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Creación de empleos duraderos
GUÍA PARA REGENERAR EMPLEO DE CALIDAD A NIVEL LOCAL
Francesca Froy y Sylvain Giguère
Creación de empleos duraderos
GUÍA PARA REGENERAR EMPLEO DE CALIDAD A NIVEL LOCAL
Francesca Froy y Sylvain Giguère
www.oecd.org
LA CREACIÓN DE EMPLEOS DURADEROS
Guía para regenerar el empleo de calidad a nivel local
¿Qué es el Programa LEED?
El Programa de la OCDE para el desarrollo económico y del empleo a nivel local (LEED, por sus 
siglas en inglés) asesora desde 1982 a gobiernos y entidades locales sobre cómo afrontar el cambio 
económico y abordar los complejos problemas en un mundo que cambia a un ritmo vertiginoso. El 
Programa se basa en un análisis comparativo de la experiencia de unos 50 países de las Américas, Asia, 
Australasia y Europa en el ámbito de la promoción del crecimiento económico, el empleo y la inclusión.
El propósito de esta guía
Esta guía está dirigida tanto a profesionales locales como a responsables nacionales y repasa las 
respuestas aplicadas a la reciente crisis económica y al acusado aumento del desempleo en los países 
de la OCDE, así como en otros países. Asimismo, la guía identifica los principios clave para que las 
comunidades locales vuelvan a obtener un crecimiento sostenible en el futuro.
En los próximos años, será necesario fomentar una nueva alianza entre los sectores público y 
privado con el fin de crear empleos de mayor calidad que permitan avanzar y posibiliten una mayor 
accesibilidad para todos. La guía examina las herramientas políticas más recientes que se han aplicado 
en los países de la OCDE con miras a alcanzar este objetivo, e ilustra las lecciones más importantes a 
través de una serie de estudios de caso.
Justificación de la dimensión local
Las economías locales presentan fuertes discrepancias por lo que respecta al tejido empresarial, 
los niveles de cualificación de la mano de obra, los recursos y los activos. Los activos comprenden 
tanto los recursos naturales como el patrimonio socioeconómico y de infraestructuras resultante de 
la evolución histórica. Si bien las políticas públicas se suelen definir con un «único enfoque», la crisis 
económica ha afectado de forma distinta a las comunidades locales. Las autoridades nacionales deben 
conferir más flexibilidad a los organismos encargados de aplicar las políticas para que definan respues-
tas apropiadas a la realidad local.
Puesto que los problemas locales son cada vez más complejos, también suele ser necesaria una 
respuesta intersectorial que aúne las políticas gubernamentales referidas al empleo, cualificación pro-
fesional y desarrollo económico, entre otras. El ámbito local es el nivel en el que se pueden combinar 
las políticas gubernamentales de manera efectiva para abordar aspectos más concretos. No son única-
mente los interlocutores públicos quienes se pueden beneficiar del trabajo conjunto en este contexto. 
También es necesario movilizar a los representantes de los interlocutores sociales (sindicatos y patronal) 
y al sector sin fines de lucro (asociaciones de voluntarios y grupos comunitarios) para trabajar conjunta-
mente sobre aspectos específicos. Esperamos que esta guía sea de utilidad tanto para los profesionales 
locales como para los responsables públicos que deseen ofrecer un marco de apoyo mejorado a las 
comunidades locales.
LA CREACIÓN DE EMPLEOS DURADEROS – © OECD 2011
Introducción
La crisis: respuestas a nivel local
Antecedentes Revisión de las respuestas locales a la crisis
La recuperación: crear más y mejores puestos de trabajo
1 El fomento de una reserva de mano de obra cualificada 
y con capacidad de adaptación
2 Un mejor uso de las cualificaciones y la mejora de la 
calidad de los empleos
3 El progreso en el empleo y la definición de la carrera 
profesional
4 El fomento y la previsión de nuevas áreas de crecimiento
5 Una buena gobernanza local
Conclusión
LA CREACIÓN DE EMPLEOS DURADEROS – © OECD 2011
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Introducción
La crisis económica actual ha constituido un duro golpe para el sistema mundial y ha ocasionado 
una respuesta política contundente por parte de los gobiernos de los países miembros de la OCDE, que 
incluye un aumento de la financiación destinada a las políticas activas del mercado de trabajo, el apoyo 
a empresas que implantan la reducción de la jornada laboral1, y el estímulo fiscal para la creación de 
empleo en el sector público.
Aunque estas intervenciones han demostrado su eficacia para ayudar a que las empresas y los tra-
bajadores sorteen la crisis, se espera que su impacto sea limitado. Al mismo tiempo, es necesario que 
los países sienten las bases de un futuro económico más sostenible. Se requieren acciones tanto a nivel 
nacional como local para respaldar un ajuste estructural que genere más y mejores puestos de trabajo.
Gracias a más de tres décadas de investigación sobre las políticas de empleo local y de desarrollo 
económico, el Programa LEED ha identificado una serie de principios que deberían sustentar las accio-
nes gubernamentales y comunitarias en el contexto posterior a la crisis económica, entre los que se 
incluyen:
•	 Fomentar una mano de obra cualificada con capacidad de adaptación;
•	 Mejorar la utilización de las cualificaciones profesionales en la economía local;
•	 Apoyar el progreso en el empleo y la actualización de las cualificaciones;
•	 Orientar la educación y la formación hacia los sectores emergentes, y
•	 Aplicar una buena gobernanza local.
La crisis económica ha resaltado la vulnerabilidad de los trabajadores que ya no son esenciales 
para los procesos de producción porque sus cualificaciones son escasas o anticuadas. En el futuro, las 
comunidades locales deberán generar una fuerza de trabajo más cualificada, que no se pueda sustituir 
fácilmente, con una mayor capacidad de adaptación al cambio y más capacitada para desplazarse entre 
los distintos sectores económicos y dentro de ellos. Para ello, habrá que invertir en la obtención de 
cualificaciones genéricas y en el aprendizaje permanente a través de estrategias amplias que respalden 
la atracción, integración y actualización del talento.
Sin embargo, no basta solo con invertir en las cualificaciones. Los empleadores también necesitan 
asumir la organización del entorno de trabajo a fin de encauzar mejor las cualificaciones de los trabaja-
dores y crear más oportunidades de empleo sostenible en el futuro. La crisis económica nos ha hecho 
ver la vulnerabilidad de las economías modernas y la desigualdad creciente de los mercados de trabajo. 
