Ordenamientos Ecológicos en México

Vista previa del material en texto

LOS ORDENAMIENTOS ECOLÓGICOS: SU ORIGEN Y SU 
REAPROPIACIÓN SOCIAL EN LOS MUNICIPIOS DE CUETZALAN 
DEL PROGRESO Y TECAMACHALCO EN EL ESTADO DE 
PUEBLA, MÉXICO. 
T E S I S 
QUE PARA LA OBTENCIÓN DEL GRADO DE 
M A E S T R O E N E C O N O M I A 
P R E S E N T A 
TITO SAMUEL CONTRERAS SANCHEZ 
 
 ASESORA 
DRA. SUSANA EDITH RAPPO MIGUEZ 
 
 
PUEBLA, PUE. DICIEMBRE DE 2014.
 
B BENEMÉRITA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE 
PUEBLA 
FACULTAD DE ECONOMÍA 
CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y ESTUDIOS DE 
POSGRADO EN ECONOMÍA 
MAESTRIA EN ECONOMÍA 
 
I 
 
 
A MIS MUJERES 
Lucy, mi esposa y amiga de siempre. 
Yoalli y Yanemi, por sus sonrisas motivadoras. 
A todas ellas gracias por el amor y ternura compartida. 
 
 
A MI ALMA MATER 
La UAP y a la inolvidable Facultad de Economía. 
A sus profesores comprometidos con las 
causas más nobles de la sociedad. 
 
 
A LOS PERSEGUIDOS 
Del estado, del país y del mundo 
que luchan por una vida más justa y sustentable 
 
 
CONTRA AQUELLOS 
Los malos gobiernos que oprimen a sus pueblos 
y contra aquellos que viven del esfuerzo 
de los débiles 
 
II 
 
 
AGRADECIMIENTOS 
 
Agradecimiento especial, a Aurelio Fernández Fuentes, por el apoyo y confianza en las tareas 
encomendadas en nuestro centro de trabajo y por las facilidades otorgadas para realizar esta meta 
profesional. 
 
 
Agradezco a todo el equipo de Cupreder, por su compañerismo, lealtad y convicción de que un 
mundo más equitativo y justo es posible. A la valiosa aportación de cada uno de ellos 
indirectamente para la realización de esta investigación. 
 
 
A la Doctora en Economía, Susana Rappo Miguez, por su invaluable apoyo, motivación y guía 
incondicional, que hizo posible la culminación de esta tesis. 
 
 
A mis revisores, la Doctora Rosalía Vázquez Toríz y al Doctor Enrique Bueno Cevada, por sus 
sugerencias y comentarios precisos, a este trabajo. 
 
 
A Lucy mi esposa por motivarme y creer en mí. 
 
 
A todos ustedes mil gracias por su apoyo. 
 
 
 
 
1 
 
RESUMEN 
El presente trabajo contiene una revisión de la historia reciente y evolución de la 
planificación del territorio, concretamente en Europa y en América Latina, con la intención 
de conocer los antecedentes y vigencia de la política ambiental territorial en México; 
presentar dos experiencias directas en Ordenamientos Ecológicos Municipales, para 
analizar sus alcances y limitaciones en la defensa del territorio ante el avance del capital. 
En el capítulo I, se presentan las definiciones más conocidas de la planificación u 
ordenación del territorio como política pública y se da una breve historia del andar en ese 
tema de algunos países de Europa así como se presenta una descripción de la planificación 
y ordenamiento territorial en América Latina 
En el capítulo II, se realiza una breve historia de la planificación y ordenamiento territorial 
en México y una revisión de la política ambiental expresada en los Ordenamientos 
Ecológicos, como instrumento de Política Pública derivado de la planificación territorial 
general, se describe la forma de elaboración, los objetivos y alcances. 
En los capítulos III y IV se presentan las experiencias de dos ordenamientos municipales, 
en el estado de Puebla: Cuetzalan y Tecamachalco. En ellos se describen las características 
sociales y ambientales de cada uno de los municipios y los procesos de elaboración 
rescatando la participación social así como las coyunturas sociales y políticas ante la 
amenaza de nuevas inversiones del capital para usar sus territorios. 
En el apartado final se presentan las conclusiones y reflexiones emanadas de dos vertientes: 
la que arroja la revisión documental revisada y la experiencia directa en la elaboración de 
los ordenamientos municipales legales en defensa del territorio. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2 
 
ÍNDICE 
RESUMEN 1 
 
ÍNDICE 2 
 
SIGLAS 4 
 
INRODUCCIÓN 6 
 
CAPITULO I 9 
BASES CONCEPTUALES DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL 
I.1 El concepto de ordenación o planificación del territorio 9 
I.2 La ordenación del territorio en Europa 16 
I.2.1 Síntesis conceptual de la ordenación territorial en Europa 28 
I.3 Rasgos de la política de ordenamiento del territorio en América Latina 29 
 
CAPITULO II 41 
LA POLÍTICA MEXICANA SOBRE LOS ORDENAMIENTOS ECOLÓGICOS 
II.1 Los primeros intentos de planificación en México 41 
II.2. Antecedentes de los ordenamientos ecológicos 51 
 II.2.1 Bases legales 53 
II.3. Qué son y para qué sirven los ordenamientos ecológicos 54 
II.4 Cómo se hacen los ordenamientos ecológicos 61 
CAPITULO III 76 
 
 
 
3 
 
CUETZALAN PUEBLA; EL ORDENAMIENTO ECOLÓGICO DE LA 
BIODIVERSIDAD Y DE LA CULTURA NÁHUATL LIGADA A LA TIERRA. 
III.1 Ubicación y características socioeconómicas 76 
III.2 Características ambientales 80 
III.3 Síntesis del ordenamiento 91 
III.3.1 Los logros más significativos del ordenamiento 102 
 
CAPITULO IV 106 
TECAMACHALCO DONDE LA AGROINDUSTRIA Y LA ACTIVIDAD 
GANADERA DISPUTAN LO QUE PRODUCE LA TIERRA 
IV.1 Ubicación y características socio ambientales 106 
IV.2 Condiciones de riesgo 113 
IV.3 Actividades económicas en el territorio 120 
IV.3.1 Caracterización de los sectores económicos 121 
IV.4 Síntesis del ordenamiento 131 
 
CAPITULO V 142 
CONCLUSIONES 
 
BIBLIOGRAFIA 158 
 
ANEXOS 163 
 
 
 
 
 
 
4 
 
SIGLAS 
 
AL América Latina. 
ANP Área Natural Protegida. 
CEOT Carta Europea de Ordenación del Territorio 
COET Comité de Ordenamiento Ecológico de Tecamachalco. 
CONAGUA Comisión Nacional del Agua. 
COTIC Comité e Ordenamiento Territorial Integral de Cuetzalan. 
DENUE Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas. 
DOF Diario Oficial de la Federación. 
INEGI Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática. 
LGEEPA Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente. 
OE Ordenamiento Ecológico. 
OET Ordenamiento Ecológico Territorial. 
OT Ordenación del Territorio u Ordenamiento Territorial. 
ONU Organización de las Naciones Unidas 
PEA Población Económicamente Activa. 
PMDUS Programa Municipal de Desarrollo Urbano Sustentable. 
PNDU-OT Programa Nacional Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio. 
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 
POEGT Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorio. 
POEL Programa de Ordenamiento Ecológico Local. 
POEP Periódico Oficial del Estado de Puebla. 
 
 
 
5 
 
POR Programa de Ordenamiento Regional. 
PROFEPA Procuraduría Federal de Protección al Ambiente. 
ROE Reglamento de Ordenamiento Ecológico. 
SEMARNAT Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales. 
SIG Sistema de Información Geográfica. 
UGA Unidad de Gestión Ambiental. 
UP Unidades de Producción. 
ZESA Zona de Estudio en Sentido Amplio. 
ZESE Zona de Estudio en Sentido Estricto. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
6 
 
INTRODUCCIÓN 
El presente trabajo nació de la inquietud de identificar los orígenes del concepto de 
Ordenamiento Ecológico, registrado en México en la Ley General del Equilibrio Ecológico 
y Protección al Ambiente (LGEEPA), como un instrumento de política pública ambiental y 
de regulación del uso del suelo, así como el de plasmar dos experiencias exitosas de 
defensa del territorio con este instrumento legal y social en los municipios de Cuetzalan del 
Progreso y Tecamachalco, por estar ligados en su elaboración. 
Este trabajo tiene dos fuentes de conocimiento: una asociada con la revisión bibliográficay 
documental consultada y analizada y, otra la experiencia de 13 años de trabajo práctico en 
el tema de los Ordenamientos Ecológicos como integrante del grupo de investigación en el 
Centro Universitario para la Prevención de Desastres Regionales (Cupreder) de nuestra 
Universidad Autónoma de Puebla. 
La revisión documental abarcó un análisis y recuperación de autores que han tocado el tema 
de la llamada ordenación de territorio en Europa y en América Latina conocida como 
ordenamiento territorial (OT). Derivado de esas prácticas de planificación, nos 
concentramos en lo que en México se conoce como Ordenamiento Ecológico, que es el 
instrumento legal de la política ambiental para inducir o regular los usos de suelo. 
La experiencia en el Cupreder data de 2001 a la fecha, donde se han realizado dos 
ordenamientos regionales: a) el Ordenamiento Regional del volcán Popocatépetl y su zona 
de influencia, que involucra a los estados de Morelos con 5 municipios, Estado de México 
con 13 y Puebla con 19 municipios y b) el ordenamiento regional Centro-Poniente del 
estado de Puebla, con 26 municipios, que incluye la ciudad capital y 25 municipios 
conurbados. 
A nivel municipal el Cupreder ha realizado 6 Ordenamientos: Tlahuapan, Chiautzingo, 
Puebla, Cuauhtinchan, Cuetzalan y Tecamachalco; en tres de ellos he estado al frente de la 
coordinación de los trabajos, el caso de Chiautzingo, Cuauhtinchan y Tecamachalco. De 
estos últimos, los dos primeros no pudieron concluir en un decreto que le diera validez 
jurídica, pero la experiencia obtenida en su elaboración permite tener un panorama cercano 
a ese instrumento. Otras experiencias en trabajo de campo, son los trabajos realizados en 
los municipios de Ocuituco y Tetela del Volcán del estado de Morelos, donde se realizaron 
 
