Dialnet-IntroduccionParaElAnalisisDeLasPoliticasPublicas-5006400

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¡;;icaciones y retos­
~~ 'idad, la democra­
-~n~ humanos", CO­
'ón Internacional 
~-J..,za.m iento forzado­
_ ~ jurisprudencia 
_..,:teional", A CNUR, 
o de las Naciones 
e huye: Despla­
ia en una Nación 
=otá, 1999. 
L<1S nuevas guerras. 
zada en la era glo­
:l. Kriterios Tus 
_~=~Ol. 
TERNACIONAL 
CIONES-OIM, 
re la población 
s Departamentos 
- " '. Bogotá, 2002. 
~. "Revista crimi­
-Sistemas de guerra. 
ica del conflicto 
Introducción para el análisis 
de las Políticas Públicas 
André-NoelRoth DeubeFI 
71 	 Dr. en Cicncias Políticas, Profesor Titu­
lar del Departamento de Ciencia Política, 
Universidad del Cauca, Popayán. E-mail: 
roth@unicauca.edu.co 
10 .... 
INTRODUCCIÓ 
La actividad 
distribuir los valor 
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LA POLíTICA P 
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Hoy en día, en la cas; ,' ~............4 
aspectos de la vida h ... 
miento hasta el entie'T 
INTRODUCCiÓN 
La actividad política consiste en 
distribuir los valores y recursos socia­
les y económicos disponibles entre los 
grupos e individuos de una sociedad. 
Las intervenciones de las autoridades 
políticas tienden a mantener o a modi­
ficar esta distribución. Las políticas 
públicas son la concreción de estas 
intervenciones. Por lo tanto, y con más 
razón en sociedades muy heterogé­
neas y desiguales, con escasos recur­
sos, las tensiones se concentran en 
las autoridades para que éstas favo­
rezcan, a través de sus políticas públi­
cas, a uno u otro grupo social. Por eso, 
es imposible que la actividad guber­
namenta l se haga en el consenso, sin 
controversias ni conflictos. El análisis 
de las políticas públicas permite en­
tonces abordar la cuestión del Estado 
desde la perspectiva de su actividad 
concreta. 
LA POLíTICA PÚBLICA: 
UNA DEFINICiÓN 
La aparición de un campo específi­
co y el interés para analizar el objeto 
"políticas públicas" se debe al creci­
miento del intervencionismo del Esta­
do en muchos aspectos de la vida en 
nuestras sociedades, independiente­
mente de sus niveles de desarrollo. 
Hoy en día, en la casi totalidad de los 
aspectos de la vida humana, del naci­
miento hasta el entierro, el Estado jue­
ga un papel mediante una u otra de 
sus múltiples actividades . El Estado y 
sus instituciones son organizaciones 
a través de las cuales los agentes pú­
blicos (electos o administrativos) per­
siguen metas que estructuran, mode­
lan e influyen tanto en los procesos 
económicos como sociales y políticos. 
Lo hace por medio de la promulgación 
de textos jurídicos y administrativos, 
de la creación de organizaciones y de 
redes de interacción que sirven de 
puente entre el Estado y la sociedad, 
entre la organización estatal y el en­
torno pertinente. Las políticas públ i­
cas, entendidas como programas de 
acciones, representan la realización 
concreta de una serie de decisiones 
legitimadas por el Estado en su volun­
tad de modificar o mantener la 
(re)distribuc ión de valores y recursos 
disponibles mediante la acción sobre 
el comportamiento de actores socia­
les . Las políticas públicas son el lazo 
entre el Estado y la sociedad, el instru­
mento de concretización de sus obje­
tivos, ya que la sociedad no se cambia 
por decreto! Es necesario recordar que 
las políticas públicas como tal , tampo­
co cambian la sociedad: son los acto­
res de estas quienes, por sus activida­
des, hacen uso de recursos que facili ­
tan las políticas públicas. Las políti­
cas públicas ofrecen un marco de ac­
ción y eventualmente recursos para la 
transformación social. 
Según algunos autores las políti­
cas públicas serian la simple resultan­
te del momento histórico vivido y del 
entorno cultural , sociopolítico y/o eco­
nómico. Sin embargo, es necesario se­
ñalar que las políticas públicas tien­
den también a modificar este entorno ma ilustra esa idea de una retroacción 
(Parsons, 1995). Es decir que las polí­ pennanente y a todo nivel. Las flechas 
ticas públicas, al mismo tiempo que sencillas indican el sentido de las de­
están inscritas en un contexto del cual terminaciones de l contexto sobre las 
es imposible hacer caso omiso, éstas políticas públicas y las flechas dobles 
inciden sobre ese mismo contexto en señalan el impacto de las políticas so­
una relación permanente de interac­ bre e l entorno. 
ción e intercambio. El siguiente esque-
El contexto de las políticas públicas 
Condiciones históricas, culturales y geográficas 
, Condiciones socioeconómicas 
!\t 
I \ ~comportamiento político general 
\~nStitUCiones gubernamentales 
\comportamiento de las elites políticas 
I~ Políticas pública~ I 
Entre tantas definiciones existen­ un conjunto de decisiones de dife­
tes del concepto de política pública, rentes niveles jurídicos y de accio­
se puede señalar estas: nes, coherentes y enfocadas hacia 
un proceso por el cual se elaboran objetivos, que actores competen­
y se implementan programas de ac­ tes - pr ivados, asociativos o esta­
ción pública, es decir dispositivos ta les- toman o ap lican con la finali­
político-administrativos coordina­ dad de resolver un problema so­
dos, en principio, alrededor de ob­ cial (Bussmann y al , 1998). 
jetivos explícitos (Muller y Surel , el conjunto de sucesivas iniciati­
1998) vas, decisiones y acciones del ré­
116 hTRODUCCIÓ:-; PARA EL A¡''' ..\.1,ISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 
~ 
......._.._.._-­
un conjunto con for= :. 
o varios objetivos 
siderados necesario: _ 
de medios y acciones __ _ 
tados, por lo menos:: _ 
por una institución _ - _ 
gubernamental con " -: 
orientar el compon"~ _ 
tores individu ales 
para modificar una s ', 
bid a como insatisfac: 
mática (Roth, 2002). 
El ciclo de pollllca: ad'M--....I 
FASE I FASE 11 
Identificación de 
 Formu~ 
un problema .' soluclone3 e 
acclof14S 
Actividades: Activi~ 
Acontecimientos Elaboraa: 
intereses, . valoraci6r. ::e 
demandas respuestas 
selecci6- ~ 
criterios 
Actores: Actores: 
Partidos, movi· Panamer:;:­
mientos sociales, gremios, 
gremios, medios, adminislld • 
políticos, etc. pública. 
organizacO.- • 
políticas y 
sociales, e' 
CUADERNOS DE Alnll:-;ISTR.~C 
:ea de una retroacción 
o nivel. Las flechas 
~~:'::::.:: el sentido de las de­
::-s i el contexto sobre las 
" O~':2S y las flechas dobles 
:::!'~ :o de las políticas so-
as 
.-­o;:;i~cas 
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eS t?O:"~cas 
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_-':0 de decisiones de dife­
-' - ~;es j urídicos y de accio­
~-e::¡eS y enfocadas hacia 
~ . .:¡ue actores competen­
:i':os. asociativos o esta­
::-:::;; o aplican con la finali­
A i'=-so! ver un problema so­
~.•.:mn y al, 1998). 
.. de suces ivas iniciati­
_•• • s,ones y acciones del ré­
gimen político frente a situaciones 
socialmente problemáticas y que 
buscan la resolución de las mismas 
o llevarlas a niveles manejables 
(Alejo Vargas Velásquez, 1999) 
un conjunto conformado por uno 
o varios objetivos colectivos con­
siderados necesarios o deseables, 
de medios y acciones que son tra­
tados, por lo menos parcialmente, 
por una institución u organización 
gubernamental con la finalidad de 
orientar el comportan1iento de ac­
tores individuales o colectivos 
para modificar una situación perci­
bida como insatisfactoria o proble­
mática (Roth, 2002). 
Es de anotar que en muchas oca­
siones, la respuesta a un problema por 
parte del sistema político es conse­
cuencia de otra política y/o de una 
política anterior. Es decir que la acción 
pública es, además, causa de nuevos 
problemas.Lo que lleva a considerar 
la política pública como un proceso que 
se desarrolla en forma cíclica y reitera­
tiva: es el ciclo de política. El ciclo de 
política propone una descomposición 
de la política pública en una serie de 
etapas o de secuencias lógicas que 
distingue cinco fases en la vida o el 
desarrollo de una política pública: iden­
tificación de una problema, formulación 
de soluciones, toma de decisión, im­
plementación y evaluación. 
