asistencia Técnica, así como del valioso, plural e independiente 
aporte del Equipo Consultivo del Plan y amigos que aportaron sus propuestas.
Secretario de Descentralización 
Manuel Dammert Ego Aguirre
Equipo de Trabajo Técnico
Jefe de la Oficina de Transferencia de Competencias, Monitoreo y Evaluación
Juan Cerna Dorregaray
Jefe de la Oficina de Desarrollo de Capacidades Regionales y Municipales y Articulación Intergu-
bernamental
Olga Lozano Cortijo
Jefe de la Oficina de Gestión de Inversiones
Julio López Mas
Equipo de Asistencia Técnica 
 Jorge Luis Chumpitaz Panta José Carlos Vera Cubas
 Jorge Raúl Pizarro Pacheco José Luis Montalvo Mejía
 Betty Vera Falconí Hildebrando Castro-Pozo Díaz
 Juan Manuel Delgado Estrada Alice Vega Salas 
 Oriele Manrique Campos Magaly Voto-Bernales Holguín
 Mixi Giovanna Martínez Quevedo
Equipo Consultivo del Plan
Jorge Aragón Trelles, Roberto Arroyo Hurtado, Miguel Ángel Beretta Cisneros, Edmundo Beteta Obre-
ros, José Luis Capella Vargas, Ángel Delgado Silva, Teresa de Jesús Documet Mafaldo, Julio Díaz Pala-
cios, Luisa Galarza Lucich, José Godos Curay, Juan de Dios Guevara Campoy, Jhonny Jaramillo Chávez, 
Ramiro Patiño Ramírez, Manuel Piqueras Luna, Miguel Rodríguez Albán, Daniel Torres Zúñiga, Merce-
des Ubillus Cervantes, Álvaro Ugarte Ubilla y Guisela Valdivia Mosqueira.
5 Propuesta de Plan Nacional de Descentralización y Regionalización (2012-2016)
PRESENTACIÓN
La Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros, como órgano articu-
lador de la política general del Gobierno Nacional en las relaciones intergubernamentales descen-
tralizadas con los gobiernos y sociedades regionales y locales, tiene la labor de promover, coordinar 
y difundir las diversas políticas y líneas generales que, en diálogo y concertación permanente, se 
establecen entre las distintas instancias de gobierno. La descentralización debe ser una política de 
Estado fundamental, ya que es una de las reformas más importantes y necesarias, dado que nuestra 
nación se ha configurado a través de su historia bajo profundos desequilibrios sociales y desigualda-
des territoriales, enmarcados dentro de un territorio rico y complejo, trabado en sus potencialidades 
por el centralismo persistente.
En este sentido, la Secretaría de Descentralización ha cumplido con el Programa de Gobierno presen-
tado por el Gabinete presidido por Salomón Lerner al Congreso de la República, y aprobado en el ple-
no congresal en agosto de 2011, el cual señala como Quinta Política de Estado, el objetivo necesario 
de impulsar “grandes regiones territoriales para el desarrollo”, siendo una de sus metas “elaborar y 
someter a debate el nuevo Plan Nacional de Descentralización y Regionalización 2012-2016 (PNDR).
Asumido el reto, la Secretaría de Descentralización inicia una nueva etapa en el proceso de descen-
tralización, etapa que apunta mejorar las políticas ya implementadas, a proponer una nueva ges-
tión pública descentralizada y por resultados para el desarrollo, así como fortalecer las instancias de 
gobierno subnacionales y su articulación con el gobierno nacional. Esta nueva etapa se caracteriza 
por un enfoque basado en el territorio nacional, articulando gestión, potencialidades y participación 
ciudadana. Bajo esta perspectiva, el territorio se convierte en el orientador de la política pública con-
certada, dado que sólo es posible un verdadero desarrollo bajo un crecimiento con inclusión social, 
que parta del capital sinérgico propio de los territorios y su articulación local-global.
Superar el hipercentralismo requiere que la propuesta del nuevo Plan Nacional de Descentralización 
y Regionalización 2012-2016, se sustente en un cambio de forma de la gestión del territorio, superan-
do la fragmentación generada por el centralismo histórico, proyectando hacia el futuro la propuesta 
de un país más integrado y fortalecido, posicionado estratégicamente en Sudamérica y el Mundo.
La propuesta del nuevo Plan se convierte así en el instrumento técnico-político de la Reforma Des-
centralista. Dicha propuesta, sujeta a consulta ciudadana desde enero de 2012, tiene como princi-
pales objetivos: fortalecer a los gobiernos regionales y municipales, desconcentrando competencias, 
capacitando a sus funcionarios y asociándolos para el desarrollo, para así generar una nación más 
integrada, mejor representada y empoderada; promover el encuentro del Estado con el Perú rural y 
amazónico, que al desarrollar una política de fortalecimiento de los gobiernos locales logre revalorar 
nuestra pluriculturalidad; promover una nueva relación ciudadano-Estado-territorio, fortaleciendo 
las articulaciones entre el gobierno nacional, los gobiernos descentralizados y otras instancias de 
representación de la sociedad civil, para generar políticas territoriales sustentadas en el diálogo y la 
concertación.
Para la elaboración del PNDR se ha seguido un proceso participativo, de diálogos y estudios especia-
lizados. Se constituyó un Equipo de Trabajo Técnico de la Secretaría de Descentralización, incluyendo 
las diversas líneas de actividad trabajadas por las oficinas integrantes de la Secretaría en los temas 
ejes de las propuestas del nuevo Plan.
Se reactivaron, reinstalaron y conformaron, respectivamente, las Juntas de Coordinación Interegional 
del Norte (Internor), Centro Sur, Amazonía, Macrosur y Litoral Central. Se han celebrado múltiples 
6 Propuesta de Plan Nacional de Descentralización y Regionalización (2012-2016)
reuniones con las municipalidades, en especial con sus asociaciones representativas, AMPE y RE-
MURPE. Tras ocho años de postergación, se ha reconocido las 1,303 municipalidades rurales, apro-
bándose el listado con el DS 090-2011-PCM publicado el 3 de diciembre de 2011, que fue previamen-
te presentado y concordado con las municipalidades distritales reunidas en un evento convocado 
por el Congreso Nacional. Asimismo, se ha impulsado la formación extendida de Mancomunidades, 
registrándose 114 en la actualidad, incorporando sus experiencias de asociatividad en el PNDR.
En este proceso se convocó a 19 consultores de diversas partes del país para desarrollar estudios 
especializados, que han aportado en diversos aspectos claves a la propuesta del plan. Con ellos se ha 
realizado un trabajo de seminario permanente, intercambiando ideas de los avances de estudios e 
incluyendo reuniones quincenales sobre temas ejes.
También se han realizado reuniones con la Comisión de Descentralización del Congreso de la Repú-
blica, participando conjuntamente en diversos eventos sobre descentralización. 
En esta línea, también se han realizado reuniones conlos diversos organismos de la cooperación 
internacional especializada en el tema de descentralización, recabando aportes sustantivos de los 
aportes teóricos y experiencias ya promovidas.
En el marco de estos esfuerzos, la Secretaría organizó el Seminario Internacional “Descentralización 
y territorio: desafíos para la ciudadanía” llevado a cabo en las instalaciones del Centro de conven-
ciones del Colegio Médico de Lima los días 5 y 6 de diciembre del presente año. En este evento des-
tacaron la participación de especialistas internacionales y nacionales de primer nivel, funcionarios y 
autoridades nacionales. Dieron aportes sustantivos analistas como Fernando Carrión (Ecuador), Car-
los Hugo Molina (Bolivia), Francisco Albuquerque (España), Claudia Serrano (Chile), Carlos Sandoval 
(ILPES-Chile), Volkmark Blum (Alemania).
