S0102117_es

Vista previa del material en texto

estudios 
estadísticos 
ISSN 1680-8770
S
E
R
I
E
El método de las necesidades 
básicas insatisfechas (NBI) y sus 
aplicaciones en América Latina
Juan Carlos Feres 
Xavier Mancero
División de Estadística y Proyecciones Económicas
Santiago de Chile, febrero de 2001
l método de las
necesidades básicas
insatisfechas (NBI) y
sus aplicaciones en
América Latina
Juan Carlos Feres
Xavier Mancero
E
 S
 
 E
 
R
 
 I
 
 E
estudios estadísticos y prospectivos
S
7
División de Estadística y Proyecciones Económicas
antiago de Chile, febrero de 2001
Este documento fue preparado por Juan Carlos Feres, Jefe de la Sección de
Estadísticas Sociales de la División de Estadística y Proyecciones Económicas, y
Xavier Mancero, Asistente de la misma División. Una versión preliminar de este
trabajo fue presentada en el 4to. Taller regional del “Programa para el
Mejoramiento de las Encuestas y la Medición de las Condiciones de Vida en
América Latina y el Caribe” (MECOVI), realizado en Buenos Aires, Argentina,
del 16 al 19 de noviembre de 1999.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión
editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir
con las de la Organización.
Publicación de las Naciones Unidas
LC/L.1491-P
ISBN: 92-1-321791-9
Copyright © Naciones Unidas, febrero de 2001. Todos los derechos reservados
N° de venta: S.01.II.G.31
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al
Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.
Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales
pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen
la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
CEPAL - SERIE Estudios estadísticos y prospectivos N° 7
3
Índice
Resumen ........................................................................................ 5
1. Introducción............................................................................... 7
2. El método de las necesidades básicas
insatisfechas.............................................................................. 9
2.1 Proceso de selección de indicadores...................................... 9
2.2 Indicadores típicamente utilizados ...................................... 14
2.3 El índice de necesidades básicas insatisfechas.................... 19
2.4 Evaluación crítica del método (NBI)................................... 22
3. Propuestas de medición de la pobreza a partir
del NBI ...................................................................................... 27
3.1 El enfoque bidimensional y el método integrado ................ 27
3.2 El método NBI y la estimación de ingresos a partir de los
censos................................................................................... 31
4. Conclusiones........................................................................... 35
Bibliografía ...................................................................................... 37
Anexo .................................................................................. 39
Serie Estudios estadísticos y prospectivos: números
publicados........................................................................................ 53
El método de las necesidades básicas insatisfechas (NBI) y sus aplicaciones en América Latina
4
Índice de cuadros
Cuadro 1: Necesidades básicas, dimensiones y variables censales................................................... 11
Cuadro 2: Bolivia: escala de valores utilizada para los materiales del techo de la vivienda ........... 21
Cuadro 3: Combinación de resultados del método de líneas de pobreza y de necesidades
insatisfechas..................................................................................................................... 29
CEPAL - SERIE Estudios estadísticos y prospectivos N° 7
5
Resumen
En América Latina, el método de las Necesidades Básicas
Insatisfechas ha significado un importante aporte para la identificación
de ciertas carencias críticas de la población y la caracterización de la
pobreza. En la presente nota se hace una revisión de las principales
características de dicho método, tanto en su forma más generalizada de
aplicación como en las variantes propuestas en años recientes.
Adicionalmente, se incluye un resumen de los indicadores utilizados
en algunos mapas de pobreza construidos en un gran número de países
de la región.
Con base en la síntesis de las ventajas y desventajas del método
NBI contenidas en el documento, las conclusiones del mismo apuntan
a destacar especialmente su utilidad en cuanto instrumento de
caracterización de la población en términos de la insatisfacción de
determinadas necesidades básicas, más que como una metodología de
medición de la pobreza propiamente tal.
CEPAL - SERIE Estudios estadísticos y prospectivos N° 7
7
1. Introducción
Si bien el término “pobreza” tiene muchos significados y abarca una
infinidad de situaciones, es aceptable definirlo como “la situación de
aquellos hogares que no logran reunir, en forma relativamente estable, los
recursos necesarios para satisfacer las necesidades básicas de sus miembros
(...)” (CEPAL / DGEC, 1988a). A ello puede agregarse que “la pobreza (...)
es un síndrome situacional en el que se asocian el infraconsumo, la
desnutrición, las precarias condiciones de vivienda, los bajos niveles
educacionales, las malas condiciones sanitarias, una inserción inestable en el
aparato productivo o dentro de los estratos primitivos del mismo, actitudes
de desaliento y anomía, poca participación en los mecanismos de integración
social, y quizás la adscripción a una escala particular de valores, diferenciada
en alguna manera de la del resto de la sociedad” (Altimir, 1979).
Estas definiciones son compatibles con al menos dos mecanismos
para determinar cuáles hogares son pobres, proceso conocido como de
“identificación” de los pobres1. Una primera posibilidad es evaluar
directamente si los hogares han logrado satisfacer sus necesidades básicas,
encuestándolos sobre los bienes y servicios de que disponen. La segunda
alternativa consiste en medir los recursos del hogar, usualmente sus ingresos
o sus gastos, y estimar si estos son suficientes para que el hogar pueda gozar
de un nivel de vida aceptable, de acuerdo con los estándares sociales
prevalecientes (Feres y Mancero, 1999).
 