 
 
7 
 
diagnósticos comunitarios con recursos de la Dirección del Parque Nacional Izta Popo, con 
miras de convertirse en ordenamientos locales, situación truncada, por la misma 
dependencia encargada de promoverlos en ese estado. 
Este trabajo retoma los conceptos de territorio y desarrollo derivados y contenidos en la 
esfera de la planificación territorial sin debatir con ellos en esta ocasión, ya que ello podría 
ser una tesis en sí mismo. 
La presente investigación partió de las siguientes preguntas básicas: ¿de dónde vienen los 
orígenes conceptuales y legales de los ordenamientos ecológicos? y la segunda pregunta eje 
de este trabajo fue; ¿porque consideramos que los ordenamientos ecológicos municipales 
de Cuetzalan del Progreso y Tecamachalco en el estado de Puebla, México, son integrales y 
participativos? 
El trabajo se estructuró en cuatro capítulos y un apartado de conclusiones. En el primer 
capítulo se presentan las definiciones más conocidas de la planificación u ordenación del 
territorio como política pública y se da una breve historia del andar en ese tema de algunos 
países de Europa así como se presenta una descripción de la planificación y ordenamiento 
territorial en América Latina. 
En el segundo capítulo se escribe una breve historia de la planificación y ordenamiento 
territorial en México y una revisión de la política ambiental expresada en los 
Ordenamientos Ecológicos, como instrumento de Política Pública derivado de la 
planificación territorial general, se describe la forma de elaboración, los objetivos y 
alcances. 
El tercer capítulo titulado “Cuetzalan, Puebla, el ordenamiento ecológico de la 
biodiversidad y de la cultura náhuatl ligada a la tierra”, presenta además de la ubicación y 
las características socioeconómicas y ambientales de municipio, una síntesis del 
ordenamiento y un apartado final de los logros más significativos del ordenamiento. 
El cuarto capítulo denominado: “Tecamachalco, Puebla: donde la agroindustria y la 
actividad ganadera disputan lo que produce la tierra”, describe las características sociales y 
ambientales del municipio, así como algunas condiciones de riesgo encontradas en el Atlas 
 
 
 
8 
 
de Riesgo. Incluye un apartado de las actividades y caracterización de los sectores 
económicos y finalmente una síntesis del ordenamiento ecológico. 
En el último apartado se presentan las conclusiones y reflexiones emanadas de las fuentes 
consultadas y de la experiencia directa en la elaboración de los ordenamientos municipales 
legales en defensa del territorio. Se enuncian las diferencias metodológicas y prácticas tanto 
de Europa, como lo que ha pasado en América Latina y concretamente en México sobre la 
planificación ambiental de manera muy general. 
En este apartado se encuentran también algunas reflexiones sobre los ordenamientos 
municipales, desde donde se puede controlar y regular el uso del suelo para enfrentar la 
amenaza del capital que invade territorios ya ocupados apoyados por diversas instancias 
gubernamentales causando efectos negativos sobre los sectores tradicionales e identidades 
locales. 
La participación social y la integralidad con otros instrumentos administrativos marcan la 
diferencia sobre la utilidad de un ordenamiento ecológico; la experiencia de Cuetzalan y 
Tecamachalco así lo demuestran, se concluye. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
9 
 
CAPITULO I 
BASES CONCEPTUALES DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL 
I.1 El concepto de ordenación o planificación del territorio 
El ordenamiento del territorio forma parte de los imaginarios tanto de los políticos como de 
los técnicos dicen Hiernaux N. y Torres B. (2008). Esta frase de inmediato deja claro que 
la concepción de la ordenación del territorio es exclusiva de estos actores. Desde esta 
perspectiva dominante de entrada se está dejando de lado a los habitantes de un territorio, 
se confina esta responsabilidad a los “tomadores de decisiones”, el resto de los actores 
sociales sólo acata los “intereses” de la política pública en el mejor de los casos porque en 
la mayoría por lo menos en México, es al interés del capital mediado por el estado y por 
otra parte a los “buenos deseos” de los técnicos que lo elaboran. 
Así encontramos por ejemplo que la Carta Europea de Ordenación del Territorio, (CEOT) 
la definición actual más influyente, la define así: “Es a la vez una disciplina científica, una 
técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global 
cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del 
espacio según un concepto rector”. (Consejo de Europa, 1983). Esta concepción deja a los 
“expertos”, la tarea de “desarrollar de manera adecuada un territorio”. Aunque en un 
apartado menciona que debe ser democrática, “…para asegurar la participación de la 
población afectada…”. Se da por entendido que una parte de la población será afectada y 
supeditada al interés de algún sector económico mayoritario dejando ambiguamente la 
posibilidad de desarrollar en algunas partes actividades nada sustentables ecológicamente. 
En México se define legalmente al ordenamiento ecológico como: “El Instrumento de 
Política ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades 
productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la preservación y el 
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las 
tendencias de deterioro y las potencialidades del aprovechamiento de los mismos”. Dice el 
art. 3 fracción XXIII de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente 
(LGEEPA 1988). El planteamiento sigue plasmado de igual manera, es un instrumento de 
política pública donde a partir del análisis técnico se regula o induce a los actores sociales 
y económicos “hacer lo correcto”. 
 
 
 
10 
 
Aunque en México la concepción del ordenamiento territorial es relativamente reciente; los 
franceses ya desde los años cuarenta del siglo XX, dice Hiernaux y Torres, (2008), 
utilizaron el término “aménagement territorial” para lo que nosotrosentendemos como 
“ordenamiento territorial”. Desafortunadamente, ordenamiento no revela la complejidad de 
la voz "aménagement" que significa no sólo poner cierto "orden" sino organizar, "modelar" 
el territorio, con una connotación de transformación para mejorar. En general el 
ordenamiento territorial se entiende como las propuestas de organización del territorio y el 
conjunto de acciones tomadas por los agentes de la gestión territorial, con la finalidad de 
llegar a ciertos fines particulares. Pueden ser de desarrollo territorial, en el sentido de 
crecimiento económico y social, pero también de reorganización de la población y los 
recursos en un territorio dado, para su mejor funcionamiento económico y social, es decir 
hacia una mayor competitividad y crecimiento, o hacia una mejor distribución y calidad de 
vida de sus habitantes. 
Estos mismos autores rescatan tres definiciones de cómo se entiende desde diferentes 
especialidades y gestionarios como los llama: 
La definición del geógrafo: El ordenamiento del territorio es “…la acción y la práctica 
(más que una ciencia, la técnica o el arte) de disponer con orden, a lo largo del espacio de 
un país y con una visión prospectiva, los hombres y sus actividades, las infraestructuras y 
los medios de comunicación que pueden usar, tomando en cuenta los condicionamientos 
naturales, humanos y económicos, inclusive estratégicos”. Pierre Merlin, 2002, 
L’aménagement du territoire, París: Presses Universitaires de France. 
La definición del economista: El ordenamiento del territorio tiene por finalidad, a la vez, 
promover la valorización de los recursos regionales y mejorar el marco de vida y las 
condiciones de los habitantes, atenuando las disparidades regionales y de desarrollo 
económico y social gracias a un organización prospectiva del espacio, sostenida por una 
orientación voluntarista y concentrada de las infraestructuras y de las actividades”. 
Joseph Lajugie, 1979, Espace régional et aménagement du territoire, París: Dalloz. 
La definición del político: “El ordenamiento del territorio es la búsqueda, en el marco 
geográfico de Francia, de una mejor repartición de los hombres en función de los recursos 
naturales y de las actividades económicas. Esta búsqueda se hace en la preocupación 
 
 
 
11 
 
constante de dar a los hombres mejores condiciones de hábitat, de trabajo, mayores 
facilidades para el ocio y la cultura. Esta búsqueda no se hace entonces solamente con 
fines estrictamente económicos, sino más bien para el bienestar de la población”. Eugène 
Claudius-Petit, Pour un plan national d’aménagement du territoire, Communication 
Conseil de Ministres, febrero 1950. 
Si rescatamos parte de estas tres visiones podríamos sintetizar que la ordenación del 
Territorio (OT) se entiende desde esta óptica de intervención a un territorio como la acción 
y la práctica de disponer con orden, a los recursos que hay en una región para valorizar y 
promoverlos, logrando equilibrar las disparidades de acceso a los recursos naturales, no 
solo desde el punto de vista económico sino de calidad de vida de los que habitan una 
región, a estas visiones se le agrega que la ordenación del territorio debe de ser con la 
finalidad de que las generaciones futuras puedan disfrutar al menos del mismo entorno que 
el actual. 
La Ordenación o Planificación territorial se entiende desde varios puntos de vista: como 
una disciplina científica, como una técnica administrativa, un estudio interdisciplinario, 
una política o conjunto de políticas, un camino, método o búsqueda; un proceso integral, 
una estrategia de desarrollo, un conjunto de acciones político-administrativas, entre otras. 
Tal situación evidencia que no existe unidad de criterio frente al tema llegándose, incluso a 
planteamientos eclécticos como el de la CEOT para la cual dicha ordenación es al mismo 
tiempo una disciplina científica, una técnica administrativa y una política. 
Cuando se habla de la razón u objetivo de ser de la planeación u ordenación; también 
encontramos diversos planteamientos. Todas las definiciones llevan explícita o 
implícitamente la idea de regular u organizar el uso, ocupación y transformación del 
territorio con fines de su aprovechamiento óptimo. Este aprovechamiento se asocia 
generalmente con el uso sustentable de los recursos naturales (planificación física-
ambiental), en estrecha correspondencia con patrones adecuados de distribución de 
asentamientos y de actividades económicas. 
Una revisión detallada de estos planteamientos las recupera el teórico colombiano Ángel 
Massiris (2002) quien nos ayuda en la intención de esclarecer dicho concepto y acotarlo 
como punto de partida, (ver Anexo A). 
 