En siete mesas temáticas se debatieron y alcanzaron aportes, con la participación de más de 1,000 
personas inscritas de todas las zonas del país, con la presencia activa de los Gobiernos Regionales y 
Municipales, de Mancomunidades, especialistas y funcionarios públicos, de Organizaciones no Gu-
bernamentales, empresarios, universitarios y líderes sociales. Asimismo, se realizó una reunión entre 
el Presidente del Consejo de Ministros, Salomón Lerner y los Presidentes de los Gobiernos Regio-
nales, en el cual el Premier informó de la convocatoria a la instalación del Consejo de Coordinación 
Intergubernamental para el 26 de enero de 2012 y se concordó una reunión previa el 25 de enero 
para tratar sobre descentralización fiscal y canon. Se realizó, asimismo, la sesión final de los talleres 
técnicos iniciados por las Juntas de Coordinación Interregional, movilizando a 250 técnicos de pla-
neamiento, gestión de inversiones e infraestructura de los Gobiernos Regionales de todo el país, 
validando la metodología multicriterio elaborada por la SD-PCM, para la priorización de proyectos de 
inversión y articulación en espacios territoriales.
Este amplio proceso ha permitido a la Secretaría de Descentralización culminar con la elaboración 
de la propuesta del Plan Nacional de Descentralización y Regionalización 2012-2016, que debe ser 
sometido a consulta nacional el primer semestre del 2012, y presentado a la reunión del 26 de enero 
del próximo año en el Consejo de Coordinación Intergubernamental. 
El PNDR 2012-2016 desarrolla la propuesta de Reforma Descentralista en los siguientes capítulos, 
que han sido reunidos en la propuesta general, tomando en cuenta los estudios y perspectivas di-
versas presentadas a lo largo del proceso. La formalización e integración de los diversos estudios es 
responsabilidad del Equipo Técnico de la SD de la PCM, a cargo del Secretario de Descentralización. 
I. Contexto general. 
II. Enfoque territorial de la descentralización. 
III. Sistema urbano regional. 
IV. Planeamiento territorial de la nación. 
V. Estrategia de estado unitario y descentralizado. 
VI. Dimensiones y políticas de la reforma. 
7 Propuesta de Plan Nacional de Descentralización y Regionalización (2012-2016)
VII. Gestiones innovativas del territorio: Juntas de Coordinación Interregional, mancomunidades, 
redes urbanas-rurales de asociatividad. 
VIII. La regionalización. 
IX. Conducción intergubernamental de la descentralización. 
La Secretaría de Descentralización de la PCM por Resolución N° 577-2011-PCM-SD, de 12 de diciem-
bre de 2011, ha declarado conforme la propuesta del nuevo Plan Nacional de Descentralización y 
Regionalización 2012-2016 (PNDR) y su proceso de consulta nacional, remitiendo el Informe a la 
Presidencia del Consejo de Ministros para su difusión a la ciudadanía y entidades competentes, el 
mismo que incluye al Consejo de Coordinación Intergubernamental, lo que dará curso a la consulta 
aprobada en agosto de 2011.
Manuel Dammert Ego Aguirre
Secretario de Descentralización
Presidencia del Consejo de Ministros
8 Propuesta de Plan Nacional de Descentralización y Regionalización (2012-2016)
Indice
INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................... 4
PRESENTACIÓN ..................................................................................................................................... 5
INDICE ................................................................................................................................................. 9
1. Primera Parte - CONTEXTO GENERAL ........................................................................................... 16
1.1. El Contexto General ........................................................................................................... 16
2. Segunda Parte - ENFOQUE TERRITORIAL ..................................................................................... 20
2.1. ENFOQUE TERRITORIAL ..................................................................................................... 20
2.2. Territorios, Territorialidad ..................................................................................................20
2.2.1. Coyuntura Estratégica Peruana: Cuarta Reestructuración Territorial .................................... 21
2.2.2. Los Desafíos Territoriales de la Nación en el Siglo XXI ............................................................. 24
2.2.3. Imperativos globales en cambios territoriales de la nación .................................................... 24
2.2.4. Determinantes nacionales ....................................................................................................... 25
2.2.5. Potencialidades (hechos portadores de futuro) para opciones. ............................................. 25
2.2.6. Políticas Públicas en las Opciones Estratégicas Nacionales. .................................................... 27
3. Tercera Parte - SISTEMAS URBANO-REGIONALES EN EL PROCESO DE 
DESCENTRALIZACIÓN: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS .................................................................. 28
3.1. Diagnóstico sobre la situación actual del sistema de ciudades en el Perú ........................28
3.1.1. Antecedentes .......................................................................................................................... 28
3.1.2. Evolución de la distribución espacial de las ciudades ............................................................. 29
3.1.3. Proceso de Urbanización ......................................................................................................... 30
3.1.4. Análisis de la Estructura Urbana .............................................................................................. 37
3.1.5. Tamaño Poblacional de las ciudades en el país ................................................................... 39
3.1.6. Importancia Jerárquica de las ciudades por regiones naturales ............................................ 41
3.1.7. Funciones de las ciudades........................................................................................................ 43
3.1.8. Funciones por tipo de ciudad .................................................................................................. 43
3.1.9. Funciones según Rangos .......................................................................................................... 45
3.1.9.1. Sistema de ciudades ............................................................................................. 47
3.1.9.2. Sistemas Macro ...................................................................................................... 47
3.1.10. Población urbano rural por departamentos ........................................................................... 49
3.2. Potencialidades de desarrollo de las principales ciudades en vinculación con sus respecti-
vos espacios regionales ...................................................................................................... 50
3.2.1. Vocación productiva v potencial delpaís. ................................................................................ 50
3.2.2. Biomas y Ecorregiones ............................................................................................................ 52
3.2.2.1. Biomas .................................................................................................................... 52
3.2.2.2. Ecorregiones .......................................................................................................... 53
3.2.2.3. Recursos Pesqueros .............................................................................................. 55
3.2.2.4. Áreas Naturales Protegidas ................................................................................... 57
3.2.3. Principales Actividades económicas de los departamentos ................................................... 58
3.2.3.1. Con respecto al PBI ................................................................................................ 58
3.2.4. Caracterización de la producción por departamentos ........................................................... 62
3.2.4.1. La producción nacional del sector agropecuario. .................................................. 63
3.2.4.2. Actividad Pesquera ................................................................................................. 63
9 Propuesta de Plan Nacional de Descentralización y Regionalización (2012-2016)
3.2.4.3. Sector Manufactura ................................................................................................ 64
3.2.4.4. Sector Minería e Hidrocarburos ............................................................................. 64
3.2.4.5. Subsector Minería .................................................................................................. 64
3.2.4.6. Subsector Hidrocarburos ........................................................................................ 64
3.2.4.7. Localización de Principales cultivos por departamentos ..................................... 65
3.2.4.8. Productos orgánicos ............................................................................................. 69
3.2.4.9. Actividades Comerciales ........................................................................................ 71
3.2.4.10. Nodos de producción, consumo y distribución...................................................... 72
3.2.5. Infraestructuras ....................................................................................................................... 73
3.2.5.1. Infraestructura de Transporte y corredores logísticos en el país ..........................73
3.2.5.2. Energía ................................................................................................................... 78
3.3. Características del sistema urbano en el largo plazo con jerarquías y funciones articuladas a 
estrategias de desarrollo nacional, regional e internacional ......................................... 80
3.3.1. Nuevas tendencias y escenarios .............................................................................................. 80
3.3.2. El Sistema Urbano a Largo Plazo en el Perú ............................................................................. 82
3.3.3. Características del crecimiento de las ciudades al 2021 ......................................................... 87
3.3.4. Articulación de espacios .......................................................................................................... 89
3.3.5. Funciones que presentarían las ciudades a largo plazo .......................................................... 89
4. CUARTA PARTE - PLANEAMIENTO DEL DESARROLLO TERRITORIAL DE LA NACIÓN ......................91
4.1. Mapa 1. Ejes Nacionales de Integración y Desarrollo Descentralizado (ENIDD) ...............................92
4.2. Mapa 2. Cambio Climático: Calentamiento y restricción hídrica ......................................................92
4.3. Mapa 3. Guardianes de Altas Montañas ...........................................................................................93
4.4. Mapa 4. Mar de Vida ........................................................................................................................95
4.5. Mapa 5. Amazonia Biodiversa ..........................................................................................................96
4.6. Mapa 6. Territorios comunales de ocupación dispersa ....................................................................97
