Unidad 3- Derecho Procesal Pblico

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Unidad 3: Algunas Particularidades del Acceso a la Jurisdicción 
 
En la presente Unidad analizaremos algunas situaciones particulares que se presentan en el proceso 
administrativo nacional y provincial, a la hora de enjuiciar los actos de la administración. El análisis de esa 
cuestión pondrá de resalto que los sistemas que estudiaremos escapan a las reglas generales de agotamiento de 
la vía administrativa y del régimen de habilitación de instancia, desarrollados en las unidades anteriores. 
 
3.1. El acceso al control judicial de las decisiones que resuelven reclamos de los usuarios de los servicios 
públicos. 
Primero que todo, antes de ingresar en la cuestión procedimental debe recordarse que a partir de 1989, el Estado 
argentino fue objeto de un amplio programa de privatizaciones enmarcado en la Ley de Reforma del Estado 
(23.696), que abarcó a las empresas y sociedades de propiedad estatal de las principales actividades esenciales 
como aconteció en materia de energía eléctrica, gas, agua potable, telecomunicaciones, aeropuertos, corredores 
viales, otros. 
De esta manera, se dejó atrás aquel modelo de prestación directa por el Estado de los servicios públicos 
fundamentales, trasladando la responsabilidad de su cobertura a empresas privadas, en su gran mayoría de 
carácter extranjero1 que se vincularon a la administración a través de la figura del contrato administrativo. 
 
La privatización de los servicios, determinó entonces, el desplazamiento de las potestades regulatorias y de 
control, de las arcas estatales a entes reguladores especializados, que se crearon para fiscalizar la prestación 
privada de cada uno de esos servicios esenciales en el aspecto tarifario, en la calidad del servicio, la protección 
a los usuarios y en el cumplimiento de los planes de inversión fijados por vía contractual. 
La transferencia de tales actividades a manos privadas se instrumentó a través de diversas técnicas jurídicas 
como concesiones, licencias, autorizaciones, entre otros, títulos que en muchos casos no coincidían con la 
realidad instrumentada en cada uno de los contratos públicos sino que procuraban amoldarse a la realidad 
jurídica de los países de donde provenían las empresas. Otras actividades, tales como la generación de energía 
eléctrica o la producción de gas fueron desreguladas y sometidas a libre competencia de los particulares; 
procurando de ese modo atraer la inversión extranjera y con ello, la mano de obra calificada. 
Esa política de privatización de los servicios considerados esenciales fue instrumentada de acuerdo a las 
características propias de la actividad, conforme lo desarrollaremos a continuación. 
 
Gas natural. Con la ley de Reforma del Estado comenzó el camino de la privatización del servicio de gas que 
se encontraba en manos de la empresa pública Gas del Estado. En 1992, a través del dictado de la Ley 24.0762 
y el Decreto 1738/92, se creó el marco regulatorio del sector. 
 
En lo que hace al diseño del servicio, cabe apuntar que se realizó una segmentación vertical de la actividad 
dividiéndose el mismo en producción, transporte y distribución. La producción se libró a la competencia 
privada y es considerada como una actividad de interés general regulada por la Ley 17.3194. 
Con relación al transporte, se crearon dos empresas: Transportadora de Gas del Sur y Transportadora de Gas del 
Norte y se firmaron licencias con una duración de 35 años, extendiéndose hasta 2027 (prorrogables por diez 
años más) bajo un régimen monopólico y caracterizados como servicio público. 
En el sector relativo a la distribución se instrumentó, también, una segmentación del servicio pero de carácter 
horizontal al dividirse el territorio nacional en nueve zonas, cada una de las cuales se asignó a una empresa 
distribuidora. En la Provincia de Córdoba, esa tarea se encuentra a cargo de la Distribuidora de Gas del Centro 
S.A. (Ecogas) 
A su vez, se creó el Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS) que tiene a su cargo la regulación y el 
control del servicio y cuyas facultades están receptadas en la Ley 24.076. 
 
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El sector eléctrico. En materia de energía eléctrica también se realizó una segmentación de carácter vertical del 
servicio dividiéndose el mismo en generación, transporte y distribución. La generación no fue caracterizada 
como servicio público pero sí fue considerada como una actividad de interés general. 
El transporte eléctrico, en cambio, fue instrumentado como un monopolio y a diferencia de la generación, sí 
recibió la calificación normativa de servicio público dada su naturaleza monopólica. 
La distribución, por su parte, fue catalogada como servicio público y por lo general, se mantiene en manos 
provinciales, como ocurre con la empresa EPEC en Córdoba. 
El sector está regido por las leyes 15.336 y 24065. A través de este último cuerpo normativo se estableció el 
marco regulatorio y se creó el Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE) cuya función reside en el 
control del servicio. 
 
