Estado de derecho y reforma ene - Editores_ Tony Payan

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COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH
María José Añón Roig 
Catedrática de Filosofía del Derecho de la 
Universidad de Valencia 
Ana Belén Campuzano Laguillo
Catedrática de Derecho Mercantil de la 
Universidad CEU San Pablo
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de 
Derecho. Instituto Tecnológico 
Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro de la Suprema Corte 
de Justicia de México
Owen M. Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la 
Universidad de Yale (EEUU)
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos
Catedrático de Derecho Constitucional de la 
Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López 
Catedrático de Derecho Civil de la 
Universidad de Sevilla 
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la 
Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de 
la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la 
Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la 
Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos 
Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad 
de Colonia (Alemania)
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad 
del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-
Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la 
Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la 
Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del 
Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón 
Catedrático de Derecho Penal de la 
Universidad de Valencia 
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la 
Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web:
www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
ESTADO DE DERECHO Y 
REFORMA ENERGÉTICA 
EN MÉXICO
TONY PAYAN
STEPHEN P. ZAMORA
JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ
Editores
Ciudad de México, 2016
Copyright ® 2016
Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro pue-
de reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o 
mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier alma-
cenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito 
de los autores y del editor.
En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México 
publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/
© Tony Payan
 Stephen P. Zamora
 José Ramón Cossío Díaz y otros
© EDITA: TIRANT LO BLANCH
 DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO
 Río Tiber 66, PH
 Colonia Cuauhtémoc
 Delegación Cuauhtémoc
 CP 06500 Ciudad de México
 Telf: (55) 65502317
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 ISBN: 978-84-9143-282-1
 MAQUETA: Tink Factoría de Color
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atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro 
Procedimiento de quejas.
Dedicatoria
Los autores de este volumen dedicamos esta obra a Stephen P. 
Zamora, uno de los organizadores del proyecto de investigación 
del cual surge este trabajo. Nuestro amigo y colega, Steve, falleció 
justo al concluir los trabajos de este proyecto ubicado en la inter-
sección de la reforma energética y los grandes retos del Estado de 
derecho que hoy enfrenta México.
Steve inició su carrera en los 1970s en la Escuela de Derecho 
de la Universidad de Houston y desde entonces se convirtió en 
uno de los grandes puentes entre los dos países dentro del ámbito 
del derecho. Desde el inicio de su carrera, Steve entendió la im-
portancia de estudiar el derecho mexicano en Estados Unidos. Su 
pasión lo llevó a fundar el Centro para el Estudio del Derecho en 
México y Estados Unidos de la Escuela de Derecho de la Universi-
dad de Houston. Nadie entendió la complejidad del sistema legal 
mexicano como Steve y la importancia de que en Estados Unidos 
se razonara bien ese sistema. Steve dedicó su vida a esta tarea y 
se convirtió a lo largo de décadas en un importante interlocutor 
entre los dos países en el mundo del derecho.
En el 2013, Stephen Zamora, Erika de la Garza, quien dirige 
la Iniciativa Latinoamérica del Instituto Baker de Política Públi-
cas de la Universidad de Rice y un servidor, director del Centro 
México del mismo Instituto, fuimos a la Ciudad de México. Du-
rante un almuerzo con el Magistrado José Ramón Cossío Díaz y 
otros colegas en las instalaciones de la Suprema Corte de Justicia 
concebimos este proyecto académico encaminado a explorar la 
intersección de la reforma energética en México —un momento 
histórico, y el mayor reto que enfrenta el país en el Siglo XXI, el 
Estado de derecho. A este esfuerzo se unieron el Tecnológico de 
Monterrey, la Escuela de Derecho de la Universidad Autónoma de 
Nuevo León, y CIDAC— un think tank importante en la Ciudad 
de México. Durante los siguientes dos años y medio, Steve fue 
un pilar importante y uno de los líderes preeminentes de este 
proyecto.
Dedicatoria
La prematura partida de Steve deja un vacío importante entre 
los dos países porque, a pesar de que Estados Unidos y México 
tienen una relación cada vez más compleja y multifacética, existen 
todavía pocas personas dedicadas a construir puentes entre dos 
mundos muy distintos en sus tradiciones legales.
Hasta siempre, Steve
Agradecimientos
Todo proyecto de esta envergadura y complejidad es necesa-
riamente producto de muchas personas, algunas visibles y otras 
invisibles. Seguramente se nos pasará darles las gracias a muchas 
de estas personas que colaboraron con el proyecto, pero por algo 
hay que empezar. Gracias a Stephen Zamora y Erika de la Garza, 
que ayudaron a concebir este proyecto desde el principio. Y gra-
cias a Luis Rubio y Verónica Baz de CIDAC, a Pablo de la Peña y 
a Alejandro Poiré del Tecnológico de Monterrey, y a Oscar Lugo 
Serrato y Manuel Acuña de la Escuela de Derecho de la Universi-
dad Autónoma de Nuevo León —todos líderes de este proyecto 
al lado de Stephen, Erika y un servidor—. La colaboración entre 
nuestras instituciones y el apoyo moral y material fueron la clave 
del éxito de este trabajo.
Igualmente, agradecemos todo el trabajo logístico y coordina-
dor de este proyecto, principalmente de Lisa Guáqueta del Centro 
México. Asimismo, agradecemos todo el trabajo de los autores de 
los capítulos, quienes fueron muy pacientes al incorporar todas 
las revisiones sugeridas en varias iteraciones; y a todas las manos 
silenciosas que hicieron posible la coordinación y trabajo de los 
talleres, conferencias, y múltiples reuniones detrás de este proyec-
to. Gracias también a los dictaminadores, editores, correctores, 
traductores, y a la Editorial Tirant lo Blanch por su paciencia en 
los trabajos de preparación del manuscrito de este libro.
Prólogo
Energía, la ley y «la vía mexicana»
Luis Rubio*
Los inversionistas extranjeros en México tienen que entender 
y reconocer las particularidades de la cultura legal y política del 
país. Aunque se han realizado reformas estructurales importantes 
en los últimos años, sobre todo en el sector energético, el contex-
to legal y político de las reformas difiere mucho de los de Estados 
Unidos y otros países desarrollados. El concepto de ley se entien-
de de una forma diferente y los criterios con los cuales se toman 
decisiones no se parecen en absoluto a la forma de proceder en 
los procesos judiciales estadounidenses. Esta diferencia no debe-
ría disuadir a los potenciales inversionistas de explorar las oportu-
nidades del sector energético en México, pero sí es necesario que 
comprendan que la manera de adoptar decisionescon respecto a 
la ley y su cumplimiento son dos cosas claramente distintas.
La industria de la energía ha sido un sector clave, pero alta-
mente politizado, de la economía mexicana y, desde 1938, ha 
estado bajo el control integral del gobierno. Como resultado, el 
sector se ha desarrollado menos que en otros países con niveles de 
ingresos similares. Además, el sector energético en México ha evo-
lucionado dentro de un contexto político que, en gran parte, no 
se ha apegado a los principios básicos del mercado, comenzando 
por el de competencia, lo que contrasta con el resto de gran parte 
del sector a escala mundial. Como monopolio estatal, pemex in-
teractuaba con empresas privadas bajo condiciones contractuales 
normales en calidad de clientes, proveedores y contratistas, pero 
esas relaciones estaban profundamente influenciadas por fuerzas 
e intereses políticos y burocráticos. Uno de los resultados de esta 
* Presidente de CIDAC (Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C.)
Luis Rubio
situación excepcional fue la existencia de un número relativamen-
te bajo de conflictos entre pemex y sus contrapartes contractuales, 
pero esto se debió, en buena medida, a la naturaleza monopsóni-
ca de los mercados mexicanos de energía.
Todo esto cambió en 2013 y 2014, cuando la Constitución 
mexicana fue enmendada y se aprobó la legislación reglamenta-
ria que reformó el sector energético para permitir las inversiones 
privadas y extranjeras. El cambio abrió la vía a una multitud de 
oportunidades y mecanismos orientados a que los entes privados 
puedan invertir, participar y mantener operaciones energéticas 
de forma independiente en el país. El nuevo marco legal no sola-
mente liberalizó el sector, sino que también creó una nueva rea-
lidad tanto física como legal y política. A partir de la reforma, las 
interacciones entre los actores —los antiguos y los nuevos— re-
querirán nuevas reglas y nuevos procedimientos para la solución 
de controversias, así como el desarrollo de una renovada capaci-
dad de lidiar con los asuntos legales derivados de las nuevas cir-
cunstancias. El marco legal resultante de la reforma redefinió los 
parámetros y normas legales, mismas que funcionarán dentro de 
la cultura legal prevaleciente. Muchos de los actores potenciales 
en el sector energético tienen amplia experiencia en el manejo de 
asuntos legales complejos inherentes al sector energético en na-
ciones que, como México, se caracterizan por una fuerte presen-
cia gubernamental en la economía; sin embargo, en el caso del 
sector energético esto es algo nuevo para México y los mexicanos. 
En México, la ley, de por sí nunca una prioridad, no ha sido el 
elemento clave de interacción entre actores en el ámbito econó-
mico. Los criterios políticos, mucho más que los legales, han sido 
los determinantes en el sector energético (y, en gran medida, en 
el funcionamiento general del país). La ley y la Constitución son 
mucho más una aspiración que un elemento integral del Estado 
de Derecho.