El ciclo de política: actividades y actores principales 
FASE V FASE/I FASE 111 IFASE IVFASE I 
Evaluación . .,Toma de<leclsJpn ImplementaciónFormulación deIdimtificacíón de 
" -'7'<:':. "solúclones ounprobleme I '/r!¡l ·' ' .. ', .-,;..acciones ' 
Actividades:Actividades: Actividades: Actividades:Actividades: 
·Reacciones, juicio Ejecución,Elaboración y Encontrar una Acontecimientos, 
sobre los efectos. Gestión, Efectos valoración de coalición mayori· intereses, 
medición, valoración, respuestas, taria, legitimación concretosdemandas 
propuestas de selección de 
reajustecriterios 
Actores: Actores:Actores: Actores: IActores: 
Administración Medios, expertos, 
mientas sociales, 
Parlamentos, Parlamentos, Partidos, movi· 
administración 
gremios, medios, 
presidente, pública, Ong's, gremios, 
pública, responsables 
políticos, etc. 
administración ministro, empresa privada, 
políticos, 
organizaciones 
gobernador, etc. pública, 
organizaciones 
políticas y 
alcalde, etc. 
políticas y sociales, 
sociales, etc. gremios, afectados, 
etc. ' 
Tiempo 
CUAD ERNOS DE AD'IlNISTRA CIÓ¡';/ U \IVE RSIDAD DEL V ALLE/ N° 30/ D ICIDIBRE DE 2003 117 
Esta clave de lectura tiene la ven­
taja de presentar la política pública 
como una sucesión de secuencias que 
corresponden a la representación clá­
sica, ideal y racional de la actividad 
política con sus distintos escenarios 
y actores y permite una utilización para 
cualquier política pública. También fa­
cilita la delimitación del objeto (de aná­
lisis) para su explicación. Por sus ca­
racterísticas, es frecuente que los mis­
mos actores de las políticas públicas, 
el Estado, lo utilicen como un modelo 
normativo para la acción: es decir que 
planean una política pública en base a 
estas mismas fases . Aunque es nece­
sario precisar que este proceso es un 
ideal, y que por lo tanto, no ocurre de 
manera tan ordenada en la realidad. 
LOS INSTRUMENTOS DE 
INTERVENCiÓN DEL ESTA­
DO 
Para intervenir en la sociedad en 
vista de modificar los comportamien­
tos de los actores sociales - razón de 
ser y objetivo fundamental de las polí­
ticas públicas- , el Estado tiene a su 
disposición un catálogo de instrumen­
tos de intervención muy diversifica­
do. Al diseñar una política pública, el 
Estado debe decidir sobre el uso de 
uno u otro, o de varios de estos ins­
trumentos para su implementación. El 
estudio de una política pública en fun­
ción de los instrumentos jurídicos que 
se han previsto e implementado per­
mite dar indicaciones sobre cómo el 
Estado y las instituciones han enten ­
118 Il'iTROD\jCClÓN PAR<\. EL ANi,L1SIS DE LAS POLíTICAS PÚBLICAS 
dido el problema que buscan resolver. 
El análisis comparativo de los méritos 
respectivos y de la eficacia de los ins­
trumentos utilizados, expresados casi 
siempre bajo una forma jurídica, y de 
las instituciones construidas para en­
frentar problemas similares en lugares 
o tiempos diferentes puede ser una 
ayuda importante para el diseño de las 
políticas públicas. En el momento de 
formular una política pública, los dise­
ñadores deben entonces proceder a 
una selección de instrumentos que 
permitirá que la política pública tenga 
los efectos deseados. 
Sin realizar mayores desaITollos en 
este texto se puede señalar los siguien­
tes instrumentos de acción: los instru­
mentos prescriptivos, los instrumen­
tos incentivos, los instrumentos de 
información, educativos, reglamenta­
rios, los instrumentos de coordinación, 
los instrumentos de organización y de 
procedimiento, los instrumentos ma­
teriales y los instrumentos de delega­
ción a socios (ver Roth, 2002:44ss). 
DEFINICiÓN DE PROBLE­
MAYAGENDA 
El término Agenda se utiliza en el 
sentido de indicar "el conjunto de pro­
blemas percibidos que necesitan un 
debate público, o incluso la interven­
ción (activa) de las autoridades públi­
cas legítimas" (Padioleau, 1982). No 
todos los problemas terminan en la 
agenda o figuran en el " menú" del 
Estado. Temas entran y salen de la 
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de organización y de 
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e:-tib:dos que necesitan un 
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:!'ó' :as autoridades públi­
" Pad ioleau, 1982). No 
~-;:;:: :emas terminan en la 
-,;_!':m en el " menú" del 
- entran y sa len de la 
El reconocimiento de un asunto 
como una realidad problemática y su 
traducción discursiva es susceptible 
de múltiples interpretaciones. La repre­
sentación de un problema no es un 
dato objetivo. Es una construcción que 
resulta del conjunto de las luchas que 
los actores sociales y políticos libran 
para imponer una lectura de un pro­
blema que sea la más ventajosa posi­
ble para sus intereses (entendidos en 
un sentido amplio). La defmición de lo 
que se puede problematizar, su priori­
zación o no, su inscripción en la agen­
da del gobierno están ligados de ma­
nera íntima a esta representación. En 
este proceso de definición de proble­
ma, es preciso resaltar el papel impor­
tante que pueden jugar los medios de 
comunicación, los círculos académicos 
y científicos, los actores políticos - en 
primer lugar el Estado-, las ong's, etc. 
Una vez reconocido el problema 
como un problema social y formulado 
como tal, se busca su institucionaliza­
ción. Es decir su inscripción en la agen­
da. El reconocimiento de la necesidad 
de una intervención pública (o políti­
ca) hace del asunto un problema polí­
tico. Generalmente, se traduce luego 
en leyes y reglamentos que muchas 
veces prefiguran una política públ ica. 
Esta institucionalización se realiza a 
través de un proceso que tiende a le­
gitimar tanto la definición dada al pro­
blema como a sus portavoces o pro­
motores. El carácter socialmente cons­
truido de los probl emas significa quela definición dada al problema, su re­
presentación y interpretación , es una 
entre otras posibilidades potenciales. 
De una cierta forma, los problemas (y 
las soluciones) compiten entre ellos 
para figurar en la agenda: un problema 
que aparece importante en un momen­
to dado puede dejar de interesar en 
otro momento, sin que se le haya re­
suelto. 
EL PROCESO DE FORMU­
LACiÓN Y DE DECISiÓN 
En la medida en que siempre existe 
una pluralidad de soluciones posibles 
para resolver o tratar un problema, tan­
to en términos de finalidades , de me­
dios como de contenidos, el proceso 
que conlleva a tomar decisiones es 
fundamental para entender las solucio­
nes adoptadas por las autoridades 
gubernamentales. El gobierno fija prio­
ridades, metas, objetivos a alcanzar así 
como estructuras y procesos de im­
plementación mediante la expedición 
de planes, leyes, decretos, etc. En la 
realidad interviene en este proceso una 
pluralidad de actores . Estos actores 
(políticos, administrativos, sociales, 
económicos, científicos, morales, etc.) 
van a influir sobre el proceso de deci­
sión a partir de sus intereses y recur­
sos tanto materiales como ideológicos. 
La presencia de esa multitud de acto­
res explica por qué las deci siones no 
son siempre las más "racionales" o las 
más coherentes; son el resu ltado de la 
confrontación y negociación entre ac­
tores. La decisión es el fruto de un lar­
go y complejo proceso que poco tiene 
que ve r con e l esq uema clásico de la 
CUADléH\OS DE ,~DM1\l STRAClÓ\'/ U\'lVERS lDAD DEL VA LLE/ N° 30/ DICIE~IBR E DE 2003 119 
decisión concebida como un acto li­ de decisiones para ayudar en la toma 
neal basado en la libertad y racionali­ de decisión . Este esfuerzo de raciona­
dad del toma~.or de decisión. Analíti­ lización se realiza a través de la planifi­
camente se puede separar el proceso cación. Mediante el Plan se busca al­
de decisión en dos secuencias princi­ canzar los objetivos de manera cohe­
pales: laformulación de soluciones y rente definiendo prioridades, jerarquía 
la legitimación de una solución. de objetivos, a corto y mediano plazo, 
. A partir del momento en el cual se medios y recursos necesarios. El Plan 
reconoce la existencia de un problema se constituye en el instrumento racio­
a resolver políticamente, las propues­ nal de integración y de coordinación 
tas y alternativas de soluciones, in­ de las diferentes políticas sectoriales 
cluida la solución del statu quo, van a por un tiempo detem1inado. Hoy en día, 
entrar a " cQmpetir" entre ellas . Por las actividades de planificación deben 
intermedio de las luchas entre actores transformarse en un lugar privilegiado 
políticos en defensa de sus intereses para la concertación y la evaluación 
materiaJes y/o ideológicos, una res- - de las escogencias y prioridades pú­
puesta al problema P9cO a poco va a blicas. Debe concebirse como una he­
predominar sobr.e otras. Luego, un acto rramienta prospectiva para anticipar 
formal (voto, firma) se constituye en el las evoluciones y también como un 
acto de legitimación que atribuye a la lugar de intercambio y diálogo entre 
nueva decisión una fuerza particular. autoridades y sociedad civil. 