El largo período de crecimiento económico continuado previo a la crisis ocasionó mejoras inadecuadas 
del nivel de vida en muchos países de la OCDE. Los salarios e ingresos netos de una gran parte de la 
población se han estancado, al tiempo que han aumentado las desigualdades en el nivel de ingresos.
Antes de la crisis, el objetivo de muchos gobiernos era alcanzar el pleno empleo. En la actualidad, 
ha quedado claro que si bien un crecimiento sólido del empleo sirvió para que prosperase la economía, 
1. La reducción de la jornada laboral se refiere a un período de tiempo durante el cual el empleador no requiere 
que el empleado esté disponible para trabajar la totalidad de las horas definidas en el contrato.
LA CREACIÓN DE EMPLEOS DURADEROS – © OECD 2011
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también ocultó un problema inherente con respecto a la creación de puestos de trabajo relativamente 
improductivos. Dichos empleos mantenían a los trabajadores en activo, al menos de forma temporal; 
sin embargo, los salarios eran bastante bajos, lo que dio lugar a que una parte de la sociedad se pudiera 
clasificar como “trabajadores pobres”. Durante la recuperación, será necesario adoptar un nuevo enfo-
que del empleo y las cualificaciones que mantenga una vinculación más estrecha con el desarrollo eco-
nómico a largo plazo de las comunidades locales y con la competitividad de las economías nacionales.
Las comunidades que se están recuperando con mayor rapidez tras la crisis económica son lasque 
se han especializado en ciertos sectores económicos pero que, al mismo tiempo, se muestran lo sufi-
cientemente flexibles como para aprovechar las oportunidades nuevas y emergentes del mercado mun-
dial a medida que surgen. La creciente importancia de las tecnologías ecológicas, así como los sectores 
de la atención médica y del cuidado de ancianos, podrían convertirse en valiosas fuentes de creación 
de empleo a medio plazo; en consecuencia, los servicios educativos y de formación deberán preparar 
a los futuros trabajadores de estos sectores. Al mismo tiempo, será importante no perder de vista los 
activos locales y la ventaja comparativa a nivel local. La “especialización flexible” resultará fundamental.
No es fácil detectar las prioridades clave del desarrollo futuro cuando existe una gran diversidad 
de interlocutores locales que trabajan con diferentes estrategias y en distintas alianzas a nivel local. En 
una época en la que los presupuestos públicos son cada vez más ajustados, no se puede permitir esta 
fragmentación. Al igual que los gobiernos reducen el gasto para liquidar el déficit, habrá que mejorar la 
eficacia de las políticas públicas mediante la reducción de duplicaciones y una mejor armonización de 
actividades a nivel local. Son numerosas las lecciones extraídas de distintos países de la OCDE sobre 
cómo mejorar la eficacia de la gobernanza local, y ahora es un buen momento para ponerlas en prác-
tica. Las investigaciones del Programa LEED demuestran que a menudo, tras una crisis, las personas 
convergen y trabajan en pos de un futuro común.
LA CREACIÓN DE EMPLEOS DURADEROS – © OECD 2011
La crisis: 
Respuestas a nivel local
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LA CREACIÓN DE EMPLEOS DURADEROS – © OECD 2011
Antecedentes Revisión de las respuestas locales a la crisis
La economía mundial ha sufrido la peor crisis económica de los últimos 50 años y ha ocasionado 
un fuerte impacto en el empleo. Los datos de principios de 2010 sugieren que el desempleo podría 
haber alcanzado su nivel más alto en los países de la OCDE, y las últimas previsiones indican que ya ha 
comenzado la recuperación económica. Sin embargo, la recuperación no será lo suficientemente sólida 
como para que los millones de nuevos desempleados recuperen pronto su puesto de trabajo. La OCDE 
estima un crecimiento medio del PIB del 1,9% en la zona de la OCDE para el año 2010 y de un 2,5% en 
2011. Si se confirman estas previsiones, el desempleo se reducirá poco a poco, aunque a finales de 2011 
seguirá siendo mucho más elevado que antes de la crisis (OCDE, 2010). Una de las mayores preocu-
paciones es que este problema perdure en el tiempo y que los desempleados caigan en una situación 
prolongada de desempleo, o abandonen la fuerza de trabajo.
En respuesta a la crisis, los gobiernos nacionales han puesto en marcha una serie de medidas en 
materia de política de empleo y de formación, que incluyen el refuerzo de las redes sociales y un mayor 
número de recursos para las políticas activas del mercado de trabajo (PAMT) con objeto de ayudar a 
los demandantes de empleo a encontrar trabajo. Las significativas inyecciones de capital como parte de 
los paquetes de estímulo han impulsado la creación de empleo a nivel local tanto en el sector público 
como en el privado. Asimismo, se ha colaborado directamente con las empresas para que conserven a 
los trabajadores vulnerables; por ejemplo, prestando ayuda a las empresas para implantar programas 
de reducción de la jornada laboral. Estas medidas de los gobiernos nacionales han coincidido con otras 
actuaciones en materia de inversión en empleo y en cualificaciones a nivel local. En concreto, las inicia-
tivas han presentado una pronunciada dimensión regional y local en los siguientes ámbitos:
La tabla 1 proporciona ejemplos de diferentes tipos de actividades en cada ámbito.
Mejora de los servicios de intermediación laboral: los gobiernos han puesto en marcha actividades para 
vincular rápidamente a los trabajadores despedidos con un nuevo empleo, a través de las “ventanillas únicas”, 
los “centros para la movilidad” y los “servicios de emergencia” a nivel local. En algunos países, el sector 
privado y los sindicatos se han implicado en iniciativas para facilitar la transición entre puestos de trabajo.
Inversión en educación y formación: en crisis anteriores, gran parte de la inversión se dedicó a propor-
cionar una nueva formación a los trabajadores que les permitiese trabajar en sectores nuevos y emergentes. 
Dicha formación continúa en la actualidad, especialmente en las “regiones problemáticas” identificadas. Sin 
embargo, las comunidades locales también se están centrando en programas más amplios para actualizar las 
cualificaciones y mantener a las personas económicamente activas, sobre todo a los jóvenes.
