Manual-politicas-sectoriales-parte1

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Manual de Políticas Públicas Sectoriales 
 
 
 
 
SECRETARÍA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO 
SUBSECRETARÍA DE PLANIFICACIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Manual para Formulación de 
Políticas Públicas Sectoriales 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Quito, enero 2009 
 
 
 
 
 
Manual de Políticas Públicas Sectoriales 
 
Manual para Formulación de Políticas Públicas Sectoriales 
 
© SENPLADES, 2009 
 
ISBN 
Este material puede ser utilizado siempre que se cite la fuente 
 
René Ramírez 
Secretario Nacional de Planificación y Desarrollo 
 
Ana María Larrea 
Subsecretaria General 
 
Andrea Carrión 
Subsecretaria de Planificación y Políticas Públicas 
 
 
Elaboración del documento: 
Este documento fue preparado por María de Lourdes Larrea, consultora de SENPLADES, en el marco 
de la Propuesta para Armonización de Metodologías de Formulación de Políticas de Desarrollo, 
dentro del Programa de Fortalecimiento Institucional financiado por el convenio de Cooperación 
Técnica No Reembolsable ATN/SF-9670-EC. 
 
Contribuciones: 
En la construcción de la Metodología: Andrea Carrión (Subsecretaria de Planificación y Políticas 
Públicas); Rafael Rosales (Director de Concertación Ciudadana y Políticas Públicas); María Belén 
Moncayo (Asesora de la Subsecretaría de Planificación y Políticas Públicas). 
 
Revisión, diagramación e impresión 
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo- SENPLADES 
Secretaría de Planificación, Políticas Públicas e Inversión 
Juan León Mera y Patria. Tel: 593 (02) 3978900 
www.senplades.gov.ec 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ecuador. Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo. 
Subsecretaría de Planificación y Políticas Públicas 
 Manual de Formulación de Políticas Públicas Sectoriales. 
Quito: SENPLADES, 2009 
 69 p. 
1. Planificación. 2. Desarrollo. 3. Políticas públicas. I. Título 
CDU: 336.14 
Manual de Políticas Públicas Sectoriales 
 
 
 
 
Índice 
PRESENTACIÓN................................................................................................................................................. 4 
INTRODUCCIÓN............................................................................................................................................... 5 
I. FUNDAMENTOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS SECTORIALES ........................................................... 7 
1.1 Políticas Públicas Sectoriales: su definición y justificación.................................................................. 7 
1.2 Instrumentos de Política Sectorial.............................................................................................................. 8 
1.3 Ciclo, proceso y flujo .................................................................................................................................... 9 
Pasos para la formulación de la política sectorial...................................................................................... 11 
1.4 Etapa preparatoria ....................................................................................................................................... 13 
1.4.1 Identificación de la necesidad de la política pública........................................................................ 13 
1.4.2 Conformación de equipos políticos y técnicos.................................................................................. 14 
1.4.3 Conformación de espacios de participación de actores sociales .................................................... 20 
1.4.4  Análisis de situación y caracterización de la problemática............................................................ 21 
1.4.4.1 Identificación de los problemas ....................................................................................................... 22 
1.4.4.2 Diagnóstico Sectorial ......................................................................................................................... 23 
II. FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS SECTORIALES...................................................................... 30 
2.1. Formulación de lineamientos generales de las políticas sectoriales................................................. 30 
2.1.1 Enfoque estratégico del sector............................................................................................................. 30 
2.1.2 Objetivos de la Política Sectorial ......................................................................................................... 31 
2.1.3 Estrategias de inclusión y equidad (Enfoques transversales)......................................................... 34 
2.2. Formulación política y programas........................................................................................................... 35 
2.2.1 Definición de políticas.......................................................................................................................... 35 
2.2.2 Proceso de toma de decisión ............................................................................................................... 36 
2.3 Descripción de las Políticas para el Sector.............................................................................................. 38 
2.3.1 Estrategias.............................................................................................................................................. 38 
2.3.2 Ejecutores ............................................................................................................................................... 40 
2.3.3 Metas e indicadores .............................................................................................................................. 41 
2.3.4 Enfoques transversales......................................................................................................................... 42 
2.3.5 Territorialización de las políticas........................................................................................................ 43 
2.4 Diseño de Programas y proyectos de acción........................................................................................... 44 
2.4.1 Vinculación con las Políticas Sectoriales............................................................................................ 44 
2.4.2 Proceso de inclusión de los Programas /Proyectos en la Planificación Sectorial ......................... 45 
2.5 Aprobación y aval........................................................................................................................................ 46 
III. ESTRUCTURA DEL DOCUMENTO DE POLITICA  SECTORIAL................................................. 47 
3.1 Documento de Política Sectorial............................................................................................................... 47 
3.2 Estructura del Documento de Política Sectorial..................................................................................... 47 
ANEXOS.............................................................................................................................................................. 52 
Manual de Políticas Públicas Sectoriales 
 
Anexo 1. Marco Legal de las Políticas Sectoriales ..................................................................................... 53 
Anexo 2. Registro de Políticas Sectoriales en SENPLADES..................................................................... 57 
Anexo 3. Glosario........................................................................................................................................... 60 
 
 
4 
PRESENTACIÓN 
 
Presentación del Secretario Nacional de Planificación y Desarrollo 
 
¿Por qué un Manual de Políticas Públicas?  
 
El  presente  documento  contiene  la  Propuesta  Metodológica  para  la  Elaboración  de  Políticas 
Públicas Sectoriales, elaborada por la Subsecretaría de Planificación y PolíticasPúblicas de la 
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo – SENPLADES. 
El  propósito  del  Manual  es  apoyar  a  los  procesos  de  formulación,  redefinición  y 
armonización de políticas y agendas sectoriales en los Ministerios. Este documento es parte 
de  los  esfuerzos  de  SENPLADES  dirigidos  al  fortalecimiento  de  la  capacidad  técnico‐
operativa de los Ministerios para enfrentar el reto de la planificación en consonancia con las 
directrices emanadas del Plan Nacional de Desarrollo y del nuevo marco constitucional.  
Su  elaboración  respondió  a un proceso dinámico de propuesta,  socialización  y  validación 
interna y con varios equipos ministeriales.  
El Manual  va  dirigido  a  los  funcionarios  y  funcionarias  de  alto  nivel  de  los Ministerios 
rectores de la política sectorial y de los Ministerios Coordinadores, a los y las subsecretarios 
y  subsecretarias,  técnic@s,    director@s  de  planificación  y  en  general  a  l@s  servidor@s 
públicos en función de dirección, asesoría, coordinación o equivalente, en el  ámbito nacional 
o de  las unidades desconcentradas que tengan  la responsabilidad de aportar a  los procesos 
de planificación del desarrollo.  
El Manual  está organizado  en 3 Secciones:  la primera  introduce  elementos  conceptuales y 
metodológicos  para  la  formulación  de  las  Políticas  Públicas,  su  inserción  en  el  ciclo  de 
políticas situándolas en el proceso de formulación del Plan Nacional de Desarrollo, así como 
las etapas y responsables del proceso. En la sección 2, dedicada al proceso de Formulación, se 
detalla  las características,  implicaciones y conceptos de cada una de  las etapas, además de 
una  lista  de  herramientas  útiles.  La  sección  3  contiene  la  Estructura  del  Documento  de 
Política  Sectorial,  como  guía  para  el  contenido  mínimo  de  presentación  de  la  Política 
Sectorial. 
 