Desde este momento, lo que no era más Las condiciones y limitaciones 
que una opción posible, se transforma (tiempo, dinero, capacidad, informa­
en una norma oficial revestida de toda ción, etc.) impuestas por la realidad 
la autoridad y la fuerza reales y simbó­ humana y social, en la cual está inmer­
licas del Estado. Administraciones y so todo de proceso de decisión, hace 
autoridades legítimas, y también los que el decisor nunca toma una deci­
ciudadanos, podrán valerse de esta sión siguiendo una lógica totalmente 
decisió~ para exigir uno u otro com­ racional. El decisor tiende a contentar­
portamiento. se con la primera solución que le pare­
Para hacer frente a las presiones y ce satisfactoria. Se trata de buscar un 
exigencias de los actores y limitar así télmino medio entre el análisis del pro­
el riesgo de que las deCisiones y las blema y la urgencia de ofrecer una so­
políticas caigan en el empirismo, el lución aceptable. De antemano, el de­
subjetivismo y la incoherencia, el Es­ cisor privilegia a una solución sobre 
tado se esfuerza -por lo general- ·por otra, minin1iza el examen de otras solu­
racionalizar sus mecanismos y proce­ ciones. Por lo general, no busca la 
sos de elección y de decisión. Se bus­ mejor solución sino que trata de evitar 
ca el perfeccionamiento de las herra­ la peor (Simon, 1983). Finalmente, los 
mientas de análisis y de elaboración criterios aplicados a la deci sión son 
120 INTRODUCCIÓN PAR·\ EL AN..\USlS DE LAS POLíTICAS r ÚBUc.-\s 
más bien el fruto de UI'2 
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explicar las decisione­
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de toma de decisión re Jt~ 
tades teóricas y práctic~: 
una decisión raci onal 
Pero, además, surge tarL 
gunta central: ¿cómo co 
de decisión con la dem 
cesidad de buscar proc t'SL'5 
sión y decisiones basa 
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a su vez, se fundan sobre 
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desafío para las instituci' ~-=s;-
. ¿Cómo conciliar ciencia \ 
ciencia y política? En 
dental existe una tensión 
sente entre la legitim idad 
democracia (es decir la \ 
mayoría: ¿tiene siempre b 
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a través de la planjfi­
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-ebirse como una he­
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también como un 
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es y limitaciones 
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sino que trata de evitar 
-. 1983). Finalmente, los 
. 1dos a la decisión son 
más bien el fruto de una mezcla de in­
tuición y de razón (es decir un juicio 
razonable) que de razón pura. 
Una manera muy difundida de con­
cebir el proceso de decisión hoy en 
día consiste en el modelo Public 
Choice o de elección pública. Senci­
llamente, con este modelo se trata de 
explicar las decisiones políticas apli­
cando los métodos y criterios de la 
economía. Según este modelo el indi­
viduo tiene un comportamiento bási­
camente egoísta, racional y maximiza­
dor de sus intereses. ¿Cuáles son es­
tos intereses? Según autores como 
Downs (1957) la actuación de los ac­
tores políticos depende de la probabi­
lidad de conseguir su reelección y/o 
obtener más recursos (maximizar) en 
términos de poder, de prestigio y de 
ingresos. 
En fin, El análisis de los procesos 
de toma de decisión refleja las dificul­
tades teóricas y prácticas para tomar 
una deci sión racional o razonable. 
Pero, además, surge también otra pre­
gunta central: ¿cómo conciliar la toma 
de decisión conla democracia? La ne­
cesidad de buscar procesos de deci­
sión y decisiones basados en el res­
peto a los valores democráticos y que, 
a su vez, se fundan sobre un saber de 
tipo científico -la razón-, representa un 
desafío para las instituciones políticas. 
. ¿Cómo conciliar ciencia y democracia, 
ciencia y política? En la cultura occi­
dental existe una tensión siempre pre­
sente entre la legitimidad política de la 
democracia (es decir la voluntad de la 
mayoría: ¿tiene siemp re la razón la ma­
yoría?) y la legitimidad que ofrece la 
ciencia, el discurso científico (que sue­
le equivocarse). 
PROCESOS Y ENFOQUES 
DE IMPLEMENTACiÓN DE 
LAS POLíTICAS PÚBLICAS 
Es común percibir la implementa­
ción de las decisiones públicas como 
un problema meramente administrati­
vo, es decir técnico, de "simple" eje­
cución. Desde la perspectiva del aná­
lisis de políticas públicas, al contrario, 
esta etapa es fundamental porque es 
ahí que la política se transforma en 
hechos concretos, en realidad "toca­
ble". De hecho, el problema cambia de 
naturaleza, se desplaza a otro espacio. 
Considerar que la implementación es 
principalmente un problema "técnico" 
es demasiado simplificador. De mane­
ra que la pretendida o anhelada neu­
tralidad de una administración pública 
que actúa según "criterios técnicos, 
impersonales, de competencia y de le­
galidad" (Mény, Thoenig, 1992) es una 
utopía. Por esto, la implementación 
perfecta es perfectamente inalcanzable. 
Se puede definir el concepto de 
implementación como " la fase de una 
política pública durante la cual se ge­
neran actos y efectos a partir de un 
marco normativo de intenciones, de 
textos o de discursos" (Mény, 
Thoenig, 1992). Los estudiosos de la 
implementación de políticas públicas 
han observado y propuesto varios 
enfoques que tienden a desan'ollarse 
como modelos de implementación. Es-
CUADER:\OS DE AD~I1:\ISTRAClÓN/ U:\IVERS IDAD DEL VALLE/ N° 30/ DlCIEMBRE DE 2003 121 
tos modelos constituyen el puente 
entre el proceso de decisión de una 
política y su proceso de ejecución. 
Una primera diferenciación ya clá­
sica de los modelos los organiza en 
dos categorías en función de la con­
cepción general utilizada para su reali­
zación práctica. La primera concep­
ción, llamada top-down, corresponde 
a la idea tradicional del trabajo admi­
nistrativo que se desarrolla desde arri­
ba (top) hacia abajo (down) o desde el 
centro hacia la periferia. Tiene como 
postulados principales la primacía je­
rárquica de la autoridad, la distinción 
entre el universo político y el mundo 
administrativo y fmalmente la búsque­
da del principio de eficiencia, es decir 
la optimización de los recursos y los 
resultados (Meny, Thoenig, 1992). En 
otras palabras, este enfoque presupo­
ne que existe una clara separación, tan­
to conceptual como temporal, entre la 
formulación y decisión de la política 
de un lado y la implementación de las 
decisiones del otro. Y se considera por 
lo general que los problemas que sur­
gen en la fase de ejecución se deben 
esencialmente a problemas de coordi­
nación y de control (Thoenig, 1985). 
Esta concepción top down es privile­
giada por las personas que creen más 
en el control , la planeación , la jerar­
quía, la responsabilidad y el miedo a la 
sanción como estrategia para lograr los 
objetivos de una política. 
La segunda concepción toma la 
dirección opuesta y se llama bottom­
up, es decir de abajo hacia arriba. His­
122 INTRODUCCIÓN PARA EL A'I'AUSIS DE LAS POLiTlCAS PlBUC\S 
tóricamente los modelos que se inspi­
ren de esta segunda categoría se de­
sarrollaron como enfoques críticos o 
alternativos frente a las deficiencias y 
a la ineficiencia que presentan los pro­
cesos de implementación tradiciona­
les top-down. Según esta segunda 
concepción, se trata de partir de los 
comportamientos concretos en el ni­
vel donde existe el problema para 
construir la política pública poco a 
poco, con reglas , procedimientos y 
estructuras organizativas por medio de 
un proceso ascendente, o por retroce­
so, en vez de descendente, de la peri­
feria hacia el centro. Esta concepción 
es preferida por las personas que creen 
más bien en la espontaneidad, en la 
capacidad de aprendizaje, en la adap­
tación y en la concertación. 