Las empresas extranjeras y los potenciales inversionistas que 
estén dispuestos a adentrarse en el sector energético mexicano 
tienen que ser conscientes de las circunstancias legales y políticas 
bajo las cuales van a operar. Como se explica en los capítulos de 
Prólogo
este libro, tarde o temprano habrá que abordar la complejidad 
legal y política inherente en este nuevo marco constitucional. Por 
lo tanto, este prólogo pretende proporcionar un entorno contex-
tual del Estado de Derecho en México como el concepto general 
y como guía para la lectura de este volumen.
El Estado de Derecho
Este libro fue escrito principalmente por abogados sobre un 
tema que ha llegado a ser crítico para muchos países y sin duda 
para México. La expresión «Estado de Derecho» es ciertamente 
un lugar común, pero también entraña la concepción de las re-
laciones entre las partes en una transacción. Además, constituye 
una característica fundamental en la manera en que una sociedad 
se comporta e interacciona. Por consiguiente, hay una gran dife-
rencia entre la perspectiva de la legalidad de los países desarro-
llados y la de los países en vías de desarrollo. Aunque lo cierto es 
que hay poco consenso sobre lo que significa el concepto «Estado 
de derecho», es fácil que se asuma como universal. Los abogados 
lo interpretan de una forma, mientras que los economistas han 
desarrollado definiciones más amplias. Lo que es más importan-
te: si los abogados suelen ver el lado normativo del mundo como 
central, los científicos sociales tienden a observar incentivos e im-
pedimentos en las reglas y los procedimientos.
Este prólogo destaca la importancia de este debate y ofrece 
una breve reflexión para guiar al lector de este libro en la comple-
jidad del Estado de Derecho en México. Los mexicanos utilizan la 
expresión «Estado de derecho» de forma generosa, pero su signi-
ficado varía mucho en función de quién la utiliza. Para algunos es 
meramente una etiqueta política, mientras que para otros consti-
tuye una manera de justificar sus acciones; para muchos más no 
es más que una construcción retórica. En un sistema político sin 
pesos y contrapesos, el presidente puede cambiar las reglas por 
capricho y hacer irrelevante el concepto del Estado de Derecho. 
Asimismo, la debilidad del sistema judicial en México evidencia 
Luis Rubio
la incapacidad del Estado para acatar la ley, así como para obligar 
a los demás a cumplirla. Es importante comprender que, a pesar 
de la redefinición radical del marco legal del sector energético, el 
concepto básico de la ley no ha cambiado. Aunque una reforma 
considerable del poder judicial está en marcha, hay pocas razones 
para esperar cambios significativos en un futuro próximo. Por su 
parte, si bien la presidencia tiene bastante menos poder que en 
el pasado, el Ejecutivo todavía tiene la potestad suficiente para 
cambiar las reglas según le convenga o para emplear el complejo y 
frecuentemente contradictorio aparato legal con el fin de saltarse 
acuerdos y contratos, facilitando o bien estorbando su ejecución. 
Este es el desafío principal al cual se enfrentarán los inversionistas 
extranjeros si deciden participar en los mercados energéticos re-
cientemente reformados en México.
En su mayoría, los políticos mexicanos entienden las implica-
ciones de la falta de pesos y contrapesos, así como de la necesidad 
que tienen los inversionistas extranjeros de contar con reglas cla-
ras y conocidas, además de mecanismos confiables para la resolu-
ción de disputas. De hecho, el objetivo de las negociaciones con 
el Tratado de Libre Comercio (tlc) en los años 80 fue encontrar 
una manera de asegurar a los inversionistas extranjeros que las 
reglas no cambiarían de forma caprichosa.
El tlc constituye un compromiso por parte de México de no 
expropiar a las compañías sin causa justificada, no favorecer a al-
gunas compañías en detrimento de otras y no emitir normas y 
resoluciones arbitrarias. En cierto modo, el tlc fue una manera 
de importar el Estado de Derecho norteamericano con el propó-
sito de atraer la inversión. A lo largo de los últimos veinte años, el 
tlc ha logrado sobradamente su objetivo; de hecho, sigue siendo 
el principal motor de crecimiento de la economía mexicana, así 
como la principal fuente de certidumbre respecto a las reglas y re-
gulaciones para la inversión extranjera en la economía mexicana.
Sin embargo, cuando se negoció el tlc el sector energético no 
formó parte del acuerdo debido a las restricciones constituciona-
les existentes en aquella época. Ahora, sin esas restricciones, las 
disposiciones del capítulo 11 del tlc, que garantizan los derechos 
Prólogo
de los inversores extranjeros, presumiblemente acabarán siendo 
aplicables también a las inversiones vinculadas al sector energé-
tico. Por lo tanto, un asunto clave en la actualidad es la forma 
en que se dará cumplimiento a estas disposiciones en el caso del 
sector energético, ya que seguirá estando altamente politizado,independientemente de los elevados niveles de riesgo que inexo-
rablemente caracterizan al sector y que asumen los actores que 
participan en él, además de los diversos factores internos que, por 
décadas, se han beneficiado del statu quo.
En tanto México implementa su nueva legislación energética, 
tendrá que encontrar la manera de lograr lo que el tlc ha conse-
guido con mucho del resto de la economía: asegurar la transpa-
rencia y el cumplimiento de acuerdos y contratos. Si observamos 
la manera en que el gobierno ha enfocado y ajustado las reglas 
para las rondas sucesivas de licitaciones de petróleo y gas, hay una 
clara comprensión de las necesidades del sector y una disposición 
a cumplir con ellas. La cuestión es si el tlc se convertirá en un 
mecanismo relevante para solucionar controversias o si se crearán 
mecanismos alternativos para conseguir la misma transparencia y 
el cumplimiento de la ley.
La necesidad es obvia1. Hay un índice comparativo que evalúa 
el grado de respeto del Estado de Derecho en diversos países a 
través de ocho indicadores: los límites de la autoridad guberna-
mental, la ausencia de corrupción, la transparencia gubernamen-
tal, los derechos fundamentales de los ciudadanos, el orden y la 
seguridad, la habilidad de aplicar las regulaciones, la justicia civil 
y la justicia penal. Este índice sitúa a México en la posición 79 de 
los 99 países estudiados. En conjunto, los indicadores solamente 
pretenden medir una cosa: ¿trabaja el gobierno (incluidos los po-
deres legislativo y judicial) para proteger los derechos de los indi-
viduos (incluidos los de los inversionistas)? La puntuación baja de 
México seguramente no sorprendería a los mexicanos, y esa es la 
razón por la cual se han buscado mecanismos como los tratados 
comerciales para «importar» elementos del Estado de Derecho 
que satisfagan las necesidades de los inversionistas, así como ins-
Luis Rubio
trumentos como los mecanismos internacionales de arbitraje esta-
blecidos para mediar conflictos contractuales.
Reflexiones finales
El principio que subyace al Estado del Derecho es que siem-
pre se ejercerá la autoridad gubernamental de forma legítima de 
acuerdo con reglas escritas y ampliamente conocidas de antema-
no, aplicadas a través de procedimientos establecidos y confiables. 
El Estado de Derecho pretende ser una salvaguarda contra la ac-
ción arbitraria del Estado y, por lo tanto, no se trata de un mero 
tecnicismo. Esa es la esencia del Estado de Derecho. Un pobre 
desempeño del gobierno conlleva un precio muy alto cuando se 
gobierna mal, lo que impacta al desarrollo económico.
Hacer valer el Estado de Derecho implica un compromiso con 
un orden social, político y legal específico. En principio, esto en-
traña la aceptación de la ley como norma y mecanismo de interac-
ción entre las personas, las organizaciones y el gobierno en todo 
tipo de asuntos. Implica la obligación del Gobierno (incluyendo 
la policía, el Ministerio Público, etc.) de ser escrupulosamente 
transparente en todas sus acciones.
A medida que la reforma energética avance se pondrá a prue-
ba la capacidad de México de gestionar y resolver los conflictos y 
controversias contractuales que inevitablemente se irán presen-
tando. Ante la ausencia, al menos hasta ahora, de un escenario 
político que garantice plenamente el principio de legalidad, la 
esperanza es que el compromiso demostrado en el proceso de 
aprobación de las reformas también seguirá siendo efectivo en el 
contexto político en que de hecho acabe funcionando el sector 
energético.
NOTAS
1 Rule of Law Index 2014 (The World Justice Project: Washington D.C.). Dispo-
nible en: <http: //worldjusticeproject.org/sites/default/files/files/wjp_rule_of_law_in-
dex_2014_report.pdf.>.
http://worldjusticeproject.org/sites/default/files/files/wjp_rule_of_law_index_2014_report.pdf.
http://worldjusticeproject.org/sites/default/files/files/wjp_rule_of_law_index_2014_report.pdf.
Introducción
Construcción del Estado, modernización jurídica 
y eficacia institucional en México: Notas en torno 
a la reforma energética de 2013-2014*
Héctor Fix-Fierro**
Este volumen está compuesto por un conjunto diverso de en-
sayos en torno a las principales cuestiones que suscita la reforma 
energética mexicana de 2013-2014. Algunos de los trabajos se ocu-
pan de temas «técnicos»; otros se refieren a problemas más ge-
nerales del entorno social, político, económico y jurídico, como 
la seguridad pública o el deterioro del ambiente, que significan 
otros tantos desafíos para el éxito de la reforma. Sin embargo, 
todos los ensayos aluden, de manera explícita o no, a la capaci-
dad del Estado mexicano, sus autoridades y sus organismos para 
encauzar la compleja operación de la reforma energética a fin 
de que esta contribuya positivamente al crecimiento económico y 
al desarrollo sustentable del país en las próximas décadas. Dicho 
en otras palabras: el desafío que la reforma energética plantea a 
México es, ante todo, un desafío a las instituciones, no solamente 
a aquellas que se encargan directamente de regular al sector ener-
gético, sino también a todas las demás que sostienen el entramado 
político y jurídico (Estado de derecho) necesario para dar certi-
dumbre a los agentes económicos nacionales y foráneos, así como 
para garantizar las condiciones de sustentabilidad que exige el 
desarrollo del país.