4.7. Mapa 7. Sistemas de Ciudades .........................................................................................................98
4.8. Mapa 8. Logística, Ciudades, Infraestructuras ..................................................................................98
4.9. Mapa 9. Integración Suramericana ...................................................................................................99
4.10. Mapa 10. Brechas territoriales de desigualdad ..............................................................................100
4.11. Mapa 11. Municipalidades Urbanas y Rurales ...............................................................................100
4.12. Mapa 12. Alcance Efectivo Fondo del Estado FONIPREL .................................................................101
4.13. Mapa 13. Prospectiva territorial ...................................................................................................102
5. QUINTA PARTE - ESTRATEGIA DEL ESTADO UNITARIO Y DESCENTRALIZADO CON LA REFORMA 
DESCENTRALISTA ........................................................................................................................ 103
5.1. El Estado y su modernización ..........................................................................................103
5.2. Perú: Estado Nación, inclusivo y de ciudadanos ..............................................................103
5.3. “La visión del Estado al 2021: ejes y políticas de la reforma” ........................................104
5.4. Reformas burocráticas y neoliberal del Estado en el Perú. ............................................109
5.5. Estado actual de la descentralización y la Reforma de 2001 en su tercera etapa ............111
5.5.1. Antecedente inmediato: Reforma (1979-2002) ....................................................................111
5.5.2. La Actual Reforma en marcha: dos primeras etapas .............................................................111
5.5.3. Tercera etapa actual (2011-2016) .......................................................................................... 112
5.6. La descentralización: vía ciudadana de reforma del Estado ............................................114
5.6.1. Valores Públicos para afirmar la responsabilidad del Estado en el desarrollo descentralizado 
 ............................................................................................................................................. 114
5.6.2. Políticas Públicas .................................................................................................................. 115
10 Propuesta de Plan Nacional de Descentralización y Regionalización (2012-2016)
5.7. Objetivos de la reforma descentralista (2012-2016) ........................................................119
5.7.1. Diseño Institucional ............................................................................................................... 122
6. SEXTA PARTE - LAS DIMENSIONES Y POLITICAS DE LA DESCENTRALIZACION .............................125
6.1. Marco Normativo ............................................................................................................ 125
6.1.1. Los avances y límites de la descentralización en los objetivos políticos. ..............................127
6.1.2. Síntesis....................................................................................................................................127
6.1.3. Unidad y eficiencia del Estado, en base a la distribución ordenada de competencias y funcio-
nes, las relaciones entre niveles de gobierno y entre niveles de administración estatal. ....128
6.1.4. Fortalecimiento de la representación política y la intermediación hacia el gobierno nacional, 
gobiernos regionales y locales, elegidos democráticamente. .............................................130
6.1.5. Fortalecimiento de la participación ciudadana en los asuntos de la gestión pública regional y 
local. ....................................................................................................................................... 135
6.1.6. Institucionalización de sólidos gobiernos regionales y locales ..............................................137
6.1.7. Conclusiones .......................................................................................................................... 138
6.1.8. Descentralización y unidad y eficiencia del Estado...............................................................138
6.1.9. Fortalecimiento de la representación política sub nacional ..................................................138
6.1.10. Participación ciudadana en la gestión pública ....................................................................... 139
6.1.11. Lecciones aprendidas ............................................................................................................. 139
6.1.12. as propuestas ......................................................................................................................... 139
6.1.13. Afirmar la transferencia y recursos, para consolidar la eficiencia y unidad del Estado ........139
6.1.14. Articular la gestión de los diversos componentes de los objetivos políticos con otros compo-
nentes de la descentralización y de la reforma del Estado. .................................................. 139
6.1.15. Avanzar la agenda específica sobre los objetivos políticos de la descentralización .............140
6.2. LA DIMENSION ADMINISTRATIVA ....................................................................................141
6.2.1. Introducción ........................................................................................................................... 141
6.2.2. El Marco Normativo ............................................................................................................... 141
6.2.3. Las normas que ordenaron el proceso de transferencias ................................................... 143
6.2.4. Los avances y límites .............................................................................................................. 143
6.2.4.1. Los avances ........................................................................................................... 143
6.2.4.2. Los avances en la transferencia a los Gobiernos Regionales: ..............................144
6.2.4.3. Los avances en la transferencia de los Gobiernos Locales: .................................145
6.2.4.4. Acompañamiento técnico y de capacitación: .....................................................146
6.2.4.5. Apreciación general: ............................................................................................. 147
6.2.4.6. En el momento de la transferencia .................................................................... 148
6.2.4.7. En la gestión de las transferencias ....................................................................... 150
6.2.5. Conclusiones .......................................................................................................................... 151
6.2.5.1. Incumplimiento de etapas de transferencias y de criterios para acreditación .151
6.2.5.2. Falta transferir competencias y funciones importantes ......................................151
6.2.5.3. Falta de claridad sobre los alcances del rol de intermediación de los gobiernos 
regionales y el gobierno nacional sigue ejecutando funciones ...........................151
6.2.5.4. Lecciones aprendidas .......................................................................................... 151
6.2.5.5. Es necesario no ignorar la heterogeneidad y diversidad de los territorios ........151
6.2.5.6. La transferencia de competencias y funciones no es meramente gerencial. Convie-
ne no descuidar el proyecto político sobre el Estado que se busca construir .....152
6.2.6. Propuestas: ............................................................................................................................. 152
6.2.6.1. Relanzar y culminar el proceso de transferencias y transitar hacia la gestión pública 
descentralizada ..................................................................................................... 152
11 Propuesta de Plan Nacional de Descentralización y Regionalización (2012-2016)
6.2.7. Sobre las reformas institucionales, tipologías y empoderamiento .......................................153
6.2.7.1. Sobre los costos de las funciones ......................................................................... 154
6.2.7.2. Sobre el desarrollo de capacidades ...................................................................... 155
6.2.7.3. Sobre la necesidad de evaluar la profundización de la descentralización ..........155
Anexo 1: Las normas que ordenaron el proceso de transferencias .................................................155
Anexo 2: Funciones pendientes de transferencia (DS No 044-2011-PCM, 17/05/2011) ..................157
6.2.8. Ausencia de instrumentos para una medición precisa ..........................................................169
6.2.9. Un paso positivo, pero inconcluso ......................................................................................... 169
6.2.10. El MEF sigue decidiendo unilateralmente las reglas de juego ..............................................169
6.2.11. Descentralización fiscal, gran tarea pendiente ...................................................................... 170
6.3. LINEAMIENTOS PARA UNA PROPUESTA DE POLÍTICA PARA EL PROCESO DE DESCENTRALI-
ZACIÓN FISCAL EN LOS GOBIERNOS LOCALES. ...............................................................170
6.3.1. Introduccion ........................................................................................................................... 170
6.3.2. Evolución del modelo de financiamiento de los gobiernos locales ......................................171
6.3.3. Recursos directamente recaudados ...................................................................................... 172
6.3.4. Transferencias del canon, sobrecanon y regalias ................................................................... 176
6.3.5. Transferencias del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN), Fondo del Plan de 
Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal (FPIMGMM) y el Fondo de 
Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL). ............................................177
6.3.6. TIPOLOGÍA MUNICIPAL .......................................................................................................... 178
6.3.7. Lineamientos de una propuesta de política para el proceso de descentralización fiscal de los 
gobiernos locales ................................................................................................................... 179
6.3.7.1. Para la política impositiva tributaria municipal ....................................................179
6.3.7.2. Tipología municipal y política de transferencias a las municipalidades ..............181
6.4. Lecciones aprendidas ......................................................................................................181
6.5. Propuestas ..................................................................................................................... 182
6.5.1. Una primer medida ................................................................................................................182
6.5.2. Retomar la idea de fondos compensatorios ......................................................................... 182