(*) Los autores agradecen a los participantes del 5º Taller Regional del MECOVI por sus valiosos comentarios, que han motivado la
reestructuración de la presente nota.
1 De acuerdo con Amartya Sen (1984), la medición de la pobreza se puede dividir en dos grandes etapas. En la primera, denominada
de “identificación”, se define cuáles hogares son pobres y cuáles no a partir de algún criterio previamente elegido. La segunda etapa,
llamada de “agregación”, implica calcular índices de pobreza que permitan sintetizar en un solo indicador la magnitud y
profundidad de las privaciones de una población.
El método de las necesidades básicas insatisfechas (NBI) y sus aplicaciones en América Latina
8
Estas alternativas de “identificación” se conocen como los métodos “directo” e “indirecto”,
respectivamente. Si bien ambos métodos buscan medir el mismo fenómeno, sus enfoques difieren tanto en
aspectos conceptuales como empíricos. En cuanto a lo primero, una diferencia importante radica en que el
método “directo” relaciona el bienestar con el consumo efectivamente realizado, mientras que el método
“indirecto” lo relaciona con la posibilidad de realizar consumo. Esta diferencia conceptual se refleja en las
estimaciones de pobreza generadas por cada tipo de medición. Así, bajo el método “directo”, un hogar será
considerado pobre si los menores en edad escolar que lo conforman no asisten a la escuela, aunque el hogar
disponga de enormesrecursos financieros; en cambio, un hogar con ingresos elevados que resida en una
vivienda inadecuada y sin acceso a agua potable no será considerado como pobre bajo el método
“indirecto”. Si bien ambos ejemplos representan casos extremos, sirven para ilustrar el sesgo implícito en
cada método de medición.
El método “directo” más conocido y utilizado en América Latina es el de las Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI), introducido por la CEPAL a comienzos de los años ochenta para aprovechar la
información de los censos, demográficos y de vivienda, en la caracterización de la pobreza. Bajo este
método, se elige una serie de indicadores censales que permiten constatar si los hogares satisfacen o no
algunas de sus necesidades principales. Una vez establecida la satisfacción o insatisfacción de esas
necesidades, se puede construir “mapas de pobreza”, que ubican geográficamente las carencias anotadas2.
Dada la restricción del método a la información contenida en los censos, el tipo de necesidades que
puede estudiar es limitado. Usualmente, la insatisfacción de necesidades se evalúa en base a algunas
características de la vivienda -tales como tipo de materiales, acceso a agua potable, a sistema de eliminación
de excretas o número de cuartos- y a ciertos rasgos demográficos del hogar -número de miembros,
asistencia escolar de los menores, o edad, nivel educativo y condición de ocupación del jefe-. Así, el
concepto de pobreza implícito en el método NBI se limita, en la práctica, a unas pocas necesidades
específicas, dejando de lado varios otros elementos relevantes del bienestar.
Desde sus inicios, el método NBI ha sido utilizado con distintos propósitos, no necesariamente
compatibles entre sí. Por un lado es posible plantearlo como un instrumento para caracterizar la pobreza -
aportando información sobre el desarrollo de las “capacidades” humanas no reflejadas en el ingreso- de
manera complementaria a los métodos indirectos de medición. Por otra parte, el método puede ser
considerado como un sustituto del método de líneas de pobreza, caso en el que se justifica la utilización de
indicadores altamente correlacionados con el ingreso aunque no fueren representativos de las
“capacidades”. Esta dualidad de objetivos sirve como guía de análisis en el presente documento, cuyo
propósito es reseñar las características centrales del método NBI, a partir de las aplicaciones que de él se han
hecho en la región.
Esta nota está estructurada de la siguiente forma: En la primera parte se explica el proceso mediante
el cual se elige los indicadores censales más apropiados para medir y caracterizar la pobreza, se revisa sus
ventajas y desventajas, y se describe los indicadores comúnmente empleados. A partir de este análisis, la
sección posterior estudia la posibilidad de aplicar el método NBI como un complemento a las mediciones
realizadas a partir del ingreso. En la tercera parte del documento se analiza la propuesta de estimar el
ingreso sobre información censal, a partir de los indicadores de NBI. Posteriormente, una vez expuestas las
conclusiones que surgen del texto, se encuentra un anexo en el que se entrega una visión general de los
indicadores utilizados en los mapas de pobreza para diversos países de América Latina.
 