* Este ensayo se ha beneficiado de los comentarios y las sugerencias de Stephen 
Zamora y un dictaminador anónimo.
** Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma 
de México (unam); Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide).
Héctor Fix-Fierro
Sin entrar en los planteamientos de los diversos ensayos, este 
capítulo se propone examinar, a la luz de la trayectoria históri-
ca del México independiente, la idea del «desafío a las institu-
ciones», pues este puede considerarse como un hilo conductor y 
transversal que da sentido y coherencia al conjunto de los traba-
jos que conforman el volumen. La tesis será que la construcción 
del Estado mexicano se encuentra todavía incompleta y que las 
perspectivas de éxito de tal construcción dependen no solo de 
las decisiones que se tomen actualmente en el horizonte de la 
sociedad mundial, sino de la trayectoria misma que ha seguido 
dicho proceso en el pasado. Por ello, resulta imprescindible situar 
la cuestión de la eficacia institucional en su contexto histórico y 
evolutivo.
Existe una amplia bibliografía que se ocupa de las capacidades 
y la eficacia de las instituciones. Es una cuestión que preocupa a 
los organismos financieros internacionales, como el Banco Mun-
dial o el Fondo Monetario Internacional, cuando otorgan crédi-
tos y apoyos a los países en desarrollo, pues lo hacen confiando 
en que los beneficiarios tendrán la capacidad de llevar a cabo los 
proyectos acordados y de minimizar el riesgo de que el dinero se 
pierda en la ineficiencia y la corrupción. Pero también preocupa 
a los gobernantes de esos países —tengan o no interés genuino 
en lograr el desarrollo de sus naciones— saber si tendrán a su 
disposición los recursos materiales y humanos —así como las ca-
pacidades institucionales— necesarios para enfrentar los desafíos 
del mundo globalizado. Estos retos provienen frecuente e ines-
peradamente del exterior, como los desastres naturales, las crisis 
económicas o las epidemias. En otros casos, están asociados a los 
cambios y a las reformas que los gobiernos deciden adoptar volun-
tariamente como parte de su programa político interno, si bien 
también es frecuente que ello ocurra en situaciones de crisis y 
bajo fuertes presiones internas y externas.
La situación de México después de 1982 es un buen ejemplo. 
Acosado por la aguda crisis financiera, el gobierno del Presidente 
Miguel de la Madrid (1982-1988) determinó que era imposter-
gable un «cambio de rumbo»1 que sentara las nuevas bases para 
Introducción
el desarrollo del país. En materia económica, el giro implicabala promoción del crecimiento a través de la incorporación de la 
economía mexicana al mercado mundial mediante el fomento de 
las exportaciones y la inversión privada, principalmente de ori-
gen foráneo. Una pieza central en esa estrategia fue el Tratado 
de Libre Comercio de América del Norte, (tlcan) celebrado por 
México con los Estados Unidos y Canadá, que entró en vigor el 1 
de enero de 1994. En materia política se produjo paulatinamente 
una apertura democrática caracterizada por el aumento del plura-
lismo y la alternancia en los diversos niveles de gobierno. Ambos 
procesos de cambio confluyen en la necesidad de construir un 
verdadero Estado de Derecho, basado en el respeto a la legalidad 
y a los derechos humanos.
El «cambio de rumbo» iniciado en 1982, del cual la reforma 
energética de 2013-2014 forma parte todavía, no solamente no 
ha concluido aún, sino que algunas de sus metas parecen todavía 
más lejanas que al comienzo. Hay una extendida impresión de 
que la brecha entre los problemas de la convivencia social y las 
capacidades institucionales para darles solución no solo es perma-
nente, sino que va en aumento. ¿A qué se debe esto? Parte de la 
respuesta la ofrece el concepto de «sociedad mundial» que, desde 
distintas perspectivas teóricas, han elaborado autores como John 
W. Meyer y Niklas Luhmann. De acuerdo con estos estudiosos, 
no son los Estados nacionales y sus interrelaciones quienes cons-
truyen el mundo globalizado de hoy por encima de sus fronteras, 
sino que son las estructuras y la cultura institucionalizada de la 
sociedad mundial las que definen las principales exigencias y los 
parámetros dentro de los que se mueven las políticas nacionales, 
con cierta independencia de si el Estado en cuestión cuenta o no 
con las capacidades para llevar a cabo dichas políticas. La evolu-
ción de la sociedad mundial misma genera, para la mayoría de los 
Estados, la ilusión de un horizonte que parece alejarse cuanto más 
esfuerzos hacen por aproximarse a él. El ejemplo de los derechos 
humanos resulta paradigmático en este sentido.
En el caso de la reforma energética de 2013-2014, no hay duda 
de que su éxito depende, en buena parte, de que logre responder 
Héctor Fix-Fierro
a un estándar mundial de manejo y regulación de los recursos 
energéticos del país, a fin de atraer los capitales y las inversiones 
que requiere su explotación eficiente. Ciertamente, México no 
controla muchas de las condiciones del entorno mundial, que 
pueden cambiar de manera inesperada y caprichosa, como los 
precios internacionales del petróleo y el gas. Pero sí está en sus 
manos tomar las medidas de carácter institucional que eleven las 
probabilidades de éxito de la reforma. El país no se encuentra ya 
en la situación dramática de 1982 y, si bien muchos de los cambios 
emprendidos desde entonces lo colocan en condiciones ventajo-
sas en comparación con otras naciones, sus instituciones son frá-
giles, en parte por su novedad y en parte por la complejidad cre-
ciente del entorno político y jurídico en el que se desenvuelven.
Este ensayo se divide en cuatro apartados. En el primero, se 
repasan brevemente algunas ideas relevantes para ahondar teóri-
camente en el tema de las capacidades institucionales del Estado 
y de la eficacia del sistema jurídico. A tal efecto, se hará una refe-
rencia esquemática al concepto de «sociedad mundial», según lo 
han explicado John W. Meyer y sus discípulos. Se trata de recordar 
que la sociedad global es un factor constitutivo del funcionamien-
to del Estado nacional y no meramente su contexto o entorno.
El segundo apartado presenta una explicación somera de las 
principales etapas de construcción del Estado mexicano a partir 
de la independencia. Dicha construcción ha estado vinculada a lo 
que podemos llamar «ciclos modernizadores» del sistema jurídi-
co. Con el fin de aproximarnos al contexto en el que se inserta la 
reforma energética de 2013-2014, en ese apartado se ofrecerá una 
descripción del más reciente de estos ciclos —iniciado, como ya 
se dijo, en 1982—, el cual se caracteriza por la creación de nuevas 
instituciones y el cambio recurrente de las existentes, así como 
por la extensión, densidad y complejidad crecientes del aparato 
normativo, tanto legislativo como judicial.
El tercer apartado propone una reflexión sobre algunos desa-
fíos institucionales que plantea la reforma energética. Específica-
mente, se examina en primer lugar la situación del Poder Ejecuti-
vo en el entramado de las instituciones y su relación particular con 
Introducción
los organismos reguladores en el ámbito energético; en segundo 
término, y tomando en cuenta tanto la complejidad jurídica de la 
reforma energética como del aparato judicial mismo, se hace re-
ferencia al papel particular que corresponderá desempeñar a los 
tribunales en la resolución de las difíciles cuestiones de toda clase 
que surgirán en el proceso de implementación de la reforma.
El cuarto apartado contiene unas reflexiones finales muy bre-
ves. Se concluye ahí que, si bien la construcción del Estado, de 
la cultura de la legalidad y de la responsabilidad democráticas se 
produce de manera simultánea y no ha concluido aún —lo que 
genera considerable incertidumbre sobre su éxito futuro—, tam-
bién hay indicios de que las transformaciones pasadas han sido 
profundas y en buena medida irreversibles. Esta conclusión nos 
conduce a la apreciación moderadamente optimista de que, si 
bien la curva de aprendizaje de la reforma presenta un importan-
te grado de dificultad, México cuenta con la mayoría de las piezas 
institucionales que se requieren para superarla. En lo particular, 
hay signos indudables de que la clase gobernante mexicana res-
ponde no solo a sus propios intereses, sino también al escrutinio 
y las presiones de la sociedad civil, nacional e internacional, lo 
que hace probable que, a largo plazo, la reforma tome un rumbo 
eficaz y adecuado.
La sociedad mundial como horizonte de desarrollo del Esta-
do y del derecho
En los años setenta, el profesor John W. Meyer, de la Universi-
dad de Stanford, California, y sus colaboradores empezaron a de-
sarrollar un enfoque neoinstitucionalista que concibe a la socie-
dad mundial (que inicialmente denominaron world polity) como 
cultura mundial (por ejemplo, Meyer et al., 1997). Este enfoque 
identifica una convergencia visible en el desarrollo de los Estados 
nacionales, que se explica por la institucionalización, a nivel glo-
bal, de una cultura transnacional, formada esencialmente a partir 
de la secularización del cristianismo y que constituye el criterio 
Héctor Fix-Fierro
central de la legitimidad de esos Estados, con efectos en los cam-
pos más diversos de la política: la educación, la salud, la ciencia 
y la tecnología, la igualdad de género, pero también la Constitu-
ción y el orden jurídico (Greve y Heintz, 2005).