 
Manual de Políticas Públicas Sectoriales 
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INTRODUCCIÓN 
El Plan Nacional de Desarrollo propone una  noción de desarrollo más  amplia,  integral  y 
ambiciosa que el crecimiento económico, como fin último de la sociedad.  
“Entendemos por desarrollo la consecución  del buen vivir de todos y todas, en paz y armonía 
con  la  naturaleza  y  la  prolongación  indefinida  de  las  culturas  humanas.  El  buen  vivir 
presupone  que  las  libertades,  oportunidades,  capacidades   y  potencialidades  reales  de  los 
individuos se amplíen de modo que permitan lograr simultáneamente aquello que la sociedad, 
los  territorios,  las  diversas  identidades  colectivas  y  cada  uno  ‐visto  como  un  ser  humano 
universal y particular  a  la vez‐ valora  como  objetivo de vida deseable. Nuestro  concepto de 
desarrollo  nos  obliga  a  reconocernos,  comprendernos  y  valorarnos  unos  a  otros  a  fin 
de posibilitar  la  autorrealización  y la  construcción  de  un  porvenir  compartido”.  (Plan 
Nacional de Desarrollo 2007‐2010)  
La Constitución  Política  de  la República  del  Ecuador,  aprobada  en  2008,  establece  que  el 
desarrollo se orientará a la realización del buen vivir, del sumak kawsay.  
Este cambio cualitativo en la noción de desarrollo demanda una redefinición de las políticas 
y la gestión públicas, para el largo, mediano y corto plazo.  
 
Figura 1.  Niveles de especificidad de los instrumentos de planificación 
 
 
 
Las  Estrategias  de  Largo  Plazo  –  en  construcción‐  darán  orientaciones  sobre  el  tipo  de 
Estado,  de  sociedad  y  de  mercado  que  requiere  el  país;  las  orientaciones  de  cambios 
necesarios en base territorial y la definición de macro – políticas de largo plazo.  
 
El Plan Nacional de Desarrollo y las Políticas Públicas Sectoriales se definen para el período 
de gobierno, por tanto establecen los nexos, tanto con la estrategia de largo plazo, como con 
la planificación operativa, a través de los programas en que se expresa.  
 
Las políticas públicas deben ser planificadas y ejecutadas tomando en cuenta las necesidades 
de cambio estructural y de  ruptura paradigmática; considerando a  su vez,  las necesidades 
Manual de Políticas Públicas Sectoriales 
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sociales de los territorios y las potencialidades de los mismos. De esa manera aportan con las 
condiciones de realización para los cambios estructurales de largo plazo.  
 
Las políticas públicas deben contemplar el enfoque de género, para alcanzar  la  igualdad 
de  oportunidades  para  las  mujeres  con  respecto  a  los  hombres  en  el  acceso  a 
oportunidades  y  participación  en  el  desarrollo,  orientarse  hacia  la  superación  de  los 
patrones  socio  culturales que perennizan  la  subordinación de  las mujeres  e  impiden  el 
logro de su autonomía y empoderamiento. 
 
Las políticas públicas con perspectiva de género, son inclusivas de las necesidades de las 
mujeres  y  las  considera  prioritarias  porque  modifican  los  comportamientos  de  los 
hombres, ya que muchos concretan formas y mecanismos de opresión sobre las mujeres, 
modifican  las  necesidades  comunitarias,  nacionales,  al  requerir  de  un  desarrollo  con 
sentido humano y a escala humana1.  
 
La planificación estratégica institucional debe establecer como ejecutará los programas de las 
políticas  sectoriales,  desglosándolas  en  proyectos  y  actividades  de  ejecución  anual.  Las 
acciones  y  productos,  los  estilos  de  prestación  de  servicios  públicos,  los  procesos 
administrativos, se orientarán al cumplimiento de los Objetivos Nacionales de Desarrollo y a 
las  líneas  de  acción  de  la  política  sectorial.  El  Plan Nacional  de Desarrollo  es  también  el 
instrumento  orientador  del  presupuesto,  la  inversión  pública,  el  endeudamiento;  y, 
coordinador de las competencias de los distintos niveles de gobierno.  
La planificación de  largo plazo  tiene el gran desafío de promover, de manera  integrada, el 
desarrollo  territorialmente  más  equilibrado,  contribuyendo  a  la  reducción  de  las 
desigualdades entre  los distintos niveles  territoriales del país y en el  interior de éstos. Sin 
embargo,  es  desde  las  acciones  públicas  de  corto  y mediano  plazo  –  es  decir,  desde  las 
Políticas Sectoriales‐ que se pueden sentar las bases de la equidad territorial e incidir en los 
aspectos más críticos que conforman la falta de igualdad de oportunidades de los territorios.   
Desde  el  nivel  descentralizado,  por  su  parte,  se  deben  formular  los  planes  de  desarrollo 
subnacional en consonancia con las directrices del PND, a tenor del artículo 272, numeral 3 
de  la  Constitución  Política  del  Estado  que  indica:  “La  distribución  de  los  recursos  entre  los 
gobiernos  autónomos  descentralizados  será  regulada  por  la  ley,  conforme  a  (…)  3)  Logros  en  el 
mejoramiento de  los niveles de vida,  esfuerzo  fiscal y  administrativo, y  cumplimiento de metas del 
Plan Nacional de Desarrollo y del plan de desarrollo del gobierno autónomo descentralizado.”  
Cabe  resaltar que  los distintos niveles de gobierno  local están  representados en el Consejo 
Nacional de Planificación,  organismo que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo y, a través 
de él, las directrices para la proforma presupuestaria.  
El nuevo contexto de país genera importantes desafíos para la gestión pública, en particular 
requiere  formas distintas de definición de  Políticas  Públicas,  que  rompa  con  la  tendencia 
inercial  y/o  reactiva  que  ha  caracterizado  en  el  pasado  la  acción  del  Estado,  cuya 
organización privilegió la especialización funcional, jerárquica y fragmentada.  
En  consecuencia,  se hace necesario  armonizar  criterios y metodologías de  formulación de 
Políticas  Públicas,  contar  con  instrumentos  adecuados  a  la  nueva manera  de  ver  el  bien 
 
1 Hivos, 2006. 
Manual de Políticas Públicas Sectoriales 
7 
público, y establecer flujos de procesos claros que respondan a esas exigencias.I. FUNDAMENTOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
SECTORIALES 
1.1 Políticas Públicas Sectoriales: su definición y justificación 
 
Las políticas públicas son concebidas como: 
 
- un conjunto de decisiones y estrategias adoptadas por una autoridad legítima. En tal 
sentido  una  política  pública  es  una  directriz  general  que  refleja  la  prioridad  o 
voluntad política del gobierno para modificar una situación determinada.  
- están encaminadas a enfrentar problemas de cierta complejidad.  
- las decisiones de los distintos actores públicos están interrelacionadas  
- conciernen a la selección de metas y medios para alcanzarlas 
- son interpretadas e implementadas por actores públicos y privados; pueden llevarse 
a cabo directamente por las instituciones o indirectamente por terceros 
- muestran lo que las entidades públicas tienen intención de hacer, pero también lo que 
eligen no hacer  
- se expresan a través de  leyes y regulaciones, así como en el conjunto de programas, 
proyectos y actividades de las instituciones públicas.  
- Debe  ser  formuladas  con  enfoque de género,  étnico  cultural  e  intergeneracional, 
para atender la diversidad de actores y actoras. 
 
Son entonces, procesos deliberadamente diseñados y planificados, con objetivos, cursos de 
acción  y  estrategias  establecidos,  que demandan una  variedad de  recursos  y  requieren  la 
interacción entre actores políticos y sociales.   
 
Resumiendo,  
 
 
La  formulación  e  implementación  de  Políticas,  es  responsabilidad  de  los  Ministerios 
Sectoriales y demás entidades públicas, como parte de la recuperación del papel del Estado 
frente al fracaso del modelo de gestión anterior marcado por la discrecionalidad y la falta de 
voluntad política. La obligatoriedad de esta tarea responde a mandatos constitucionales.  
 