2 El “Mapa de Extrema Pobreza” para Chile (1975) es el primer trabajo que identificó geográficamente las principales carencias de la
población. Sin embargo, fue el trabajo conjunto del INDEC y la CEPAL para la Argentina (1984) el que sentó las bases
metodológicas para las aplicaciones posteriores.
CEPAL - SERIE Estudios estadísticos y prospectivos N° 7
9
2. El método de las necesidades
básicas insatisfechas
Tal como se concibió originalmente, el objetivo del método NBI
era el de proveer un método directo de “identificación” de los pobres,
tomando en cuenta aspectos que no se ven necesariamente reflejados
en el nivel de ingreso de un hogar, y aprovechando el inmenso
potencial de desagregación geográfica que permite la información
censal. En esta sección se describe el proceso de selección de
indicadores, se revisa las características principales de los indicadores
empleados usualmente y se evalúa el sistema de agregación
tradicionalmente utilizado por el método. Como podrá notarse en este
capítulo, tanto los procedimientos como los indicadores han sufrido
mínimas variaciones desde la aparición del método.
2.1 Proceso de selección de indicadores
La fuente de información utilizada por el método NBI son los
censos de población y vivienda, disponibles en prácticamente todos
los países de América Latina. Esto se debe a que sólo los censos
permiten lograr el grado de desagregación geográfica requerido para
que un mapa de pobreza sea útil en la identificación de necesidades
espacialmente localizadas.
El método de las necesidades básicas insatisfechas (NBI) y sus aplicaciones en América Latina
10
De la gran variedad de datos que contienen los censos, es necesario seleccionar indicadores
adecuados para reflejar las necesidades primordiales de la población. Estos indicadores, a su vez,
están restringidos al tipo de información que proporcionan los censos. El proceso de selección está
constituido, de manera general, por cuatro pasos :
1. Determinar el grupo de necesidades básicas mínimas susceptibles de estudiarse con la
información del censo.
2. Elegir indicadores censales que representen dichas necesidades.
3. Definir el nivel crítico de satisfacción para cada necesidad.
4. Asegurar que los indicadores seleccionados correspondan a situaciones de pobreza.
a) Necesidades básicas a considerar
Según este esquema, el primer paso en el proceso de selección de indicadores es determinar
el conjunto de necesidades que deben ser satisfechas por un hogar para que su nivel de vida sea
considerado digno, de acuerdo a los estándares de la sociedad a que pertenece.
En este sentido, es posible distinguir entre necesidades “absolutas” y “relativas”. Las
primeras son aquellas cuya satisfacción es indispensable para la existencia humana,
independientemente del medio social en que se desenvuelve la persona. Por ejemplo, un nivel de
nutrición que permita ejecutar actividades físicas mínimas es una necesidad “absoluta”, ya que su
satisfacción es esencial en cualquier sociedad.
A medida que se logran progresos económicos, la satisfacción de ciertas necesidades
“absolutas” se vuelve cada vez más fácil de garantizar. Sin embargo, este proceso trae consigo el
surgimiento de otras necesidades, relacionadas con la “privación relativa” que pueden experimentar