Esta cultura transnacional, que promueve como valores cen-
trales la racionalidad, la justicia, el progreso y el individualismo se 
encuentra codificada en tratados y convenios internacionales y se 
hace operativa a través de programas de acción que se difunden 
en los distintos países a través de una densa red de organizaciones 
gubernamentales y no gubernamentales. Este enfoque no desco-
noce, por supuesto, que las similitudes estructurales entre los Es-
tados y sus políticas se encuentran en un plano formal, mientras 
que las desigualdades fácticas se dan a nivel de la realidad social 
y que las mismas permanecen e incluso se amplían; empero, la 
constatación de la brecha no constituye un obstáculo para la di-
fusión y la adopción de la cultura transnacional en el nivel local 
(Greve y Heintz, 2005).
Las teorías sobre la sociedad mundial2 tienen interesantes con-
secuencias para la conceptualización del Estado, el Derecho y las 
instituciones en general, así como de sus relaciones mutuas en las 
condiciones actuales de la globalización. La primera es que la ins-
titución misma del Estado se ha globalizado a todoel planeta, de modo 
que, en la actualidad, no hay prácticamente ningún territorio que 
no pertenezca al ámbito soberano de algún Estado. Meyer y sus 
colegas suponen que la sociedad mundial somete a los Estados a 
fuertes presiones para lograr su conformidad con ciertos estánda-
res mínimos de gobernabilidad de sus territorios. Los Estados adoptan 
las instituciones y políticas que forman parte de la cultura mun-
dial de la modernidad («isomorfismo»), porque de ello depende 
su legitimidad política, a pesar de que, para la mayoría, se genere 
una brecha entre las demandas y expectativas de la sociedad mun-
dial y las capacidades de que disponen internamente para respon-
der a ellas (Meyer et al., 1997).
En relación con el Derecho, estos autores parten de la premisa 
de que existe una cultura jurídica a nivel mundial. En un extenso 
Introducción
ensayo, redactado junto con Elizabeth Heger Boyle, Meyer desa-
rrolla las implicaciones jurídicas de su visión de la sociedad mun-
dial: el Derecho moderno se forma a partir de la secularización de 
principios y valores de tipo esencialmente religioso que surgieron 
históricamente en la civilización occidental y que se han globali-
zado de la mano del Estado nacional: «[…] los sistemas jurídicos 
son un elemento constitutivo de esa forma de sociedad conocida 
como Estado nacional moderno. Los dos surgieron de manera 
concomitante, cada uno confiriendo legitimidad al otro. Los siste-
mas jurídicos nacionales emergieron más a través del sistema glo-
bal que mediante la organización local» (Boyle y Meyer, 2002: 68).
Boyle y Meyer señalan que es errónea la visión de los Estados 
nacionales como actores seculares que toman sus decisiones jurí-
dicas de manera autónoma, desatendiendo el carácter suprana-
cional del Derecho:
«Es verdad que el surgimiento del Estado destruyó esencialmente la 
autoridad organizacional de la Iglesia, pero lo hizo, en nuestra opinión, 
mediante la absorción de una versión secularizada de la cultura más am-
plia de que era portadora la Iglesia, haciéndose así dependiente de ella. 
Los procesos son dialécticos y continúan desarrollándose a lo largo de 
la historia moderna. Al reclamar autonomía y soberanía conforme a los 
diversos principios secularizados de racionalidad y universalidad, tanto el 
Estado nacional como el Derecho que es parcialmente su criatura inten-
sifican su dependencia de tales principios secularizados» (Boyle y Meyer, 
2002: 69).
La sociedad mundial ofrece condiciones particulares que pro-
mueven la rápida difusión de las ideas y las instituciones jurídicas. 
Meyer y Boyle subrayan que los Estados generan legitimidad en la 
medida en que responden a principios universales, y el derecho 
se convierte en un importante símbolo de la aceptación de estos 
principios. La ciencia jurídica y los profesionales del Derecho —
abogados y jueces, principalmente— participan activamente en 
la circulación de las ideas y las instituciones jurídicas, como los 
derechos humanos, gracias a los supuestos universales en que se 
fundamentan y a pesar de la diversidad de condiciones y prácticas 
en las que se insertan (Boyle y Meyer, 2002: 74 y siguientes).
Héctor Fix-Fierro
¿Cuál es la eficacia que cabe esperar del sistema jurídico en el 
horizonte de la sociedad mundial? De entrada, es difícil lograr el 
«ideal occidental» del Estado de Derecho —si por tal entendemos 
un sistema de gobierno y de relaciones sociales orientadas primor-
dialmente por las normas y los valores jurídicos—, sobre todo en 
las sociedades cuyos ordenamientos se han formado esencialmen-
te a través de «trasplantes» e «importaciones», como es el caso 
de México. Para Boyle y Meyer, la función del Derecho en la so-
ciedad mundial no es instrumental (funcional) ni represiva, sino 
que radica en la vinculación que establece con los principios de la 
cultura universal y como fuente de identidad y legitimidad tanto 
para los individuos como las naciones; en consecuencia, no cabe 
esperar un elevado nivel de correspondencia entre el derecho y 
la acción, sino más bien un «desacoplamiento extremo» respecto 
de la vida social (Boyle y Meyer, 2002: 66-67 y 81 ss.). El desacopla-
miento no es un accidente ni estrictamente una «deficiencia» de 
la cultura jurídica, sino un elemento central del proyecto nacio-
nal y una característica de toda organización racionalizada, en la 
medida en que las reglas que las gobiernan, como sucede con las 
normas jurídicas, responden a ideales externos.
«El carácter desacoplado de los sistemas jurídicos se considera en 
ocasiones (y de manera bastante razonable) como indicador de su in-
eficacia e insignificancia funcional. Esto puede ser realista tratándose de 
algunos sistemas jurídicos tradicionales, pero desatiende puntos impor-
tantes al abordar los sistemas jurídicos modernos. El sistema moderno se 
encuentra desacoplado precisamente en la medida en que está vinculado 
a los modelos y estándares universales, a pesar del carácter limitado y 
variable de la vida social local» (Boyle y Meyer, 2002: 82-83).
En resumen, aunque se integran en un nivel elevado de abstrac-
ción y generalidad, estas ideas sobre la sociedad mundial ofrecen 
una primera perspectiva relevante para ubicar los desafíos institu-
cionales de la reforma energética de 2013-2014. A partir de ella 
puede afirmarse que parte de las deficiencias y debilidades que se 
observan en la eficacia del sistema jurídico y de las instituciones 
en México tiene su origen en la sociedad mundial, tanto por lo 
que se refiere a las demandas que esta plantea continuamente al 
Introducción
Estado mexicano como parte integrante del orden global como a 
las propuestas institucionales que existen para responder a ellas.
Como veremos en el siguiente apartado, la construcción del 
Estado mexicano se ha realizado en diversas etapas y a través de 
distintos ciclos modernizadores del sistema jurídico. Durante esas 
etapas y esos ciclos se ha producido una apertura hacia el exterior 
que ha permitido la incorporación de nuevas instituciones orienta-
das a dar respuesta a las expectativas de la cultura mundial en un 
momento determinado. Al principio, la incorporación de tales ins-
tituciones puede revelarse ineficaz y disfuncional, y provocar el re-
fuerzo y la ampliación la brecha entre norma y realidad social. Esto 
es así porque toda innovación institucional —con independencia 
de su origen— se incorpora en un aparato político y jurídico que ya 
se encuentra en marcha, al que tiene que integrarse y adaptarse de 
manera gradual. Se requiere entonces un periodo más o menos lar-
go de aculturación y aprendizaje para que las nuevas instituciones 
puedan lograr un funcionamiento razonablemente eficaz, aunque 
para entonces sea muy probable que el horizonte de demandas al 
aparato institucional se haya desplazado una vez más.
La construcción del Estado mexicano y los ciclos moderniza-
dores del sistema jurídico
Los desafíos institucionales que enfrenta la reforma energética 
de 2013-2014 no pueden entenderse plenamente sin hacer referen-
cia a la historia. En este apartado analizaremos sintéticamente las 
grandes etapas de construcción del Estado mexicano, así como los 
grandes ciclos de modernización jurídica que las han acompañado.
Siglo xix
Durante casi cincuenta años, a partir de la consecución de la 
independencia (1821), la vida política mexicana se caracterizó 
por una extrema inestabilidad, fruto de la lucha permanente por 
definir el régimen político y constitucional. En efecto, al relativo 
Héctor Fix-Fierro
consenso inicial a favor de una república presidencial y federal 
(1824) —en buena medida modelada sobre la Constitución de los 
Estados Unidos de 1787— le siguió pronto el desencanto y la divi-
sión de la clase política en facciones cada vez más irreconciliables. 
Entre 1824 y 1867, y como consecuencia de las constantes revuel-
tas militares y los episodios de Gobierno dictatorial, se produjo en 
varias ocasiones la alternancia entre el régimen centralistay el fe-
deralista. Esta alternancia está marcada también por el profundo 
antagonismo que fue generándose entre esas facciones a propósi-
to de la relación entre el Estado y la Iglesia católica: mientras los 
conservadores consideraban que la religión era un factor central 
de la identidad y por ello no deseaban alterar sustancialmente 
el arreglo colonial en que se sustentaba, los liberales intentaron 
emancipar del dominio eclesiástico a la sociedad, la educación y 
la economía. Pero tanto unos como otros promovían la instau-
ración de un régimen republicano que se encontraba a bastante 
distancia de los «usos y costumbres» de la sociedad colonial que 
pretendían superar3.