6.5.3. Orientar el mejor destino de los recursos el canon ............................................................... 183
6.5.4. Fortalecer la transparencia y las capacidades de gestión .....................................................183
Anexo No 1: Asignación de Recursos e Inversión Pública ............................................................. 183
Anexo No 2: Las fuentes de transferencias a gobiernos regionales y locales ..................................185
6.6. Conclusiones ................................................................................................................... 201
6.6.1. La descentralización como vehículo para el desarrollo económico y la regionalización como 
objetivo político ..................................................................................................................... 201
6.6.2. La descentralización como vehículo para enfrentar los efectos de la concentración económica 
 ............................................................................................................................................. 202
6.6.3. El desarrollo económico y su expresión territorial ................................................................202
6.6.4. El panorama alentador para la descentralización..................................................................202
6.6.5. Crecimiento económico desigual y sus impactos .................................................................. 203
6.6.6. Una visible desarticulación intergubernamental ................................................................... 203
6.6.7. La posibilidad de espacios para promover el desarrollo económico ....................................203
6.6.8. Lecciones aprendidas ............................................................................................................. 204
6.6.9. Globalización, tecnologías y ciudades ................................................................................... 204
6.6.10. La necesidad de cambios en el modelo ................................................................................. 204
12 Propuesta de Plan Nacional de Descentralización y Regionalización (2012-2016)
6.7. Propuestas ...................................................................................................................... 205
6.7.1. La impostergable necesidad de la reforma del Estado y de la articulación con la modernización 
del mismo ............................................................................................................................... 205
6.7.2. La necesaria intervención del Estado: Una política nacional ................................................205
6.7.3. Sistemas de planeamiento .................................................................................................... 205
6.7.4. Las orientaciones a considerar y prioridades a promover:...................................................205
6.7.5. Educación ............................................................................................................................... 206
6.8. Conclusiones .................................................................................................................... 212
6.8.1. Lecciones aprendidas ............................................................................................................. 214
6.8.2. Justificación de la descentralización ..................................................................................... 214
6.8.3. Autonomías y heterogeneidad de experiencias .................................................................... 214
6.8.4. Experiencias locales participativas ......................................................................................... 214
6.8.5. Obstáculos en la descentralización y frustración en la municipalización de la educación y salud 
 ............................................................................................................................................. 214
6.8.6. Caminos hacia la inclusión y el desarrollo humano ...............................................................215
6.9. Propuestas ....................................................................................................................... 215
6.9.1. Hacia la definición de competencias y funciones educativas de los gobiernos locales ........215
6.9.2. Por la misma ruta, se requiere definir lo que deben hacer los gobiernos locales en salud, valo-
rando las experiencias positivas ............................................................................................ 215
6.9.3. Fortalecer las relaciones de cooperación intergubernamental en agua y saneamiento, y en 
electrificación, en la perspectiva de la descentralización ....................................................216
6.9.4. Al rescate del saneamiento físico legal por los gobiernos locales .........................................216
6.9.5. La transferencia de SEDAPAL a la MML................................................................................. 216
6.9.6. De las experiencias positivas puntuales a su generalización en el territorio ........................216
6.9.7. Hacia una nueva medición de la densidad del Estado .......................................................... 217
6.10. Incorporar a las mancomunidades municipales y regionales a las poblaciones con expre-
siones culturales diversas ................................................................................................218
6.11. Enfatizar la protección y puesta en valor del patrimonio cultural en los Planes de Desarro-
llo Territorial ..................................................................................................................... 218
6.12. Hacia una actuación y coordinación intersectorial permanente .....................................218
6.13. El contexto: La descentralización y la valoración de la cultura y el enfoque intercultural en 
las políticas públicas ........................................................................................................ 234
6.14. El marco normativo del sector Cultura y sobre la Interculturalidad ................................235
6.15. Las transferencias del sector Cultura en el marco de la descentralización ......................236
7. Séptima Parte - GESTIONES INNOVATIVAS DEL TERRITORIO: .....................................................239
7.1. Juntas Interregionales, Mancomunidades y Redes asociativas urbano rurales ..............239
7.2. Reimpulso a las Juntas de Coordinación Interregional ...................................................239
7.2.1. Junta Interregional del Norte INTERNOR .............................................................................. 241
7.2.2. Junta Interregional del Centro Sur CENSUR ........................................................................... 243
7.2.3. Junta Interregional de la Amazonia CIAM ............................................................................. 244
7.2.4. Junta Interregional MACROSUR ............................................................................................ 245
7.3. Las redes de gestion territorial rural-urbanas.(extracto del estudio de Roberto Arroyo). 246
7.3.1. Transición demográfica a la peruana .................................................................................... 247
7.3.2. Des-ruralización relativa ......................................................................................................... 247
13 Propuesta de Plan Nacional de Descentralización y Regionalización (2012-2016)
7.4. Las Categorías de Centros Poblados ...............................................................................249
7.4.1. Los Centro Poblado de 6 a 10,999 habitantes por Departamento .......................................2527.4.2. Las Comunidades Campesinas ............................................................................................... 255
7.4.3. Las Comunidades Nativas ..................................................................................................... 257
7.5. Mancomunidades ........................................................................................................... 262
7.5.1. Macro Sur ............................................................................................................................... 263
7.5.2. CENSUR .................................................................................................................................. 264
7.5.3. INTERNOR............................................................................................................................... 265
7.5.4. CIAM ....................................................................................................................................... 267
7.6. La mancomunidad como opción para el desarrollo de los territorios .............................271
7.6.1. Desarrollo económico ............................................................................................................ 271
7.6.2. Instrumento de gobernanza .................................................................................................. 272
7.6.3. Instrumento de participación ciudadana............................................................................... 274
7.6.4. Lecciones de las experiencias ................................................................................................ 274
8. Octava Parte - LA REGIONALIZACIÓN DESDE LA CIUDADANÍA ...................................................277
8.1. El marco normativo .......................................................................................................... 277
8.2. Los avances y los limites ..................................................................................................278
8.2.1. Los avances ........................................................................................................................... 278
8.2.2. Una breve presentación de los hechos señalados ................................................................ 278
8.3. Lo que se tiene a Julio 2011: ..........................................................................................283
8.4. El modelo de regionalización: Sus límites .....................................................................284
8.4.1. La opción de regionalizar sobre la base de los departamentos es un “pie forzado” ........284
8.4.2. El uso de incentivos y sus posibles efectos negativos .......................................................... 285
8.4.3. Los problemas en la convocatoria del referéndum, como parte del modelo .....................285
8.4.4. Los ineficientes desempeños de los actores del proceso ..................................................... 285
8.4.5. El sesgo político-administrativo y la ausencia de una visión estratégica integral de promo-
ción y de respuestas a las resistencias de diverso tipo. ........................................................ 287
8.4.6. Una opción centralista, que prescinde de la heterogeneidad del país y que no articula la 
regionalización con otros componentes de la reforma del Estado .......................................287
8.4.7. La falta de organización territorial y de claridad en no pocas cosas, por ausencia de una visión 
integral. .................................................................................................................................. 288
8.5. Conclusiones ................................................................................................................... 288