 
La política pública responde a un curso de acción de la gestión pública que 
institucionaliza  la  intervención  pública  sobre  un  problema  social 
identificado  como  prioritario  y  que  convierte  esa  acción  en  Política  de 
Estado.  
Manual de Políticas Públicas Sectoriales 
8 
La  Constitución Política del Estado y las Políticas Públicas 
 
 
1.2 Instrumentos de Política Sectorial 
 
Los  lineamientos estratégicos y el conjunto de políticas sectoriales, estarán contenidos en el 
Documento de Política Sectorial, cuya elaboración e  implementación es responsabilidad del 
Ministerio Sectorial. Este documento  formará parte del Plan Nacional de Desarrollo  como 
soporte de las políticas, metas y programas que se incluyan en él. 
La  Agenda  Sectorial,  es  el  instrumento  de  política  pública  de  corto  plazo  (2  años)  que 
contiene la visión de desarrollo para el área de su competencia, es decir, los ámbitos de los 
ministerios y entidades coordinados y el conjunto de acciones de la gestión pública en dicha 
área, para operacionalizar su ejecución a través de los ministerios sectoriales.  
Su propósito principal es dar una respuesta integradora y armonizada, que responda a una 
visión integral de la problemática en el área respectiva, a la luz de las prioridades nacionales 
de desarrollo.  
Esta  visión  integradora  es  construida  en  conjunto  con  los  Ministerios  y  entidades 
coordinadas y  con  los aportes de  las  instancias de participación  institucional y  social y  se 
constituye   en  la expresión de un acuerdo sobre  las directrices generales para el desarrollo 
sectorial.  
Articulación de la gestión 
con el PND 
“EI Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se 
sujetarán las políticas, programas y proyectos públicos; la 
programación y ejecución del presupuesto del Estado; y la 
inversión y la asignación de los recursos públicos; y coordinar 
las competencias exclusivas entre el Estado central y los 
gobiernos autónomos descentralizados. Su observancia será de 
carácter obligatorio para el sector público e indicativo para los 
demás sectores.” (art. 280) 
Propósito de la 
Planificación del 
Desarrollo 
“El Estado planificará el desarrollo del país para garantizar el 
ejercicio de los derechos, la consecución de los objetivos del 
régimen de desarrollo y los principios consagrados en la 
Constitución.” (art. 275 párrafo segundo ) 
Optimización de gasto 
público en función de las 
metas de Desarrollo 
 “Todo programa financiado con recursos públicos tendrá 
objetivos, metas y un plazo predeterminado para ser evaluado, 
en el marco de lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo”. 
(art. 297) 
Manual de Políticas Públicas Sectoriales 
9 
Las líneas de acción incluidas en la Agenda son las políticas públicas de los Documentos de 
Política  Sectorial,  con  sus  respectivos  programas.  Puede  incluir  también  políticas 
emblemáticas,  cuya  ejecución  requiera  la  concurrencia de varios ministerios o  entidades y 
políticas  transectoriales  que  requieren  el  concurso  de  acción  concertada,  coordinada  y 
complementaria entre varios Ministerios Coordinadores.  
 
1.3 Ciclo, proceso y flujo 
 
Se puede  considerar  tres grandes etapas en el  ciclo de  las políticas públicas: Formulación, 
Implementación (o ejecución) y Evaluación. Con la evaluación se entregan elementos para la 
reformulación, actualización,  terminación o  supresión de una política determinada. En ese 
sentido el proceso es continuo y flexible, y permite periódicamente reiniciar un nuevo ciclo. 
 
En el caso ecuatoriano se puede considerar la jerarquía de fines, objetivos y metas, en la cual, 
el nivel superior está dado por  la Constitución  (derechos y garantías) donde está  la  fuente 
principal del ¿Por qué? y las políticas sectoriales (establecidos en leyes/decretos u otra acción 
administrativa de legitimación) establecen los ¿qué? y las estrategias los ¿cómo?  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
10 
Figura 2. Flujo del proceso general de elaboración del Plan Nacional de Desarrollo  
 
 
 
Fuente: Subsecretaría de Planificación y Políticas Públicas, SENPLADES 2009 
 
 
11 
Figura 3. Jerarquía de objetivos y metas 
 
 
 
Cada  política  se  ejecuta  a  través  de  una  serie  de  acciones  (programas)  que,  a  su  vez, 
establecen  objetivos propios derivados de  la política  respectiva. Esto  requiere un nivel de 
ponderación de los distintos caminos objetivos que pretenden facilitar la realización de una 
meta  (o  las  distintas medidas  para  un  objetivo),  para  poder  establecer  prioridades  en  la 
asignación de recursos.  
 
De esta manera,  se  cuenta  con una  serie de  fines y objetivos  cada vez más  concretos, que 
conforman una  cascada,  en  la  cual  el  objetivo  es una meta para  el  objetivo más  abajo  en 
jerarquía, que facilita determinar los niveles de intervención estatal. 
 
 
Pasos para la formulación de la política sectorial 
 
La construcción de políticas públicas debe hacerse desde una perspectiva de  género, ello 
implica  a  su  vez,  la  identificación,  construcción de problemas que  afectan de diferente 
manera a las mujeres y los hombres; la superación de asimetrías no solamente de género 
sino también étnico culturales e intergeneracionales.    la   colocación de éstos en  la agenda 
política; y, la formulación de soluciones y toma de decisión. Para la puesta en marcha de este 
proceso  se  requiere  contar  con  insumos  y  recursos  institucionales,  informacionales, 
metodológicos y técnicos. Todo el proceso se inicia con una necesidad socialmente percibida 
y  una  decisión  política,  que  detona  sinergias  institucionales  y  sociales  para  lograr  un 
producto  integral,  factible,  consensuado  y  concretado  en  líneas  de  acción  priorizadas, 
interiorizadas por la administración pública y la sociedad civil. 
En  forma  simplificada,  las  etapas  del  proceso  de  Formulación  de  Políticas  Públicas  son: 
Etapa  preparatoria,  Etapa  de  formulación  propiamente  dicho  y  Etapa  de  aprobación  e 
incorporación al Sistema para su implementación. 
Manual de Políticas Públicas Sectoriales12 
Tabla 1. Etapas de Formulación de las Políticas Públicas Sectoriales 
ETAPA PREPARATORIA 
  Identificación de la necesidad 
  Integración de equipos políticos y técnicos 
  Conformación de espacios de participación  
  Análisis de situación y caracterización de la problemática desde una visión de 
género interculturalidad y generacional 
ETAPA DE FORMULACIÓN 
Formulación lineamientos generales 
  Definición de lineamientos generales 
Formulación políticas y programas 
  Formulación de enunciados de políticas – preliminares 
  Definición de estrategias, programas y proyectos 
  Definición de metas e indicadores que incorporen la perspectiva de género, 
étnico cultural e intergeneracional. 
Validación técnica y política ‐ preliminar 
  Validación de documento preliminar por equipo técnico 
  Validación de documento preliminar por equipo político avalizante 
  Presentación de propuesta para aval de gabinete y consejo sectoriales 
Diseño final de programas y proyectos y aprobación de documento 
  Realización de costeo de programas y proyectos  
  Territorialización de programas 
  Elaboración de documento de política – versión final  
APROBACIÓN DE POLÍTICA SECTORIAL E INCORPORACIÓN EN EL SISTEMA 
Aprobación de política sectorial  
  Presentación de documento de política para aprobación a SENPLADES y 
gabinete + consejo sectorial  
  Presentación a consejo nacional de planificación para aprobación de política 
sectorial  
Incorporación en el sistema 
  Difusión de política a sociedad  
  Inclusión y armonización en el sistema de planificación y sus instrumentos:  
− PND 
− Agendas sectoriales 
− Sistema de seguimiento de metas  
  Operativización en el plan estratégico institucional 
  Elaboración del PAI en función de los programas 
  Priorización del PAI sectorial 
  Ejecución de programas y proyectos priorizados 
(continúa el ciclo con la Ejecución, Seguimiento y Evaluación)  
APROB 
Manual de Políticas Públicas Sectoriales 
13 
Este  listado  se  constituye  también  un  instrumento  para  identificar  el  involucramiento  de 
cada nivel de responsabilidad en el proceso.  
 