En 1857, a raíz de una más de las revoluciones de la época, 
se promulgó una Constitución liberal moderada. Al igual que la 
mayoría de sus antecesoras, esta Constitución provocó pronto una 
rebelión que desembocaría en una cruenta guerra civil (la Gue-
rra de Reforma de 1857-1860) y, un poco más tarde, en el fraca-
sado intento de instaurar un imperio (1864-1867) con apoyo de 
Francia. En estas luchas triunfa, de manera definitiva, el Partido 
Liberal. Durante la Guerra de Reforma y en los años posteriores 
se dicta la mayoría de las leyes de reforma, que, además de esta-
blecer la separación plena entre el Estado y la Iglesia, inician la 
desamortización de la propiedad rural. De este modo, el Estado 
mexicano no solo afirma su independencia y su soberanía sobre 
el territorio, sino también su poder sobre la tierra como principal 
fuente de la riqueza nacional.
La suerte de la Constitución de 1857 fue paradójica. Por un 
lado, tuvo una larga y accidentada vida hasta el rompimiento del 
orden constitucional por el general Victoriano Huerta en 1913, 
que desencadenó la segunda fase armada de la Revolución mexi-
Introducción
cana. Sin embargo, la facción triunfante de esta lucha —la de 
Venustiano Carranza— no propuso sustituir a la Constitución de 
1857, sino que la retomó como bandera y como base de la Consti-
tución de 1917. Por el otro lado, los presidentes tuvieron grandes 
dificultades para gobernar bajo su imperio, por lo que se creyeron 
obligados a desconocerla abiertamente, a intentar reformarla, o 
a dejar de aplicarla, pero rindiéndole pública pleitesía, como su-
cedió durante el largo gobierno del general Porfirio Díaz (1876-
1880 y 1884-1911).
Con Porfirio Díaz culmina la primera etapa de construcción 
del Estado nacional (Roeder, 2013; Garner, 2010), así como el 
primer ciclo modernizador del orden jurídico mexicano (Marga-
dant, 1971: cap. VIII; Fix-Fierro, 2015). En efecto, los desórdenes 
y la inestabilidad del régimen político y constitucional durante las 
primeras siete décadas del siglo XIX habían impedido la construc-
ción de un poder centralizado nacional que pudiera impulsar de 
manera efectiva la consolidación de las instituciones y el desarro-
llo económico. Por el contrario, la vida política había estado do-
minada por elites y caciques en los estados que defendían prima-
riamente sus intereses locales, no los de una nación en formación.
El general Díaz logró someter a su autoridad absoluta todos 
estos intereses y focos de poder local mediante una política que 
combinó la mano dura con la instauración de fuertes lazos de leal-
tad personal. La centralización del poder en sus manos permitió 
iniciar una época de orden y estabilidad que favoreció, a su vez, el 
desarrollo económico a través de la construcción de infraestructu-
ra en comunicaciones —ferrocarriles, telefonía y telegrafía— y la 
industrialización, apoyada principalmente en el capital foráneo. 
Una de las industrias que empezó a desarrollarse en su gobierno 
fue, precisamente, la petrolera (Álvarez de la Borda, 2005).
El gobierno del general Díaz impulsó varias reformas de la 
Constitución de 1857 para transferir a la competencia federal al-
gunas materias que pertenecían a los estados, pero que tenían 
central importancia para el desarrollo económico, como el co-
mercio y la minería. Con base en estas nuevas facultades, el Con-
greso de la Unión expidió varias leyes que hicieron posible, por 
Héctor Fix-Fierro
primera vez, la formulación y aplicación de una política nacional 
en la materia. Pero la nueva legislación no solo cubrió los sectores 
de la actividad económica y comercial, sino que completó, por 
fin, el proceso de codificación y sustitución de las leyes coloniales 
(Vera Estañol, 1994). Particular importancia tuvo también la ex-
pedición de códigos y leyes en materia de justicia, si bien al final 
del periodo se hicieron cada vez más fuertes las críticas a su fun-
cionamiento (Cossío Díaz, 2014).
El régimen del general Díaz sucumbió no solamente porque 
fue incapaz de institucionalizar su poder personal y resolver la 
cuestión de la sucesión pacífica y ordenada en la presidencia de 
la República, sino también porque cerró los espacios de partici-
pación política independiente y excluyó a las masas populares de 
los beneficios del desarrollo económico. No obstante, la tarea de 
la construcción del Estado mexicano y de la modernización jurí-
dica continuó con vigor una vez concluida la fase armada de la 
Revolución (1910-1920). El nuevo régimen resultó tan autoritario 
como el antiguo, pero al menos logró resolver el problema de la 
transmisión pacífica del poder. También logró, en alguna medi-
da, incorporar al desarrollo a los grupos sociales excluidos por 
la dictadura porfirista, como los campesinos y la incipiente clase 
obrera. Con el tiempo, el nuevo régimen enfrentaría su propia 
crisis de legitimidad y la necesidad de abrir, bajo la presión de la 
sociedad mundial, un periodo de reforma y transición que toda-
vía no ha concluido.
Siglo xx
La Constitución de 1917 ha sido la más longeva de la historia 
constitucional mexicana, pues, además de sentar las bases insti-
tucionales del México contemporáneo, ha logrado adaptarse y 
responder a las profundas transformaciones del país en el último 
siglo.
En el proyecto de Constitución que presentó a la deliberación 
y aprobación del Congreso Constituyente de Querétaro, el pri-
mer jefe Venustiano Carranza hizo un diagnóstico de los errores 
Introducción
de la Constitución de 1857 y de los males de la dictadura. Entre 
los remedios proponía el reforzamiento del poder presidencial. 
Solamente una presidencia fuerte, pero no despótica, sería capaz 
—a los ojos de Carranza— de mantener el orden y de garantizar, 
al mismo tiempo, la libertad. Sin embargo, las bases que dieron 
sustento a la creación de la presidencia hegemónica que duró casi 
todo el siglo xx y que, al darle estabilidad, permitió la moderni-
zación económica, social y jurídica de México, no fueron las sola-
mente facultades que le otorgó el Congreso Constituyente, sino la 
articulación de dos factores adicionales.
El primero de ellos está vinculado al funcionamiento de los 
modelos de Estado que se plasmaron en la Constitución de 1917. 
En ella coinciden tres modelos de Estado: el —«Estado liberal», he-
redado de la Constitución de 1857, el «Estado central», que se 
empezó a construir durante el gobierno del general Díaz, y el «Es-
tado social», que comenzó a surgir cuando el Congreso Constitu-
yente consagró en el texto constitucional los derechos de obreros 
y campesinos (González y Caballero, 2002). Pero el Estado revo-
lucionario no habría logrado convertirse en el factor dominante 
del desarrollo nacional en las siguientes décadas si no se hubie-
ra proclamado, en el artículo 27 del texto constitucional, que el 
dominio de todas las tierras y aguas en el territorio nacional, así 
como de los recursos naturales del subsuelo, correspondía direc-
tamente a la nación, la cual tendría en todo momento el derecho 
de otorgar o negar su explotación, así como de imponer límites 
y modalidades a la propiedad privada. La importancia de esta 
disposición es evidente, si recordamos que durante el régimen 
porfirista se consagró el principio de que los recursos naturales 
del subsuelo eran propiedad dequien tuviera el dominio sobre 
la superficie. El artículo 27 revirtió este principio y los «nacionali-
zó», lo que generó un prolongado conflicto del Estado mexicano 
con las empresas petroleras extranjeras —y con los gobiernos de 
los países de las compañías—, que reclamaban la no aplicación 
retroactiva de la Constitución. Por este motivo, los Estados Unidos 
se habían negado a reconocer a los primeros gobiernos emanados 
Héctor Fix-Fierro
de la Revolución, reconocimiento que finalmente se logró a través 
de los llamados Tratados de Bucareli, de 19234.
El segundo factor fue la creación de un partido político que 
no tenía como propósito competir por el poder, sino conservarlo 
y monopolizarlo, aglutinando y disciplinando a las fuerzas revo-
lucionarias, todavía proclives a dirimir sus conflictos mediante la 
violencia armada. Así se creó en 1929 el Partido Nacional Revo-
lucionario (antecesor del Partido Revolucionario Institucional, 
pri), a iniciativa del general Plutarco Elías Calles, quien había 
sido Presidente de la República en el periodo 1924-1928.
La institucionalización de la presidencia hegemónica, a partir 
del gobierno del general Lázaro Cárdenas (1934-1940), se apoyó 
en la conjunción de los modelos de «Estado central» y «Estado 
social», en la «desactivación» del modelo liberal5 y en la creación 
de organizaciones corporativistas —principalmente de obreros y 
campesinos— estrechamente vinculadas al llamado «partido ofi-
cial». En ese entorno de intenso nacionalismo obrerista se decre-
tó, el 18 de marzo de 1938, la expropiación de la industria petro-
lera en manos de las empresas extranjeras, esta vez con motivo de 
un conflicto laboral6.
Como en la época de la dictadura del general Díaz, el presi-
dente de la República logró imponerse nuevamente a los demás 
poderes federales y a los gobiernos de los estados. Para ello recu-
rrió tanto a la reforma constitucional, —que propició una mayor 
concentración del poder en manos de la Federación (en materias 
como la laboral, la educativa o la agraria)— como a los mecanis-
mos del control político. Este control reforzó el papel de gran 
legislador que el presidente desempeñaba en los hechos. Hasta 
1938, y siguiendo una práctica irregular que se había originado en 
el siglo xix y de la cual había hecho amplio uso el general Díaz, 
era costumbre que el Congreso de la Unión delegara en el Ejecu-
tivo facultades extraordinarias para expedir leyes perfectamente 
ordinarias, como el Código Civil para el Distrito Federal (1928).