Más que oponer estas concepcio­
nes de concebir la implementación, por 
lo pronto, seria preciso definir en qué 
medida la implementación de una polí­
tica en particular gana al quedar firme 
ante la oposición que suscita, y en qué 
medida gana al negociar su implemen­
tación con los destinatarios y/o con 
los responsables de la implementa­
ción. A pesar de que no exista respues ­
ta clara en que es mejor, resulta acon­
sejable detenerse lo suficiente, en el 
momento de la formulación de la polí­
tica, sobre el esquema o el programa 
administrativo más adecuado a la polí­
tica prevista, es decir a la manera más 
segura de obtener los cambios de com­
portam ientos deseados. 
EL MODELO 
: 
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En c_ ~ 
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importantes corrientes. . 
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América lalina. ­
CUADER;\OS DE AD."I"ISTR.~ 
www.clad.or!!.\e
~er 
72 	 CLAD: w\\'w.clad.org.ve Ver en particular el documento: Una l1ueva geslión pública para 
Alllérica falina . 
CUA DERIiOS DE AD~I I IiISTRAClÓ:\/ UN IVERSIDAD DEL V ALLE/ N° 30/ DICIDIBRE DE 2003 123 
- modelos que se inspi­
", anda categoría se de­
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que presentan los pro­
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egún esta segunda 
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mejor, resulta acon­
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~ el esquema o el programa 
It:::::::::::\~ :o.as adecuado a la polí­
es decir a la manera más 
los cambios de com-
EL MODELO ACTUAL DE 
IMPLEMENTACiÓN: LA NUE­
VA GESTiÓN PÚBLICA 
La obtención de resultados y la 
satisfacción de los ciudadanos tiende 
a ser, hoy en día, una condición indis­
pensable para la legitimidad de una 
autoridad pública. En este sentido, 
importantes corrientes, principalmen­
te de origen angloestadounidense, se 
han enfocada hacia una renovación de 
la concepción administrativa ~I mo­
delo de implementación-vigente en el 
sector público que se puede agrupar 
bajo el nombre de Nueva Gestión PÚ­
blica -NGP-. Si el desarrollo tradicio­
nal del Estado y de las políticas públi­
cas desde los años 1950 tiene su fuen­
te ideológica en la socialdemocracia, 
los principios económicos de Keynes 
y la administración pública weberiana, 
la renovación adm inistrativapropues­
ta se insp ira directamente de la escue­
la neoliberal y de la gestión empresa­
rial privada. El discurso que justifica la 
introducción de la NGP se apoya en 
los siguientes argumentos: las disfun­
ciones interno del Estado, la burocra­
tizac ión excesiva, la ineficiencia y la 
irracionalidad del sector público, el fre­
no al desarrollo que constituye la in­
tervención estatal en los mercados y 
los efectos de la globalización (Urio, 
1998). En América latina, este enfoque 
se viene aplicando en todos los paí­
ses bajo la impulsión del Centro Lati­
noamericana para la Administración 
del Desarrollo -CLAD-72 y los orga­
nismos internacionales como el Fon­
do Monetario Internacional y el Ban­
co Mundial, con el fin de impulsar la 
reforma del Estado. En Colombia, la 
implementación de este modelo se ini­
ció a partir del gobierno Pastrana 
(1998-2002). Actualmente, el gobierno 
de Álvaro Uribe tiende a aplicar de 
manera decidida este esquema gene­
ral a todas las áreas de intervención 
del Estado. Existe un gran número de 
variaciones en función de las experien­
cias nacionales. En regla general, se­
gún la síntesis de Monks (1998), laNGP 
pretende renovar la gestión pública 
tradicional mediante la introducción de 
una mayor flexibilidad organizacio­
na/, de una mayor eficiencia en el uso 
de los recursos (más resultados con 
menos recursos) y permitir una mayor 
participación de los ciudadanos en 
los procesos de decisión y una mayor 
satisfacción por los productos (bienes 
y servicios) para la población. (ver las 
Bases del plan Nacional de Desarrollo 
" Hacia un Estado comunitario" 2002 ­
2006, capítulo IV). 
La introducción de una mayor fle­
xib ilidad en la organización admin is­
trativa se basa en tres principios: la 
separación entre lo político y la admi­
nistración , la descentralización del sis­
tema administrativo y, tercer principio, 
el adelgazamiento de las administracio­
nes y la reducción de las jerarquías. 
Los objetivos operacionales consisten 
en separar la toma de decisión estraté­
gica, que corresponde al nivel políti­
co, de la gestión y de la responsabili­
dad operativa, que incumba a la admi­
nistración. Este primer elemento se 
complementa con una delegación de 
la gestión operativa al nivel más bajo 
posible y una administración reduci­
da, flexible, competente y motivada. 
Las herramientas de gestión privilegia­
das en este nuevo modelo organizati ­
vo es el contrato de prestación de ser­
vicios, la división de las tareas entre 
fmancistas, contratista y comprador o 
usuario del servicio, la delegación me­
diante agencias de ejecución y la crea­
ción de agencias de control, tipo su­
perintendencias. En término general se 
trata de sustituir una gestión burocrá­
tica por una gestión por contrato. 
La NGP considera que se puede 
obtener una mayor eficiencia en el uso 
de los recursos mediante una orienta­
ción de la gestión hacia el mercado, la 
transparencia en los procedimientos 
admin istrativos y una disposición ha­
cia el producto. Básicamente, se trata 
de introducir mecanismos competiti ­
vos, de mercado, en la prestación de 
los servicios púb licos (ej. privatiza­
ción, contrato de prestación) y de te ­
ner a disposición una información la 
más completa posible sobre el produc­
to ofrec ido, los costos y los clientes 
de las unidades adm inistrativas . Se 
enfatiza sobre un uso eficiente de los 
limitados recursos considerando más 
la calidad de los resultados o del pro­
ducto que las reglas. Las herramientas 
desarrolladas para lograr mayor efi ­
ciencia son las licitaciones públicas, 
el benchmarking, la facturac ión del 
costo real al usuario, la construcción 
de indicadores y medición de resulta ­
dos, la contabi lidad analítica, las prác­
ticas de auditoría y el uso de los pre­
supuestos g lobales . 
Finalmente, la NGP propone el for­
talecimiento de la participación de los 
ciudadanos mediante el desarrollo de 
forma de participación a los procesos 
de dec isión, de seguimiento (monito­
reo) y de apropiación de la implemen­
tación mediante formas asociativas 
(ONG's) (ver Restrepo, 2003). Se trata 
también de conocer las opiniones de 
los clientes mediante las encuestas de 
satisfacción y la búsqueda de certifi ­
cación de calidad tipo ISO. 
El objetivo general declarado de 
estas transformaciones en el modo de 
gestión de los asuntos púb li cos con­
siste en reducir las intervenciones es­
tata les para devolver más iniciativa y 
responsabilidad a la sociedad civil y al 
indiv iduo para tener un Estado más 
efic iente y evitar la burocratización73 . 
A pesar de que este modelo parece 
seductor y encuentra numerosos adep­
7.' 	 Se puede definir un sistema burocrático como un sistema de organizaci ón incapaz de 
corregirse en función de sus errores, y cuyas disfunc iones se han convertido en elemento 
esencial de su equil ibrio (Crozicr, 1964). 
124 hTRODUCCIÓN PARA EL ANÁLIS IS DE L.AS pOLíTICAS PÚBLICAS 
tos que muestran un ;-~ : ­
gioso en la difusión e ' ­
de estos principios~' . <"5;.:e 
las primeras evaluacic-, ­
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pobn.:s (medido por el '_':',:: 
causante de una ele\'(! . 
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parecen observarse en . ~ 
yen particular en la Arge-­
berg, 2003), aunque re _ ;.: 
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te de una sola causa. 
LA EVALUACIÓN f 
POLíTICAS PÚBLIC 
La evaluación, ente ­
práctica seria de arguffi ­
da en una información = 
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( 1994) 
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___-sos considerando más 
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_ y el uso de los pre­
_.... ~GP propone el for­
~, . J participación de los 
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-~ción de la implemen­
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er las opin iones de 
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general declarado de 
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ala sociedad civi l y al 
~ener un Estado más 
:-la burocratizac ión73 • 
~e este modelo parece 
_ ~e!1tra numerosos adep­
'- . rgan izac ión incapaz de 
n convertido en elemento 
tos que muestran un fervor casi reli­
gioso en la difusión e implementación 
de estos principios74 , es de anotar que 
las primeras evaluaciones de las con­
secuencias después varios años de 
aplicación de este modelo de imple­
mentación d elas políticas públicas, no 
son particularmente positivas en cuan­
to al impacto social global generado. 