Creación de empleo: muchos países de la OCDE han establecido paquetes de estímulo que han repercu-
tido en la creación de empleo a nivel local, tanto en el sector público como en el privado. Además, las entida-
des locales tratan de apoyar la creación de empleo de otra forma, como el fomento de la iniciativa empresarial 
y de la iniciativa empresarial social, que pueden resultar más sostenibles a largo plazo.
Apoyo a las empresas para aumentar la productividad: una serie de ciudades y regiones han puesto en 
marcha programas para invertir en la productividad y adaptabilidad de las industrias locales a fin de garanti-
zar que en el futuro sean menos vulnerables a las crisis económicas.
Fomento de las capacidades locales: los gobiernos nacionales han procurado fomentar las capacidades 
a nivel local para así afrontar el número creciente de demandantes de empleo. También se ha hecho hincapié 
en aumentar la coordinación a nivel local para crear un enfoque conjunto de la regeneración de las economías 
locales.
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LA CREACIÓN DE EMPLEOS DURADEROS – © OECD 2011
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LA CREACIÓN DE EMPLEOS DURADEROS – © OECD 2011
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LA CREACIÓN DE EMPLEOS DURADEROS – © OECD 2011
Problemas incipientes
Aunque algunas de las anteriores iniciativas locales han tropezado con dificultades de aplicación 
(sobre todo, los intentos de apoyar la capacitación de personas con reducción de jornada laboral, ya que 
en ocasiones el empleador ha reaccionado con lentitud), otras han ayudado a las comunidades locales a 
mitigar los peores efectos de la crisis. Los programas de intermediación laboral son útiles, por ejemplo, 
si evitan el desempleo de las personas, antes de que se produzca, y para ello facilitan la transición entre 
puestos de trabajo. Los centros para la movilidad de los Países Bajos han recibido un gran apoyo de los 
interlocutores sociales, que les ha permitido colocar a personas en nuevos empleos y en las mismas 
ciudades. Muchos de los desempleados recientes no son demandantes de empleo “habituales”, y no 
tendrán experiencia en el uso de los Servicios Públicos de Empleo. Para estos grupos, también pueden 
ser especialmente útiles los nuevos avances en el ámbito de las herramientas de intermediación laboral 
basadas en Internet.
Invertir en educación y formación es un buen medio para mantener la vinculación de los grupos 
vulnerables con el mercado de trabajo, al tiempo que se crea una mayor resiliencia a los futuros cam-
bios del mercado de trabajo. De hecho, la OCDE afirma que es aconsejable pasar de un enfoque de 
las políticas activas del mercado de trabajo que da prioridad al trabajo a otro que privilegie la forma-
ción de quienes están en riesgo de desempleo prolongado, en el contexto de la crisis (OCDE, 2009a). 
Asimismo, está especialmente justificado que los responsables políticos regionales y locales se centren 
en los jóvenes; p. ej. con la ampliación de programas para aprendices. Al igual que en crisis económicas 
previas, quienes ya están en situación de desventaja en el mercado de trabajo —los jóvenes, las perso-
nas de baja cualificación, los inmigrantes, las minorías étnicas y quienes tienen un trabajo temporal o 
atípico— soportan el grueso de las pérdidas de empleo. Sin embargo, perder el puesto de trabajo puede 
ocasionar un efecto especial en los jóvenes toda vez que largos períodos de desempleo tras completar 
la educación secundaria pueden afectar gravemente a las perspectivas de empleo para toda la vida, y 
crear un efecto “generacional”.
Parece que las iniciativas locales hasta la fecha no se han orientado tanto hacia otros grupos “en 
riesgo”, lo que es preocupante. Aunque las agencias de empleo local decidan que es mejor utilizar sus 
recursos limitados para ayudar a los “fácilmente empleables”, y que así vuelvan al trabajo rápidamente, 
no se pueden permitir dejar de lado a los grupos que son más díficiles de colocar y que tienen más pro-
babilidades de perder tanto la destreza como la motivación a causa del desempleo persistente. Habida 
cuenta del envejecimiento de la población, es fundamental para la reactivación de las economías locales 
no incentivar el abandono prematuro del mercado de trabajo de los trabajadores de más edad a través 
de la jubilación anticipada. Además, los inmigrantes desempleados pueden abandonar las comunidades 
si no reciben ayuda para obtener un empleo apropiado, lo que significa que se perderán habilidades y 
talento, y que puede aumentar el riesgo de escasez de destrezas en el futuro.
Los programas de creación de empleo a nivel local en el sector público pueden proporcionar una 
barrera temporal útil que ayude a preservar el vínculo con el mercado laboral durante la recesión, pero 
las investigaciones de la OCDE sobre los buenos resultados a largo plazo de dichas medidas no son 
muy alentadoras (OCDE, 2009a), por lo que deben limitarse en el tiempo. Invertir en la iniciativa empre-
sarial, en la productividad y en la innovación a nivel local es, quizá, más sostenible a largo plazo, sobre 
todo porque la inversión en nuevos procesos y mecanismos de producción para la organización del 
trabajo puede mejorar la calidad del empleo a disposición de la población local. Además, es interesante 
destacar el creciente apoyo prestado en países como Eslovaquia y Bélgica al sector de la empresa social; 
las organizaciones de la economía social tienen la capacidad no solo de crear puestos de trabajo sino 
15
LA CREACIÓN DE EMPLEOS DURADEROS – © OECD 2011
también de proporcionar servicios locales en un momento en el que los recursos del sector público 
pueden disminuir. Las organizaciones de economía social también pueden desempeñar una función 
importante en el fomento de la inclusión social. Estas organizaciones suelen trabajar con grupos des-
tinatarios que son especialmente propensos a vivir una situación de inactividad económica durante las 
crisis y, por ello, representan una vía eficaz para la aplicación de políticas públicas destinadas a estos 
grupos (Noya, 2009).
Por último, el fomento de las capacidades locales será importante, obviamente, para definir una 
respuesta más eficaz y mejor coordinada a nivel local. En concreto, las entidades locales necesitarán 
una mayor flexibilidad tanto para tratar con nuevos tipos de usuarios como para participar en respues-
tas a la crisis más estratégicas, e invertirán en la creación de nuevos empleos y en la actualización de 
cualificaciones de los trabajadores locales para el futuro (Giguère y Froy, 2009). Las investigaciones 
realizadas en 2008 en el marco del Programa LEED, junto con los interesados locales, en una serie de 
regiones de la OCDE propiciaron la elaboración de un conjunto de Principios de Barcelona, que aducen 
la necesidad de un liderazgo proactivo y colaborador a nivel local (Clark, 2009). El tipo de inversión 
estratégica a largo plazo requerida para apoyar la recuperación y el crecimiento económico es el tema 
del resto de esta guía.