Telecomunicaciones. Por medio del Decreto 731/897 se establecieron las normas a la cuales se ajustaría la 
privatización del sector. A los fines de su explotación, se vendió la red telefónica cuya propiedad ostentaba la 
empresa pública ENTEL y se dividió de manera territorial el país en dos zonas, adjudicándose a la empresa 
Telefónica de Argentina S.A. el sur y a Telecom S.A. el norte. A ambas empresas, se le otorgaron licencias de 
perpetuidad con exclusividad por siete años renovables por tres años más. 
Si bien el Decreto1185/90 por el cual se dispuso la privatización del sector de las telecomunicaciones hizo 
expresa alusión al carácter de servicio público de la actividad telefónica, el marco regulatorio instrumentado por 
el Decreto 746/00 no hizo referencia a esa característica razón por la cual, cabe concluir que en la actualidad al 
menos desde el punto de vista normativo no traduce la ejecución de un servicio público sino que estamos frente 
a una actividad de interés estatal, razón que justifica la regulación económica del sector. 
A su vez, en la órbita de la Secretaría de Comunicaciones de la Nación se creó la Comisión Nacional de 
Telecomunicaciones que actualmente es denominada Comisión Nacional de Comunicaciones como autoridad 
regulatoria. 
 
Agua potable. A diferencia de la naturaleza federal que poseen los sectores previamente analizados, el agua 
potable atravesó en la década del ochenta el proceso de provincionalización de las redes razón por la cual fueron 
las provincias las que encararon sus propios procesos de privatización que se instrumentaron, por lo general, a 
través de técnicas concesionales11 estatuyéndose, asimismo, autoridades regulatorias locales. 
 
Lo relacionado con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a dieciocho partidos de la Provincia de Buenos 
Aires, se mantuvo bajo la órbita de Obras Sanitarias de la Nación. Este sector, enfrentó un proceso de 
privatización que concluyó en la concesión otorgada a una empresa extranjera con la consiguiente creación de 
un ente regulador que recibió la denominación de ETOSS. A su vez, a través del Decreto 999/92 se estableció el 
marco regulatorio del sector. 
 
3.1.1. Procedimientos ante los Entes Reguladores. Régimen Nacional y provincial. Características. 
Como puede advertirse, para cada uno de esos servicios esenciales nacionales se creó un marco regulatorio de la 
actividad y se dio nacimiento, en algunos casos, a un ente autárquico encargado de controlar y regular la 
prestación del servicio. Esos cuerpos normativos específicos establecieron sus respectivos cauces de 
impugnación contra las decisiones de la autoridad regulatoria. 
Así, en el sector eléctrico (Ley 24.065) las decisiones del Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE) 
podrán ser recurridas a través del recurso de alzada previsto por el Art. 94 del R.N.P.A. Una vez verificado el 
agotamiento dela vía administrativa procederá el recurso en sede judicial directamente ante la Cámara Nacional 
de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal. (Art. 76) 
A estos efectos debe tenerse en cuenta que la vía de alzada es facultativa con lo cual, el interesado puede 
recurrir directamente la decisión ante dicho tribunal, dando lugar a lo que hemos denominado como un recurso 
directo o judicial. 
Por su parte, la ley 24.076 que regula lo concerniente al gas natural indica en su Art. 66 que “Toda controversia 
que se suscite entre los sujetos de esta ley, así como con todo tipo de terceros interesados, ya sean personas 
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físicas o jurídicas, con motivo de los servicios de captación, tratamiento, transporte, almacenamiento, 
distribución y comercialización de gas, deberán ser sometidas en forma previa y obligatoria a la jurisdicción del 
ENARGAS. (Ente Nacional Regulador del Gas)” 
Cuando las decisiones del ente sean de carácter jurisdiccional, las mismas, serán apelables ante la Cámara 
Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal. 
El recurso deberá interponerse ante el mismo ente, de manera fundada y dentro de los quince (15) días de 
notificada la resolución. Verificado ello, el ente deberá elevar las actuaciones a la cámara dentro de los cinco (5) 
días contados desde la interposición del recurso y ésta dará traslado por quince (15) días a la otra parte. 
Por su parte, el Art. 70 –al igual que el marco regulatorio del sector eléctrico- establece que aquellas 
resoluciones del ente que no sean de carácter jurisdiccional podrán recurrirse por vía del recurso de alzada (Art. 
94 R.L.N.P.A.). Una vez agotada la vía administrativa procederá el recurso en sede judicial directamente ante la 
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal. 
A diferencia de lo que aconteció a nivel nacional, en Córdoba, se creó a través de la ley 8835 un único ente 
regulador denominado como Ente Regulador de los Servicio Públicos (ERSEP) que concentra el control de la 
distribución de electricidad, transporte interurbano, la actividad de los concesionarios viales y el agua potable. 
El mismo se encuentra en el ámbito del Poder Ejecutivo Provincial y bajo la órbita del Ministerio de Obras 
Públicas. 
Frente a la necesidad de efectuar un reclamo los usuarios deben iniciar el procedimiento ante el prestador del 
servicio público. Si no reciben respuesta dentro del plazo diez días o si no están de acuerdo con ella, la 
resolución de la cuestión queda a cargo del ERSEP. 
La decisión que se adopte causa estado sin que sea precisa la interposición de recurso administrativo alguno a 
los fines del agotamiento de la vía administrativa. A partir de que ese acto administrativo es notificado, queda 
expedita la vía judicial para cuestionar dicha medida ante el fuero contencioso administrativo provincial dentro 
de los treinta días hábiles judiciales. 
 