Urio (1998) muestra que la aplicación 
del modelo parece haber contribuido, 
en los países industrializados, a una 
baja general del nivel de sueldos, a una 
degradación de las condiciones labo­
rales, al crecimiento del subempleo y 
al aumento de la brecha entre ricos y 
pobn;s (medido por el índice de Gini) 
causante de una elevación de la tasa 
de criminalidad. Los mismos efectos 
parecen observarse en América latina 
yen particular en la Argentina (Kliks­
berg, 2003), aunque resulta difícil con­
siderar estos impactos como resultan­
te de una sola causa. 
LA EVALUACiÓN DE LAS 
POLíTICAS PÚBLICAS 
La evaluación, entendida como una 
práctica seria de argumentación basa­
da en una información pertinente, per­
mite opinar acerca de los efectos de 
las acciones públicas . La evaluación 
tiende a constituirsecomo una nueva 
disciplina en el ámbito del análisis de 
políticas públicas "que se ocupa de 
recolectar, verificar e interpretar la in­
formación sobre la ejecución y efica­
cia de las políticas y programas públi­
cos" (Majone, 1997). La variedad exis­
tente de concepciones, y por lo tanto 
de defmiciones de la evaluación, es 
muy amplia. Entre la evaluación de tipo 
gerencial utilizada como instrumento 
de gestión (o mejor de control de ges­
tión) y la evaluación interactiva, parti­
cipativa, pluralista, concebida como 
una herramienta para la profundización 
del ideal democrático, existe algo más 
que matices. 
Su impOltancia es aún mayor cuan­
do las instituciones y los gobiernos 
contemporáneas tienden a fundamen­
tar su legitimidad no sólo en la legali­
dad de sus decisiones, sino en lo que 
hacen, en resultados. Es entonces im­
portante que los gobiernos y los ciu­
dadanos sepan lo que se ha logrado 
por medio de las acciones emprendi­
das. La práctica de la evaluación de­
bería ser considerada por el poder po­
lítico como un aporte en el proceso de 
decisión y no como un contrapoder 
que busca entorpecer su acción. Por 
eso la evaluación debe permitir alimen­
tar el debate democrático favorecien­
do así las prácticas pluralistas y la de­
liberación política. 
El desarrollo de las prácticas de 
evaluación en el sector público coin­
cidió con la perdida progresiva de le­
gitimidad del Estado, inclusive en los 
" 	 El nuevo model o de gestión se divulgó principalmente con el libro de Osbornc y Gaebler 
(1994). 
CUADERi\OS DE AD'IINISTRACIÓNI U:\IVERSIDAD DEL VALLEI N° 301 DICIEMBRE DE 2003 125 
126 
países industrializados avanzados (ver 
Habermas, 1978). De manera general, 
la ambición del Estado intervencionis­
ta o de bienestar del siglo XX, se frus­
tró parcialmente por el difícil cumpli­
miento de sus objetivos, a pesar de 
los esfuerzos importantes realizados; 
situación que se evidenció en particu­
lar en sus políticas sociales. Las du­
das y las críticas que surgieron sobre 
la actuación del Estado y su costo cre­
ciente, se tradujeron en una exigencia 
de una mayor eficacia y eficiencia de 
las autoridades públicas. Es uno de los 
objetivos que justifica la introducción 
de la Nueva Gestión Pública. Este nue­
vo enfoque va a abrir un campo am­
plio al concepto y a las prácticas de 
evaluación. Pero no es el único moti­
vo. El desarrollo de la evaluación de 
políticas públicas encuentra su legiti­
mación también en el hecho de que los 
problemas que el Estado busca resol­
ver, controlar o mitigar por medio de 
sus acciones públicas, son siempre 
más complejos e inciertos en cuanto a 
medios, resultados y efectos. Basta 
pensar en la complejidad de los pro­
blemas ambientales o de las manipula­
ciones genéticas. Con frecuencia, aun­
que no se admita fácilmente, el Estado 
tiene que andar casi que a tientas. La 
actividad evaluadora permite entonces 
al Estado y a los gobemantes, y tam­
bién a los ciudadanos, disponer de una 
mayor información -con la exigencia 
de transparencia- acerca de las conse­
cuencias de sus decisiones y accio­
nes. Un Estado responsable y demo­
crático no puede tomar dec isiones sin 
I"TRODUCClÓ:-O PARA EL A:\ÁLISIS DE LAS pOLÍnc.\S PÚBLICAS 
tener un mínimo de interés por las con­
secuencias que éstas conllevan más 
allá del corto plazo. El propósito del 
evaluador no está en eliminar todo jui­
cio de valor, sino en elevar el nivel de 
la discusión entre intereses contradic­
torios, con la finalidad de que, en lo 
ideal, el debate sea de mayor calidad y 
permita elegir entre varias alternativas 
de acción mejor conocidas. 
Esta ambición de conjugar el rigor 
analítico y la acción política lleva a 
definir la evaluación de políticas pú­
blicas como una actividad de investi­
gación aplicada, de producción de un 
conocimiento comprometido con las 
realidades sociales . Para Monnier 
(1992), es solamente con este compro­
miso de la evaluación con la realidad y 
con los actores, que ésta tendrá una 
utilidad social. 
CONCLUSiÓN 
Fundamentalmente, el análisis de 
las políticas públicas, y en particular 
la actividad de evaluación, constituye 
una herramienta para encarar los tres 
principales retos de los gobiernos de­
mocráticos contemporáneos: compren­
der, comunicar y controlar. Los gobier­
nos deben tratar de comprender lo que 
pasa con los procesos sociales indu­
cidos por la acción pública para fun­
damentar de manera la más acertada 
posible las acciones futuras; los regí­
menes políticos democráticos tienen 
también la obligación de comunicar 
para explicar, con base en una infor­
mación argumentada, y dialogar con 
Kliksberg Bernardo.':: _ -
ble construir una econ r.:¡ _ 
humano?" en Revista d •C_ 
maydemocracia, . '0. _6. 
Majone 0. , 1997. E 
menfación y persuasi¿ _ 
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sus públicos para ca =~ 
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líticas públicas contn 
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"..tiene un papel sociopo 
te ajugar mediante el Ce 
tividades de investi!!~_ . 
ción y de divulgaciÓn '" 
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París 
México 
CUADER:\OS DE .·\D.\ 
de interés por las con-
o éstas conllevan más 
;;lazo. El propósito del 
_'5!3 en eliminar todo jui­
en elevar el nivel de 
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·":;¡alidad de que, en lo 
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de conjugar el rigor 
~~ ~ ión política lleva a 
~ción de políticas pú­
-:! actividad de investi­
::. de producción de un 
¡;.;:.....=....;u -:::Jmprometido con las 
jales. Para Monnier 
me con este compro­
...ac ión con la realidad y 
~'S. que ésta tendrá una 
1Ir:t'~n:J¡mente, el análisis de 
,;~blicas, y en particular 
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para encarar los tres 
de los gobiernos de­
¡emporáneos: compren­
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-- - de comprender lo que 
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~;:ción pública para fun­
anera la más aceI1ada 
~. iones futuras; los regí­
-::05 democráticos tienen 
ligación de comunicar 
_~-. con base en una infor­
=.:.1entada, y dialogar con 
sus públicos para conseguir el respal­
do a sus acciones; y, por último, los 
gobiernos no pueden dejar de lado la 
responsabilidad de ejercer un control 
sobre las actividades que realizan (Du­
ran, 1999). En fin, el análisis de las po­
líticas públicas contribuyen de mane­
ra esencial al fortalecimiento de un cul­
tura política responsable y de la de­
mocracia. En este sentido, la academia 
tiene un papel sociopolítico importan­
te ajugar mediante el desarrollo de ac­
tividades de investigación, de forma­
ción y de divulgación en este campo. 
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APORTES DE 
RESUMEN 
Se ha planteado reite;::~ 
la «buena gobernan:::{]' ~ 
para erradicar la pobreZ2 ­
finalmente, el desarrollo. - -_ 
no está del todo claro a 
mos con el termino bue r ., _ 
za, o gobernanza dero ­
flexionar sobre los vac ío: -. 
concepto, así como sus r~ . 
posibilidades de aplica::" - -, 
ta una oportunidad para -_ 
nuestras propias realida t'S 
der de las formas emerge-- . 
bernanza que le son par.-­
profundos procesos de 
conflictos de América La:" ­
ha sido y es insuficiente __ _ 
complejidad de la prax is_5 - _ 
es extremadamente úti l co~ :: _ 
analítico para abordar di ., ~ • 
dad. Por su parte, el ejerc: _" :­
es la materia prima de la "_ ­
campo de validación. 