8.5.1. La regionalización no ha sido una prioridad permanente ..................................................288
8.5.2. Una política compleja ............................................................................................................ 288
8.5.3. Estancamiento y necesidad de revisar y corregir lo que no viene funcionando ................288
8.5.4. Organizar gobiernos regionales en departamentos no fue lo apropiado ............................289
8.5.5. La necesidad de contar con instrumentos y procesos debidamente articulados ................289
8.5.6. Iniciativas desde abajo y ausencia de unidad desde arriba ..................................................289
8.5.7. La propuesta de conformar regiones mantiene vigencia ......................................................290
8.6. Lecciones aprendidas .......................................................................................................290
8.6.1. Sobre la naturaleza de la regionalización y sus implicancias .................................................290
8.6.2. Sobre la visión compartida y los enfoques de políticas y otros aspectos.............................290
8.6.3. Sobre la participación de los actores ..................................................................................... 291
8.6.4. Sobre los instrumentos necesarios ....................................................................................... 291
8.6.5. Sobre quién debe adoptar la decisión final ......................................................................... 291
8.6.6. Sobre la naturaleza de la conducción actual y sus reorientaciones ......................................291
8.6.7. Sobre la necesidad de cambios impostergables .................................................................... 291
14 Propuesta de Plan Nacional de Descentralización y Regionalización (2012-2016)
8.7. Las propuestas necesarias ...............................................................................................292
8.7.1. Hacia la definición de un esquema integral .......................................................................... 292
8.7.2. Una estrategia nacional de regionalización, participativa y concertada ..............................292
8.7.3. Partir de la realidad, no de la imaginación ............................................................................ 294
8.7.4. Los puntos sensibles no deben obviarse, deben responderse .............................................294
9. Novena Parte - LA CONDUCCIÓN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN ...............................295
9.1. El contexto de la descentralización en el Perú .................................................................295
9.2. El marco normativo y la institucionalidad para la conducción del proceso ...................297
9.3. La conducción de la descentralización como Política de Estado ...................................298
9.4. Una visión panorámica de la situación del proceso: avances y límites ............................300
9.4.1. La evolución del proceso ........................................................................................................ 300
9.4.2. Los hechos y datos más relevantes entre el 2002-2011 ......................................................301
9.5. La institucionalidad para la conducción ...........................................................................304
9.5.1. Las instituciones creadas ....................................................................................................... 304
9.5.2. Las deficiencias en la institucionalidad .................................................................................. 305
9.5.3. El CND ..................................................................................................................................... 305
9.5.4. La SD-PCM ............................................................................................................................. 306
9.5.5. Las limitaciones del CCI .......................................................................................................... 308
9.6. Conclusiones ....................................................................................................................309
9.6.1. Problemas de diseño y problemas en la implementación ...................................................309
9.6.2. Los límites de la institucionalidad del CND y sus roles en su contexto .............................309
9.6.3. Cadena de errores ................................................................................................................. 309
9.6.4. Los resultados de la débil conducción ................................................................................... 310
9.6.5. Conducción intergubernamental: Una necesidad estratégica. ............................................311
9.6.6. Las perspectivas del proceso ................................................................................................. 312
9.7. Lecciones aprendidas .......................................................................................................312
9.7.1. Conducción concertada garantía de viabilidad y sostenibilidad ..........................................312
9.7.2. Liderazgo democrático firme, pero institucionalizado ......................................................... 312
9.7.3. Todas las entidades públicas involucradas deben alinearse con la descentralización .......313
9.7.4. La conducción efectiva requiere de instrumentos diversos .................................................. 313
9.8. Propuestas ...................................................................................................................... 313
9.8.1. La necesidad de un nuevo consenso o pacto político social integral, para reactivar y profundi-
zar la descentralización como componente importante de la reforma del Estado. .............313
9.8.2. La necesidad de rediseñar y fortalecer la institucionalidad para la conducción del proceso 313
9.8.3. Articular el rediseño y el fortalecimiento de la institucionalidad para la conducción del proce-
so con las necesarias reformas de Estado y modernización de la gestión pública. ..............315
9.8.4. La necesidad de ser sensibles y receptivos las propuestas de los ciudadanos .....................315
9.8.5. La agenda prioridades y los instrumentos fundamentales para la conducción ...................315
9.9. Propuesta para restablecer en nuevas condiciones intergubernamentales el Consejo Nacio-
nal de Descentralización (CND), como organismo político-administrativo especializado, y 
con el funcionamiento del CCI como organismo consultivo de concertación. .................316
9.9.1. I. Antecedentes normativos ................................................................................................... 316
9.9.2. II.- Análisis sobre la necesidad de la existencia de la nueva entidad .....................................317
9.9.3. III.- Análisis acerca de la no duplicidad de funciones con otra entidad pública. ..................317
9.9.4. IV.- Reconocimiento de la asamblea nacional de gobiernos regionales - ANGR ...................318
9.9.5. V.- Análisis costo beneficio ..................................................................................................... 319
9.9.6. Efecto de la norma en la legislación nacional vigente ...........................................................319
15 Propuesta de Plan Nacional de Descentralización y Regionalización (2012-2016)
9.9.7. Consulta Nacional sobre el Plan Nacional de Descentralización y Regionalización .............319
9.10. Propuesta Metodológica para la Consulta Nacional ........................................................319
9.10.1. Marco Político ....................................................................................................................... 319
9.10.2. Marco legal ............................................................................................................................. 320
9.10.3. Carácter de la Consulta. ......................................................................................................... 320
9.10.4. Programa de la Consulta ........................................................................................................ 321
9.10.4.1. Propósito............................................................................................................... 321
9.10.4.2. Objetivo General ................................................................................................... 321
9.10.4.3. Objetivos Específicos. ........................................................................................... 321
9.11. Concertar la visión de la descentralización hacia el año 2021, como componente de la 
construcción colectiva del Estado Unitario y Descentralizado (EUD). ..............................321
9.11.1. Construir y consolidar consensos para el periodo 2012-2016, sobre: ..................................321
9.11.2. Principios generales de la consulta. ....................................................................................... 322
9.11.3. Lineamientos Estratégicos. .................................................................................................... 322
9.11.4. Duración del Proceso de la Consulta. .................................................................................... 322
9.12. Actores. ........................................................................................................................... 323
9.13. Fases de la Consulta ........................................................................................................324
9.13.1. Fase preparatoria e informativa: Enero 2011. ....................................................................... 324
9.13.2. Fase de consulta: Febrero- junio 2011 .................................................................................. 325
9.13.3. Fase de consolidación de los aportes: Julio 2012 (primera quincena) ..................................327
9.13.4. Fase de aprobación del PNDR: Julio 2012 (segunda quincena) ............................................327
9.14. Cronograma ..................................................................................................................... 327
Anexo Nro. 1 ..................................................................................................................................... 328
16 Propuesta de Plan Nacional de Descentralización y Regionalización (2012-2016)
Primera Parte
EL CONTEXTO GENERAL
I
1. El Contexto General
El actual proceso de descentralización surge como demanda del interior del país los últimos años 
del decenio del régimen fujimorista (1990-2000), se acentúa en el Gobierno de Transición Democrá-
tica de Valentín Paniagua (2000-2001) y se inicia como Política de Estado a partir del año 2002 (ges-
tión de Toledo, 2001-2006) a partir de la reforma Constitucional del Capítulo de Descentralización de 
la Constitución de 1993, realizada el año 2002.
La reforma constitucional aprobada por el Congreso de la República establecía la descentralización 
como Política de Estado de largo plazo y gradual, permanente y vinculante. Presentaba como sus ras-
gos más característicos la creación de gobiernos regionales sobre la base de los departamentos y la 
futura conformación de regiones a partir de la integración de dos o más departamentos contiguos; 
así como la participación ciudadana en la gestión pública regional y local, y la obligación de las auto-
ridades de rendir cuentas de su gestión.