3.1.2. La legitimación para la defensa de derechos de incidencia colectiva o de tercera generación. 
La legitimación en materia de derechos de incidencia colectiva ha sido regulada por vía del Art. 43 de la 
Constitución Nacional que en su segundo párrafo señala que haciendo alusión al amparo prescribe que “Podrán 
interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al 
ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en 
general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme 
a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización”. 
Es decir, que la mentada cláusula constitucional contiene una regulación expresa de la legitimación activa 
estatuyendo para esos casos a la acción de amparo como cauce de protección de los derechos vulnerados. Se 
advierte, claramente, la ampliación de la legitimación en esta clase de derechos a sujetos distintos que el propio 
afectado. 
En cuanto a la legitimación de las asociaciones resulta imperioso que en el caso concreto se controle la 
vinculación de los fines que defiende conforme su estatuto con la representación que se arroga en la acción 
judicial. 
Es importante destacar que si bien la norma constitucional sólo habilita a tales legitimados a encauzar sus 
planteos por vía de amparo, la jurisprudencia ha considerado que también cabe autorizar la defensa de sus 
intereses por vía ordinaria. 
 
3.2. El acceso al control judicial de algunos actos de administración tributaria. 
 
NACIÓN 
AFIP 
Determinación de Oficio de un Tributo 
15 días puede optar 
Reconsideración ante el Superior 
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Apelación ante el TFN 
(+ $2.500) Efecto susp. 
Rec. de revisión y Apelación limitada ante la C.F. (Pago previo). 
Demanda de repetición (Pago previo). 
Multa 
15 días puede optar 
Reconsideración ante el Superior 
Apelación ante el TFN 
(+ $2.500) 
15 días de demanda Cont. Administrativo (Pago previo) 
Rec. de revisión y Apelación limitada ante la C.F. (Pago previo). 
Clausura 
Reconsideración de Apelación ante el Superior 
Si es confirmada 
(5 días) 
Apelación Juzgado Penal-Cont. dentro de los 5 días 
Actos administrativos 
 
PROVINCIA 
DGR 
Det. de trib. 
Pago de anticipos 
Repetición 
Extensiones 
Sanciones (salvo Clausura) 
Reconsideración 15 días 
 
3.2.1. Actos que causan estado según las situaciones orgánicas de la administración 
En el ámbito provincial la revisión de actos administrativos de la administración tributaria se rige por Código 
Tributario (Ley 6006) 
Ante las decisiones de la Dirección General de Rentas (En adelante DGR) que: 1) Determinen de oficio el pago 
de un impuesto; 2) Impongan el pago de anticipos; 3) Impongan sanciones (salvo clausura, que tiene una 
regulación específica) el contribuyente debe interponer recurso de reconsideración dentro del plazo de quince 
días, que para el primero de los casos aludidos tiene efecto suspensivo. La mentada autoridad provincial posee 
un plazo de treinta días para resolver. 
Debe tenerse presente que la DGR es un órgano desconcentrado del Ministerio de Finanzas y que en virtud de 
su naturaleza jurídica carece de personería jurídica propia. A pesar de ello, no puede interponerse recurso 
jerárquico en contra de sus decisiones ante el Poder Ejecutivo provincial sino que deben ser cuestionadas 
directamente ante el Poder Judicial, lo cual implica una particularidad en el sistema contencioso administrativo 
local. 
 