El carácter normat i\ o ~= _ 
ca política, ya sea en la 
de teoría o en el ejerc icio: _" 
indiscutible, con esto qui~-~ .:._ 
si bien en otros campos ¿~ 
debate sobre la supUe-t2 ':_ 
del conocimiento puede :ly- ­
bida en el terreno particll-2; __ 
tica pública no lo tiene. _ -~__ 
C UADERNOS DE AD.\II 'irSTIt\c 
· -ouvelle gestion pu­
-::0. Paris, Geneve, pp. 
squez,Alejo, 1999,No­
_" Es::do y las políticas pú­
j~a editores, Bogotá. 
APORTES DE LA TEORíA Y LA PRAXIS PARA LA NUEVA 
GOBERNANZA 
RESUMEN 
Se ha planteado reiteradamente que 
la «buena gobernanza» es la clave 
para erradicar la pobreza y promover, 
finalmente, el desarrollo. Sin embargo 
no está del todo claro a que nos referi­
mos con el termino buena gobeman­
za, o gobernanza democrática. Re­
flexionar sobre los vacíos teóricos del 
concepto, así como sus limitaciones y 
posibilidades de aplicación represen­
ta una oportun idad para repensar 
nuestras propias realidades y apren­
der de las formas emergentes de go­
bernanza que le son particulares a los 
profundos procesos de cambio y los 
conflictos de América Latina. La teoría 
ha sido y es insuficiente para captar la 
complejidad de la praxis, sin embargo 
es extremadamente útil como ejercicio 
analítico para abordar dicha complej i­
dad. Por su parte, el ejercicio práctico 
es la materia prima de la teoría y su 
campo de validación. 
El carácter normativo de la prácti­
ca política, ya sea en la construcción 
de teoría o en el ejercicio práctico es 
indiscutible, con esto quiero decir que 
si bien en otros campos de la ciencia el 
debate sobre la supuesta neutralidad 
del conocimiento puede aun tener ca­
bida en el terreno pal1icular de la poI Í­
tica pública no lo tiene. Nuestra forma 
María Victoria Wltittingltam 
de leer la realidad socio-política, de 
utilizar los conceptos teóricos, de pri­
vilegiar una explicación sobre otra, las 
decisiones sobre cuales son las pre­
guntas relevantes, etc., son expresio­
nes de decisiones valorativas, y por 
ende normativas. 
El concepto de gobernanza es par­
ticularmente útil para ilustrar el argu­
mento propuesto, sus diversas acep­
ciones y aplicaciones reflejan clara­
mente decisiones acerca de cómo debe 
ser el sistema socio-político y el ejerci­
cio del poder al interior del mismo. Este 
documento tiene como objetivo pre­
sentar una revisión, no exhaustiva, de 
los diferentes usos y acepciones del 
concepto de gobernanza, así como de 
los proyectos de investigación e in­
tervención orientados a promover y 
fortalecer la ' buena gobernanza' -teo­
ria y praxis- tratando de identificar los 
vacíos existentes y las preguntas emer­
gentes. 
La intención final sin embargo, es 
aportar al debate sobre los valores y 
acciones que han orientado y orien­
tan los procesos de cambio en los sis­
temas socio-políticos Latinoamerica­
nos, particulamlente los procesos de 
democratización y descentralización; 
el supuesto básico que orienta este 
documento es que las interacciones 
entre los diferentes actores políticos, 
CU,\DER"iOS DF. .-\D\lI:\ISTR.-\CIÓ:\/ U :\I\'ERSIOAD DEL V.-'.LLE/ N° 30/ DICIDIBRE DE 2003 129 
y entre sus intereses, reflejan la cali­
dad del régimen político, e impactan la 
calidad de vida del sistema como un 
todo y de los individuos que lo con­
forman. 
ABSTRACT 
One has considered repeatedly 
that «good gobernanza» is the key to 
eradicate the poverty and to prom0­
te,fina/ly, the development. Neverthe­
!ess it is not absolutely clear to that 
we talked about with lfinish good go­
bernanza, 01' gobernanza democratic. 
To reflect on the theoretical emptines­
ses ofthe concept, as well as their li­
mitations and possibilities of appli­
cation represent an opportunity to 
rethink our own realities and to learn 
ofthe emergent forms ofgobernanza 
that is to him particular to the deep 
processes ofchange and the conjlicts 
ofLatin America. The theOfy has been 
and is insujJicient to catch the com­
plexity of praxis, nevertheless is ex­
tremely useful like analytical exerci­
se to approach this comple.xity. On the 
other hand, the practical exercises is 
the raw materia! ofthe theory and its 
field ofvalidation. 
The normative character of the 
politica! practice, 01' in the construc­
tion oftheot)J or the practica! exerci­
ses is zmquestionable, with this Jmean 
that a!though in otherfields ofscien­
ce the debate on the sllpposed neu­
tralit)' ofthe knowledge can even herve 
capaci/)' in the particular !und ofthe 
public polic)' does not have it. Ollr 
130 ABSTR.-\CT 
form to read the partner-political rea­
lity, to use the theoretical concepts, 
to privi!ege an exp!anation on ano­
ther one, the decisions on as are the 
excellent questions, etc., they are e.x:­
pressions of decisions valorativas, 
and therefore normative 
The concept ofgobernanza is par­
ticularly usefu! 10 illustrate the pro­
posed argument, their diverse me­
anings and applications reflect deci­
sions clear!y about how it must be the 
partner-political system and the exer­
cise ofthe power to the interior ofthe 
same one. This document must like ob­
jective present/disp!ay a revision, no­
nexhaustive, of{he different uses and 
meanings ofthe concept from gober­
nanza, as we!! as oftheprojects ofin­
vestigation and intervention oriented 
to promote and to fortijj; , good go­
bernanza ?-teoria and prCL-.;;is- being 
tried to identijj; the existing emptines­
ses and the emergent questions 
The final inlention nevertheless, 
is lo contribute to lhe debate on {he 
values and actions {hat have orien­
ted and orient {he processes ofchan­
ge in the Latin American partner-po­
litica! systems, particular!y the pro­
cesses ofdemocratization and decen­
tralization; the basic assumption that 
it orientseast document is that {he 
interactions between the different 
politica! actors, anc! Iheir interests, 
reflect the qua/ity of the politica! re­
gime, and hit the qZlality ofliJe ofthe 
sys/em /ike a who!e anc! the indivi­
dua!s that conform il. 
PARA INTERN 
RESUMEN 
En la primera secci ' ,.. 
presenta las caracterí i ­
de las Políticas Púb licas 
América Latina y El Cari _, 
se con una introducciór 
sus orientaciones actua: , __ 
perspectiva conceptual. re 
las con los heterogéneos ¡:­
Desarrollo que se im ple _ 
región. Se introduce tan:. '~ _ 
que de las Organizacion 
dad Civi l (OSC) sobre e :~ 
cando en ellas su carnc ,t'- _ _ 
mentos para satisfacer ..oS -_ 
des de la población. 
En la segunda secció'" :~ _ 
ce la asociación entre Te _ 
ciones y los Servicios d 
gado, que en la región h:l.~ 
tre 1990 y el momento a , 
so de modernización :e"" 
empresarial que en este ú ': 
ha significado su priva '<>2_ 
mayoría de los países. au 
cepciones, confirman do ~ 
estructural que hace parte e 
dad del continente. 
se hace una caracteriza 
cha digital entre nue [ro 
los países desarro llados _ 
parlner-political rea­
_ theoretical concepts, 
explanation on ano­
_ ,_~cisions on as are the 
'fans, etc., they are ex­
isions valorativas, 
ormative 
__ ~, 01 gobernanza is par-
o /O iIIustrate the pro­
_ ,t. Iheir diverse me­
¡,::ications rejlect deci­
~O ll/ hm\! it mus! be Ihe 
~-!:!G.ili:.J! system and the exer­
C" 10 the interior ol/he 
:ioclIment musllike ob­
Jisplay a revision, no­
.'-,he different uses and 
¡e concept from gober­
olthe projects olin­
el intervention oriented 
d to 10rtifY ( good go­
-,~ a,.ia and pra.;'Cis- being 
~ ¡he existing emptines­
rgent questions 
. ,lention nevertheless, 
'e 10 the debate on the 
_,ions that have orien­
¡he processes 01 chan­
. ¡ American partner-po­
, particularly the pro­
::rm ization and decen­
basic assumption Ihat 
: document is tha! the 
:J terween Ihe diflerent 
s, and Iheir inleresls, 
.. :iT)· 01 the political re­
:!le quality ollije ol/he 
.hole and Ihe indivi­
'''',. /11 il. 