Recuadro 1. Los Principios de Barcelona
1. Proporcionar un liderazgo proactivo y colaborador a nivel local: “No reaccionar de manera exagerada 
sino resuelta”.
2. Justificar la necesidad de la inversión pública y de servicios públicos ininterrumpidos, así como de 
los impuestos y otras fuentes de inversión: “Abogar por la inversión”.
3. A largo plazo, definir estrategias económicas locales armonizadas con los factores de crecimiento a 
largo plazo, e identificar futuras fuentes de empleo, creación de empresase innovación: “Una sólida 
estrategia económica a largo plazo”.
4. A corto plazo, centrarse en retener a la población productiva, las empresas, los ingresos, los empleos 
y los proyectos de inversión: “Es necesaria una actuación decidida a corto plazo”.
5. Crear las herramientas y enfoques para atraer y mantener la inversión a largo plazo: “Atraer y dispo-
ner de la inversión”.
6. Cimentar relaciones genuinas a largo plazo con el sector privado, los sindicatos y otros interlocutores 
clave: “Las relaciones son importantes y necesitan una mayor atención”.
7. Dar los pasos necesarios para garantizar la sostenibilidad y productividad de las obras públicas, la 
infraestructura y avances o acontecimientos importantes: “Apoyar las obras públicas eficaces y las 
inversiones importantes”.
8. Los líderes locales deben actuar con decisión para ayudar a sus ciudadanos frente al aumento de las 
dificultades: “Permanecer cerca de la gente”.
9. Las economías locales se han beneficiado, y deberían continuar haciéndolo, del carácter abierto y 
atractivo que ofrecen a los ciudadanos y el capital internacionales: “Permanecer abiertos al mundo”.
10. Comunicarse y aliarse con los gobiernos nacionales y otros niveles gubernamentales superiores: 
“Crear alianzas nacionales-locales”.
Fuente: Clark, 2009.
LA CREACIÓN DE EMPLEOS DURADEROS – © OECD 2011
La recuperación: 
Crear más y mejores puestos de trabajo
LA CREACIÓN DE EMPLEOS DURADEROS – © OECD 2011
19
1 El fomento de una reserva de mano de obra cualificada 
y con capacidad de adaptación
Las comunidades que se están recuperando con mayor rapidez tras la reciente crisis económica 
son las que disponen de una mano de obra con capacidad de adaptación ante tendencias e impactos 
externos. Las ciudades están especialmente bien situadas en este sentido dado que albergan una amplia 
gama de sectores económicos y, por ello, son menos vulnerables a la paralización de cualquier sector. 
Asimismo, las ciudades atraen a personas altamente cualificadas, que tienen más posibilidades de 
adaptarse a las nuevas oportunidades económicas a medida que surgen.
Sin embargo, todas las poblaciones pueden esforzarse para incrementar la flexibilidad y la capaci-
dad de adaptación al cambio de su mano de obra. La necesidad de una mayor adaptabilidad es uno de 
los motivos por que los gobiernos han presentado regulaciones del mercado laboral más flexibles en los 
últimos años. Sin embargo, la adaptabilidad debe considerarse desde distintas perspectivas (Simmonds, 
2009). Los gobiernos nacionales establecen el marco legal para los empleadores y los sindicatos, pero la 
adaptabilidad se produce en las comunidades locales. Debe empoderarse e incentivarse a los emplea-
dores y a otras partes interesadas para que innoven e introduzcan cambios. Cuanto más adaptable sea 
una economía local, más probable es que se recupere y crezca.
Los gobiernos pueden alentar a las economías locales de distintas formas para que sean más adap-
tables; sin embargo, los niveles de cualificación y la empleabilidad de la mano de obra son un factor de 
estímulo clave. La reserva de mano de obra local es, hoy en día, uno de los activos más importantes de 
una región por lo que respecta a las ideas, la innovación, el talento, las cualificaciones, la especializa-
ción, la cultura, y los métodos y enfoques del trabajo (OCDE, 2005; Giguère, 2008).
Alcanzar una mayor adaptabilidad requiere un enfoque doble por parte de las entidades públicas 
locales. En primer lugar, deben asegurarse de que los trabajadores disponen de un buen nivel de cuali-
ficaciones genéricas de alta especialización (capacidad de análisis y de resolución de problemas, habili-
dades comunicativas y aptitud creativa), obtenidas durante la educación temprana y el período escolar. 
En segundo lugar, necesitan invertir en sistemas flexibles de formación que permitan el aprendizaje de 
cualificaciones más especializadas durante toda la vida laboral.
La crisis ha destacado el hecho de que algunos mercados de trabajo locales se adaptan mejor que 
otros a las tendencias e impactos externos. Para que todas nuestras comunidades locales tengan 
una mayor capacidad de adaptación, es importante que la mano de obra del futuro esté equipada 
con cualificaciones genéricas de alta especialización, de forma que los individuos puedan trasladarse 
entre sectores, e innovar en respuesta a los mercados cambiantes. Esto requiere una fuerte inversión 
en educación temprana y escolar. Al mismo tiempo, las poblaciones locales necesitan tener acceso al 
empleo local y a los sistemas de formación durante toda su vida laboral, mediante sistemas flexibles 
de “aprendizaje permanente”, para adaptarse a los nuevos requisitos de cualificaciones emergentes.
El fomento de una reserva de mano de obra cualificada y con capacidad de adaptación no será fácil en el 
futuro, ya que nuestras comunidades son cada vez más vulnerables al cambio demográfico y al aumento 
de la movilidad. La clave estará en las estrategias coherentes de cualificaciones locales, que equilibran 
los diferentes objetivos y aúnan los sistemas educativos y de formación en un mapa bien definido e 
integrador para que las personas obtengan cualificaciones y contribuyan más a sus economías locales.