El presente Manual se refiere al proceso de Formulación de Políticas públicas, en el ámbito 
sectorial. Se alude a  los procesos de  implementación (que  tiene que ver con  la gestión), y a 
los de  seguimiento y evaluación,  solo  tangencialmente. Las  referencias a estos procesos  se 
hacen  para  tener  la  visión  integral  del  proceso,  señalar  mecanismos  de  seguimiento  y 
evaluación  dentro  del  proceso  de  formulación  de  políticas  y  para  generar  nexos  con  el 
Proceso de Seguimiento y evaluación, que tiene su propia metodología. 
En  los  siguientes  puntos  presentamos  elementos  metodológicos  para  la  organización  y 
ejecución  de  cada  etapa.  El  lector  puede  encontrar  también  referencias  a  herramientas 
aplicables a las tareas involucradas.  
 
1.4 Etapa preparatoria 
1.4.1 Identificación de la necesidad de la política pública 
 
El primer paso para  la  construcción de una política  pública  es  que  el problema  a  que  se 
refiere, sea incluido en la agenda política.  
 
En este contexto, el término agenda indica el conjunto de problemas percibidos que necesitan 
un debate público o la intervención activa de las autoridades públicas legítimas.  
 
Para  la  construcción  de  un  problema  de  atención  política,  distinguimos  varios  criterios  y 
condiciones:  
1. Se  necesita  que  haya  efectivamente  una  condición  objetiva  que  afecta  de manera 
diferenciada a grupos sociales o al conjunto de la población.  
2. La distancia entre el deber ser y el ser resulta suficientemente acentuada como para 
exigir una acción política. Es el caso de  la necesidad de cambios estructurales en el 
modelo de desarrollo.  
3. Es indispensable considerar que el tema tiene que ser de competencia de las 
autoridades públicas respectivas, las cuales son capaces y obligadas a hacer algo 
frente a él. Esto remite a la Matriz de competencia de los Ministerios Sectoriales.  
4. El  problema  tiene  que  ser  formulado  y  presentarse  bajo  un  código  o  lenguaje 
adecuado  (técnica,  ideológica y políticamente) para que  la autoridad pública pueda 
tratarlo. 
5. Una vez reconocido el problema como un problema social y formulado como tal, se 
busca  su  institucionalización  es  decir,  el  reconocimiento  de  la  necesidad  de  una 
intervención  pública  (o  política).  Esta  inscripción  en  la  agenda  proviene  de  dos 
fuentes: una  es  externa al Estado y a  sus  instituciones,  es decir, desde  la demanda 
social;  y  la  otra  interna  al  Estado  y  a  sus  instituciones,  es  decir,  desde  la  oferta 
administrativa. El paso de un problema “privado” a un problema “social” necesita 
que  personas  o  grupos  tengan  la  capacidad  (y  el  interés)  de  llevar  la  vocería  del 
problema, le den una definición y lo expresen en un lenguaje adaptado. La demanda 
Manual de Políticas Públicas Sectoriales 
14 
social,  expresada  a  través  de  grupos  organizados,  sectores  productivos,  redes  y 
plataformas  sociales,  medios  de  comunicación,  autoridades  locales,  la  academia, 
plantea  temas de prioridad, necesidades  sociales  a  tomar  en  cuenta, problemáticas 
que deben ser estudiadas. Esto remite a la exigibilidad de los derechos por parte de la 
ciudadanía y la garantía de los mismos por las autoridades públicas. 
6. Quienes  inscriben  el problema  en  la agenda anticipan alternativas o propuestas de 
respuestas.  
 
Cuando un problema encuentra solución adecuada y la política se interesa en él, se abre una 
ventana política, en  la cual  las condiciones están dadas para que  la agenda política se haga 
cargo  del  problema.  L@s  actor@s  polític@s  tienen  que  estar  listos  para  aprovechar  esta 
oportunidad cuando se abra la ventana.  
 
El  espacio  temporal  para  la  inclusión  de  las  políticas  públicas  de  trascendencia  para  el 
desarrollo nacional  es  en  el proceso de  elaboración del Plan Nacional de Desarrollo  (o  su 
actualización), y de  las Agendas Sectoriales. El espacio  institucional es el Sistema Nacional 
Descentralizado de Planificación Participativa.  
 
En el caso de las políticas sectoriales, la identificación de la necesidad de Formulación de una 
política  puede  provenir  del Ministerio  rector  o  del  Gabinete  Sectorial  (o  estratégico)  del 
sector correspondiente, o directamente del Consejo Nacional de Planificación, al establecer 
los lineamientos estratégicos nacionales y los objetivos nacionales que demandan concreción 
en políticas públicas.  
 
En el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa,  tanto  la vertiente de 
las  instituciones del Estado,  como  la demanda  social,  adquieren peso y  confluyen para  la 
inscripción de un problema en la agenda política, como puede verse en la Fig. 2. 
 
Como un proceso dinámico se combinan para determinar la prioridad, tanto el análisis de los 
problemas y propuesta de  respuestas  o  alternativas,  con  el  interés político  que  suscita. El 
vocerío de la demanda social tiene expresión directa en el Consejo Nacional de Planificación, 
así como en los ámbitos de participación sectorial.  
 
1.4.2 Conformación de equipos políticos y técnicos 
 
La  formulación  de  la  Política  Sectorial,  representa  el  producto  de  un  ejercicio  serio  y  
responsable de planificación y  toma de decisiones,  con  el uso de herramientas de  análisis 
científico de la realidad y de mecanismos participativos. La participación en la planificación 
sectorial  es de dos  tipos:  la  participación  político‐institucional;  y,  la  participación  social  y 
ciudadana. 
 
Ello  contrasta  con  la  práctica  de  administraciones  anteriores  en  que  no  importaba  la  
formulación  de  Políticas  Públicas  como  instrumento  para  la  toma  de  decisiones  y  para 
encauzar  la  gestión  pública.  En  dicha  práctica  la  elaboración  de  las  propuestaseran 
Manual de Políticas Públicas Sectoriales 
15 
realizadas por expertos externos, sin coordinación con otras  instancias del Estado, y cuyos 
planteamientos no  correspondían  a  la  complejidad de  la  realidad del  sector y menos  aún 
representaban las expectativas sociales.  
 