 
 
12 
 
Massiris, retoma a Méndez (1990) quien dice que “la ordenación del territorio es un 
proceso planificado y una política del Estado, de naturaleza política, técnica y 
administrativa, que está al servicio de la gestión ambiental y del desarrollo. Busca 
organizar, armonizar y administrar la ocupación del espacio de manera que se puedan 
prever los efectos que provocan las actividades socioeconómicas y precisar los medios y 
líneas de acción apropiados para alcanzar los objetivos y prioridades de desarrollo, en un 
todo conforme con las nociones de uso sostenido y de viabilidad de uso y con los objetivos 
superiores del bienestar social, de la calidad de vida y de la valoración del medio 
ambiente.” 
Para Gómez Orea (1994) retomado por Massiris (2002), se trata de una función pública 
que responde a la necesidad de controlar el crecimiento espontáneo de las actividades 
humanas y los problemas y desequilibrios que este crecimiento provoca, en la búsqueda de 
una "justicia socioespacial" y una calidad de vida que trascienda el mero crecimiento 
económico. Tal función, la concibe el autor, como de carácter "horizontal" que condiciona 
a la planificación sectorial, al urbanismo y a la planificación económica. En este sentido, el 
proceso de ordenación del territorio regula la distribución de actividades en el espacio de 
acuerdo con un conjunto de planes que pueden o no constituir un sistema de planificación 
territorial; pero también es el resultado de otras regulaciones sectoriales con incidencia 
territorial. Sin embargo, la ordenación territorial procura la consecución de una estructura 
espacial adecuada para un desarrollo eficaz y equitativo de la política sectorial y superar la 
parcialidad de esta política, así como la reducida escala espacial de la planificación 
municipal. 
Para Hildenbrand (1996); estudioso de la ordenación en España y Europa; “la ordenación 
del territorio es una de las políticas públicas típicas del estado de bienestar que nace en la 
mayoría de los países industrializados después de la Segunda Guerra Mundial. Sin 
embargo, afirma este autor, en países como Alemania, Suiza y Holanda, sus raíces son más 
antiguas, especialmente en lo referente a la planificación territorial de nivel subregional 
que se separa de la planificación urbanística municipal”. 
Para Zoido (1998), citado por Massiris (2002) la OT es una función pública, una política 
compleja y de reciente y todavía escasa implantación, que puede y debe apoyarse sobre 
 
 
 
13 
 
instrumentos jurídicos (convenios internacionales, leyes, decretos), sobre prácticas 
administrativas y principios consolidados (planificación, participación, etc.) y en diferentes 
conocimientos científicos y aportaciones pluridisciplinares. En tanto que función pública o 
política, la ordenación del territorio es, sobre todo, un instrumento no un fin en sí mismo, 
un medio al servicio de objetivos generales como el uso adecuado de los recursos, el 
desarrollo, y el bienestar o calidad de vida de los ciudadanos. Más específicamente este 
mismo autor señala que cualquier actuación de ordenación, a la escala que sea, consiste 
principalmente en establecer, para un espacio dado, la distribución delos usos del suelo y 
la localización de las estructuras y los sistemas que posibilitan la mayor integración 
funcional de todo el territorio planificado. 
Para Estaba (1999) la OT se refiere a: Acciones del Estado concertadas y dirigidas a buscar 
una organización del uso de la tierra, con base en la redistribución de oportunidades de 
expansión y la detección de necesidades, potencialidades, limitaciones y ventajas 
comparativas y competitivas. Su consecución supone propiciar un sistema de ciudades 
"armónico" y eficientemente integrado a la globalización, lo que significa salvar las 
desventajas de las fuerzas de integración de la globalización y aprovechar las fuerzas de la 
fragmentación o diferenciación espacial a los fines de fortalecer centros con capacidad para 
competir con los dominantes. Del mismo modo, según la autora en referencia, la 
ordenación debe estimular el desarrollo de actividades que permitan reducir o reorientar las 
migraciones, garantizar la calidad de la infraestructura requerida, y crear ámbitos dotados 
de equipamientos y mecanismos que permitan un género de vida comparable con el de las 
ciudades dominantes. También implica la superación de contradicciones como explotación 
económica y preservación de la naturaleza, eficacia económica y calidad de la ordenación 
y exige la consideración del papel que ha de desempeñar cada nivel o escala territorial de 
actuación o de gobierno: nacional, regional y local en el desarrollo, Massiris (2002). 
Para Van Leeuwen (2001) citado por Massiris el origen del concepto de ordenación del 
territorio responde al intento de integrar la planificación biofísica con la socioeconómica. 
Siguiendo a Baeriswyl, define al OT como una expresión física del estilo de desarrollo, 
considerando los recursos naturales existentes y procurando el beneficio de la sociedad en 
función del uso sustentable de los mismos. En otras palabras, la ordenación del territorio es 
 
 
 
14 
 
un proceso, en el cual no sólo existe preocupación por el uso sustentable de los recursos 
naturales, sino que incluye aspectos institucionales, políticos, socio-culturales y 
económicos. Es un proceso de re-organización según los objetivos definidos y acordados. 
Podríamos afirmar en síntesis: que la ordenación del territorio es un proceso y un 
instrumento de planificación, de carácter técnico-político-administrativo, con el que se 
pretende configurar, en el largo plazo, una organización del uso y ocupación del territorio, 
acorde con las potencialidades y limitaciones del mismo, las expectativas y aspiraciones de 
la población y los objetivos de desarrollo. Se concreta en planes que expresan el modelo 
territorial de largo plazo que la sociedad percibe como deseable y las estrategias mediante 
las cuales se actuará sobre la realidad para evolucionar hacia dicho modelo. 
Adrián Aguilar (1989) sintetiza una acción de ordenación territorial, en cinco puntos 
centrales, de las cuales están en concordancia con las definiciones expuestas y son: 1. Se 
trata de una política de Estado. 2. Está contemplada como política a largo plazo. 3. Su 
instrumento básico es la planificación. 4. Debe conciliar el proceso de desarrollo 
económico con distintas formas de ocupación territorial. 5. Tiene como fin último elevar el 
nivel de vida de la población. 
La ordenación del territorio al ser una política de Estado, concierne a toda la sociedad, al 
conjunto de las actividades económicas y a las actuaciones públicas y privadas. Como 
política de largo plazo le concierne el establecimiento de escenarios de uso y ocupación del 
territorio a ser alcanzados en un horizonte de tiempo determinado. Como instrumento de 
planificación está sujeto a los procedimientos técnicos de la misma que incluyen 
actividades de pre-diagnóstico, diagnóstico territorial, formulación de objetivos y 
escenarios a alcanzar en distintos horizontes de tiempo (corto, medio y largo plazo), 
elaboración de los lineamientos estratégicos y determinación de las acciones a realizar 
(Méndez, 1990) retomado por Massiris, (2002). 
En la conciliación del desarrollo económico con las distintas formas de ocupación 
territorial subyace una búsqueda de coherencia entre las relaciones sociales de producción 
y la articulación del espacio. Es conocido que a cada modo de producción, como forma 
básica de sociedad, le corresponde un modelo de articulación espacial (Bataillon, 1977; 
Claval, 1978; Sánchez, 1981; citados por Sánchez, 1992: y estos a la vez por Massiris). 
 
 
 
15 
 
Ello significa que cualquier cambio en los objetivos socioeconómicos irá acompañado de 
un cambio en la estructura espacial que lo hará coherente con los nuevos objetivos. 
La búsqueda de la elevación de las condiciones de vida, constituye el fin último de las 
políticas de ordenación del territorio, al menos así se establece en las normas que regulan 
sus acciones. Tal objetivo hace que dicha ordenación deba realizarse en estrecha 
coordinación con las políticas de desarrollo socioeconómico, con las que también se 
pretende lograr este objetivo. La relación entre modelo de desarrollo económico y el 
modelo de ordenación territorial presupone una articulación armónica y complementaria 
entre ambos. En tal sentido, la OT orientará la espacialidad de las inversiones 
socioeconómica en consonancia con el modelo de uso y ocupación al que se aspira. 
Lo expuesto, plantea cuestiones fundamentales para la valoración de la ordenación del 
territorio, especialmente referidas a la relación entre las actuaciones sectoriales 
(económicas, sociales,) y plurisectoriales (ambientales, urbanísticas) y las políticas 
territoriales, así como los problemas asociados a conflictos entre el interés privado y el 
colectivo y entre los procesos económicos y la ordenación del territorio. Conviene revisar 
algunos planteamientos que se han hecho al respecto. 
Massiris cita a autores como Delmas (1962, citado por Pujadas y Font, 1998), Aguilar 
(1989), Méndez (1990), Boisier (1998) quienes dicen, que en general de la corriente de la 
geografía crítica, reconocen que todo territorio humanizado presenta un orden resultado de 
la acción de los agentes productivos privados: agrícolas, pecuarios, industriales, 
urbanizadores, etc., que, a su vez, refleja el modelo de desarrollo económico imperante. 
Esto plantea una cierta complejidad del proceso de ordenación: armonizar la acción del 
sector público con el interés de los agentes privados también ordenadores del territorio, así 
como armonizar el interés privado con el interés colectivo y conciliar los objetivos 
económicos con los de la ordenación del territorio. Al respecto, Pujadas y Font (1998) 
considera que los agentes privados tendrán que aceptar los patrones de ordenamiento 
establecidos por el sector público, pero también harán sentir su voz para que el territorio 
ordenado responda a sus aspiraciones y demandas y permita desarrollar eficientemente las 
diversas actividades. 
 