La descentralización fue concebida para realizarse en una perspectiva de largo plazo, gradualmente 
y por etapas, en la que el gobierno nacional transferiría competencias, funciones y recursos a los 
gobiernos regionales y locales, a los que se les reconoce cierto nivel de autonomía política, econó-
mica y administrativa en el desempeño de sus funciones. La descentralización fue considerada como 
una reforma política multidimensional, la que en conjunto debería de contribuir a alcanzar objetivos 
políticos, económicos, sociales, ambientales y administrativos.
Los alcances dela descentralización reflejaba el consenso político social alcanzado en ese entonces, 
lo que se expresó en la Octava Política de Estado del Acuerdo Nacional, titulada “Descentralización 
política, económica y administrativa para propiciar el desarrollo integral, armónico y sostenible del 
Perú”. Este consenso se orientaba a recuperar diversos componentes del sistema democrático des-
truido por el régimen de Fujimori y a crear las condiciones necesarias para la promoción del desarro-
llo nacional, no solo equitativo, sino también sostenible.
Es conveniente recordar que el proceso de descentralización se viene dando desde entonces en una 
realidad nacional caracterizada con tendencias de mediano plazo, por un crecimiento económico 
significativo y sostenido en el tiempo a partir del 2002, con avances en la reducción de la pobre-
za, pero al mismo tiempo altos niveles de inequidad , desigualdad y limitaciones muy serias para 
responder a las demandas de empleo digno; una democracia representativa basada en un siste-
ma político muy frágil, con limitada capacidad de representación y con partidos políticos naciona-
les que no superar su crónica crisis; una democracia participativa igualmente débil, con un tejido 
social desarticulado y una importante conflictividad social que se expresa en movilizaciones y otras 
expresiones colectivas, que reflejan las pugnas por el control de los recursos naturales, en el mar-
co del abierto apoyo del gobierno nacional a la inversión transnacional en actividades extractivas 
, como supuesto sustento clave del desarrollo nacional.
El referido consenso inicial se mantuvo hasta el debate de la Ley de Bases de la Descentralización el 
17 Propuesta de Plan Nacional de Descentralización y Regionalización (2012-2016)
año 2002, en el que hubo coincidencias en identificar los principios sustentatorios de la descentra-
lización y se avanzó por consenso en precisar los alcances de las competencias exclusivas, compar-
tidas y delegables e inclusive se dio origen al Consejo Nacional de Descentralización (CND) como 
órgano intergubernamental para la conducción del proceso.
Pero luego el desencuentro se hizo evidente en el debate y aprobación de las Leyes Orgá-
nicas de Gobiernos Regionales y de Municipalidades, los años 2002 y 2003, respectivamen-
te, particularmente en lo relativo a los alcances del reconocimiento de los derechos ciuda-
danos a participar en la gestión pública, sobre todo en los espacios denominados CCR y CCL 
. Y más tarde la divergencia fue mayor al momento de debatir y aprobar los incentivos para la inte-
gración y conformación de regiones el año 2004, en torno a la convocatoria al referéndum para la 
conformación de regiones el 2005, sobre la eliminación unilateral del CND el 2007 por el Gobierno 
de García y el diseño y creación del Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI) aprobado 
con la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE).
El proceso a casi una década de haberse iniciado en el año 2002, pone en evidencia el divorcio entre 
la promesa y la acción concreta en cuanto a la importancia que se otorga al proceso de descentrali-
zación dentro del conjunto de políticas públicas. 
No obstante, esta caracterización del contexto ofrece algunas oportunidades que deberían ser apro-
vechadas para fortalecer el proceso descentralizador.
En primer lugar, la estabilización de las políticas macroeconómicas e institucionales, el crecimiento 
económico, la continuidad democrática desde hace una década y la adhesión al sistema democrático, 
no obstante sus límites para asumir plenamente la representación política de los derechos e intere-
ses de los ciudadanos. 
En segundo lugar, en el plano de la política nacional y de la gobernabilidad del Perú, es alentadora 
la orientación principal de la política general del nuevo Gobierno Nacional hacia la inclusión social y 
crecimiento económico en democracia. 
En tercer lugar, en materia de descentralización se han dado señales positivas en dos momentos re-
cientes. El Presidente de la República ha anunciado su compromiso de impulsar la descentralización, 
la participación y concertación, y la transparencia, ofreciendo el gobierno nacional actuar como el 
principal aliado de los gobiernos regionales y locales, dialogar con las autoridades y representantes 
de la sociedad para la ejecución de políticas nacionales, consolidar los CCR y CCL y los procesos de 
presupuestos participativos, como parte del enfoque de gestión compartida. 
El Presidente del Consejo de Ministros ha sumado otros tres horizontes del Plan de Gobierno hacia 
el 2016: igualdad de derechos, oportunidades y metas sociales alineadas con los objetivos del mile-
nio; concertación económica y social en el ámbito nacional, regional y local; y reencuentro histórico 
con el Perú rural. Y, adicionalmente, la consideración de que la descentralización es una política de 
Estado que fortalece la unidad de la nación al democratizar el poder y potenciar los diversos terri-
torios y sus ámbitos regionales y locales dinamizando los seis grandes espacios territoriales que se 
configuran en el país: macro norte, amazónico, macro sur, centro sur, centro andino y el de Lima y Ca-
llao. Se priorizaría en este sentido el objetivo nacional de ser el país de macro regiones transversales 
y que la descentralización sea un reencuentro con las raíces y potenciales territoriales para alcanzar 
nuestro objetivo nacional bicentenario. Y para ello, entre otras acciones, se impulsará la Ley de Orde-
namiento Territorial, se propondrá a inicios del 2012 un nuevo Plan Nacional de Descentralización y 
Regionalización, se dará continuidad a la Comisión Multisectorial del Pacto Fiscal aprobado el 2010, 
y se reconocerá a la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR).
En cuarto lugar, el Perú está en pleno proceso de interconexión de infraestructura relacionada con 
el transporte, las comunicaciones y la energía, en cuatro de los 10 los ejes de integración y desa-
rrollo de América Latina, priorizados por IIRSA, siendo ellos: el eje Andino (Perú, Bolivia, Colombia, 
Ecuador y Venezuela), el eje del Amazonas (Perú, Brasil, Colombia y Ecuador), el eje Interoceánico 
Central (Perú, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay), y el eje Perú, Bolivia, Brasil. Sin descartar los riesgos 
de impactos negativos asociados en mayor o menor grado a los grandes proyectos de inversión rela-
cionados con esta infraestructura, sus avances pueden ser una palanca muy potente para promover 
18 Propuesta de Plan Nacional de Descentralización y Regionalización (2012-2016)
el desarrollo económico descentralizado y disminuir las disparidades territoriales. Mediante los pro-
yectos de conexión de infraestructura en torno a estos ejes y las decisiones políticas adicionales, Sud-
américa se hace presente como un poder emergente en la escena global, y ello obliga a repensar las 
condiciones y roles de los territorios de los países de la región en términos andinos o sudamericanos.