LA CREACIÓN DE EMPLEOS DURADEROS – © OECD 2011
20
La inversión en cualificaciones genéricas
La demanda de cualificaciones genéricas está aumentando en la actual “economía basada en el 
conocimiento”. Florida (2003) sostiene la creciente importancia de la “clase creativa”, es decir, las perso-
nas que son capaces de resolver problemas y de innovar en una amplia gama de disciplinas. Las nuevas 
tecnologías, como Internet, potencian una mayor difusión de la información y aumentan la necesidad 
de personas más cualificadas para analizar esta información y transformarla en conocimientos valiosos. 
Sin embargo, no solo necesitan este tipo de destrezas quienes ocupan los puestos más especializados, 
sino que cada vez más trabajadores que se dedican a “tareas rutinarias” (p. ej., vendedores) pueden 
beneficiar a las empresas si son capaces de resolver problemas y ofrecer comentarios pertinentes tras 
comunicarse con los clientes. Hay un creciente entendimiento de que para promover la productividad 
es necesaria una mayor innovación —un aprendizaje práctico— en el entorno de trabajo.
Por ejemplo, en la industria manufacturera, la competitividad de muchos países de la OCDE reside hoy 
en día en el valor añadido que se obtiene a consecuencia de una rápida personalización de los productos 
según los mercados, y de innovar para cubrir nuevos nichos de mercado (véase el ejemplo de la zona baja 
del Valle del Río Grande en el Recuadro 10). La periodista financiera Diane Coyle (2001) ha destacado la 
desaparición de la frontera entre los servicios y la fabricación. Mientras que el sector de servicios ha valo-
rado durante mucho tiempo las destrezas comunicativas y la habilidad para adaptarse a las necesidades de 
los clientes, la ventaja comparativa de la fabricación se puede encontrar cada vez más en un buen diseño, la 
creatividad y la habilidad para personalizar los productos y así reflejar las preferencias del cliente. Disponer 
de las cualificaciones genéricas permite a los trabajadores contribuir a una mayor innovación y creatividad 
y, al mismo tiempo, no dependen tanto de sus cualificaciones técnicas para obtener un empleo en el futuro.
Unas buenas cualificaciones genéricas se aprenden durante los primeros años de vida, por lo que 
invertir en la educación escolar tiene una importancia fundamental. Sin embargo, no todos los niños se 
benefician de la educación por igual. Los niños procedentes de entornos desfavorecidos, o aquellos que 
se enfrentan a barreras lingüísticas, podrían necesitar una asistencia adicional. La educación temprana 
puede ser un impulso significativo para los niños cuyos padres no realizan una alta inversión educativa, 
o que podrían afrontar barreras lingüísticas al incorporarse alsistema educativo común.
Si bien resulta más difícil aprender cualificaciones genéricas con más edad, la inversión en cualifi-
caciones genéricas de alta especialización también puede beneficiar a las personas que cursan estudios 
postsecundarios (incluida la formación profesional); por ejemplo, cursos adicionales sobre comunica-
ción, liderazgo, iniciativa empresarial y gestión.
Recuadro 2. El peligro de una cualificación baja en la actual economía del conocimiento
La reciente crisis económica ha demostrado más que nunca la vulnerabilidad de los trabajadores poco 
cualificados, que han sido más propensos a perder sus empleos toda vez que los empleadores locales podían 
prescindir de ellos fácilmente. Incluso antes de la crisis económica, las personas poco cualificadas se enfren-
taban a un riesgo significativo de desempleo o de verse atrapadas en un empleo de baja calidad y poca remu-
neración. En los países de la OCDE, una media del 85% de las personas con estudios superiores tenía trabajo 
en 2006. Por el contrario, solo el 58% de las personas que carecían de estudios secundarios de segundo ciclo 
tenía empleo (OCDE, 2008a). Un estudio realizado en los Estados Unidos (Elberts, 2004) demostró que los 
ingresos medios semanales de los trabajadores con estudios universitarios eran un 73% superiores a los 
ingresos de los trabajadores con estudios secundarios, y que esta diferencia era incluso mayor para quienes 
no habían terminado los estudios secundarios.
LA CREACIÓN DE EMPLEOS DURADEROS – © OECD 2011
21
Sistemas educativos y formativos flexibles para un aprendizaje permanente
Al mismo tiempo, las personas necesitan acceder al empleo y a los sistemas formativos a lo 
largo de su vida laboral para conseguir cualificaciones más especializadas y responder a la cambiante 
demanda de cualificaciones. La OCDE (1996) destaca que, en el actual contexto de una economía cam-
biante, ya no es factible sobrevivir con un modelo educativo y de formación “inicial” sino que el apren-
dizaje debe ser un proceso permanente. A pesar de que el término “aprendizaje permanente” es bien 
conocido en todos los países de la OCDE, sigue siendo poco común encontrar en la práctica sistemas 
integrales de aprendizaje permanente, sobre todo que estén bien implantados en las economías locales.
Desde un punto de vista práctico, el aprendizaje permanente significa abrir los sistemas educa-
tivos y formativos a nuevos grupos destinatarios (adultos trabajadores, personas mayores), e implica 
garantizar que las personas con otro tipo de demandas (p. ej., personas con una gran carga de trabajo 
y responsabilidades familiares) pueden acceder al aprendizaje en el momento adecuado. Los emplea-
dos requieren una formación tanto intensiva como adaptable a las necesidades del empleador (si se 
imparte durante el horario laboral), o que esté disponible fuera del horario laboral. Las personas mayo-
res podrían necesitar una formación a medida que tenga en cuenta que su educación escolar tuvo lugar 
durante una época económica y tecnológica diferente (véase el Recuadro 3).