 
 
16 
 
Por su parte, Boisier (1998) refiriéndose a la necesidad que tienen los países 
latinoamericanos de una política regional modernamente concebida, plantea que en 
ausencia de dicha política lo primero que ocurrirá es que el territorio nacional asumirá un 
orden dictado estrictamente por la lógica del capital en su proceso de penetración y 
expansión mundial. Se trata de un orden por omisión, porque a juicio de Sergio Boisier, el 
capital no opera con criterios territoriales sino de rentabilidad. No por ello, sin embargo, se 
dejará de producir un ordenamiento territorial que plantea la cuestión de su coherencia con 
los intereses superiores de la sociedad; (Massiris, 2002). 
En este contexto, Hildenbrand (1996), considera que existe una cierta complementariedad 
entre el interés privado y los objetivos de la ordenación del territorio. Según este autor, son 
los propios agentes económicos privados quienes demandan cada vez más regulacioneselaboradas por la ordenación del territorio para sus decisiones de localización de sus 
inversiones. Dichas regulaciones se complementan con los intereses del inversionista en la 
medida en que contribuyan a mantener los factores de localización: eficacia de las 
infraestructuras de transportes, oferta de suelos equipados para la acogida de parques 
tecnológicos y de empresas, atractivos culturales y de residencia de las ciudades, calidad 
ambiental general de la región. 
Podemos concluir afirmando que la ordenación del territorio es un concepto aún en 
construcción, de carácter polisémico, sujeto a diversas interpretaciones sin que exista una 
definición universal que satisfaga a todos. Una de las referencias más utilizadas para 
definirlo es la dada por Carta Europea de la Ordenación del Territorio (CEOT), sin 
embargo, los planteamientos de esta carta no son claros conceptualmente. A juicio de 
Zoido (1998), citado por Massiris, la CEOT confunde los resultados con el instrumento al 
definir la ordenación del territorio como "la expresión espacial de la política económica, 
social, cultural y ecológica de toda sociedad"; y complica más las cosas al añadir que es "a 
la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política". 
I.2 La ordenación del territorio en Europa 
Actualmente los países europeos manejan sus políticas de ordenamiento territorial dentro 
de un contexto tanto interno (nacional) como externo (internacional). De tal manera, que 
definen su papel en la organización y funcionamiento a nivel regional del espacio europeo 
 
 
 
17 
 
y los escenarios de uso y ocupación de su territorio interno, a diferentes escalas y con 
diferentes niveles de normatización y participación social. 
En el contexto internacional, actualmente el ordenamiento territorial europeo es guiado por 
la "Carta Europea de Ordenación del Territorio", suscrita por todos los países de la 
Comunidad Europea, como resultado de la Conferencia de Ministros Responsables de la 
Ordenación del Territorio. Que data de 1983. En ésta la Ordenación Territorial se define 
como "la expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de 
cualquier sociedad. Disciplina científica, técnica administrativa y acción política, 
concebida como práctica interdisciplinaria y global para lograr el desarrollo equilibrado de 
las regiones y la organización física del espacio", (Consejo de Europa, 1983). 
Este concepto se reproduce en todos los países europeos adaptado a las condiciones y 
objetivos específicos de sus políticas nacionales; sin embargo existen países que tienen 
mayor experiencia sobre el tema, y sus intentos por planificar su territorio data de años 
atrás, los países con más alta densidad de población son los que han desarrollado mas este 
tema, a continuación una síntesis de algunos de ellos, tomada de la obra; Ordenamiento 
Territorial y Procesos de Construcción Regional de Ángel Massiris (2010) autor que ha 
estudiado de manera exhaustiva la OT en varios países. 
Alemania. Este país tiene una población un poco mayor a los 80 millones de habitantes y 
una densidad de 226 por kilometro cuadrado, y además con población a la baja. El 
principal soporte legal de la política alemana de OT lo constituye, en el nivel internacional, 
la Carta Europea de OT y, en el nivel nacional, la Ley de OT de la República Federal. Las 
directrices de estas normas se concretan en los planes regionales, provinciales y 
municipales, cuya formulación y ejecución se realiza a partir de una organización 
administrativa jerárquica que incluye los siguientes niveles: nacional (federal), estatal, 
regional, subregional y municipal, con una alta participación social en su elaboración. 
Existen, además, varios organismos con funciones de asesoramiento científico al 
Ministerio: se destacan la "Agencia Federal de Ordenación del Territorio", el "Consejo 
Asesor de Ordenación del Territorio", la "Academia para la Investigación y Planificación 
Territorial de Hannover" y el "Instituto Central de Planificación Territorial" de la 
Universidad de Münster. En este sentido, existe en Alemania un vínculo entre las 
 
 
 
18 
 
decisiones políticas relativas al OT y la producción académica y científica. Es decir la 
política de OT tiene un sentido técnico-político. 
Finalmente el nivel local (municipal), cuenta para la gestión ordenadora con una oficina de 
planeación que puede ser pública o privada y un concejo municipal. Los planes regionales 
de OT son elaborados, para una vigencia de 5 años, por el Comité de Planificación 
Regional, integrado por distintas asociaciones comunales, gremios económicos y sociales. 
En el proceso de elaboración tienen participación los distritos, municipios y entidades de 
interés público, de modo que el plan refleje las necesidades de estas entidades. La 
aprobación del plan la realiza en primera instancia el Consejo de Planificación Regional 
del que hacen parte todos los municipios y distritos y en segunda instancia por el 
Ministerio Estatal de OT, quien verifica si se ajusta a las directrices dada por el estado 
respectivo. 
En el nivel local (municipal) se elaboran dos tipos de planes: el "Plan de uso de la tierra" -
PUS- a 10 años y los planes urbanísticos o de construcción -PC-.supeditado al primero y 
son de carácter indefinido en el tiempo y se acompaña de un "Plan de Ordenamiento 
Ambiental", muy importante para evitar efectos ambientalmente degradantes y valorar las 
compensaciones a que haya lugar como resultado de las obras que se realicen. 
Una característica destacada es su carácter democrático. En el proceso de formulación los 
ciudadanos y entidades públicas y privadas pueden hacer observaciones al proyecto del 
plan. En tal sentido, la población es informada del plan mediante "asambleas informativas" 
y es expuesto durante seis semanas, en el concejo municipal o alcaldía, para el escrutinio 
público. La alta participación de la sociedad hace que el proceso de formulación y 
aprobación de un PUS sea dispendioso y lento, razón por la cual dicho procesos puede 
tardar hasta tres años. 
Suiza. La administración del territorio Suizo se organiza a partir de tres niveles: El nivel 
nacional (federal), el nivel regional (23 cantones) y el nivel local (municipal). Este país 
tiene alta densidad de población: actualmente de casi 200 hab./km2., está dividido en 3,000 
municipios, lo que arroja una densidad de 2,400 hab./mun., contra 25 por ejemplo de 
Colombia y 57 de México. En cuanto a su tamaño, los municipios suizos son muy 
pequeños, de apenas 14 km2 en promedio, en comparación con los 800.5 km2 de los 
 
 
 
19 
 
municipios mexicanos. Las condiciones de población y tamaño de los municipios suizos 
permiten ciertas facilidades para la planificación territorial participativa. Esto se observa, 
también, en sus ciudades, la más poblada es Zurich con cerca de 350,000 habitantes, 
seguida por Ginebra con 174,000 y Berna con 130,000, (Massiris, 2010). 
Las primeras acciones de ordenamiento territorial en Suiza datan de los años treinta del 
siglo XX, especialmente en el nivel municipal, seguidas, posteriormente, por los cantones 
hacia los años cincuenta. El nivel federal fue el último en incorporar a su agenda la 
planificación territorial, a finales de los años sesenta. Los estados (regiones) o cantones son 
los protagonistas de estas políticas, la federación aporta la visión de conjunto. El OT se 
entiende en el sentido de planificación física espacial con un fuerte contenido ambiental. 
La normatización es bastante amplia y el grado de participación social en la formulación de 
los planes alcanza aquí su mayor expresión. 
Una reforma constitucional de 1969 introdujo la política federal de OT, desarrollada, 
posteriormente, por la Ley Federal de Planificación Territorial de 1979. El Reglamento 
Federal de Planificación del Territorio -RFPT- de 1989 estableció los contenidosy 
aspectos procedimentales de los Planes Directores Cantonales –PDC-. Las competencias 
legislativas corresponden a la federación. Los cantones sólo reglamentan. El órgano 
principal responsable de la política Suiza de OT es la "Oficina Federal de Planificación del 
Territorio", la cual se apoya en diversas instituciones, tales como la "Oficina Federal del 
Medio Ambiente, Bosques y Paisajes" y la "Conferencia de Planificación del Territorio" 
que cumple la función de coordinación interinstitucional, (Hildenbrand 1996). 
Hacia 1995, el gobierno federal divulgó la que puede ser la más importante "concepción" 
relativa al OT, se trata del documento denominado "Lineamientos para el Desarrollo 
Espacial de Suiza", que se constituye en consulta obligada para las autoridades públicas y 
privadas de dicho país. En dicho documento se define, también, el papel de Suiza en la 
Comunidad Europea. Los lineamientos mencionados contienen, según Ringli, citado por 
Hildenbrand (1995) y este por Massiris (2010) los siguientes elementos centrales: 
Desarrollo del sistema urbano en forma de red funcional y policéntrica, para evitar 
concentración en Ginebra y Zurich. Desarrollo compacto de las grandes aglomeraciones 
urbanas. Freno a la expansión del crecimiento urbano. Recuperación de los centros de las 
 