En quinto lugar, no habrá continuidad ni profundización de la descentralización sin el concurso de 
otros actores. La situación de estos es heterogénea. Si bien, por un lado, los partidos políticos nacio-
nales y los movimientos regionales muestran mucha fragilidad, por otro tenemos JCI, mancomunida-
des municipales y regionales que están surgiendo con mucho interés y entusiasmo. A ello se agrega 
la presencia de la ANGR y el fortalecimiento de las entidades que representan a los gobiernos locales 
como AMPE y REMURPE. Los empresarios tiene una actitud expectante sobre el proceso en la medi-
da en que este de pasos positivos para incentivar el desarrollo económico descentralizado. El Poder 
Ejecutivo a través de la SD-PCM está poniendo en agenda importante temas del proceso y la Comi-
sión de Descentralización del CRP, esta priorizando el debate y la aprobación los próximos meses de 
la Ley de Ordenamiento Territorial. Tenemos también a los alcaldes distritales y provinciales,elegidos 
para conformar el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI) que debe contribuir a la mejor 
conducción del proceso. A ello se suman las redes y consorcios de sociedad civil que acompañan el 
proceso haciendo evaluaciones, acciones de incidencia, vigilancia. Y, por su parte, la Defensoría del 
Pueblo, en el marco de sus atribuciones, periódicamente supervisa algunos componentes críticos de 
la reforma descentralista y de la gestión pública, y formula sus recomendaciones. Otro actor que 
debe tomarse en cuenta es la Cooperación Internacional mediante sus diversas agencias, sensibles a 
la necesidad de apoyar la continuidad y profundización con esta reforma.
En sexto lugar, el Perú no es ajeno a las megatendencias determinadas por los cambios que a 
nivel mundial son producidos por la actividad humana. Destacamos entre estas la democra-
cia global, las telecomunicaciones y la masificación del uso del internet, la cuenca del Pacífi-
co como nuevo eje del comercio mundial, el crecimiento de las ciudades, la búsqueda de res-
puestas de mitigación y de adaptación al cambio climático, la preocupación por el ambiente 
y la preferencia por los productos naturales, el desarrollo biotecnológico y la ingeniería genética 
. Los aspectos positivos de estas megatendencias deben ser aprovechados mediante una mejor orga-
nización del Estado en el territorio, para lo cual la descentralización es fundamental.
Al lado estos factores y procesos favorables tenemos otros de signo contrario, algunos de ellos 
verdaderas amenazas, que deben ser necesariamente considerados. Corresponde a las instancias 
responsables de la conducción de la reforma descentralista la coordinación de políticas y acciones 
con los actores públicos (incluyendo a los gobiernos sub nacionales) y privados, para dar respuesta 
a problemas tales como las tendencias hacia la recentralización, la amenaza de la corrupción insti-
tucionalizada, la conflictividad social y la relativa vulnerabilidad económica derivada de los cambios 
en los precios de los minerales en los mercados internacionales, y el riesgo de impactos negativos en 
nuestro país, por las crisis económicas en diversas partes del mundo. 
Todos contribuiremos a una mejor conducción del proceso y a enfrentar sus amenazas si actuamos 
convencidos de que la descentralización es un factor fundamental para el desarrollo y la democracia, 
que a pesar de sus dificultades debe seguir siendo impulsada, que ella debe considerarse como una 
reforma irreversible y progresiva, y que lo que corresponde ahora no es estancarla más sino reimpul-
sarla con nuevos enfoques, políticas, instrumentos y compromisos políticos y sociales. La descentra-
lización inteligentemente conducida puede convertirse en el vehículo más efectivo para avanzar por 
los caminos de la inclusión social y el crecimiento económico, en democracia. Puede ser la vía de la 
Reforma Ciudadana del Estado y el Desarrollo Territorial de la Nación. 
19 Propuesta de Plan Nacional de Descentralización y Regionalización (2012-2016)
Segunda Parte
2. ENFOQUE TERRITORIAL
2. Territorios, Territorialidad
Estamos ante dos desafíos fundamentales en la Descentralización. Primero: el Perú está atravesando 
la cuarta reestructuración general de su territorialidad, luego de la Inca Autónoma, la Virreinal bajo 
el Imperio Español, la Republicana Oligárquica y la actual de articulaciones nacional-macroregionales 
en una Suramérica emergente. Segundo: el Estado, al cual a su condición empírica se le agregan las 
deformaciones de las reformas burocrática y neoliberal, requiere una profunda reforma para que sea 
activo del desarrollo, reforma institucional que requiere hacerse desde el empoderamiento ciudada-
no de soberanía y con un nuevo modo de articulación intergubernamental de los territorios en red. 
Los territorios son producidos socialmente, y expresan su dinámica en la dialéctica de crecimiento y 
desarrollo.
El enfoque territorial nos permite este acercamiento fundamental a la reforma descentralista. El 
mundo vive una transformación de su espacio-tiempo que genera una nueva gestión en red de los 
territorios y sus niveles de gobierno. Su fuente de energía y materia prima es la información-conoci-
miento, característica de la nueva era digital que vive la humanidad. 
Los territorios se pueden definir como los espacios producidos socialmente en la reproducción de la 
especie humana. El territorio ya no se vive como un espacio ajeno a las sociedades, como un espacio 
inerte, en el cual sólo se realizan actividades humanas. Se asume el espacio, producido socialmente 
a escala humana, como una relación de fuerzas entre objetos híbridos socio-técnicos y la práctica 
social, ambos con intencionalidades y procesos de información incorporados, en una nueva relación 
sociedad-naturaleza. Estos cambios territoriales se dan al influjo de la revalorización del cuerpo y las 
transformaciones que han ampliado los sentidos de la especie humana, con una segunda natura-
leza “técnica informacional” de la era digital, como señala Milton Santos (2000). Los objetos socio-
técnicos se han multiplicado exponencialmente, formando sistemas más complejos, siendo en cada 
ocasión más artificiales, vinculados con sistemas de acciones igualmente imbuidos de artificialidad. 
Se han modificado las condiciones espacio-temporales del mismo, en sus dos aspectos interrelacio-
nados: los objetos y las prácticas. Los objetos socio-técnicos cristalizan en sistemas de ingenierías y 
técnicas, de alcance y vocación universal, cada vez más amplios. Son portadores de trabajo humano 
muerto, que incorporan intencionalidades como racionalidades propias, y están articulados fun-
cionalmente a escala humana, tanto universal como microscópica. Estos objetos socio-técnicos, de 
vocación y escala global, producen más bienes diminutos y evanescentes que tienen un período muy 
corto de rotación y consumo, y forman parte de arquitectura sistémica de escala planetaria. 
No existe un único territorio mundial sino que algunos de ellos han impuesto su dominación a los 
otros, y pretenden imponer su homogeneización espacio-temporal y la fragmentación de la vida so-
cial. Se genera la especialización funcional mundial, variable en cada localización y en el tiempo. Los 
sub-espacios se superponen en diversos circuitos productivos, en varias fases de los circuitos y en di-
ferentes circuitos de cooperación. Los territorios, estructurados de forma sistémica, están marcados 
por el influjo de la nueva economía de la velocidad y la incertidumbre, con sus flujos heterogéneos 
y superpuestos, señala Pierre Veltz (1999), la que marcará las singularidades de sus centralidades, 
según cómo respondan ante estos desafíos.
20 Propuesta de Plan Nacional de Descentralización y Regionalización (2012-2016)
Los diversos lugares asumen sus funciones según la integración sistémica al espacio global y los recur-
sos de los sistemas locales de producción, marcados por las condiciones de producción del espacio-
tiempo. Los lugares, por ello, actúan como sujetos sociales y sus centralidades pueden ser analizadas 
en cuanto tales. Son espacio global localizado. Se produce la convergencia espacio-tiempo, con la 
instantaneidad del tiempo presente y las diferencias entre distancias sociales y geográficas. En la 
relación entre los sujetos sociales y los sistemas sociales, se distancian el espacio y el tiempo, gene-
rándose la deslocalización y una nueva relación en la interacción social y con los lugares. Se vive la 
compresión del espacio-tiempo por la reducción del tiempo de rotación del capital en la vida social 
y el deslumbramiento del presente. En este espacio local globalizado, pugnan las racionalidades de 
la práctica social, entre constreñir y depredar los territorios o ampliar los ámbitos autonómicos de la 
vida social para la libertad, las condiciones de solidaridad, y el ejercicio de la democracia ciudadana.