Dada  la  importancia del diseño de políticas sectoriales se propone que  las propuestas sean 
autoría de l@s propi@s funcionari@s ministeriales, al más alto nivel de gobierno, que deberán 
estar involucrad@s directa y activamente, en un trabajo en equipo con las otras instancias del 
Estado  y  con  la  sociedad  civil.  Este  proceso  participativo  de  deliberación  y  construcción 
colectiva permite lograr el objetivo de formular la propuesta de política, conforme mandato 
constitucional, a la vez que genera el fortalecimiento de las capacidades institucionales.  
Resumimos  la  función  de  cada  uno  de  estos  organismos  respecto  a  las  Políticas  Públicas 
Sectoriales. 
El CONSEJO NACIONAL DE PLANIFICACIÓN 
Es una  instancia de  la  Función Ejecutiva,  instancia  superior del  Sistema,  aprueba  el Plan 
Nacional  de Desarrollo  y  su  actualización,  determina  los  lineamientos  y  las  políticas  de 
corto, mediano y  largo plazo,  fija  los estándares de  calidad,  cantidad y efectividad de  las 
políticas públicas nacionales en los ámbitos del desarrollo y ordenamiento territorial, valida 
políticamente  las  metas  y  resultados  alcanzados  por  el  Plan  Nacional  de  Desarrollo 
anualmente, y establece los correctivos necesarios en las políticas públicas para optimizar el 
logro de  los objetivos nacionales. También aprueba  la Estrategia Nacional de Desarrollo  ‐
prospectiva‐ de largo plazo y aprueba los planes estratégicos nacionales que tienen políticas 
vinculantes para el ámbito sectorial nacional y subnacional.   
El MINISTERIO SECTORIAL 
Es  la  entidad  de  la  Función  Ejecutiva  encargada  de  la  rectoría  de  un  sector,  de  la 
formulación de políticas, planes, programas y proyectos, y de su ejecución desconcentrada.  
El MINISTERIO COORDINADOR 
En  la nueva estructura del Estado, es  la entidad de  la Función Ejecutiva encargada de: 1) 
proponer, articular y coordinar política intersectorial; 2) concertar las políticas y acciones de 
las entidades  integrantes de su área de  trabajo. En  tal sentido, monitorean y apoyan a  los 
Ministerios sectoriales para cumplimento del Plan Nacional de Desarrollo y los programas y 
agendas de gobierno, entre otras. 
La Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo ‐SENPLADES 
Es  la  instancia  técnica del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa, 
en todos sus niveles de conformidad con el mandato constitucional y por tanto a cargo de 
armonizar  las  políticas  públicas  sobre  la  base  de  los  lineamientos  dados  por  el  Consejo 
Nacional de Planificación, elaborar  la propuesta de Plan Nacional de Desarrollo,  formular 
políticas  estratégicas  generales  económicas  y  sociales;  ....  territorial,  coordinar  la 
planificación institucional y operativa de los ministerios y evaluar los resultados e impacto 
de la política pública sectorial.  
 
El papel  institucional en cada Etapa de Formulación de Políticas Públicas se observa en  las 
Figura 3 (1) a 4):  
Manual de Políticas Públicas Sectoriales 
16 
 
 
Figura 3. Flujo de Formulación de Políticas 
Manual de Políticas Públicas Sectoriales 
17 
 
Manual de Políticas Públicas Sectoriales 
18 
Manual de Políticas Públicas Sectoriales 
19 
uente: Dirección de Concertación Ciudadana y Políticas Públicas, SENPLADES 2009  
Manual de Políticas Públicas Sectoriales 
20 
Definidas  las  responsabilidades  de  l@s  actor@s  institucionales  y  sociales,  se  deberán 
establecer  niveles  de  trabajo multidisciplinarios  y multi‐institucionales,  conformando  los 
equipos respectivos: 
− El  equipo  de  trabajo  político‐avalizante.  Se  refiere  a  la  instancia  de  máxima  de  la 
formulación de  la propuesta de política,  que  tiene  la  responsabilidad de proponer  los 
lineamientos generales, las políticas sectoriales y sus estrategias, y avalar políticamente la 
propuesta  elaborada  por  el  equipo.    En  tal  sentido  deberá  estar  conformada  por  el 
Ministro  sectorial, apoyado en el Secretari@ de Planificación. Es altamente  conveniente 
que se cuente con el aval político del Ministerio Coordinador, a través de su Ministr@ y 
con el apoyo del respectivo Secretari@ Técnico.   
− El  equipo  de  trabajo  técnico‐asesor.  El  equipo  político‐avalizante  creará  un  equipo 
técnico  responsable  de  la  elaboración  del  documento  de  propuesta,  de  establecer  los 
mecanismos  para  levantar  el  diagnóstico,  aplicar  las  herramientas  de  planificación 
técnicas y participativos para proponer  las alternativas y decisiones viables; preparar el 
portafolio de programas y proyectos,   y demás  insumos que requiere el equipo político 
para decidir sobre la propuesta final. Es altamente conveniente que la responsabilidad de 
este  equipo  resida  a  nivel  de  Secretaría  de  Planificación  del Ministerio  Sectorial  y  lo 
conforme  además    otros  personeros  de  nivel  decisorio  en  las  áreas más  directamente 
relacionadas  con  la  formulación  de  la  política.  La  Secretaría  Técnica  del  Ministerio 
Coordinador  y  Senplades  acompañarán  al  equipo  técnico  en  el  proceso,  desde  sus 
funciones específicas. Adicionalmente, puede apoyarse en expert@s  intern@s o externos 
en temas específicos.  
 
Estos equipos deben establecer un Plan de trabajo, con su correspondiente Hoja de Ruta para 
operativizar  todas  las  etapas  del  proceso.  Este  plan  de  trabajo  definirá  plazos, 
responsabilidades,  mecanismos  de  trabajo  y  recursos.  Si  bien  el  proceso  es  iniciado  y 
decidido  en  el  equipo político,  las  tareas más propiamente políticas y  las actividades más 
propiamente técnicas no puede ser secuenciales, sino paralelas y coordinadas, de manera que 
los  sucesivos  componentes  de  la  propuesta  sean  avalados  políticamente  para  ser 
desarrollados técnicamente. La hoja de ruta fijará también los momentos y mecanismos para 
la participación social y los responsables.  
  
1.4.3 Conformación de espacios de participación de actor@s sociales 
 
El Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa posibilita y garantiza  la 
participación  social  en  las  diferentes  etapas  del  proceso  de  planificación  y  gestión  de  las 
políticas  públicas,  a  través  la  activación  del  Consejo  Nacional  de  Planificación,  de  los 
respectivos Consejos de Planificación en los niveles subnacionales.  
En el ámbito sectorial la participación se viabilizará a través de mecanismos variados. Por un 
lado,  los  grupos  de  actor@s  sociales  identifican  la  necesidad  de  la  política  y  sugieren  su 
inclusión en la agenda pública. Esta base de participación social valida la propuesta y sugiere 
un tratamiento preferencial para la misma.  
En muchos casos, los grupos sociales y otras instancias de la sociedad civil relacionadas con 
Manual de Políticas Públicas Sectoriales 
21 
el sector participan en  instancias públicas de consulta y deliberación sobre el  tema  (Grupo 
consultivo,  comités  sectoriales,  trabajo  en  redes).  El  plan  de  trabajo  debe  definir  los 
mecanismos  idóneos para viabilizar  la participación  social  en  los hitos  fundamentales del 
proceso:  formulación  de  lineamientos,  análisis  del  problema,  decisión  sobre  alternativas 
generales y específicas y seguimiento de la gestión. Los espacios de participación pueden ser 
los existentes o su ampliación; o pueden ser nuevos espacios en caso de no haberlos.  
Para  la  definición  de  mecanismos  de  participación  se  propone  el  principio  de  Diálogo 
Estratégico entre grupos de actores, instituciones e individuos diversos para la construcción 
conjunta de una visión compartiday la formulación de propuestas  múltiples.  
Por  otra  parte,  la  idea  de  trabajo  en  redes  abre  la  posibilidad  de  participación  a  actor@s 
sociales  no  representad@s  directamente  en  el Consejo Nacional  de  Planificación,  ni  otras 
instancias formales del Sistema y por tanto excluid@s de la toma de decisiones. Estos sectores 
son  cada  vez más  amplios  en  la  sociedad  ecuatoriana  y  tienen  su  expresión  en  los  temas 
sectoriales.  Con  estos mecanismos  el  flujo  de  información  es mayor  y más  rápido,  para 
compartir datos, propuestas, reacciones, respuestas; y establecer resoluciones.  
De esta manera la Política se construirá sobre un diagnóstico más acertado y sistémico de la 
realidad,  tomará  en  cuenta  las  expectativas  y  miradas  de  la  diversidad  social,  y  sus 
propuestas tendrán mayor legitimidad, representatividad y viabilidad social y poĺítica. 
Este  aporte  refuerza  la  aplicación  de  los  enfoques  transversales  para  la  equidad  (género, 
generacional, étnico, grupos de atención prioritaria, ambientales y territoriales) en el diseño 
de la Política y sus programas.  
Todo  el  proceso  de  Formulación,  validación  y  aprobación  de  las  Políticas  debe  ser 
sistematizado, con énfasis en la metodología de participación, los responsables involucrados 
en  cada  etapa.  Síntesis  de  esta Memoria  debe  ser  incluida  en  el  Documento  de  Política 
Sectorial.  
 