 
 
20 
 
grandes ciudades, concentrando las actividades comerciales en cercanía de las estaciones 
ferroviarias, limitando el acceso vehicular y protegiendo las áreas residenciales del exceso 
de actividades económicas y tráfico automotor. Prioridad del transporte público en áreas 
urbanas y del vehículo privado en zonas rurales. Restauración, renovación, cambio de uso 
e intensificación del uso del suelo urbano, a fin de contener la presión urbanística sobre las 
áreas rurales. Uso multifuncional de áreas rurales, basado en un concepto de agricultura 
ambientalmente sostenible con subvenciones federales para las labores de conservación y 
gestión del paisaje que realicen los agricultores, (Massiris, 2010). 
En el nivel local, los municipios elaboran el "Plan de Afectación" el cual debe ser 
compatible con el PDC y con los planes subregionales cuando éstos existan. Son 
jurídicamente vinculantes para todas personas y establecen los tipos de uso e intensidad 
permitidos. La representación cartográfica de los PDC se hace generalmente a escalas entre 
1:50.000 y 1:25.000. 
Holanda. Según Massiris al igual que Suiza, el Reino de los Países Bajos es un pequeño 
país cuyo territorio tiene una extensión de apenas 41,500 Km2, sin embargo, está ocupada 
actualmente por casi 17 millones de habitantes, es decir, 405 hab/km2, quizás la más alta 
densidad entre los países de Europa. Su organización administrativa se estructura a partir 
de tres niveles territoriales: Estado central, provincias (12) y municipios (647). Sus 
municipios poseen una extensión promedio de 64 km2 y una población promedio de 
24,000 habitantes. Sus ciudades más pobladas son Amsterdam, con 720.000 habitantes, 
Rotterdam con 600.000 y La Haya con 450.000. 
La política de OT de Holanda tiene antecedentes asegura Massiris; que se remontan al año 
1531, cuando el emperador Carlos V obligó a la mayoría de las actividades artesanales a 
localizarse dentro de los muros de la ciudad, prohibiendo su localización extramuros, para 
proteger el corazón verde de la misma. El proceso actual empezó en 1901, cuando se 
aprobó la Ley de Construcción de Vivienda. A partir de 1921 se iniciaron los planes de uso 
del suelo. En 1941 se creó la "Agencia Estatal para el Plan Nacional", unas de sus tareas 
fue la de la elaboración de un Plan Nacional de Ordenación Territorial cuya regulación 
jurídica fue adoptada en 1942 y en 1950 adquirió rango de Ley. En 1962 se aprobó la Ley 
de OT, la cual reformada en 1985 y 1994. 
 
 
 
21 
 
Holanda es, quizás, el país que ha utilizado con mayor intensidad las políticas de 
ordenamiento territorial. Ello se explica, en gran medida, por las amenazas naturales a que 
ha estado expuesto su territorio (inundaciones del Mar del Norte) y por ser la tierra un bien 
escaso en este país. Parte de su actual territorio se le ha ganado al mar, a partir de 
construcción de diques y desecaciones, entre otros, (Massiris, 2010). 
Como consecuencia de lo anterior, existe en el país una alta conciencia pública sobre la 
utilidad de la planificación territorial, apoyada en la intensa labor de la administración 
pública para informar al ciudadano y la inserción del OT en el sistema educativo. Esto 
último favorece que los jóvenes holandeses tengan una buena formación sobre el tema que 
les permite discernir adecuadamente sobre la importancia de su participación en los 
procesos de formulación y ejecución de planes. 
El marco normativo del OT holandés, en este sentido plantea que en el nivel nacional, el 
órgano responsable es el Ministerio de Vivienda, Planificación Territorial y Medio 
Ambiente, el cual se apoya en varias instituciones entre las que se destacan: la "Comisión 
Gubernamental para la Planificación Territorial y Medio Ambiente" encargada de preparar 
las decisiones del Consejo de Gobierno en materia de OT. Existe una "Comisión 
Interministerial de Planificación Territorial" encargada de la coordinación horizontal, todos 
los ministros responsables de medidas y acciones sectoriales de incidencia territorial 
deberán oír con anterioridad a esta comisión. 
La "Agencia Nacional para la Planificación Territorial" bajo la orientación del Director 
General de Planificación Territorial. A ella, pertenecen inspectores de planificación 
territorial que operan en las provincias como enlace entre la administración central y las 
provincias y municipios. La Agencia vela por el cumplimiento de la ley de ordenamiento, 
asesora al ministro en la preparación de la política nacional de OT, elabora un informe 
anual sobra el estado de la planificación territorial y realiza estudios de apoyo. El cuarto 
informe sobre "Política Nacional de OT: un camino hacia el año 2015" fue adoptado en 
1993. El documento se conoce, normalmente, como "la Cuarta Nota (Extra) Sobre la 
Planificación Territorial de los Países Bajos" y va acompañado por dos representaciones 
cartográficas: "Estructura Espacial Actual" y "Escenario de Desarrollo Espacial". 
 
 
 
22 
 
El "Consejo Asesor de OT", por su parte, es un órgano consultivo, compuesto por 
representantes del Gobierno y de los actores sociales: empresarios, sindicatos, cooperativas 
de vivienda, organizaciones de transporte, asociaciones agrarias, etc., facilita la 
participación social y la integración de las demandas e intereses sociales en decisiones 
importantes de la política nacional de OT. Elabora, por iniciativa propia o a demanda de 
los ministros, dictámenes sobre las líneas directoras y principios básicos de la planificación 
territorial que son de interés general. 
Los instrumentos claves del OT en el ámbito nacional son los "Informes de la Planificación 
Territorial Nacional", los "Borradores estructurales", los "Esquemas Estructurales" y las 
"Decisiones Claves de Planificación Territorial" -PKB-. Los "Borradores" indican las 
posibles tendencias de desarrollo urbano o rural, a mediano y largo plazo, expresadas 
cartográficamente. Los "Esquemas" son directrices de OT dirigidos a una determinadas 
políticas sectoriales: vivienda, medio ambiente, turismo, agricultura, etc. La determinación 
de Decisiones Claves son un proceso complejo de coordinación y consenso, al que se llega 
con una alta participación institucional y pública, que incluye a los responsables de la 
política nacional de OT, las administraciones sectoriales, las provincias, los municipios, las 
dos cámaras del parlamento y los ciudadanos quienes hacen un uso intensivo de su derecho 
a opinar y objetar las propuestas, introduciendo con ello, modificaciones a las mismas. En 
Holanda como en Suiza, el nivel de participación ciudadana enel proceso ordenador 
alcanza su máxima expresión. En tal sentido, se pueden interponer recursos hasta en tres 
instancias de decisión, (Massiris, 2010). 
En el nivel regional, las provincias elaboran "Planes Territoriales Provinciales", los cuales 
son más indicativos que vinculantes. No obstante, sirven de base para evaluar y aprobar los 
planes municipales. Las Asambleas Provinciales disponen de una "Comisión Permanente 
de Planificación Territorial" para apoyar al Ejecutivo en la implementación de los planes. 
Esta comisión es un órgano de coordinación vertical y horizontal frecuentemente 
enfrentado a intereses contrapuestos y situaciones conflictivas. Las provincias disponen, 
también, de una "Agencia de Planificación Territorial" la cual realiza estudios, asesora a la 
Administración Provincial y ejerce la Secretaría de la Comisión Provincial de Planificación 
Territorial. 
 