En la órbita nacional rigen la ley 11.683. Ante la determinación de un tributo por parte de la Administración 
Federal de Ingresos Públicos (En adelante AFIP) el contribuyente puede optar entre dos alternativas adjetivas. 
Por un lado, cabe la posibilidad de interponer recurso administrativo de reconsideración ante el superior 
jerárquico dentro de los quince días para luego de agotada la vía administrativa promover acción de repetición 
ante el juzgado federal correspondiente, previamente debe haber abonado el monto del tributo. 
En segundo lugar, siempre que la suma sea superior a los dos mil quinientos pesos, puede impugnar esa 
decisión ante el Tribunal Fiscal de la Nación con efecto suspensivo. La resolución que dicte ese tribunal 
administrativo con relación al planteo efectuado por el contribuyente, puede ser atacada mediante un recurso de 
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revisión y apelación limitada ante la Cámara federal que corresponda, según los criterios de competencia. Para 
ello debe pagar previamente el tributo. 
El procedimiento es similar en los casos de multa impuesta por la AFIP con la diferencia que la acción judicial 
que debe promoverse es de carácter contencioso administrativa y tiene por objeto lograr la declaración de 
nulidad de la medida. 
En los casos de clausura esa decisión debe ser cuestionada dentro de los cinco días a través de un recurso de 
apelaciónante el superior jerárquico. Si éste decide confirmarla esa medida puede ser atacada ante el fuero 
penal económico dentro de los cinco días. 
 
 
3.2.2. El “solve et repete” 
Este principio implica que antes de cuestionar judicialmente la legitimidad de un impuesto hay que abonarlo. En 
su fundamento se invoca, por lo general, la regularidad de la recaudación estatal y los fines que ésta persigue. 
Sin embargo, en la práctica, se observa una extralimitación del poder público al extender la aplicación de este 
principio más allá de los tributos, invocándolo en casos de sanciones pecuniarias, intereses de tributos, entre 
otros. 
El solve et repete ha sido considerado constitucional por la C.S.J.N. en la causa “Micrómnibus Barrancas de 
Belgrano S.A.” y en algunos precedentes más recientes, exceptuando su aplicación en los casos en que 
provoque un gravamen irreparable y se demuestre la imposibilidad de pago. En idéntico sentido se ha 
pronunciado el T.S.J. en reiteradas oportunidades, exceptuando los casos de desproporción. 
 
A diferencia de lo que ocurre a nivel nacional en el plano normativo en cuanto omite pronunciarse sobre el 
punto, el Código Contencioso Administrativo Provincial sí regula lo relativo al solve et repete. Así, en su Art. 9 
establece que “Cuando el acto administrativo que motivase la demanda en su parte dispositiva ordenase el pago 
de alguna suma de dinero, proveniente de tributos vencidos, el demandante no podrá promover la acción sin 
abonar previamente la suma referida conforme a la liquidación formulada por la Administración, excluida la 
parte que constituya multa, recargos o intereses”. 
En el ámbito provincial por imperio del Código tributario Provincial se ha sustituir el pago previo por derecho 
real de hipoteca sobre un inmueble propio o ajeno, aval del Banco de la Provincia de Córdoba o Póliza de 
Seguro de Caución. 
 
3.3. El acceso al control judicial de los actos administrativos dictados durante la ejecución de contratos 
administrativos. 
En el ámbito de la Provincia de Córdoba los actos administrativos que se dicten durante la ejecución de un 
contrato administrativo y que puedan lesionar derechos subjetivos del contratista o el interés legítimo de quien 
resultó excluido del mismo, deben ser impugnados administrativamente y una vez agotada la vía administrativa, 
deben ser llevados a la vía contencioso administrativa, conforme lo patrones estudiados en la Unidad 1 y 2.