 
Memoria del proceso de Formulación, validación y aprobación  
‐ Actor@s involucrad@s en la Formulación: Ministerios, Senplades, otras instituciones 
‐ Indicar si la elaboración e implementación de las políticas públicas propuestas por la 
Política Sectorial está respaldada por mecanismos o instancias de planificación 
participativa: a) institucional; y/o b) social. Resumir el proceso de participación.  
  
 
 
 
 
1.4.4 Análisis de situación y caracterización de la problemática 
 
Manual de Políticas Públicas Sectoriales 
22 
1.4.4.1 Identificación de los problemas 
 
Como  se mencionó  en  el  punto  4.1,  la  definición  de  políticas  de  desarrollo  requiere,  en 
primer  lugar, una  etapa analítica de  identificación de  los principales problemas que  serán 
incluidos en la Agenda pública y la toma de decisión sobre la alternativa de acción.  
 
 
Situación problemática o Problema: situación caracterizada por ausencia o déficit en 
relación a un estándar o derecho definido por un objetivo de desarrollo o derecho 
reconocido por el marco legal vigente. La  problemática debe ser planteada desde una 
visión de género, étnico cultural e intergeneracional en el marco de los derechos de 
humanos. 
 
 
Para justificar su inclusión como política nacional, esta situación debe afectar a un segmento 
importante  de  la  población.  Esta  carencia,  exceso  o  discrepancia  deberá  ser  presentada 
mediante  indicadores  verificables,  cuantitativos  de  ser  posible.  Los  indicadores 
inobjetablemente  deben  incorporar  género  o  si  es  del  caso  de  interculturalidad  y/o 
generacional. 
 
La  definición  del  problema  consiste  entonces  en  determinar  la  naturaleza,  las  causas,  la 
duración,  la  dinámica,  los  efectos  y  las  consecuencias  posibles  del  problema  tanto  en 
hombres como en mujeres. Es decir, elevar un asunto a problema representaría responder a 
preguntas como: 
− ¿en que consiste el problema? 
− ¿en que condiciones surgió el problema y cuales son sus causas? 
− ¿la normativa existente sobre el tema genera problemas? 
− ¿el problema es duradero o pasajero? 
− ¿es posible observar una evolución del problema (ciclos, regularidades, agravación)?  
− ¿Quiénes  son  los  afectad@s  por  el  problema  y  de  que modo  lo  están  (directa  o 
indirectamente)? Visualizar la situación de hombres y mujeres afectad@s. 
− Si no se interviene ¿Qué sucedería a los afectad@s y a los demás?  
 
Responder a estas preguntas implica contar con información adecuada, certera y precisa. La 
información que debe utilizarse es  la de tipo oficial y validada, que puede encontrarse en  ‐
muchos casos‐ en el Sistema Nacional de Información, o en los sistemas de indicadores de los 
Ministerios e instituciones públicas del sector.  
 
 
El Sistema Nacional de Información abarca e incorpora la información generada y 
procesada por los distintos sistemas implementados tales como INFOPLAN, SIISE, 
DINAREN, SIGOB y los demás que correspondan a la Base Nacional de Datos Económicos y 
Sociales e instituciones como: INEC, CLIRSEN, IGM. 
Manual de Políticas Públicas Sectoriales 
23 
 
 
Una  de  las  tareas  paralelas  de  la  realización  del  PND  y  de  la  formulación  de  Políticas 
Públicas es propiciar el mejoramiento general de todo el sistema de  indicadores que aporte 
con  evidencia  sólida,  veraz  y  oportuna  para  la  toma  de  decisiones.  En  las  condiciones 
actuales  para muchos  temas  se  carece  de  esa  información  construida,  por  lo  que  se  hace 
necesario,  en  esta  etapa preparatoria  (aunque  es  tarea permanente)  levantar o  construir  la 
información  necesaria  a  partir  de  estudios  de  campo,  de  análisis  y  tratamiento  de  los 
indicadores  de  gestión,  de  consolidación  de  información  descriptiva,  de  construcción  de 
cartografía  temática y de  síntesis o de  levantamiento de  sondeos,  técnicas  rápidas y otras 
herramientas de análisis exploratorio, en última instancia.  
 
Vale  aclarar  que,  al  ser un proceso dinámico  el  que demanda  la  formulación de  políticas 
públicas, esta tarea de recopilación de información se hará ‐parcialmente‐ en paralelo con las 
demás que demanda  la  construcción de  alternativas. El  equipo  técnico deberá  entregar  al 
equipo  político  la  mejor  información  posible  en  cada  momento,  partiendo  de  una 
sistematización  de  información  existente  y  evaluando  los  resultados  de  los  programas  y 
proyectos  terminados  o  en  curso,  para  ampliar,  en  sucesivas  etapas  de  profundización  y 
mejoramiento, el análisis de la situación.  
 
El diagnóstico  sectorial es un documento de apoyo a  la  tarea de establecer prioridades de 
política  y  metas  de  resultado.  Constituye  el  producto  final  de  la  caracterización  de  la 
problemática,  conteniendo  la  línea de base de  la  situación con  los  indicadores  respectivos. 
Brinda  elementos  de  análisis  para  a)  la  toma  de  decisión  sobre  cuál  problemática  es 
priorizada  para  la  inclusión  como  política  y  b)  entregará  información  para  el  diseño 
detallado de Programas y Proyectos.  
 
La síntesis de esas situaciones problemáticas,  transformadas en prioridades de acción es  la 
que pasará a formar parte del Documento de Política.   
 
 
1.4.4.2 Diagnóstico Sectorial 
 
Constituye un documento sobre el estado de situación al inicio del período de gobierno y por 
tanto de sustento técnico a las políticas y programas que pasan a formar parte del PND. Se 
presenta como Anexo al Documento de Políticas.  
Los componentes del diagnóstico dependen de  la naturaleza del sector y del énfasis que se 
quiera  dar  a  aspectos  particulares  según  el  enfoque  de  desarrollo. Cualquiera  que  sea  la 
estructura  particular,  el  diagnóstico  debe  contextualizar  el  sector  y  el  problema;  y 
caracterizar  la situación problemática del sector de manera a reflejar  la  integralidad de sus 
diferentes  dimensiones.    (El  diagnóstico  debe  contemplar  el  enfoque  de  género, 
intercultural o generacional). 
El análisis de problemas es una  indagación de  la situación actual, aquello que se pretende 
modificar. A  través del diagnóstico  se puede  identificar  la discrepancia o brecha  existente 
entre una situación actual y una deseada, así como las restricciones y potencialidades que se 
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deben considerar para enfrentar el problema. El conocer y comprender cómo se relacionan 
los  elementos  del  contexto,  ilustrasobre  la  solución  más  adecuada  a  la  situación 
problemática.  
Un  diagnóstico  debe  explicar  las  causas  que  producen  dicho  problema  y  orientar  en  la 
búsqueda de soluciones. El estudio de  la problemática debe hacerse a fondo, muchas veces 
los  problemas  importantes  no  salen  a  la  luz  visiblemente, muchas  veces  son  realidades 
invisibilizadas, ocultas, que no han sido enfrentadas en el pasado y muchas veces no están 
expresadas en indicadores manejables, puesto que el enfoque vigente o convencional no los 
considera. Un error común es considerar como problema solo lo que puede ser mostrado por 
los indicadores y éstos solo muestran lo que el status quo quería que muestren. Esta herencia 
del positivismo debe ser dejada atrás. En una etapa de cambio de paradigma,  las carencias 
de información son muy amplias hasta que se pueda contar con un Sistema de Información 
adecuado al nuevo paradigma de desarrollo.  
Para el diagnóstico, los equipos técnicos y políticos deberán echar mano de lo que se dispone 
y complementar con estudios y análisis que utilicen de  forma  inteligente  la  información y 
recursos disponibles. El diagnóstico refleja entonces, la “lógica” de la mirada con que se ve la 
realidad. Además, en un proceso participativo se enfrentan la lógica de las instituciones que 
realizan  el  diagnóstico  con  la  lógica  y  la mirada  desde  los  sectores  de  la  sociedad  que 
participan en el proceso.  
La estructura de las categorías utilizadas en el diagnóstico debe responder, en lo posible, al 
sistema  de  indicadores  propuesto  para  las  políticas,  y  debe  presentar  la  desagregación 
poblacional,  en  términos  territoriales  y  sociales  para  un  diagnóstico  diferenciado.  El 
diagnóstico  debe  reflejar  la  mirada  transversal  y  el  enfoque  de  equidad  de  género, 
generacional,  étnica  en  la  desagregación  de  los  impactos  de  los  problemas,  en  la 
caracterización  de  l@s  actor@s  involucrad@s,  en  la  propuesta  de  alternativas  de  solución. 
Igualmente, desde  el  inicio del diagnóstico  se deben hacer  esfuerzos para  caracterizar  los 
problemas por los diferentes niveles de territorio, a su vez agregarlos en dimensión regional, 
incluyendo variables que  reflejen  las diferencias  entre  los  territorios y al  interior de  estos. 
Para el efecto, se deben utilizar los Atlas regionales, los SIG de la Planificación Territorial, los 
diagnósticos  y  planes  regionales  y  locales  (disponibles  en  el  SNDPP  –  Sistema  de 
Información, SENPLADES central y Secretarías regionales) y otras herramientas diagnósticas 
de que dispone la propia institución.  
 