 
 
23 
 
En el nivel local, los municipios tienen la competencia del planeamiento urbanístico el cual 
debe ser coherente con las directrices provinciales y nacionales. Incluye dos tipos de 
planes. El plan estructural y el Plan de Usos del Suelo. El primero, no es vinculante 
jurídicamente. Es un documento estratégico indicativo para la totalidad o parte del 
municipio que establece las características más destacadas de los desarrollos territoriales y 
de infraestructura que se pretenden conseguir. El segundo, sí es vinculante tanto para el 
sector público como privado. Este concreta las directrices de los planes estructurales, 
define los usos del suelo y establece las características del uso de terrenos y de las 
edificaciones. A partir de los planes de Uso del Suelo se otorgan las licencias de 
construcción. 
Francia. Francia es un Estado unitario de carácter parlamentarista con descentralización 
administrativa en el ámbito regional. La densidad total de población es menor a los 106 
hab/km2, y con crecimiento poblacional casi nulo. Su organización administrativa se 
estructura a partir de cuatro niveles territoriales: Nación, regiones (22), departamentos (96) 
y municipios (36,551). La extensión promedio de sus municipios es de solo 15 km2, 
ocupados por una población promedio de 1,600 habitantes. 
El OT se entiende como estrategia para el desarrollo económico, social y territorial 
integral, centrada en el desarrollo económico y en la planificación de infraestructuras y 
equipamientos. Predominio de la posición fuerte del Estado central en la planificación 
económica, el OT y el urbanismo. Gran atención en el OT a los cambios y tendencias de 
desarrollos económicos, tecnológicos y sociales de Europa. Poco protagonismo de los 
temas ambientales en los planes. Amplia organización institucional. Diferencia clara entre 
la planificación espacial y la planificación sectorial. 
Tal como lo describe Hildenbrand (1995), citado por Massiris (2010) en 1949 en el nivel 
nacional, se creó la "Dirección General de Ordenación del Territorio" y en 1950 se 
presentó el primer Plan Nacional de OT. Los años sesenta fueron la época dorada del OT 
francés. En esta década se creó el "Comité Interministerial de Ordenación del Territorio" 
(CIAT) y en 1963 la "Delegación para el Manejo del Territorio y la Acción Regional" 
(DATAR) que hoy son las instituciones más importantes. 
 
 
 
24 
 
El Fundamento jurídico del OT francés se inició en 1967 con la "Ley de Orientación del 
Suelo" y continuó con la "Ley de Montaña" de 1985. En 1995 se aprobó la Ley 95-115 
sobre "Orientación para la Ordenación y el Desarrollo del Territorio" que constituye el 
principal soporte legal actual. En este mismo año la DATAR elaboró el documento 
"Diseñar la Francia del año 2015". La Ley 95-115 creó el "Consejo Nacional de 
Ordenación y Desarrollo Territorial" y tres instrumentos más: El "Esquema Nacional de 
Ordenación y Desarrollo del Territorio", Los "Esquemas Sectoriales" y las "Directrices 
Territoriales de Ordenación". 
El Consejo Nacional de Ordenación y Desarrollo del Territorio es presidido por el Primer 
Ministro. Formula sugerencias sobre políticas de OT y participa en la elaboración, revisión 
y evaluación del Esquema Nacional de OT y de los Esquemas Sectoriales. El esquema 
Nacional fija las orientaciones fundamentales en materia de OT, medio ambiente y 
desarrollo sostenible. Establece los principios que han de regir la localización de las 
grandes infraestructuras de transporte y de los grandes equipamientos y servicios 
colectivos de interés nacional. Las Directrices territoriales de OT, por su parte, constituyen 
esquemas específicos para determinadas partes del territorio. 
En el nivel regional, las regiones tienen la competencia para promover el desarrollo 
económico, social, sanitario, cultural, científico y la ordenación del territorio orientado a 
asegurar la preservación de su identidad dentro del respeto de la integridad, la autonomía y 
atribuciones de los departamentos y municipios. Las regiones participan en la elaboración 
e implementación del plan nacional de desarrollo y formulan y ejecutan sus propios planes 
de desarrollo y de OT. En tal sentido, elaboran el "Plan Regional de Desarrollo Económico 
y Social", el "Esquema Regional de Ordenación y Desarrollo del Territorio" y los planes y 
"Esquemas Regionales para Políticas Sectoriales" con incidencia territorial. Poseen una 
"Conferencia Regional de Ordenación y Desarrollo Territorial" que examina la puesta en 
práctica del Esquema Regional de Ordenación y Desarrollo Territorial. 
En el nivel subregional, los departamentos no formulan planes. Sus competencias en 
materia de OT se limitan al medio rural, a partir de planes sectoriales con incidencia 
territorial, especialmente relacionados con el equipamiento rural, el transporte 
intermunicipal y la protección, gestión y apertura al público de espacios naturales 
 
 
 
25 
 
sensibles. Además del Departamento, el nivel subregional incluye las mancomunidades o 
agrupaciones voluntarias de municipios, las áreas metropolitanas, distritos y comunidades 
urbanas, los cuales elaboran "Programas Intermunicipales de Desarrollo y Ordenación del 
Territorio" y "Esquemas Directores de OT". 
Los esquemas Directores definen las perspectivas, a mediano plazo, del desarrollo 
económico, social y cultural y la organización y funcionamiento de equipamiento y 
servicios públicos, especialmente en las áreas rurales. Se utilizan para la planificación 
física del ámbito supramunicipal, especialmente en las áreas metropolitanas. Sus 
contenidos son considerados en los planes regionales y son vinculantes para los niveles 
inferiores. Su horizonte de tiempo es de 15 a 20 años y la escala de representación 
cartográfica es por lo general 1:50.000. La elaboración de estos planes es voluntaria y, en 
ocasiones, obligada por el Estado central, que siempre participa en dicha elaboración. La 
aprobación la realiza la mancomunidad intermunicipal, previa concertación. El proceso de 
elaboración y aprobación puede tardar entre 3 y 9 años. 
En el nivel local, las leyes de descentralización de los años ochenta transfirieron a los 
municipios competencias en materia de infraestructura local, urbanismo y conservación 
ambiental, concesión de licencias de construcción, pero guardando armonía con la 
planificación sectorial. Dentro de este contexto, los municipios elaboran "Planes de 
Ocupación del Suelo" -POS-, los cuales definen las reglas y prescripciones para los usos 
específicos del suelo y las características urbanísticas correspondientes a las distintas zonas 
urbanas. 
El horizonte temporal de los POS es de 10 a 12 años y la escala de representación 
cartográfica es por lo general de 1:5,000. Aunque su elaboración no es obligatoria, los 
municipios solo pueden otorgar licencias de construcción cuando tienen un POS 
vinculante. Además de los POS, los municipios elaboran "Planes de Salvaguardia y 
Valorización para la Renovación Urbana", el "Plande Ordenación de Zona para la 
Edificación" y las "Zonas Ambientales Protegidas". (Tomado de Massiris, 2010). 
Italia. Estado unitario parlamentarista, descentralizado al nivel regional. Su organización 
político-administrativa se estructura a partir de 20 regiones cada una de ellas dividida en 
provincias de las cuales existen 95, las provincias se dividen en municipios de los cuales 
 
 
 
26 
 
existen 8,100. Los municipios italianos mantienen la característica ya destacada en 
Alemania y Suiza, son municipios pequeños, su tamaño promedio es de 37 km2 y su 
población promedio es de 7,000 habitantes, lo cual constituye una fortaleza para el carácter 
participativo de la planificación territorial. (Massiris, 2010) 
El mismo autor señala que el OT en Italia tiene sus antecedentes en la Ley Urbanística de 
1942, la cual introdujo los "Planes Territoriales de Coordinación" -PTC- para regiones y 
asociaciones de municipios. En la década de los años sesenta se elaboró un modelo 
prospectivo para el desarrollo territorial de Italia, aplicando los conceptos alemanes de 
lugares centrales, sistema de ciudades y región funcional. Entre 1967 y 1968 se realizaron 
"Esquemas de Desarrollo Económico y Ordenamiento Territorial" en el ámbito regional. 
No existe un Plan Nacional y las regiones tienen la responsabilidad principal del OT, el 
cual es entendido en función de planificación física espacial con fuerte contenido 
ambiental y estrecho vínculo con los planes de desarrollo económico, los cuales 
constituyen marcos de referencia para los planes de OT. Dos limitaciones que se observan 
en la política italiana de OT son la subordinación de los planes territoriales y urbanísticos a 
los planes sectoriales y la centralización de las inversiones en el nivel nacional, lo cual 
genera dificultades para que las entidades territoriales puedan cumplir las funciones de 
ordenamiento que les son asignadas. La formulación y aprobación de los planes es 
altamente participativa. 
Según Massiris; como consecuencia del carácter descentralizado de la política de OT, la 
Nación no elabora planes nacionales; se limitan a la coordinación, grandes infraestructuras, 
obras públicas de interés nacional y la política de bienes culturales y medio ambiente, para 
ello, cuenta con dos entidades claves: el Ministerio de Obras Públicas y el Ministerio de 
Bienes Culturales y Ambientales, pero tiene en la Ley 1150 de 1942 la norma estatal 
fundamental, reguladora de la gestión que realizan las regiones, provincias y municipios. 
Dentro de este contexto, las regiones han establecido sus propias leyes de OT, con base en 
las cuales formulan los planes territoriales regionales (PTR), los que sirven de referencia 
para los Planes Territoriales Provinciales -PTP-, los que, a su vez, constituyen un marco 
orientador de los Planes Urbanísticos que realizan los municipios. 
 