Con el tiempo, el Presidente se convirtió también en el eje 
principal de la regulación económica, sobre todo a partir de que 
Introducción
se instauró el modelo de «sustitución de importaciones». Su po-
der económico se fortaleció todavía más con la creación de mono-
polios económicos a cargo de las empresas del Estado, como Pe-
tróleos Mexicanos (pemex) y la Comisión Federal de Electricidad 
(cfe). Más aún, a través de la «coordinación fiscal», la Federación 
también fue concentrando paulatinamente las principales facul-
tades tributarias del país, aunque bajo la obligación dar participa-
ción de los ingresos federales a las entidades federativas.
Durante las primeras décadas del siglo xx se produjo igual-
mente un importante ciclo modernizador del Derecho mexicano, 
vinculado en buena medida a la implementación de las nuevas di-
rectivas políticas y sociales emanadas de la Constitución de 1917. 
Este ciclo abarca aproximadamente veinte años, de 1925 a 1945. 
No se inició inmediatamente después de la promulgación de la 
Constitución en 1917, pues la inestabilidad política duró varios 
años más. Aunque no es posible resumir aquí todos los cambios 
jurídicos e institucionales que se produjeron en este periodo, 
cabe señalar sintéticamente que, al mismo tiempo que se renueva 
la legislación común, civil y penal, se expide un nutrido conjunto 
de leyes nuevas, sobre todo laborales, comerciales y financieras, 
algunas de las cuales, aun con reformas, siguen vigentes hasta el 
día de hoy. Durante esta etapa se crean también algunas institu-
ciones de gran importancia, como el Banco de México (1925) o 
el Instituto Mexicano del Seguro Social (1943).
Reforma y transición en los umbrales del siglo xxi
A fines de los años sesenta empiezan a advertirse algunas seña-
les de agotamiento del modelo económico basado en la sustitu-
ción de importaciones y por la misma época se anuncian también 
los primeros signos de la crisis política. Ciertos movimientos so-
ciales, como el de los ferrocarrileros a fines de los años cincuenta, 
el de los médicos y el de los estudiantes en los sesenta, fueron un 
indicador de que el corporativismo tradicional ya no era capaz de 
albergar ni dar respuesta satisfactoria a las nuevas demandas de la 
Héctor Fix-Fierro
clase obrera, y tampoco a las de los estratos medios de las ciudades 
del país. La crisis, tanto económica como política, se agudizó en 
los años setenta y estalló sin remedio a principios de la década 
de los ochenta. El sistema decidió entonces que era necesario un 
«cambio de rumbo».
En el campo económico, este cambio consistió en la liberali-
zación y en la incorporación plena de la economía mexicana al 
mercado externo, desencadenándose así el tercer ciclo de mo-
dernización jurídica, que dura hasta la fecha. México no sólo se 
incorporó al gatt en 1986, sino que decidió audazmente nego-
ciar el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan), 
con los Estados Unidos y Canadá. Este Tratado se convierte en el 
eje de la modernización de la legislación económica, comercial 
y financiera de México en los años inmediatamente anteriores y 
posteriores a su entrada en vigor, es decir, entre 1991 y 1997 (Ló-
pez Ayllón, 1997), así como en garantía de la estabilidad y conti-
nuidad de la nueva política económica.
Aunque en aquellos años el régimen se propuso mantener su 
control político e hizo concesiones más bien escasas a la liberaliza-
ción democrática, las controvertidas elecciones presidenciales de 
1988 obligaron al presidente Salinas de Gortari (1988-1994) a ne-
gociar y aceptar un cambio en el sistema electoral, modificación 
que conduciría, en poco tiempo, a la alternancia en la presidencia 
de la República en el año 2000. A ello contribuyó también el fin 
de la Guerra Fría, que favoreció un escrutinio exterior más estric-
to de la política interna del gobierno mexicano. En el marco de 
las negociaciones y de la aprobación del tlcan se expresaron, so-
bre todo en los Estados Unidos, críticas severas al sistema político 
y a las instituciones de México debido a la ausencia de democracia 
y de un genuino Estado de Derecho. Estas presiones acabaron 
funcionando como el motor de nuevos cambios, entre los cuales 
se encuentra la reforma judicial del Presidente Ernesto Zedillo 
(1994-2000) (Fix-Fierro, 2003).
La moderación del poder presidencial se ha producido princi-
palmente a través del fortalecimiento de los poderes Legislativo y 
Introducción
Judicial y de una cierta desconcentración en beneficio de las enti-
dades federativas («nuevo federalismo»), pero también mediante 
la creación de organismos con autonomía constitucional (llamados 
«organismos constitucionales autónomos»). Estos organismos se 
han formado, en su mayoría, a partir del desprendimiento de las 
facultades administrativas del Ejecutivo federal. Se ha seguido esta 
línea de desarrollo bajo la hipótesis de que era necesario establecer 
mecanismos de control y equilibrio, por lo que se requería orga-
nizar tales funciones de manera autónoma, imparcial y colegiada.
La mayor parte de los cambios impulsados en este tercer perio-
do de modernización jurídica se han iniciado o se han plasmado 
finalmente en el texto constitucional. Dos tercios de todas las mo-
dificaciones constitucionales —y más de la mitad de los decretos 
de reforma— son posteriores a 1982, y los sexenios de los presi-
dentes Calderón (2006-2012) y Peña Nieto (2012-) han sido los 
de mayor intensidad reformadora (SoberanesDíez, 2015: véase 
Tabla 1 en Anexo).
La dinámica de la reforma constitucional también se caracte-
riza por la incorporación de disposiciones cada vez más extensas. 
Actualmente, la Constitución tiene tres veces la extensión del tex-
to original de 1917 (véase Tabla 1 en Anexo). Esto parece ser indi-
cador de una nueva dinámica política. A diferencia de los tiempos 
en que la reforma constitucional era el producto de las decisiones 
más o menos unilaterales del presidente de la República, en la 
actualidad los cambios constitucionales se derivan de los acuerdos 
de los partidos políticos nacionales, que tienen fuertes incentivos 
para incluir en el texto constitucional los detalles puntuales de 
dichos acuerdos a fin de protegerlos frente a las mayorías legislati-
vas ordinarias y de evitar la impugnación de su constitucionalidad 
ante los tribunales. No obstante, estos acuerdos no siempre son 
permanentes, como lo demuestran de manera paradigmática los 
frecuentes cambios al régimen electoral.
La dinámica de la reforma constitucional no solo ha sido cuan-
titativa, sino también cualitativa, pues se han modificado práctica-
mente todas las materias comprendidas en el texto constitucional 
y, sobre todo, se ha ampliado de manera muy significativa el con-
Héctor Fix-Fierro
junto de las instituciones y los sistemas de relevancia constitucio-
nal (véase Tabla 2 en Anexo).
La actividad reformadora de las leyes federales ordinarias ha 
sido igualmente intensa (véase Tabla 3 en Anexo). De las leyes vi-
gentes al 31 de agosto de 2015, 77,1 % habían sido expedidas des-
pués de 1982; más de dos tercios (69,8 %) son posteriores a 1988; 
60 % a 1994, y casi la mitad (48,5 %) al año 2000. Los últimos 
nueve años (2006-2015) han atestiguado la expedición de más de 
una cuarta parte (27,9 %) del total de leyes vigentes. Consideran-
do que al 30 de noviembre de 2000 existían 218 ordenamientos 
federales vigentes, en los quince años posteriores el Congreso de 
la Unión ha expedido 69 leyes totalmente nuevas, es decir, que no 
derogan un ordenamiento anterior del mismo nombre, con un 
promedio de 4,8 leyes por año.
No solo ha sido intensa la expedición de leyes federales nuevas, 
sino también la reforma frecuente de las existentes. De las 287 
leyes vigentes en agosto de 2015, casi tres cuartas partes (73,9 %) 
han tenido alguna modificación desde su promulgación, y apro-
ximadamente dos tercios (64,4 %) lo han sido después de 2010. 
Inclusive una de cada seis leyes nuevas del periodo 2013-2015 ha 
sido ya modificada en estos mismos años. No hay indicios de que 
la actividad legislativa vaya a disminuir en ritmo e intensidad du-
rante los próximos años, lo que quiere decir que el fenómeno se 
ha convertido en parte de la normalidad democrática del país.
Para redondear este panorama de la modernización jurídica 
de las últimas décadas, resulta imprescindible mencionar que esta 
ha ido acompañada de un cambio no menos trascendente en el 
campo de la justicia. Este cambio puede describirse como el paso 
del Poder Judicial —con la Suprema Corte de Justicia a la cabe-
za— de la periferia al centro del espacio institucional. La transición 
judicial se ha producido alrededor de cuatro ejes que podemos 
denominar «judicialización», «especialización», «profesionaliza-
ción» y «apertura social». De estos ejes, sin duda el más importan-
te es el de la «judicialización», pues es el que amplía de manera 
significativa el radio de acción e influencia del Poder Judicial. A 
partir de 1995, resulta notorio que la Suprema Corte de Justi-
Introducción
cia y otros tribunales federales han intervenido cada vez más en 
cuestiones que antes estaban excluidas formalmente de su cono-
cimiento —como las electorales— o que, por razones políticas, 
no eran objeto de pronunciamiento judicial, como los conflictos 
entre los poderes federales o locales, así como entre los diversos 
órdenes de gobierno («controversias constitucionales»). También 
ha sido visible la creciente participación del Poder Judicial en la 
definición y ampliación de los derechos fundamentales de los ciu-
dadanos (Súarez Ávila, 2014), con frecuencia a partir de cuestio-
nes socialmente polémicas como el aborto, el matrimonio entre 
personas del mismo sexo y el consumo personal de drogas ilícitas, 
entre otras. Más aún, la dinámica del cambio político y jurídico 
ha obligado también al Poder Judicial a ocuparse cada vez más 
de complejas cuestiones de política pública como la competencia 
económica o las telecomunicaciones. Para abordarlas de manera 
técnica y profesional, se ha dispuesto la creación de tribunales 
especializados en estas materias.