La  transversalidad  en  el  sentido  social  requiere pensar  en  indicadores desagregados de  la 
información sectorial (si existente o un aproximado) y en el aporte de estudios y diagnósticos 
con enfoque de inclusión y que pueden indicar impactos diferenciados de la problemática y 
de  las  alternativas  de  solución.  Cabe  considerar  los  estudios  de  género,  de  grupos 
prioritarios  de  atención,  etc.  Merecen  especial  atención  estudios  que  denuncian 
situaciones de alta gravedad, por ejemplo,  trabajo  infantil y de mujeres, en condiciones 
nocivas,  trata  de  personas  con  fines  de  explotación  sexual, maltrato  y  abuso  infantil, 
discriminación  por  orientación  sexual,  discriminación  a  l@s  portador@s  del  VIH‐sida, 
discriminación en el   acceso a oportunidades, etc. que pueden estar presentes en el sector y 
que no son reflejados en los indicadores promedios o agregados.  
La  transversalidad  ambiental debe  estar presente  en  todos  los diagnósticos, no  solo  en  el 
propio sector ambiental, en  la medida en que es un eje de preocupación fundamental en el 
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modelo  de  desarrollo  sustentable,  que  se  convierte  en  principio  básico  para  todos  los 
sectores. El diagnóstico debe mostrar, de un lado cómo el contexto ambiental se relaciona con 
la  problemática  del  sector  o  su  potencialidad,  y  por  otro  como  las  posibles  alternativas 
afectan  o  no  al  ambiente.  Esto  aporta  a  la  decisión  en  función  de  las  alternativas  más 
ambientalmente sustentables.  
Un aspecto importante del diagnóstico es explicar las causas que producen el problema. Los 
problemas  deben  estar  enunciados  de manera  que  expresen  la  situación  “anómala”  que 
ocasiona la insatisfacción o malestar, descrito a partir de hechos verificables (indicadores) y 
por  las  causas que  lo originan y  las  consecuencias que produce. Las  causas del problema 
sirven para explicarlo no por sus síntomas, sino por sus fundamentos (causas principales o 
profundas). Esta  identificación de  la  causa de  causas  sirve para  saber por dónde hay que 
atacar al problema. Las consecuencias son útiles para determinar los efectos del problema, es 
decir, el daño o malestar que causa,  
A pesar de la demanda de información certera para caracterizar la problemática, la redacción 
del diagnóstico debe presentar una síntesis puntual, precisa y ordenada de las     principales 
situaciones problemáticas,  sus  causas y  salidas,  sus  interrelaciones y avances debidamente 
fundamentadas y sustentadas, evitando la enumeración sin fin de datos y descripciones que 
en lugar de aclarar, dificultan la comprensión de los problemas.  
Los problemas identificados deben ser priorizados, aplicando criterios para su ponderación, 
tales  como  su  extensión  e  intensidad,  causa de otros problemas u obstáculo para  resolver 
otros, relación estructural e importancia para la visión estratégica de desarrollo. 
A  continuación  se  presenta  una  estructura  y  contenidos  sugeridos  para  el  Diagnóstico 
Sectorial 
Tabla 2. Contenido del Diagnóstico Sectorial  
DIAGNÓSTICO SECTORIAL CON ENFOQUE DE GENERO ETNICO CULTURAL E 
INTERGENERACIONAL 
a) Presentación del Sector y sus subsectores  
En base al organigrama de  la  función pública y  la definición de  los sectores presentar  la 
ubicación del sector en la estructura del Estado, su importancia para el desarrollo nacional, 
aporte a la economía nacional y a los indicadores sociales. Referir su potencialidad para la 
estrategia de largo plazo en función de los principios de desarrollo del PND. 
 
b) Contextualización:  
‐  Contexto  general  del  sector  en  términos  históricos,  culturales,  sociales,  económicos, 
políticos, territoriales y ambientales 
‐ Factores internos y externos que pueden incidir en la aplicación de la política.  
‐ Marco Legal general y específico  
‐  Elementos  institucionales  de  la  política  sectorial.  Competencias  de  las  instituciones 
involucradas  del  ejecutivo  central,  de  los  organismos  desconcentrados  y  del  régimen 
descentralizado. Otros poderes del Estado  (como el Legislativo) que  inciden en el sector. 
Balance  de  las  fortalezas  y  debilidades  institucionales  para  implementar  la  política 
sectorial.  
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‐Actores sociales: organizaciones y sectores de  la sociedad civil  (organizaciones sociales, 
organizaciones  productivas,  otros)  posiblemente  afectada  o  beneficiaria  de  la  política, 
identificación de  los principales actores  sociales, grupos o  individualizados, que dé una 
visión de conjunto para trazar estrategias de interacción del Ministerio sectorial.  
‐Participación  social. Descripción de  los  canales de participación  existentes  en  el  sector, 
relación  con  la  acción  del ministerio,  descripción  de  las  demandas  sociales  principales 
formuladas por los espacios de participación y deliberación en la temática del sector.  
‐  Balance  crítico  de  la  gestión  pública  en  el  sector.  Enfoques  predominantes.  Políticas, 
programas  y  acciones  existentes.  Planes,  Estrategias,  Agendas,  etc.  en  vigencia, 
especialmente  los  de  largo  plazo  y  los  que  tienen  apoyo  importante  de  plataformas 
socialesy redes  institucionales. Principales desafíos y restricciones, evolución del gasto 
público, evolución de  los  indicadores de  impacto diferenciado en hombres y mujeres, 
en grupos indígenas, afro descendientes, mestizos. 
c) Situaciones problemáticas 
‐  Delimitación  de  los  problemas  en  función  de  su  alcance  temporal,  espacial  y  de 
magnitud  
‐ Priorización de los problemas, descripción de sus dimensiones básicas 
‐ Examen detallado de las situaciones, sus interrelaciones, sus causas y soluciones posibles 
y factibles. Línea de base de los problemas priorizados, con indicadores desagregados por 
sexo y territorial izados.  
d) Prospectiva y viabilidad sociopolítica   
‐ Resultados esperados de la política y proyectados 
‐ Determinación de la viabilidad sociopolítica 
‐ Identificación de elementos  
 