 
 
27 
 
En el nivel local, los municipios tienen la competencia para la elaboración, aprobación 
inicial y revisión del "Plan Regulador General" PRG, correspondiendo la aprobación 
definitiva al gobierno regional. Subordinado al PRG están los "planes urbanísticos 
Municipales" y "planes reguladores particularizados". La escala habitual de representación 
cartográfica de estos planes es de 1:250,000, pero en algunos temas urbanísticos suelen 
utilizarse escalas mayores que oscilan entre 1:50,000 y 1:25,000, (Massiris, 2010). 
Luxemburgo. El Gran Ducado de Luxemburgo es un muy pequeño país de Europa con una 
extensión de sólo 2,586 km2. Su población llega a los 545,000 habitantes y la densidad por 
km2 es de 210. La organización político-administrativa se estructura a partir de 3 distritos 
subdivididos en 12 cantones. 
A pesar de su escaso territorio, su experiencia en ordenamiento territorial es muy grande. 
Sus antecedentes legales se remontan a 1937 con la Ley 12 de ese año, referida a la 
ordenación de ciudades, complementada, posteriormente, por la Ley 20 de 1974 (marzo) 
sobre ordenación general del territorio y la Ley 11 de 1982 (agosto) sobre protección de la 
naturaleza y de los recursos naturales, entre otras normas. 
La gestión del OT se realiza a partir de dos niveles de decisión: el nacional (estatal) y el 
local (municipal). 
Tal como lo describe la COMISIÓN EUROPEA (1994), en el nivel nacional el Consejo 
Gubernamental a instancia del Ministerio de Ordenación del Territorio elabora un 
"Programa Director de Ordenación del Territorio" que establece lineamientos, objetivos y 
prioridades. El Consejo Gubernamental puede formular "Planes de Ordenación Global" 
que abarquen todo el país, varios municipios, un municipio o parte del mismo. Tanto el 
programa como los planes se elaboran para un horizonte de tiempo de 10 a 20 años y 
puede ser revisado o ajustado en cualquier momento. 
En el nivel local, los municipios son competentes en su ordenamiento. Los planes 
municipales de OT deben ser aprobados provisionalmente, en una primera instancia, por 
los Concejos municipales y puestos a consideración de los ciudadanos, cuyos reclamos son 
considerados para la aprobación final. Una vez aprobados, adquieren el carácter oficial y se 
convierten en vinculantes,(Información tomada de Massiris, 2010). 
 
 
 
28 
 
I.2.1 Síntesis conceptual de la ordenación territorial en Europa 
En Europa se observan dos enfoques principales: Quienes lo conciben como planificación 
física a escala regional, subregional y local, con énfasis en el uso y ocupación del territorio, 
a partir de la coordinación de los aspectos territoriales de las políticas sectoriales y la 
coordinación del planeamiento urbanístico municipal. Son los casos de Alemania, Suiza, 
Holanda y quienes lo entienden como planificación territorial integral vinculada 
estrechamente a la planificación económica y social, con el objeto de garantizar el 
equilibrio en el desarrollo regional, son los casos de Francia y el Reino Unido, según 
Massiris (2010). 
En general Massiris concluye que todo OT que prevalece en Europa, busca actuar sobre el 
orden territorial existente para inducir nuevos escenarios de desarrollo, uso y ocupación del 
territorio que se ajusten a una imagen objetivo previamente concertada por la sociedad. 
El OT se entiende como una política de Estado y proceso de planificación territorial 
integral y concertada, con la que se pretende configurar, en el largo plazo, una 
organización espacial del territorio, acorde con los objetivos del desarrollo económico, 
social, cultural y la política ambiental. 
Como objetivos claves del OT se destacan: Visión integral del territorio y 
multidimensionalidad de las políticas y planes de OT. Énfasis en la planificación física y 
espacial. Existencia de directrices jerarquizadas: nacional, regional, subregional, local. 
Sólida organización institucional para la gestión ordenadora que garantiza la orientación y 
coordinación horizontal y vertical de las entidades participantes en el proceso y la 
integración de las políticas y planes sectoriales y territoriales. Alta participación social y 
concertación de los escenarios futuros de OT. Valoración del OT como estrategia de apoyo 
para el logro del desarrollo sostenible. Respaldo político y financiero a los planes de OT. 
Visión prospectiva de los planes y continuidad en el tiempo. Disponibilidad de 
información de buena calidad y apoyo a las entidades productoras de información 
geográfica/territorial, las cuales se consideran fundamentales para el éxito del OT. 
Divulgación amplia de los planes entre los ciudadanos y preocupación por la educación en 
el tema. 
 
 
 
29 
 
Predomina en Europa el reconocimiento de los siguientes problemas como concernientes al 
OT: Conflictos de uso de la tierra por incompatibilidad. Aprovechamiento no sostenible de 
los recursos naturales. Ocupación de áreas sujetas a amenazas naturales. Desarrollo 
espacial de corredores viales, redes de transporte y de comunicaciones. Expansiónurbana 
desordenada. Desequilibrios en el acceso a servicios públicos y sociales en áreas urbanas y 
rurales. Desequilibrios territoriales de la distribución de actividades y oportunidades de 
empleo. Desequilibrios de la organización urbano-regional. Desequilibrios en el desarrollo 
urbano y rural y sus interdependencias. Elevación de la competitividad territorial. 
Con las políticas de OT se pueden alcanzar los siguientes logros: La definición de los 
mejores usos de los espacios de acuerdo con las potencialidades y limitantes presentes en 
el territorio. La orientación de los procesos de urbanización, industrialización y 
desconcentración económica. Una distribución equilibrada en el territorio de las 
actividades y usos del suelo. La articulación e integración del territorio tanto internamente 
como con el exterior. Una mayor habitabilidad del medio rural. La protección del 
patrimonio natural y cultural. La prevención de desastres de origen natural y antrópico. El 
fortalecimiento de la competitividad de los territorios. Una red urbana equilibrada en su 
distribución espacial y de tamaños. Una organización del espacio urbano más funcional y 
acorde con el desarrollo humano sostenible. La localización óptima de las infraestructuras, 
equipamientos y servicios. Una mejor localización de las instalaciones productivas. Y 
como fin máximo bienestar para la población. 
I.3 Rasgos de la política de ordenamiento del territorio en América Latina 
A partir del análisis de las políticas y/o actuaciones de ordenación del territorio de quince 
países latinoamericanos y de un esfuerzo de generalización, Ángel Massiris (2002) 
examina algunos rasgos que caracterizan a dichas políticas, éstos son: el origen y 
naturaleza diversa, desarrollo incipiente e intención de globalidad; la intención de 
articulación entre las actuaciones sectoriales y territoriales en las normas y la 
desarticulación y descoordinación institucional en la práctica; la débil visión prospectiva y 
la escasa participación social. Tales rasgos se examinan a continuación. 
Antes del surgimiento de las políticas de ordenación del territorio, los países 
latinoamericanos experimentaron diversas opciones de planificación tanto sectoriales como 
 
 
 
30 
 
plurisectoriales, mediante las cuales se incidía sobre el territorio. Se destaca: la 
planificación regional, el urbanismo, la planificación económica y la ambiental, las cuales 
evolucionaron paulatinamente hacia el llamado ordenamiento territorial, (ver figura 1). 
Figura 1. Evolución de la planificación sectorial, plurisectorial y territorial en América 
Latina. 
 
Fuente: tomada de Massiris 2002. 
La planificación regional consistía básicamente en planes de carácter económico, con 
visión plurisectorial, aplicados a ciertas áreas con problemas de retraso en sus condiciones 
de desarrollo, basados en estrategias e instrumentos diversos, que no constituían 
propiamente una actuación de ordenación del territorio, pues, aunque se concebían en 
términos plurisectoriales, carecían de la visión global que caracteriza a la OT generalizada 
de Europa, por poner un ejemplo. La primera estrategia utilizada fue la planificación de 
cuencas hidrográficas, iniciada desde la década de los años 40, siguiendo el modelo de la 
Tennessee Valley Authority –TVA-. De Mattos (1986) citada por Massiris (2002) destaca, 
en este sentido, los proyectos de desarrollo regional realizados por la Corporación del 
Santa (Perú, 1943), la Comisión de Papaloapan y la de Tepalcatepec (México, 1947), la 
Comisión del Valle de San Francisco (Brasil, 1948), la Comisión Nacional del Río Negro 
(Uruguay), la Comisión del Grijalva (México, 1951), la Corporación del Valle del Cauca 
(Colombia, 1954), la Comisión del Río Balsas (México, 1960) y la Corporación Nacional 
del Chocó (Colombia, 1968). Otras estrategias de desarrollo regional utilizadas estuvieron 
 
 
 
31 
 
asociadas a políticas de regionalización, polos de desarrollo o crecimiento y desarrollo 
rural integrado, entre otras. 
El urbanismo o planificación urbana, por su parte, comenzó a adquirir trascendencia en 
nuestros países desde la década de los años cincuenta asociada a la preocupación por el 
crecimiento acelerado de las principales ciudades de la región y el reconocimiento del 
papel de los sistemas urbanos como vertebradores de los territorios. Hacia los años setenta 
ya existían planes y normas reguladoras de uso del suelo urbano en algunos de los países 
analizados (Argentina, Colombia, Cuba), mientras que en otros comienzan también a 
regularse los sistemas de asentamientos, como en el caso de México, con la Ley General de 
Asentamientos Humanos de 1976. 
En algunos países de América Latina (AL) el ordenamiento del territorio nació ligado o 
como evolución de la planificación urbana. En el caso de Argentina, en la Provincia de 
Buenos Aires, desde 1977 se promulgó la ley sobre ordenamiento territorial y usos del 
suelo, con fuerte énfasis urbanístico. En Cuba, desde 1978, la OT ha estado asociada a la 
planificación física y el urbanismo. En Colombia la planificación de los usos del suelo 
urbano se adoptó legalmente en 1979, a través de la Ley 9 de ese año (Código Sanitario), 
ampliada en 1986 al promulgarse el Decreto 1333 (Código de Régimen Municipal) y 
mejorada tres años después mediante la Ley 9 de 1989 (Ley de Reforma Urbana), que 
constituyó la base de la actual Ley 388 de 1997 reguladora de la ordenación del territorio 
municipal y distrital (Massiris, 2002). En Chile, también ha estado ligado en sus orígenes 
al urbanismo y aún hoy no existen normas específicas de OT, siendo sus principales 
soportes la Ley General de Urbanismo y Construcciones y la Ordenanza General de 
Urbanismo y Construcciones. 
En cuanto a la planificación ambiental, el interés por regular el uso y aprovechamiento de 
los recursos naturales empieza a adquirir importancia en los países de América Latina 
desde los años setenta y ochenta (1974 en Colombia Promulgo el Código Nacional de 
Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente) y en México en 1988 
(aprobó Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, donde se 
implementa el Ordenamiento Ecológico) asociado inicialmente al enfoque del 
"ecodesarrollo", término que fue usado por primera vez en 1973 por Maurice Strong, para 
 