La ampliación del campo de acción e influencia de todos los 
tribunales del país —no solamente de los federales— tiene conse-
cuencias que todavía no son del todo visibles ni predecibles, pero 
que afectarán de manera importante la suerte de las reformas 
recientes, incluida la reforma energética de 2013-2014, cuestión 
que analizará de manera más detallada en el siguiente apartado.
La reforma energética de 2013-2014 y los desafíos de la efi-
cacia institucional
En este apartado examinaremos algunos de los desafíos institu-
cionales que enfrenta la reforma energética de 2013-2014. Desde 
este punto de vista, resulta bastante evidente que el éxito de la 
reforma se encuentra en manos de los poderes Ejecutivo y Judi-
cial, pues el Poder Legislativo ya realizó su tarea sustancial con 
la aprobación de la reforma constitucional y la expedición de las 
leyes reglamentarias. Antes de entrar en dicho examen, convie-
ne subrayar dos hechos de gran trascendencia. El primero es la 
Héctor Fix-Fierro
normalidad democrática que quedó en evidencia en el proceso 
legislativo: las fuerzas políticas ya no trataron de bloquear la dis-
cusión de algunas reformas —como ocurrió en su tiempo con las 
reformas laboral y energética—7, sino que, después de la delibera-
ción y de las negociaciones correspondientes, se votó y se adoptó 
la decisión aprobada legítimamente por la mayoría. El segundo 
consiste en que, al eliminar de la Constitución las restricciones 
a la inversión privada en el sector energético, se alinea de mejor 
manera el marco jurídico vigente quedó mejor alineado con la 
orientación principal de la política económica que comenzó tras 
el giro de 1982. Aunque no había una contradicción clara y abier-
ta entre la Constitución y las nuevas leyes económicas, sí había su-
ficientes elementos en las disposiciones constitucionales para una 
interpretación de corte estatista, intervencionista y desarrollista. 
Además, la existencia de restricciones constitucionales explícitas, 
principalmente en materia energética, abría muy escasos már-
genes de libertad a la modificación de las leyes reglamentarias, 
como se puso de manifiesto en la reforma petrolera de 2008. Si 
bien no ha desaparecido del texto constitucional el concepto de 
«rectoría económica del Estado», existen ahora menos elemen-
tos para dar sustento a una política de intervencionismo estatal 
clásico, al tiempo que se refuerza una concepción de la función 
económica del poder público basada en la regulación imparcial y 
en la creación de condiciones equitativas en un mercado abierto.
La función del Poder Ejecutivo y los dilemas de la regulación 
económica
La reciente labor de construcción institucional que se ha des-
crito en un apartado anterior no ha ofrecido hasta ahora los re-
sultados deseados y esperados. Algunas de las nuevas instituciones 
no han logrado probar todavía su eficacia, lo que suscita descon-
fianza en la población y, por consiguiente, genera una presión 
considerable a favor de nuevos cambios y ajustes. Es cierto que 
la mayoría de estas instituciones no ha contado con el tiempo su-
ficiente para asentarse y consolidarse, pero su inestabilidad y su 
Introducción
ineficacia se debe también a una circunstancia rara vez menciona-
da. El poder aplastante y casi absoluto de que gozaba el presiden-
te de la República favoreció la idea —másbien simplista— de que 
bastaba con privarlo de ese poder y transferirlo a otros órganos 
presuntamente imparciales para generar una transición democrá-
tica plena y un aparato institucional legítimo y eficaz. Lo cierto es 
que las reformas que debilitaron el poder del presidente soltaron 
también los hilos del control político y administrativo que este 
tenía en sus manos; ello ha sido un ingrediente significativo de 
la crisis que se vive en algunos ámbitos institucionales, como el 
de la seguridad pública. Las nuevas instituciones no han logrado 
recuperar tal control y no están sujetas a escrutinios eficaces ni a 
una rendición de cuentas democrática.
Estas circunstancias revelan que la presidencia era fuerte, 
pero el Estado no, y por ello ha sido tan complejo el proceso de 
construcción de las nuevas instituciones. Por lo mismo, también 
resulta difícil redefinir, en términos de efectividad y legitimidad, 
el nuevo papel político que debe corresponder a la presidencia 
de la República. La incomprensión de esta necesidad crucial ha 
desembocado en el intento de hacer descansar el diseño y funcio-
namiento de las nuevas instituciones solamente en los otros dos 
poderes, con el necesario apoyo de la sociedad civil nacional e in-
ternacional, pero sin incorporación plena de la presidencia como 
eje principal —que lo sigue siendo— del sistema político. Se pien-
sa que al excluir al presidente incluso del nombramiento de los 
integrantes de diversas autoridades públicas, se está garantizando 
su imparcialidad y eficacia, pero ¿no se está descargando también 
al Ejecutivo de algunas de sus legítimas tareas y responsabilidades 
en el campo de la política pública?
La multiplicación de órganos autónomos ha tenido el propó-
sito expreso de generar confianza y legitimidad en el desempeño 
de algunas funciones estatales, al mismo tiempo que se previenen 
y limitan los excesos autoritarios del presidencialismo. Ello forma 
parte, además, de una tendencia internacional que promueve la 
pluralidad y la autonomía de las autoridades administrativas —
particularmente, las encargadas de la regulación económica—, al 
Héctor Fix-Fierro
tiempo que desalienta la intervención política directa de las ins-
tancias gubernamentales en aras de la estabilidad, la continuidad 
y la credibilidad de las políticas públicas. En este contexto, se con-
sidera que la prevalencia de los criterios técnicos y profesionales 
en el funcionamiento de tales autoridades es un factor idóneo 
para garantizar su independencia y eficacia (Cofemer, 2011).
Si ello es así, ¿cuáles son los términos en que el Ejecutivo pue-
de y debe insertarse en el proceso de la política pública? Si ya no 
es posible someter al aparato administrativo y la regulación eco-
nómica y social que este ejerce cotidianamente a las directivas de 
la oportunidad política, ¿cómo puede garantizarse la racionalidad 
y la eficacia del liderazgo político que corresponde al Poder Eje-
cutivo? ¿Cómo combinar eficacia con legitimidad en la implemen-
tación administrativa de las políticas públicas, particularmente las 
vinculadas con el desarrollo económico sustentable?
En el caso de México, a pesar de las reformas democráticas 
de las últimas décadas, el núcleo del poder presidencial no se ha 
reformado ni democratizado. Aunque la realidad del entorno po-
lítico quizá ya no favorezca, e incluso no permita, los excesos en 
el ejercicio del poder presidencial, lo cierto es que los elementos 
centrales del presidencialismo autoritario permanecen esencial-
mente intactos. Por esta razón, resulta indispensable, como han 
subrayado algunos autores (Valadés, 2008), racionalizar el poder 
presidencial mediante la incorporación de algunos elementos 
«parlamentarios». Esta «parlamentarización» del sistema presi-
dencial no implica una disminución del poder del presidente de 
la República, sino el reforzamiento de su legitimidad y eficacia en 
un ambiente democrático, ya que promueve el apoyo legislativo 
para su programa de gobierno. Como la eficacia de un sistema po-
lítico depende cada vez más de la cooperación y la coordinación 
entre los poderes, la función principal del Poder Ejecutivo no será 
tanto la de tomar decisiones políticas unilaterales cuanto la de 
negociar y promover un programa de gobierno que pueda recibir 
el apoyo de los demás poderes y de la sociedad.
Introducción
Esta tarea se encuentra visiblemente inacabada en nuestro 
país, aunque ya se han dado pasos en esa dirección mediante las 
reformas constitucionales (2014) que introdujeron la aprobación 
por el Congreso del nombramiento de algunos secretarios de Es-
tado, así como la posibilidad de un gobierno de coalición. Se tra-
ta, sin embargo, de una posibilidad que no se ha puesto a prueba 
y que resulta limitada respecto de lo que requiere un esquema 
institucional verdaderamente renovado.
Las reflexiones anteriores definen la perspectiva desde la cual 
pasamos a analizar las relaciones entre el Poder Ejecutivo, los 
organismos reguladores y las nuevas «empresas productivas del 
Estado» (epes). De ese análisis podemos deducir que, si bien ha 
llevado adelante la tendencia hacia la creciente autonomía tanto 
de los organismos reguladores como de las empresas públicas, la 
reforma energética tiene la virtud de no haber privado al Ejecuti-
vo de los mecanismos de coordinación y de influencia que asegu-
ran sus funciones y responsabilidades en la toma de decisiones en 
la materia energética.