POLíTICAS PUBLICAS 
PARA INTERNET EN AMERICA LATINA y EL CARIBE 
RESUMEN 
En la primera secc ión la ponencia 
presenta las características generales 
de las Políticas Públicas actuales en 
América Latina y El Caribe, iniciándo­
se con una introducción que aborda 
sus orientaciones actuales desde una 
perspectiva conceptual, relacionándo­
las con los heterogéneos procesos de 
Desarrollo que se implementan en la 
región, Se introduce también el enfo­
que de las Organizaciones de la Socie­
dad Civil (OSC) sobre el tema, desta­
cando en ellas su carácter de instru­
mentos para satisfacer las necesida­
des de la población. 
En la segunda sección se estable­
ce la asociación entre Telecomunica­
ciones y los Servicios de Valor Agre­
gado, que en la región han vivido en­
tre 1990 y el momento actual un proce­
so de modernización tecnológica y 
empresarial que en este último ámbito 
ha sign ificado su privatización en la 
mayoría de los países, aunque con ex­
cepciones, confirmando la diversidad 
estructural que hace parte de la identi­
dad del continente. 
En la tercera sección se describe el 
crecimiento del Internet en la región y 
se hace una caracterización de la bre­
cha digital entre nuestro continente y 
los países desarrollados a través de 
Paul Bonilla Soria 
indicadores que confirman la situación. 
Los elementos del contexto presen­
tados en las secciones anteriores, per­
miten explicar las características de las 
Políticas Públ icas para Internet que se 
han identificado en el momento actual , 
desde los conceptos y valores de re­
ferencia que se convierten en objeti­
vos y metas a alcanzar en los diferen­
tes países, reconociendo su especifi­
cidad. Finalmente se presentan las ac­
tividades concretas que las Políticas 
Públicas se encuentran desarrollando 
en el área de la legis lación, la modern i­
zación tecnológica y en proyectos de 
instalación de puntos de conectividad. 
ABSTRACT 
Thejirst section olthis papa pre­
senls the general characterislics 01 
Lain American and Caribbean public 
policy. Jt begins wilh an introduction 
Ihat slates i/s con/emporary orienta­
tions Irom a conceptual perspec/ive 
which relate Ihem to Ihe development 
process implemented in Ihe region. /1 
is also introduced Ihe civil society or­
gani:::alions (CSO) approche lo Ihis 
isslle in which Ihe stress is on popula­
lion needs salisjaclÍons . 
The second seclion, slales Ih e re­
lalionship bel1\' een lelecornmunica­
lions and Valu e AddedSen 1ices. Since 
/990 until n01l' Ih ey have go ne 
Ct:A DER1\OS DE .\IDlI\ISTRA CIÓ,,/ U\ I\' ERSIDAD DEL VALLE/ N° 30/ D ICl DIIJRE DI:: 2003 131 
through a process o( technological 
and enterpreneurial modernization 
which, in the last meant their 
privatizations in most ofthe countries 
althought there are exceptiont that 
confirm the structural diversity that 
characterized the continent identity. 
The third section describes the 
growth process ofthe Internet in the 
region. A characterizations of the 
digital gap is made comparing our 
continent and the developped coun­
tries by means ofindicators that con­
firm this situations. 
132 ABSTRACT 
The contextual elements pre­
sented in the previus sections explain 
the public policy characteristics for 
internet which have been identified 
in the present momento Concepts and 
references values that become objec­
tives and goals fo reach in different 
countries acknmvledge their speci­
ficities. Finally, concref acfivities that 
public policies implement in the field 
oflegislations, technological modern­
izations and connectivity process are 
presented. 
LA REMESA DE L E 
PARA IMPULSAR P 
RESUMEN 
Este documento re la~ 
Lii un conjunto de e:\per:e _ 
operación internacional p:!"­
ción del desarrollo. E • • :::: 
rasgo novedoso estriba ,,­
cooperación no cOITesjX' .:. 
nismos institucionales. ba.-_ 
teral, donantes de pa ise5 - _ 
Sino que, al contrario. es~ _ __ 
ejemplifica de que man _ __ 
tes pobres de los pa íses --­
canos son, hoy en día. --­
impoliante para la ac um ~ _ 
pital y la contribución al ¿~-_ 
nómico, a paltir del em'ió ~e 
de divisas, a través de m:í - ~ _ 
nismos de giros, para sus ¡".,­
el país de origen. El au:, - e 
como, a través de numer - -­
tos, se han podido con :,,--­
matizar los esfuerzos de eL -~_­
entre los hondureil os qUE' 
Estados Unidos, respec: .:e ­
las necesidades de sus f:m¡" 
país de origen. 
Finalmente, el autor ~ 
cesidad de que este tema -~ _ 
te reconocido y sobre é -. 
políticas por parte de l .: - • 
cuales, por supuesto. po.::: - _ 
se para otros países de " 
CC.-\DER"OS DE ..\D.\II."ISTR\ 
___lII al elements pre­
_ ¡;r<C\-ius sections explain 
.~- characteristics for 
_ _ llave been identified 
omento Concepts and 
's lhat become objec­
lO reach in different 
ow/edge their speci­
{;oncret activities that 
mplement in thejield 
~chnological modern­
__ ;neetivity proeess are 
LA REMESA DE LOS EMIGRANTES: UN FACTOR DECISIVO 
PARA IMPULSAR POLíTICAS DE DESARROLLO SOCIAL EN 
HONDURAS 
RESUMEN 
Este documento relata y sistemati­
l.a un conjunto de experiencias de co­
operación intemacional para la promo­
ción del desarrollo. En este caso, el 
rasgo novedoso estriba en que dicha 
cooperación no corresponde a orga­
nismos institucionales, banca multila­
teral, donantes de países ricos, etc. 
Sino que, al contrario, ésta experiencia 
ejemplifica de que manera los emigran­
tes pobres de los países latinoameri­
canos son, hoy en día, un factor muy 
impol1ante para la acumulación de ca­
pital y la contribución al des3lTollo eco­
nómico, a partir del envió de remesas, 
de divisas, a través de múltiples meca­
nismos de giros, para sus familiares en 
el país de origen. El autor evidencia 
como, a través de numerosos proyec­
tos, se han podido concretar y siste­
matizar los esfuerzos de cooperación, 
entre los hondureños que viven en los 
Estados Unidos, respecto del apoyo a 
las necesidades de sus familiaresen el 
país de origen. 
Finalmente, el autor reclama la ne­
cesidad de que este tema sea claramen­
te reconocido y sobre él se formulen 
políticas por parte del gobierno, las 
cuales, por supuesto, podrían replicar­
se para otros países de América Lati-
Ricardo Puerta 
na, y que este asunto sea tomado en 
cuenta a la hora de elaborar programa­
ciones y planes de desarrollo, tanto 
sectoriales, como territoriales, en paí­
ses que tengan este mismo tipo de si­
tuaciones, las cuales resaltan positi­
vamente como factores para el mejora­
miento de la calidad de vida y las diná­
micas de participación comunitaria. 
ABSTRACT 
This doellment relates and syste­
mati::es a set of experienees of inter­
national cooperation for the promo­
tion ofthe development. 1n Ihis case, 
the novel characteristic is based in 
which this cooperation does not co­
rrespond to instilulional organisms, 
multilateral bank, donors of rieh 
eoun!ries, etc. But !hal, on !he con­
!rary, Ihis one experience exemplifies 
ofwhich lvay the poor emigrants of 
the Latin American eountries are, 
nowadays, a ve/») importanlfaetorfO/­
the aecl/mlllalion of capital and the 
contribution lo Ihe eeonomie deve/o­
pmenl, frOIl1 sent of remittanees, of 
cllrrencies, through /I1l1/lip/e traver­
sing gears, for Iheir re/atives in Ihe 
origin counlry The aulhor de/l1ons­
Irates like, Ihrough 1711/17erOllS pro­
jec/s, have been able lo /I1ake sfleciJic 
CUDER\OS DE ..\D.\II\ISTR·\CIÓ\/ Ü"\\'ERSID..\D DEL V ALLE/ ,\0 30/ DICIDIIlRE DE 2003 133 
and to systematize the cooperation 
efforts, between the Hondurans that 
live in the United States, respect to 
the support to the necessities of his 
relatives in the origin counlly. 
Finally, the author demands the 
necessity that this subject clearly is 
recognized and on him policies on the 
part of the government are formula­
tec/, which, ofcourse, cOl/Id talk back 
itselffor other cOl/ntries ofLatin Ame­
134 ABSTR.\CT 
rica, and who this subject is taken 
into account at the time of elabora­
ting programmings and plans of de­
velopment, sectorial, as as much te­
rritorial, in countries that have this 
same type ofsituations, which positi­
vely emphasize likefactorsfor the im­
provement of the quality of lije and 
the dynamic ones of communitarian 
participa/ion. 