 
 
32 
 
dar a entender una idea de desarrollo económico y social que tomara en cuenta la variable 
ambiental, (Salinas, 2005). 
El enfoque del ecodesarrollo llegó a los países latinoamericanos en los años de la década 
de 1980, pero tuvo una vida muy corta, pues rápidamente fue absorbido por el concepto de 
desarrollo sustentable impulsado a partir del Informe Brundtland "Acción para un Futuro 
Común" en 1987. Posterior a este informe y previo a la Cumbre de Río de 1992, los países 
latinoamericanos realizaron esfuerzos para elaborar una visión de conjunto acerca del 
problema del desarrollo y el medio ambiente. En efecto, con el auspicio del PNUD y el 
BID se conformó en 1989 una comisión encargada de elaborar dicha visión para ser 
presentada en la Cumbre de Río, conformada por representantes de distintos países 
latinoamericanos. 
El documento final de este trabajo se conoció en 1990 bajo el título de Nuestra Propia 
Agenda sobre Desarrollo y Medio Ambiente, en el cual se hace un diagnóstico de la 
realidad latinoamericana y se proponen las bases para la construcción de la estrategia de 
desarrollo sustentable. Dichas bases las constituyen siete grandes líneas maestras: a) la 
erradicación de la pobreza, b) el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, c) 
la ordenación del territorio, d) el desarrollo tecnológico compatible con la realidad social y 
natural, e) Una nueva estrategia económica y social, f) La organización y movilización 
social, y g) La reforma del Estado (Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América 
Latina y elCaribe, 1991), (Salinas, 2005). 
La visión de desarrollo sustentable planteada en el documento en referencia integra a este 
concepto la dimensión espacial, al considerar la ordenación del territorio como una de las 
líneas maestras para lograr dicho desarrollo, entendiendo la OT como la "distribución 
geográfica de la población y sus actividades de acuerdo con la integridad y potencialidad 
de los recursos naturales que conforman el entorno físico-biótico. Todo ello, en la 
búsqueda de unas condiciones de vida mejores"(Comisión de Desarrollo y Medio 
Ambiente de América Latina y el Caribe, 1991). 
Posterior a la Conferencia de Río, (ONU, 1992); en 1994 se realizó una cumbre de 
presidentes centroamericanos (Cumbre Ecológica Centroamericana) en Nicaragua, en la 
que participaron los primeros mandatarios de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, 
 
 
 
33 
 
Honduras, Nicaragua, Panamá y Belice. Uno de los compromisos que asumieron los 
mandatarios de estos países fue el de instruir a las autoridades correspondientes para iniciar 
las acciones necesarias a efecto de establecer planes de ordenamiento del territorio. 
En la segunda mitad de los noventa, los países latinoamericanos intensificaron sus políticas 
ambientales a partir de la aprobación de leyes ambientales y la creación de ministerios e 
instituciones encargadas de la gestión ambiental (ver evolución anexo B). En la segunda 
mitad de los años noventa, países como Bolivia, Ecuador, El Salvador, Honduras, 
Nicaragua y República Dominicana conciben al ordenamiento del territorio como un 
instrumento de gestión ambiental (ver anexo C), especialmente asociadas a zonificaciones 
de usos del suelo, considerando las potencialidades del mismo y la necesidad de preservar, 
conservar y/o recuperar el patrimonio natural e histórico-cultural. 
De este modo, en los años noventa se inicia en los países latinoamericanos la elaboración 
de planes de ordenamiento a excepción de Venezuela que desde los ochenta ya los venía 
realizando y a la elaboración de regulaciones jurídicas las cuales a pesar de que reconocían 
la transversabilidad e intersectorialidad en estos instrumentos e involucraban elementos de 
planificación ambiental y urbano-regional (anexos B y C), no resolvían la necesidad de 
concurrencia de los planes ambientales, socioeconómicos y urbanísticos, según el ámbito 
de actuación; presentándose, incluso, situaciones conflictivas, derivadas del hecho de que 
cada uno de estos planes estaba soportado por normas legales distintas, concebidas 
independientemente. En México, por ejemplo, los actuales programas estatales de OT 
carecen de soporte jurídico propio, en tanto que sí lo tienen los planes de ordenación de 
asentamientos humanos y los de ordenación ecológica. En Colombia, se deben elaborar 
planes de desarrollo socioeconómicos, ambientales y de OT cada uno soportado en una ley 
diferente. En Venezuela, actualmente se discute en la Asamblea Nacional, la integración de 
la normatividad y de la gestión urbanística, ambiental y territorial; existe, en este sentido, 
la tendencia a convertir la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio en Ley Orgánica 
de OT, urbanismo y medio ambiente (Massiris, 2002). 
Dentro de este contexto, el ordenamiento del territorio se ha concebido como una política 
de planificación que integra objetivos ambientales (planificación física-espacial) y 
regionales (planificación territorial), en función de la escala, predominando en las escalas 
 
 
 
34 
 
locales la planificación física-espacial con fuerte contenido urbanístico y en las escalas 
regionales la planificación territorial que busca una ocupación sustentable del territorio y 
un mayor equilibrio del desarrollo regional. 
En varios países las leyes son ambiguas, y los márgenes de las competencias no están 
claras lo que hace que hayan vacios de poder y los niveles de competencia y confluencia se 
traslapen como el caso de Colombia, Venezuela, Argentina, Honduras y el caso de México 
donde por una parte la ordenación Urbana la atiende la Secretaria de Desarrollo Social y la 
ordenación Ambiental sea la Secretaria del Medio Ambiente y Recursos Naturales. 
En general los países latinoamericanos enfrentan serios obstáculos para hacer posible el 
trabajo articulado y coordinado que demanda la visión global de la ordenación del 
territorio. Obstáculos que, además de la inexistencia o debilidad de la organización 
institucional para la gestión, incluye la inexperiencia en el trabajo interinstitucional y la 
tendencia a pensar el territorio desde una perspectiva sectorial; así como la ausencia de una 
cultura del trabajo coordinado, interdisciplinario y abierto, que facilite el intercambio 
fluido de información entre los distintos organismos que participan en la gestión en un 
mismo ámbito territorial y entre los distintos ámbitos, así como la sinergia asociada a la 
complementación de acciones y que evite la entropía de información y duplicidad de 
esfuerzos, propia de las actuaciones descoordinadas y desarticuladas que han predominado 
en la evolución de las distintas formas de planificación. 
Por otra parte también son evidentes los problemas existentes en la comunicación 
interinstitucional e, incluso, entre las propias dependencias de un mismo organismo o 
entidad. Del mismo modo, son comunes en nuestros países los celos de las instituciones en 
relación con sus competencias y son la información que cada entidad produce, 
obstaculizando la transferencia de información y la posibilidad de estandarizar indicadores, 
escalas, etc., situación que afecta seriamente la elaboración de productos diagnósticos 
integrados requeridos como apoyo a la toma de decisiones para el ordenamiento del 
territorio. 
Desde el punto de vista de la participación social, toda la normatividad vigente da espacio 
a la observación y sugerencia de la ciudadanía a ser tomada en cuenta para los 
ordenamientos, pero se limita en su generalidad a validar o a una consulta final y esta no es 
 
 
 
35 
 
muy clara cuando se presente un caso donde la sociedad civil no acepte ese modelo de 
planificación impuesto por los políticos y por los “técnicos que la elaboran”, en general 
sigue siendo vertical, aun cuando la Ley da la facultad de poder frenar la iniciativa de algo 
contrario al interés popular. 
Otra de las características de los ordenamientos vigentes es; quien se encarga de vigilar 
estos programas, en su generalidad son las dependencias de protección al ambiente, de 
agricultura, de desarrollo social y pocos de planificación, o al mismo tiempo todas en una 
parte lo que hace que las responsabilidades se diluyan y las competencias se anulen o se 
entre en controversia. Solo Colombia y Cuba hasta inicios del año 2000 tenían el control 
las dependencias de Economía y desarrollo social en coordinación con las de planificación 
el tema de dirigir toda la planificación territorial. 
En el ámbito de la vigilancia encontramos; que aunque todos los gobiernos dan 
competencia a los tres niveles de gobierno, la parte directa de la aplicación siempre recae 
en los municipios pero estos no son vigilados por la ciudadanía, lo que hace que los 
ciudadanos la perciban como imposiciones centrales y verticales del poder asociadas con el 
capital. 
A opinión del Instituto de Geografía de la Universidad Católica de Chile, (1999), citado 
por Massiris (2002) La dispersión de las competencias públicas relativas al ordenamiento 
territorial en una multiplicidad de órganos de distinto rango y naturaleza que operan de 
manera inorgánica, descoordinada, con paralelismo y ambigüedad de funciones y de 
responsabilidades", debido, en gran medida, al hecho de que, "por una parte, la ordenación 
del territorio es un tema de carácter horizontal que demanda esfuerzos transversales, 
intersectoriales, interdisciplinarios, sistemáticos e integrales, y por otro, en muchos casos 
los instrumentos de planificación