En general, es menos probable que los adultos poco cualificados accedan a la formación, y esta 
situación suele empeorar entre las personas que no están en contacto con los mercados locales de 
trabajo debido al desempleo de larga duración y, a veces, multigeneracional. Muchas comunidades se 
enfrentan a la necesidad de responder a un “estancamiento de la participación” de las personas menos 
cualificadas en iniciativas de educación y formación. En parte, el problema parece deberse a que los 
grupos desfavorecidos están desencantados con un sistema escolar que consideran que les ha fallado, 
lo que significa que es necesario un nuevo enfoque de la formación y la educación. Las entidades locales 
Recuadro 3. Iniciativa específica para trabajadores mayores, Canadá
La Targeted Initiative for Older Workers (TIOW) de Canadá es un ejemplo específico de una iniciativa de 
formación destinada a la población mayor. La financiación complementaria que proporciona el Gobierno de 
Canadá, en el marco del Plan de Acción Económica, presta apoyo a los trabajadores mayores en numerosas 
comunidades afectadas por todo el país para que participen en actividades de empleo, como evaluaciones 
del aprendizaje y formación para la adquisición de competencias, y así ayudarles a encontrar un empleo. En 
la comunidad de Sooke, en la provincia de British Columbia, el proyecto Prime Time Workers se ha dirigido 
a 20 trabajadores del ámbito de la silvicultura y la pesca. Este proyecto de 10 semanas de duración incluye 5 
semanas de clase presencial más actividades de asistencia al empleo, como por ejemplo: planes de acción 
de reinserción profesional, asesoramiento individual o en grupo, desarrollo de carteras de competencias, 
planificación de la carrera profesional mediante evaluaciones de aptitudes, intereses y valores, redacción de 
currículum vitae y técnicas de búsqueda de empleo, e información sobre el mercado laboral.
Las actividades de mejora de la empleabilidad incluyen: conocimientos de informática, nueve destre-
zas esenciales para el entorno laboral, formación en destrezas específicas (Sistema de información sobre 
materiales peligrosos en el trabajo, seguridad alimentaria, o un programa específico para trabajadores de 
servicios de mantenimiento de edificios), evaluación para el empleo, preparación ante el cambio, destrezas 
comunicativas y resolución de problemas, fomento del trabajo en equipo, toma de decisiones en grupo, coo-
peración y planificación, y formación con un tutor en caso necesario. Tras esta capacitación, hay 5 semanas 
de experiencia laboral en empresas que incluyen supervisión y seguimiento in situ.
Fuente: HRSDC, Canadá.
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experimentan cada vez más con nuevos tipos de oportunidades de aprendizaje, a las que se puede 
acceder desde casa y desde una amplia variedad de centros y entornos divulgativos. En el Recuadro 4 
se presenta un ejemplo de un proyecto divulgativo destinado a los residentes menos cualificados de las 
comunidades aborígenes de Canadá, en el contexto de la construcción de viviendas locales asequibles.
La música, los deportes y las actividades culturales se perciben como una manera útil de crear 
oportunidades de aprendizaje, sin considerarlas específicamente como actividades “formativas”. 
Además, las “empresas de prácticas” y la obtención de experiencia laboral pueden ser una buena opor-
tunidad de aprender nuevas destrezas fuera de un entorno educativo habitual. Por ejemplo, la iniciativa 
sobre la tercera vía de acceso a la formación profesional, aplicada en Brandemburgo, tuvo que ser espe-
cialmente flexible para adaptar la formación a las necesidades de personas que habían abandonado la 
educación secundaria (véase el Recuadro 5).
Recuadro 4. Respaldo al desarrollo de cualificaciones de los pueblos aborígenes, Canadá
El Bridges and Foundations For Aboriginal Development es un proyecto financiado a través del programa 
ASEP del Gobierno de Canadá. El proyecto presta apoyo a importantes oportunidades económicas identifi-
cadas en la industria de la construcción de viviendas en Saskatoon y las comunidades circundantes, incluidas 
las viviendas grupales en las comunidades aborígenes de la Primera Nación. Se centra en el empleo signifi-
cativo como parte de la construcción de viviendas locales asequibles, que proporciona cualificaciones y expe-
riencia para potenciar la carrera profesional a largo plazo de los residentes locales. El proyecto, una alianza 
entre los interesados de la industria de la construcción, el gobierno provincial, las organizaciones aborígenes 
y el gobierno federal, se creó con objeto de maximizar los beneficios para los participantes aborígenes en la 
industria de la construcción residencial. La inversión proporcionará a 600 aborígenes las cualificaciones y la 
formación necesarias para participar en las oportunidades económicas, y ofrecerá un empleo a largoplazo 
en la industria de la construcción a, al menos, 400 participantes.
Fuente: HRSDC, Canadá.
Recuadro 5. La iniciativa sobre la tercera vía de acceso a la formación profesional en Renania 
del Norte-Westfalia, Alemania
Las bajas tasas de retención son un problema específico de Alemania ya que existe un creciente número 
de jóvenes sin cualificaciones escolares, o con una baja cualificación, que no terminan los cursos de forma-
ción profesional y, por ello, no obtienen cualificaciones reconocidas. En Renania del Norte-Westfalia, se ha 
diseñado un programa para ofrecer a este grupo objetivo un programa de formación profesional más flexible, 
en colaboración con los centros educativos locales. Aproximadamente 800 jóvenes participan en el proyecto 
piloto. En este programa se permite que todos los jóvenes que abandonaron su formación se integren de 
nuevo en el proceso de aprendizaje, durante un período máximo de cinco años, y obtengan un certificado 
reconocido por las competencias aprendidas hasta ese momento. En el marco de la iniciativa sobre la ter-
cera vía de acceso a la formación profesional se ha colaborado con centros educativos locales para adaptar 
sus cursos de formación profesional habituales y presentarlos en forma de módulos flexibles. Asimismo, se 
ha identificado la necesidad de trabajar de forma continuada en grupos muy pequeños para conseguir que 
el aprendizaje progrese significativamente. La integración en grupos de mayor rendimiento dentro de los 
centros formativos suele terminar en fracaso tras un corto intervalo. La experiencia laboral en empresas ha 
demostrado ser especialmente satisfactoria; es frecuente que los jóvenes perciban que se aceptan sus fun-
ciones y conocimientos, y esto los motiva y los anima.
Fuente: Froy et al., 2009.
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Una cuestión que afecta a los desempleados en muchos lugares de la OCDE es la falta de for-
mación a largo plazo que mejore los resultados laborales de forma significativa. El servicio público de 
empleo (SPE) suele financiar cursos relativamente cortos y de baja intensidad que no producen resul-
tados sostenibles a largo plazo. En los Estados Unidos, por ejemplo, Osterman (2005) analizó datos 
sobre los resultados de la formación para trabajadores desplazados (debido a la supresión de puestos 
de trabajo) para mostrar que la formación a corto plazo supone una mejora mínima o inexistente de la 
posición laboral y del nivel salarial, mientras que una formación de mayor duración parece mejorar los 
ingresos de los trabajadores desplazados de forma importante. Esto se refleja en los resultados obteni-
dos por quienes asistieron a institutos de enseñanza superior de los EE.UU. durante los años ochenta y 
finales de los noventa. El beneficio es sustancial para quienes asistieron a institutos de enseñanza supe-
rior durante un año o más, sobre todo si continúan sus estudios hasta obtener un título (que aumentará 
los ingresos en un 14%). Sin embargo, la mayoría de las personas no consiguen permanecer el tiempo 
suficiente para obtener esos beneficios y, para ellas, el resultado es casi nulo. Es necesaria una mayor 
colaboración entre las agencias de empleo y las instituciones educativas para garantizar una actualiza-
ción de cualificaciones significativa de los desempleados, así como nuevos mecanismos para financiar 
una formación que disponga de más recursos.