La reforma energética incorporó al texto constitucional una 
referencia a los «organismos reguladores coordinados en materia 
energética» (orcme). Estos organismos son la Comisión Nacional 
de Hidrocarburos (creada originalmente en 2008) y la Comisión 
Reguladora de Energía (establecida primeramente en 1993). La 
ley que reglamenta ambos organismos8 ya no los define como «ór-
ganos desconcentrados» de la Secretaría de Energía, pero deja en 
claro que siguen formando parte del Poder Ejecutivo y que es a 
través de ellos que este ejerce «sus facultades de regulación técni-
ca y económica en materia de electricidad e hidrocarburos […] 
a fin de promover el desarrollo eficiente del sector energético» 
(artículo 4). La ley modificó la composición de los orcme me-
diante el aumento del número de comisionados de cinco a siete 
y el refuerzo de la exigencia de los requisitos de capacidad profe-
sional e independencia que estos deben cumplir; también modi-
ficó el procedimiento para su nombramiento, que ya no depende 
solamente del presidente de la República: en él participa también 
el Senado. La ley aumentó igualmente las atribuciones y respon-
Héctor Fix-Fierro
sabilidades de los orcme, y especificó y detalló todo lo relativo a 
su funcionamiento, incluyendo cuestiones de creciente relevancia 
pública como la transparencia y el combate a la corrupción.
Sin embargo, lo más importante de la ley es que crea un Con-
sejo de Coordinación del Sector Energético, en el que participan 
los titulares de los orcme, así como los titulares de las dependen-
cias relevantes de la administración centralizada. Dicho Consejo 
tiene, entre otras funciones (artículo 21):
• Dar a conocer a los orcme la política energética establecida 
por la Secretaría de Energía;
• Emitir recomendaciones sobre los aspectos de la política 
energética y programas del Ejecutivo federal a incluir en los 
programas anuales de trabajo de los orcme;
• Analizar las recomendaciones y propuestas de los orcme so-
bre la política energética y programas del Ejecutivo federal;
• Establecer las reglas para su operación;
• Implementar sistemas de información compartida y de coo-
peración institucional; y
• Analizar casos específicos que puedan afectar el desarrollo 
de las políticas públicas del Ejecutivo federal en materia 
energética y proponer mecanismos de coordinación.
Como puede verse, aunque disfrutan de amplia autonomía, la 
participación de los orcme en el Consejo de Coordinación ase-
gura una influencia indirecta, pero firme, del Ejecutivo federal 
sobrelos organismos reguladores9.
El caso de Petróleos Mexicanos (pemex) y la Comisión Federal 
de Electricidad (cfe) es similar. Dejan de ser organismos directa-
mente controlados por el Poder Ejecutivo y se convierten en «em-
presas productivas del Estado» (epes), lo que significa que adquie-
ren autonomía para conducirse conforme a políticas y criterios 
empresariales, y ello se refleja, por ejemplo, en los criterios, requi-
sitos y procedimientos para el nombramiento de los integrantes 
de su respectivo Consejo de Administración.
Introducción
La reforma energética ha establecido también otros organis-
mos con menor grado de autonomía, pero de importancia en la 
materia energética, como el Centro Nacional de Información de 
Hidrocarburos, la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de 
Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, el Cen-
tro Nacional de Control del Gas Natural, y el Centro Nacional de 
Control de Energía.
En resumen, podría concluirse que la Reforma Energética de-
finió con bastante claridad las principales funciones y responsabi-
lidades del Poder Ejecutivo, entre las que se encuentra las asigna-
ciones para realizar la exploración y extracción de hidrocarburos, 
sin privarlo de los instrumentos regulatorios indispensables para 
cumplir con esas tareas. Sin embargo, el control indirecto sobre 
los organismos reguladores y las «empresas productivas del Esta-
do», así como un ambiente jurídico más complejo —de carácter 
contractual, competitivo y no jerárquico—, contribuirán a reforzar 
el papel del Poder Ejecutivo en la definición y negociación de po-
líticas públicas más que en la administración económica directa.
Densidad normativa y función judicial
Hemos afirmado que tocará al Poder Judicial de la Federa-
ción un papel central en la resolución de las complejas cuestio-
nes económicas y jurídicas que suscite la reforma energética de 
2013-2014. El primer hecho relevante para este análisis es la den-
sidad y complejidad del nuevo marco legislativo del sector ener-
gético. Cinco de las nuevas leyes que se aprobaron con motivo 
de la Reforma contienen casi tres veces el número de artículos, 
y casi cuatro veces el número de palabras, que las leyes a las que 
sustituyen directamente (véase Tabla 4 en Anexo). Esto resulta un 
tanto paradójico: si bien, en su expresión constitucional, la refor-
ma energética consistió en una «desregulación», pues quitó ante 
todo restricciones a la inversión privada en el sector, en el plano 
legislativo ha requerido una «regulación» muy intensa y detallada, 
dada la complejidad jurídica y económica del nuevo esquema de 
organización sectorial.
Héctor Fix-Fierro
Desde el punto de vista de la función judicial, podría pen-
sarse que se trata de un esquema legislativo que, por su nivel de 
detalle, evitará muchas controversias judiciales. Ello no será ne-
cesariamente así por dos razones. La primera es que la reforma 
energética representa un cambio de profundas implicaciones que 
redefine la estructura y el funcionamiento de todo un sector eco-
nómico y de sus relaciones con el Estado. De ahí derivarán, sin 
duda, cuestiones jurídicas novedosas y complejas que requerirán 
frecuentemente una decisión judicial. La segunda es que la in-
corporación de un universo nuevo de agentes privados —que no 
solamente se vincularán a los organismos públicos, sino también a 
otros agentes privados— también puede ser fuente de numerosas 
y difíciles controversias judiciales.
La pluralidad de materias jurídicas implicadas en la reforma 
energética significa, por su parte, que pueden llegar alguna inter-
vención tanto los tribunales federales como los de las entidades 
federativas, tanto los pertenecientes al Poder Judicial como los 
que se encuentran fuera de él, como es el caso de los tribuna-
les administrativos y los agrarios. La complejidad competencial y 
organizacional del Poder Judicial en nuestro país hará necesario 
un proceso de aprendizaje para resolver las cuestiones justiciables 
que suscite la reforma, y no será sencillo lograr una orientación 
más o menos uniforme en la política judicial. En este sentido, toca 
al Poder Judicial de la Federación y, en particular, a la Suprema 
Corte de Justicia producir criterios de decisión que pueden orien-
tar de manera efectiva la actuación de los tribunales inferiores a 
fin de garantizar seguridad jurídica a los actores políticos y econó-
micos involucrados. Ello tomará algún tiempo y pondrá a prueba 
el nuevo sistema de resolución de «contradicciones de tesis» en-
tre los tribunales federales que entró en vigor en años recientes 
(2013) y que apenas inicia su funcionamiento.
Por último, hay que tomar en cuenta las ventajas y limitaciones 
que pueda aportar el juicio de amparo a la solución de las cuestiones 
jurídicas en materia energética. Por su naturaleza, el amparo es un 
instrumento que tiene como fin invalidar las normas o los actos que 
sean contrarios a la Constitución y las leyes. Se trata de un medio 
Introducción
de impugnación de última instancia, que se utiliza cuando los re-
cursos administrativos y judiciales ordinarios se han agotado, y por 
ello es empleado frecuentemente por los justiciables para paralizar 
la acción administrativa y prolongar los procedimientos judiciales.
En el caso de algunas materias como las de competencia eco-
nómica, las telecomunicaciones y, ahora también, la energética, se 
ha determinado que las disposiciones y actos que dicten los orga-
nismos reguladores no se lleven ante la jurisdicción administrati-
va ordinaria, sino que solamente puedan impugnarse mediante el 
amparo, sin la posibilidad de suspensión10.Esto tiene el propósito 
evidente de impedir el bloqueo de las políticas y decisiones de tales 
organismos, pero significa también que, a pesar de la existencia 
de tribunales especializados, las normas o actos objeto de impug-
nación judicial podrán someterse al escrutinio de criterios que no 
serán necesaria o únicamente de carácter técnico o económico.
Hay que tomar en cuenta que las reformas recientes en mate-
ria de juicio de amparo y de derechos humanos (2011), así como 
la trayectoria de la Suprema Corte en la última década, refuerzan 
la centralidad del concepto de «derechos humanos», así como del 
control difuso de constitucionalidad y convencionalidad11, como 
ejes de la acción y la interpretación judiciales. Ello puede tener 
consecuencias económicas impredecibles si los tribunales llegan 
a decidir, por razones perfectamente legítimas, que la protección 
de los derechos humanos de los actores sociales —por ejemplo, en 
relación con el medio ambiente— justifica la imposición de res-
tricciones y límites a la acción económica. Sin embargo, no debe 
haber motivo de especial preocupación en este sentido, pues la 
intervención de los tribunales en la definición y redefinición de 
la política pública es un hecho normal y ordinario en cualquier 
sociedad democrática.
Reflexión final
En un libro reciente, Francis Fukuyama (2014) hace un análisis 
del desempeño de las instituciones dentro de los órdenes políticos 
Héctor Fix-Fierro
modernos. Se trata de un examen amplio, complejo y fascinante, 
que aporta algunos elementos relevantes para los propósitos de 
este ensayo. De acuerdo con Fukuyama, el orden político en las 
sociedades contemporáneas está constituido por tres conjuntos 
de instituciones: el Estado, entendido como «una organización je-
rárquica que monopoliza el uso legítimo de la fuerza en un terri-
torio determinado»; el «imperio de la ley» o «Estado de Derecho» 
(rule of law), definido como «un conjunto de reglas de comporta-
miento que reflejan un consenso amplio en la sociedad y que es 
obligatorio incluso para los actores políticos más poderosos […]»; 
y la responsabilidad democrática (democratic accountability), enten-
dida como la existencia de mecanismos que sirven a la sociedad 
para evaluar el comportamiento de las autoridades públicas.
Estos tres conjuntos de instituciones son complementarios, 
pero también