 
Herramientas para el diagnóstico  
Esta etapa de caracterización de  la problemática hace uso de  la mayor potencialidad de  las 
herramientas de análisis.  
Entre  los  tipos  de  herramientas  se  encuentran  las  técnicas  participativas  y  aquellas  que 
requieren el conocimiento más experto; pueden emplearse técnicas más simples o hacer uso 
de técnicas sofisticadas.  
Cada componente o dimensión incluida en el diagnóstico requiere un proceso y un diseño de 
investigación  particular,  acorde  al  propósito,  el  contexto  particular,  el  alcance  y  nivel  de 
desagregación  requerida,  la disponibilidad de  información y el  tipo de datos a emplear, y 
finalmente la disponibilidad de tiempo y recursos humanos capacitad@s.  
Es  indispensable  el  mejor  uso  de  la  información  estadística,  econométrica  y  geográfica, 
combinadas con herramientas de planificación, decisión y modelaje de situaciones; además 
de  las herramientas participativas que  sean posibles, en  razón del  tiempo y esfuerzos que 
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requieren  las  segundas.  La  producción  de  nueva  información  debe  estar  concentrada  en 
productos de síntesis, como mapas de síntesis y modelos de análisis prospectivo.  
A continuación se enuncian algunas herramientas útiles para el diagnóstico: 
Para el Contexto 
− Investigación  documental  para  contextualización  histórica,  social. Uso  de  estudios 
temáticos 
− Análisis del contexto Interno y del contexto externo 
− Construcción de  indicadores de síntesis en nivel macro. Curvas de comportamiento 
de  las  variables,  tendencias  temporales,  comparadas  frente  a  la meta. Análisis  de 
información  del  Sistema  Nacional  de  Estadística  –  poblacionales,  económicos, 
sociales,  ambientales,  sistemas  específicos  por  sector  o  por  grupos. Herramientas 
estadísticas  descriptivas  y  analíticas:  demográficas,  econométricas,  para  variables 
sociales, etc. 
− Mapeo de actor@s – diagnóstico del sistema de actor@s pertinentes con el sector, sus 
relaciones mutuas, grado de incidencia y medio de acción con que cuentan. 
− Evaluación de Impactos. Análisis cuantitativo de cumplimiento de metas. Análisis de 
consistencia de resultados de políticas.  
− Algunas herramientas para  la  identificación de actor@s: Mapeo de Actor@s, Matriz 
de  Involucrad@s,  Análisis  de  las  fortalezas  generales  del  sector,  análisis  de 
potencialidades y debilidades. Matriz de competencias, matriz de marco legal. 
 
Línea de base de la problemática desagregada por sexo 
− Técnicas  cuantitativas  de  recopilación  de  información  primaria:  Sondeos,  censos, 
encuestas.  
− Estudios  territoriales.  Representaciones  cartográficas  del  comportamiento  de  las 
variables cualitativas o categorizadas. Construcción de Mapas de síntesis, utilizando 
el Sistema de Información Territorial. Análisis de Planes de desarrollo subnacionales: 
problemas territoriales y demandas locales. 
Identificación  de  problemas  y  sus  causas  con  visión  de  género,  interculturalidad  y 
generacional. 
− Identificación de problemas: Técnicas Participativas‐ Diagnósticos participativos que 
incorporen a mujeres; grupos focales; talleres, mesas, foros. Propósito: Identificación 
de  problemas  y  soluciones  posibles,  demandas  sociales,  intereses,  expectativas 
ciudadanas, Problemas poco conocidos o insuficientemente estudiados ni registrados. 
− Árbol de problemas/soluciones. Conocida  técnica que  identifica por  consenso entre 
los  participantes  (miembros  de  los  equipos  político‐técnicos,  actor@s  sociales)  el 
problema central a enfrentar, la esencia de la situación insatisfactoria, y de él, por un 
lado  sus  efectos  en niveles de  especificidad  (inmediatos  e  indirectos); y  sus  causas 
(directas y causas de causas). 
− Análisis de efectos‐ causas estructurales. Para realizar el análisis desde los “síntomas” 
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del problema hasta sus causas estructurales y de ahí a las soluciones posibles, pueden 
emplearse  herramientas  como  el  árbol  de  problemas/soluciones,  o  el  diagrama 
piramidal.  Éste  último  identifica  en  la  cima  el  factor  clave  que  responde  a  la 
interrogante  del  “qué?”,  de  la  cual  derivan  respuestas  a  los  “¿Por  qué?”,  que  dan 
cuenta de la estructura del problema, y para cada una de esas respuestas contestar los 
interrogantes  de  “¿cómo?”  es  decir,  identificar  soluciones  posibles.  De  estas 
soluciones posibles  se marcan  las  soluciones  factibles. Establecer  cómo  se  relaciona 
con otros problemas, efectos indirectos.  
− Modelo  explicativo  causal  parte  de  las  manifestaciones  o  descripciones  más 
importantes del problema y busca los argumentos que expliquen sucesivamente, ¿Por 
qué  se  producen  estas  manifestaciones?  Y  ¿Por  qué  se  producen  las  causas?  Se 
representan las respuestas en una red causal que identifica las causas que generan el 
problema y las consecuencias sobre otros problemas.  
− Análisis  estructural:  modelo  matemático  de  variables  internas  (controladas)  o 
externas (no controladas) en un sistema, por categorías o dimensiones. Estructura de 
las relaciones que caracterizan a un sistema: identificar el índice de influencia de una 
variable sobre las demás y viceversa el índice de dependencia (subordinación) de una 
variable respecto de las demás, para identificar combinaciones óptimas de influencia 
y baja dependencia. 
− Flujograma  situacional.  Identifica  los  descriptores  (Vectores)  de  Definición  del 
Problema,  precisando  los  resultados  negativos  o  síntomas  que  evidencian  la 
existencia y relevancia del problema.  Explicar el problema precisando para cada uno 
de los vectores o descriptores, las causas inmediatas, las causas de causas (de fondo, 
esenciales?)  y  sus  interrelaciones.  Estos  elementos  se  establecen  considerando:  el 
escenario  internacional,  la situación  inicial del problema, el escenario nacional y  los 
factores  endógenos,  cuya  combinación    en  el  Flujograma  confluye  en  los Vectores 
Descriptores del Problema. Utilidad: Explicación  sistémica de  causas‐efectos de  los 
problemas.    
Herramientas o técnicas de priorización 
− Matriz  de  relación  entre  problemas.  Muestra  la  relación  entre  problemas  y  su 
categoría  de  dependencia  (alta/media/leve),  como  insumo  para  priorización  de 
problemas 
− Selección  de  alternativas  /estrategias.  Información  sobre  áreas  de  decisión,  sus 
interconexiones, necesidad de intervención (urgencia, importante), información sobre 
incertidumbres  institucionales, del campo de decisión, y de  los valores que guían  la 
toma de decisión.  
− Selección de opciones  estratégicas bajo  incertidumbre y presión‐  identificar  las que 
corresponden  al  foco  del  problema,  ponderarlo  en  función  de  los  criterios    de 
valoración de alternativas, en la combinación más factible. Identificar las opciones de 
corto y de mediano plazo como acciones inmediatas.  
Herramientas de prospectiva: 
− Análisis de escenarios 
− Proyeccioneseconométricas de mediano y largo plazo.  
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− Perspectivas  sociales:  impactos  y  logros  esperados  en  términos  de  equidad  social 
equidad  de  género,  afianzamiento  del  principio  étnico  cultural  y  ampliación  de 
capacidades;  identificación de  avances  en  términos de nuevos productos, procesos, 
conocimientos y tecnologías.