No se puede subestimar el papel del sector privado con respecto a la formación impartida a su 
propio personal, incluso aunque no todas las empresas puedan contribuir al desarrollo de las cualifi-
caciones de la misma manera. Las empresas grandes están bien equipadas para actualizar las cuali-
ficaciones de la mano de obra a través de planes de formación formales y plataformas de formación 
organizativas, pero las pequeñas y medianas empresas (PYME) participan muy poco en la formación y, 
por lo tanto, requieren apoyo del sector público para establecer una formación personalizada que fun-
cione en los diferentes entornos laborales, y para facilitar otras formas de intercambio de conocimiento 
(OCDE, 2006a, 2008b).
Las competencias en el contexto de la movilidad y el cambio demográfico
Diseñar y mantener una mano de obra cualificada resulta más complicado en un contexto de 
cambio demográfico. El envejecimiento de la población amenaza con dar lugar a la escasez, tanto de 
mano de obra como de cualificaciones. Cuando las personas se jubilan, no es tan fácil reemplazar sus 
cualificaciones y experiencia. Otro factor que multiplica la complejidad de todo lo relacionado con los 
recursos humanos es el aumento de la movilidad. La inmigración internacional ha aumentado más 
del triple en los países de la OCDE durante los últimos veinte años (OCDE, 2007). Mientras que en el 
mundo en desarrollo las regiones de origen diseñan estrategias para afrontar la pérdida de cualificacio-
nes por la emigración, las regiones destinatarias están invirtiendo en recursos importantes para garan-
tizar que las cualificaciones de los recién llegados se reconocen y adaptan al nuevo contexto.
Antes de la crisis económica, muchas comunidades buscaban activamente nuevo talento para 
cubrir la escasez de cualificaciones, de tal forma que comenzaban a competir para resultar más atracti-
vas para los recién llegados. En palabras del teórico Ewers: “cuando se carece de cualificaciones espe-
cíficas, la forma más fácil de mejorar la base del conocimiento es importar una” (Ewers, 2007). Puesto 
que las tendencias demográficas a largo plazo van camino de perdurar, es probable que la migración 
se siga viendo como una forma útil de fomentar una reserva de mano de obra local fructífera una vez 
comience la recuperación. Incluso hoy en día, los inmigrantes pueden contribuir a que vuelva el cre-
cimiento puesto que aportan sus conexiones internacionales, una tendencia hacia la innovación y la 
iniciativa empresarial, y un deseo de trabajar duro en condiciones difíciles antes de establecerse en el 
mercado laboral.
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Sin embargo, es esencial que el apoyo a la inmigración se acompañe de sistemas sólidos para 
integrar a los recién llegados. Muchos inmigrantes a los países de la OCDE están desempleados o 
sobrecualificados para el trabajo que realizan. La adaptación de cualificaciones a los nuevos mercados 
de trabajo es un proceso que requiere numerosos recursos, y los gobiernos deben asegurarse de que las 
comunidades que reciben inmigrantes (sobre todo aquellas para las que es un fenómeno relativamente 
nuevo) cuentan con la financiación adecuada para esta tarea. Las entidades locales deben poner en 
marcha herramientas e instrumentos para reconocer las cualificaciones y destrezas obtenidas en otros 
países, así como proporcionar formación lingüística especializada (véase OCDE, 2006b; Froy et al., 
2009). Asimismo, es importante que los responsables políticos locales no confieran una prioridad tal a 
la inmigración que olviden a las poblaciones autóctonas en situación desfavorecida en el mercado labo-
ral. Esto incluye a los hijos de los inmigrantes, y en algunos casos, a los nietos de los inmigrantes, cuya 
situación en el mercado laboral sigue siendo precaria. Asegurarse de que el sistema de desarrollo de la 
mano de obra está abierto a todos los residentes locales será vital para evitar el desarrollo de una eco-
nomía a dos velocidades que implique la existencia de personas “muy preparadas” y “poco preparadas”.
El desarrollo de estrategias equilibradas de cualificaciones locales
En vista de la diversidad de los factores que influyen en los niveles de cualificaciones, los responsa-
bles políticos perciben cada vez más el valor de invertir en estrategias amplias de cualificaciones locales 
que impliquen una variedad de socios locales. Un examen de la práctica local en los países de la OCDE 
(Froy et al., 2009) muestra que, además de invertir en la educación escolar, dichas estrategias se suelen 
centrar en trestipos principales de medidas: atraer y retener el talento, integrar a grupos desfavorecidos 
en el sistema de desarrollo de la mano de obra, y actualizar las cualificaciones de quienes están poco 
cualificados (véase la Ilustración 1).
La Tabla 2 describe algunos instrumentos y herramientas clave que están utilizando las comunida-
des locales para aplicar estos objetivos estratégicos.
El caso de Shanghai, en China (véase el Recuadro 6), es un ejemplo de cómo una economía local 
consigue unir las diferentes prioridades estratégicas a través de un enfoque equilibrado. Sin embargo, 
existen muchos factores, como la visión a corto plazo y la falta de recursos, que impiden que las comu-
nidades afronten problemas más espinosos de cualificaciones, como la mano de obra poco cualificada, 
o la concentración de personas sin cualificaciones básicas en determinados barrios. Por lo tanto, desa-
rrollar una estrategia sólida con respecto a las cualificaciones podría requerir incentivos a fin de que los 
interlocutores locales trabajen con objetivos a más largo plazo.
Ilustración 1. El desarrollo de estrategias equilibradas de cualificaciones locales
Atracción
y retención
Estrategias
integradas
de cuali�caciones
locales
Actualización Integración
Fuente: Froy et al., 2009.