En la dimensión más estructurada de los territorios,se intensifica su crecimiento con los cambios del 
sistema mundo. Existen megatendencias con la subordinación de los recursos naturales a la actividad 
humana global con el cambio climático en curso, así como cambios fundamentales en las centra-
lidades por la mayor descentralización con más urbanización, distanciándose las dinámicas de los 
Estado-nación con las de los territorios. Los recursos naturales son cada vez más parte de la actividad 
humana, acentuando su fragilidad, gatillando la crisis ecológica planetaria, la crisis energética con los 
límites estructurales de los combustibles fósiles, y la crisis alimentaria global que destina a insumos 
productivos y de energía los escasos bienes de consumo de la humanidad. Las ciudades crecen como 
centro de complejidad de la vida social, con más población y flujos más heterogéneos, sobre todo en 
sistemas urbanos regionales medios y metropolitanos, en ciudades que tienen como rasgos comunes 
una gran extensión, estructura plurinuclear, heterogéneo mercado productivo y de trabajo, amplias 
instituciones culturales de producciones simbólicas, diversos usos del suelo y gran conectividad local 
global en redes de transporte avanzado y de tecnologías de comunicaciones. 
Existen en los lugares intencionalidades múltiples, con rupturas en sus cadenas de significantes y 
temporalidades, rasgo de la esquizofrenia, entre los sistemas de objetos y las prácticas sociales. Se 
genera la tensión, especialmente entre las fuerzas que buscan plusvalías fugaces sistémicas y las que 
pugnan para “endogenizar” localmente el desarrollo. Esta tensión se profundiza cuando se impone 
la esquizofrenia del lugar supeditándolo a intencionalidades externas, o se resuelve al lograrse la 
dialéctica del territorio en la cual el sujeto social reconstituido produce su historia e incorpora en el 
territorio sus intencionalidades, en los marcos persistentes de los estados nación en un mundo global 
multipolar, y en la articulación en red de los territorios.
La territorialidad supone la apropiación del espacio global localizado. En medio de la fragmentación 
impuesta, debe superarse el sectorialismo y primar la visión multiescalar, de relación en red, de arti-
culación. Analizando el gobierno de las ciudades, forma especialísima del territorio construido, Fer-
nando Carrión formula reflexiones básicas al respecto de las nuevas jerarquías urbanas en el mundo 
globalizado. Señala que la transición demográfica muestra el agotamiento del ciclo de la migración 
campo-ciudad, lo que cuestiona la capitalidad y fortalece nuevas urbes. Formula que evolucionan las 
ciudades en dos dimensiones: se pasa de la ciudad frontera (propio de la ciudad industrial) hacía la 
ciudad en red (expresión de la globalización). Plantea que la lógica sustentada en los atributos de-
mográficos tiende a ser superada por la presencia de las relaciones interurbanas que se articulan en 
red y forman un verdadero sistema urbano, donde cada una de ellas se convierte en un nodo de in-
terconexión y no sólo en una cantidad de población contenida en un territorio. Identifica esta nueva 
relación territorial entre las ciudades metropolitanas, las intermedias y las pequeñas. Las ciudades 
metropolitanas se convierten en un espacio importante de la red urbana global. Las grandes aglome-
raciones metropolitanas asumen la condición de nodo de articulación internacional y de eje de inte-
gración de las ciudades; se fortalecen las urbes en las ciudades pequeñas, que redefinen su relación 
con el campo, comportándose como intermediarias de la ruralidad hacia la urbanidad; las ciudades 
medias cumplen una función de articulación del sistema urbano entre las ciudades metropolitanas 
(grandes, capitales) y las pequeñas. 
Tomando en consideración lo señalado, el territorio debe ser orientador de la acción pública progra-
mática. El territorio es el fundamento que expresa las políticas para superar desigualdades sociales 
y regionales y fortalecer la cohesión social y territorial, al mismo tiempo, que la mayor unidad de la 
21 Propuesta de Plan Nacional de Descentralización y Regionalización (2012-2016)
nación en el mundo globalizado. La territorialidad constituye un valor añadido: el capital sinérgico, 
generado por la articulación en red de los procesos de la relación entre objetos sociotécnicos y prác-
ticas sociales.
El Territorio es fundamento para la integración de políticas públicas, económicas, sociales, aambien-
tales, institucionales. Es el lugar del pacto social de concertación, es el objetivo del Planeamiento 
descentralizado; debe ser unidad de planeamiento, presupuesto y gestión.
Desde la territorialidad resolveremos la ecuación entre crecimiento y desarrollo, pues el desarrollo 
solo es posible con un crecimiento inclusivo, que a partir de las sinergias, hace sostenible la relación 
entre endogenizaciones, innovaciones y excedentes generados.
2.1 .Coyuntura Estratégica Peruana: Cuarta Reestructuración Territorial 
La reforma descentralista tiene actualmente una decisiva y estratégica coyuntura para ser relanzada. 
No podemos apreciarla si la reducimos a transferencias funcionales o al inmediato contexto intergu-
bernamental. Es necesario localizar su acontecimiento, para lo cual debemos vincular sus procesos 
de larga duración con los del momento. 
El Perú como Estado-Nación se ha configurado históricamente, por las relaciones de fuerza entre sus 
heterogéneos cuerpos territoriales espaciotemporales. Sucesivamente se acumulan como capas ins-
critas en los territorios sociales, con el impulso de diversas racionalidades de grupos sociales contra-
puestos, con singulares posicionamientos en la historia ante los diversos sistemas mundo. Se afirman 
comunidades que comparten entrelazados historia, territorios e imaginarios. 
Se puede estimar, tentativamente, una periodificación atendiendo a la relación entre los objetos 
híbridos espaciotemporales, los cuerpos territoriales y la comunidad política, configurando una diná-
mica histórica. Encontramos 4 grandes periodos de reestructuración territorial del Perú. 
Primero, su base civilizatoria en el Imperio y los Señoríos del Sol. El Imperio de construcciones líticas, 
del arado de pie como prótesis del cuerpo en las montañas, y de las calzadas con intercambios a larga 
distancia en territorios discontinuos en verticalidad complementaria.
Los cuerpos territoriales andinos originarios, expresaron la base civilizatoria andino-amazónica. Se 
sustentaban en la “verticalidad complementaria”, de manejo de la diversidad de pisos ecológicos. 
Su máxima expresión se logró en los señoríos regionales y en el Tawantinsuyo, con su centralidad 
espacial en Cusco, y los intercambios de larga distancia en territorios discontinuos. Realizaron la am-
pliación creciente de la frontera agrícola y de la división del trabajo, con el uso de la fuerza de trabajo 
para los fines estatales y organizaron sistemas de reciprocidad. El medio técnico-social era el de las 
calzadas e instrumentos líticos y el uso de metales para mover la tierra agrícola y construir caminos y 
edificaciones. El territorio construido correspondía al arado de pie (Chaquitaclla), la energía cósmica-
vital del Sol asumida teocráticamente en la gestión del espacio, y el Camino Real Inca (Cápac Ñam), 
integrador espaciotemporal que combinaba la línea longitudinal andina con los espacios transversa-
les de los territorios discontinuos. 
Segundo, el Virreinato del Perú, en el área periférica del Imperio Español. Fue zona de abastecimien-
to a la metrópoli con sistema continental minero de producción. Desde Potosí se extraía y abastecía 
de la moneda-metálica con valor mundial. La conquista impuso el “pacto colonial” de la “república” 
de Españoles a la surbordinada y desarraiga de Indios El reordenamiento territorial fue salvacionista. 
Y el Estado colonial era patrimonial absolutista, sujeto al Rey.
Se impuso la mutilación del cuerpo territorial andino por el enclaustramiento en “repúblicas de in-