"INCONGRUENCI 
DE POLITICA 
_ 
_~ _ 
. :: _ 
. 
~:: 
_ 
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ns 
s~ 
- =_ 
_ 
-= 
-
- - _ 
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_ 
_-. 
--~: 
i 
_ 
.. 
P 
MIGRACION y DESP 
RESUMEN 
En Colombia, como s 
acentúado en la última é 
so de migración forzosa 
las violencias de di stin to~
lan esta sociedad . Se cal 
de dos millones y medio 
se constituyen en suje'OS 
desplazamiento y de mi. 
sa, en los últimos tres años ­
que provienen desde los .:_ 
económicos de áreas en­
retaliación y amenazas p­
del conflicto armado y 
Estos desplazamientos·h.., 
enormes presiones para I : 
rritoriales (departamentos 
ciones, municipios y gob: 
les). Igualmente se ha ir. 
figurar una política públi 
respuesta a este problema. .: _
da por el papel de organi zc. 
tilaterales tales como la cr. 
Internacional de Migraci 
así como por organiza 
bernamentales de distimo 
ticulo, por lo tanto, anali~:: 
de respuesta y la creati 
da frente a los problemas 
el tratamiento del desp ll?7~:~"1i 
zoso y la migración e "",-i..I'--~"" 
"'~J¡O this subject is taken 
, al the time of elabora­
-r-=:zr;mings and plans of de­
-eclorial, as as much te­
::OImtries that have this 
~ ....,--s;lUations, which positi­
: e Iikefactorsfor the il11­
/ .he quality of lije and 
ones of communitarian 
"INCONGRUENCIAS Y DIFICULTADES EN LAS RESPUESTAS 
DE POLlTICA PUBLICA FRENTE A LOS PROCESOS DE 
MIGRACION y DESPLAZAMIENTO INTERNO EN COLOMBIA" 
RESUMEN 
En Colombia, como se sabe, se ha 
acentúado en la última época el proce­
so de migración forzosa generado por 
las violencias de distinto tipo que aso­
lan esta sociedad . Se calcula que más 
de dos millones y medio de personas 
se constituyen en sujetos activos de 
desplazamiento y de migración forzo­
sa, en los últimos tres años por causas 
que provienen desde los desplomes 
económicos de áreas enteras, hasta la 
retaliación y amenazas provenientes 
del conflicto armado y sus actores. 
Estos desplazamientos han generado 
enormes presiones para los entes te­
lTitoriales (depmiamentos o goberna­
ciones, municipios y gobiernos loca­
les). Igualmente se ha intentado con­
figurar una política pública externa, en 
respuesta a este problema, detennina­
da por el papel de organizaciones mul­
tilaterales tales como la Organización 
Internacional de Migraciones -OIM-; 
así como por organizaciones no gu­
bernamentales de distinto cariz. El ar­
ticulo, por lo tanto, analiza el proceso 
de respuesta y la creatividad suscita­
da frente a los problemas presentes en 
el tratamiento del desplazamiento for­
zoso y la migración especialmente en 
Edgar Varela Barrios 
el suroccidente colombiano, a lo largo 
de los últimos cuatro años; cOITelacio­
nando los actores internacionales, las 
instituciones no gubernamentales, los 
gobiernos locales, el gobierno nacio­
nal, y la propia dinámica implícita en el 
denominado "Plan Colombia", meca­
nismo de lucha contra la drogadicción, 
soportado en el apoyo económico y 
militar de los Estados Unidos a Colom­
bia desde la administración Pastrana y 
que continúa con el actual gobierno 
del Presidente Alvaro Uribe V élez. 
ABSTRACT 
1n Colombia, as it is know the 
forced migration process generated 
by differents sorts ofviolence which 
devastate society has increased in 
recent times. 1t is estimate that in the 
last three years more than two l11il­
lions and a half people have been 
active subjets of displacement and 
forced migration. The associated 
causes to this phenomenon comefrom 
economics crashes in wide geo­
graphical areas to reta/iations and 
threats cOl11ingfrol11 the diverse armed 
confict actors. This displacement has 
generated strong stress for the 
territiorial entities (i. e. departments 
CUADER'\OS DE AD~";\ISTRACIÓ'\! UNI\"ERSIDAD DEL VALLE! N° 30! DICIDIBRE DE 2003 135 
- - -
and department governors, mUnLc/­
palities and local governments). In 
this sense, it has been intended to built 
an external public policy to solve the 
problem which has been determinated 
by the rol tha! multilateral organiw­
lions such as, Inlernational Migrat ion 
Organization lMO and NGOs play. 
This papel' analize the response pro­
cess implemented in the lastfour years 
and the creativity generated to flnd 
out alternatives to the present prob­
lems re/ated to migrations andforced 
136 ABSTRACT 
displacement treatment particlllarly 
in colombian sOllthwest area. It con­
siders the international actors, the 
NGOs, the local and national 
govermen/ and Ihe imp/icil dynamic 
of the so called "Plan Colombia", 
flghtind mechanism against drl/gs 
supported by /he militar and eco­
nomic aid from de United S/ate /0 
Colombia, started in Pas/rana admin­
istrations and continued in Pres ident 
Alvaro Uribe goverm en/. 
UNA IN 
RESUMEN 
En Colombia la in e­
bre políticas públicas e ­
piente a pesar de un no 
to del interés por el tem~ ~ 
tanto en el campo aca ..(' 
político-administrativo. e 
te artículo se pretende '- ­
manera senci lla al lector e ~ 
análisis de las políticas 
través de la cómoda da ;> __ 
del llam ado ciclo de poI;;' 
se presenta brevemente 
les conceptos utilizados ­
po de estudio: definició .:::­
agenda , formulaci ón. 
implementación y evalua ­
de una invitación al desar: 
bajos de investigación en _-­
las ciencias soc iales que _~ ~ 
za por su conexión tan- _ 
flexión teórica como con e ­
la realidad política, soci:t _f:"~ 
Y administrativa a partir 
pectiva interdisc iplinari:t_ 
Palabras claves 
Políticas públicas 
Análisis de polít icas 
Ciclo ele políticas 
CC.-\ll ER\"OS DE .\D\II.'1 TR\( 
-
t";~. 
reallnent particular!y 
Jt con­
'n¡ariona! actors, the 
national 
¡he implicit dynamic 
~J "Plan Colombia ", 
-he militar and eco­
de United State to 
;cd in Pastrana admin­,'onlinlled in President 
_'lwhwest area. 
cal and 
. •. Jllis m against dr1lgs 
- --
UNA INTRODUCCiÓN PARA EL ANÁLISIS 
DE LAS POLíTICAS PÚBLICAS 
André-Noel Rollz Deubel 
RESUMEN ABSTRACT 
En Colombia la investigación so­
In Colombia the investigation on 
bre políticas públicas está aún inci ­
pub/ic policies is still incipiente in 
piente a pesar de un notable crecimien­
spite of a remarkable grolVth of theto del interés por el tema desarrollado 
interest by the developed subject so tanto en el campo académico como 
político-administrativo. Con el presen­ much in the academic field as politi­
te artículo se pretende introducir de cal-administrative. With the present 
manera sencilla al lector en el tema del article it is tried to in/rod1lce ofsim­
anális is de las políticas públicas. A ple way lo the reader in the subject of 
través de la cómoda clave de lectura 
 the analysis of the public p olicies. 
del llamado ciclo de políticas públicas, Through the comfortable key of rea­
se presenta brevemente los principa­ ding of the calf cycle ofpublic poli­
les conceptos utilizados por este cam­
cies, one briejly appears the main con­
po de estudio: definición, problemas, 
cepts used by thisfield ofstudy: defini­agenda, formulación, decisión, 
tion, problems, agenda, formulation, implementación y evaluación. Se trata 
de una invitación al desarrollo de tra­ decision, implementa/ion and evalua­
bajos de investigación en esta área de tion. One is an invitation to the deve­
las ciencias socia les que se caracteri­ lopment of works of investigation in 
za por su conexión tanto con la re­ this area ofsocial sciences that is cha­
flexión teórica como con el análisis de racterized as much by its connection 
la realidad política, soc ial, económica with the theorelical rejlection as with 
y administrativa a partir de una pers­
the analysis ofpolitica/, social, eco­
pectiva interdisciplinaria. 
nomic and administrative the reality 
ji-om a interdisciplinwy perJpeClive. Palabras claves 
Políticas públicas 
Keywords
Análisis de políticas 
Ciclo de políticas Public policies 
Analysis ofpolicies 
Cycle ofpolícies 
CLID ER:\OS DE . ID~II:\ISTR.ICl6:\/ U"WERSIIHD DEL VALLE/ 1\0 30/ DICIDIBRE DE 2003 137