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También es importante que los responsables políticos comprendan de forma precisa el concepto 
de la oferta y la demanda de cualificaciones en su mano de obra local, es decir, lo que se conoce como 
la “ecología de las cualificaciones” locales. Esta información es difícil de compilar, e incluso más difícil 
aún de analizar de forma efectiva. Una vez que se han establecido las prioridades, los interlocutores 
locales necesitan poder influir en las políticas relacionadas con materias tan diversas como la educación 
y la formación, el empleo, el desarrollo económico, el desarrollo social y la iniciativa empresarial, una 
cuestión difícil de alcanzar en países muy centralizados. Será necesario que el gobierno central otorgue 
cierta flexibilidad a entidades locales para que las estrategias integrales de cualificaciones se puedan 
aplicar satisfactoriamente.
Tabla 2. Objetivos y medidas dentro de las estrategias equilibradas de cualificaciones locales
OBJETIVO ESTRATÉGICO MEDIDA
Atraer talento Invertir en calidad de vida local, arquitectura, desarrollo cultural y planificación urbana efectiva.
Promover el espíritu cosmopolita y la diversidad.
Desarrollar universidades e instituciones formativas. Animar a los graduados universitarios a que 
permanezcan en la zona (asesoramiento profesional, etc.) y diseñar cursos de posgrado.
Promocionar las ciudades, regiones, sectores locales y clusters para atraer nueva mano de obra.
Proporcionar incentivos a los emigrantes retornados, p. ej. reconocimiento de las cualificaciones 
obtenidas en el exterior, subvenciones para establecer nuevos negocios.
Integrar a grupos desfavorecidos Establecer centros formativos de divulgación o quioscos de TI, promocionar las oportunidades 
educativas y de formación de quienes son más difíciles de colocar, mejorar la educación 
temprana.
Establecer formas de aprendizaje alternativas; p. ej. empresas de prácticas, experiencia laboral, 
formación supervisada, programas culturales, deportivos y musicales.
Establecer mecanismos de apoyo para mejorar la retención durante los cursos formativos, los 
períodos de aprendizaje y el empleo.
Proporcionar asesoramiento laboral a adultos y desarrollar mejores vínculos entre los cursos de 
cualificaciones básicas y la formación especializada.
Proporcionar apoyo específico a inmigrantes, minorías étnicas y poblaciones aborígenes (p. ej. 
medidas contra la discriminación, reconocimiento de cualificaciones, evaluación de destrezas, 
formación lingüística).
Proporcionar formación en cualificaciones básicas para adultos (p. ej. alfabetización y aritmética 
elemental).
Actualizar las cualificaciones 
de los empleados
Personalizar la formación para los empleadores locales.
Desarrollar familias y trayectorias profesionales (véase la Sección 3).
Establecer centros de formación gestionados por empresas, animar a las industrias más 
importantes a que impartan formación en sus instalaciones a la que puedan asistir otras 
empresas, incluidas las PYME.
Establecer centros de excelencia para sectores concretos.
Animar a las empresas a que ofrezcan un servicio de planificación de la trayectoria profesional y 
formación supervisada a los nuevos trabajadores.
Establecer alianzas para compartir innovaciones y promover la transferencia de tecnología, así 
como impartir formación sobre la gestión de diferentes aspectos de la organización del trabajo.
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Recuadro 6. Iniciativa “Shanghai Highland of Talent”, China.
La iniciativa Shanghai Highland of Talent es un buen ejemplo de una estrategia equilibrada y participa-
tiva sobre las cualificaciones locales. El gobierno municipal lanzó su primera iniciativa sobre desarrollo de 
cualificaciones en 1995 con objeto de que Shanghai se convirtiese en una “meseta de talento” en la China 
continental. Sin embargo, no se realizaron labores efectivas para aplicar una estrategia concertada hasta que 
el municipio lanzó un “marco de acción” detallado en 2004. El marco de acción definía diez prioridades que 
habría que acometer entre 2004 y 2010, entre ellas: la atracción de emigrantes retornados a China altamente 
cualificados; programas de formación especializada para científicos, directivos, ingenieros, políticos y funcio-
narios altamente cualificados; y programas más amplios para reformar el sistema de formación profesional 
y actualizar las cualificaciones de la mano de obra de Shanghai. En 2006, estos programas se concentraron 
en cinco tareas clave, y se dio prioridad a la formación de los trabajadores migrantes y al exceso de mano de 
obra rural que llegaba a Shanghai. En la actualidad, la formación se imparte de acuerdo con un “Catálogo de 
desarrollo del talento”, revisado anualmente, que enumera las cualificaciones demandadas. El resultado de 
este enfoque equilibrado y específico ha sido muy alentador. La proporción de trabajadores altamente cua-
lificados con respecto al total de trabajadores cualificados de Shanghai aumentó hasta el 14,85% en 2005, 
comparado con el 6,2% de 2002 y el 9,4% de 2003.
Atracción y retención
de trabajadores cuali�cados
Programa de 3 años para atraer a emigrantes
chinos de vuelta a Shanghai, que incluye:
• Escolarización especial para los hijos de los
migrantes retornados.
• Reconocimiento de las cualificaciones
obtenidas en el exterior.
• Subvenciones para que los retornados
establezcan un negocio.
• Salarios iniciales más altos.
• Formación para trabajadores migrantes:
formación esencial para el empleo
dirigida a los trabajadores migrantes
e impartida en 19 centros formativos
especiales en cada zona de la ciudad.
• Formación para los desempleados.
• Centros de formación en las empresas
líderes y promoción de la formación
profesional en el trabajo.
• Un sistema de certificación laboral basado
en las cuali�caciones.
• Programas de formación especializada para
cientí�cos, directivos, ingenieros, políticos
y funcionarios altamente cuali�cados.
• Un sistema de aprendizaje permanente
y de educación continua.
Integración de grupos desfavorecidos
en el desarrollo de la mano de obra
Actualización de cuali�caciones
de los trabajadores
Fuente: Froy et al., 2009.
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Recomendaciones para los 
responsables políticos nacionales
Recomendaciones para los 
profesionales y los responsables 
políticos locales
Invertir en información y datos: la disponibilidad 
de información y datos es una cuestión clave 
que impide a los responsables políticos locales 
adoptar un enfoque proactivo para afrontar las 
cuestiones relacionadas con las cualificaciones 
a nivel local. Los gobiernos nacionales tienen 
la responsabilidad