los miembros de una sociedad. Tal es el caso de muchos bienes de consumo que, si bien no son
necesarios para la supervivencia, son esenciales para que las personas puedan integrarse
adecuadamente a su entorno social. Como ejemplo, un televisor es considerado un bien “necesario”
en un país desarrollado -donde la situación económica ha permitido a la mayor parte de la sociedad
tener acceso a ese bien- pero puede no ser así en un país en vías de desarrollo -donde existen
necesidades más precarias que aún no han logrado ser satisfechas-.
Si bien es común relacionar al método NBI con las necesidades de tipo “absoluto”, esto obedece
más bien a la experiencia empírica en la construcción de mapas de pobreza -usualmente elaborados
para países con gran presencia de necesidades “absolutas” insatisfechas- y no a una característica
intrínseca del mismo. Por lo tanto, este método también podría utilizarse para identificar las
necesidades básicas en países desarrollados, aunque en ese caso probablemente muchas de las
carencias consideradas corresponderían al ámbito de lo “relativo”.
Como ya se indicó, el grupo de necesidades básicas a tomar en cuenta está restringido por la
fuente de información utilizada. Debido a su capacidad de desagregación geográfica, los censos de
población y vivienda son la fuente usualmente utilizada en la elaboración de mapas de pobreza.
Estos, sin embargo, no cuentan con datos sobre todaslas características y privaciones de un hogar.
Por esta razón, las necesidades consideradas suelen limitarse a las siguientes cuatro categorías :
i) Acceso a una vivienda que asegure un estándar mínimo de habitabilidad para el
hogar.
ii) Acceso a servicios básicos que aseguren un nivel sanitario adecuado.
iii) Acceso a educación básica.
iv) Capacidad económica para alcanzar niveles mínimos de consumo.
CEPAL - SERIE Estudios estadísticos y prospectivos N° 7
11
b) Variables censales y necesidades básicas
Ya se ha dicho que la utilización del censo como fuente de información para la elaboración
de un mapa de carencias críticas es crucial para alcanzar un alto grado de desagregación en la
información, pero que ello también impone restricciones en cuanto al tipo de necesidades a
considerar y los indicadores disponibles para evaluar la satisfacción de dichas necesidades.
Aunque sería muy útil contar con información sobre el ingreso o el gasto de los hogares para
medir su capacidad económica, los censos suelen no contener información sobre esas variables y,
cuando la contienen, ésta es poco fiable. Indiscutiblemente, el método NBI también debería
considerar necesidades básicas como la salud y la nutrición, pero las variables respectivas no están
disponibles en los censos de la región. Dadas estas limitaciones, el segundo paso en el proceso de
selección de indicadores consiste en determinar cuáles son las dimensiones factibles de ser medidas
dentro de cada necesidad básica, y qué variables censales serán utilizadas para dar cuenta de dichas
dimensiones.
Cuadro 1
NECESIDADES BÁSICAS, DIMENSIONES Y VARIABLES CENSALES
Necesidades Básicas Dimensiones Variables Censales
Acceso a vivienda a) Calidad de la vivienda Materiales de construcción utilizados en piso,
paredes y techo
b) Hacinamiento i) Número de personas en el hogar
ii) Número de cuartos de la vivienda
Acceso a servicios
sanitarios
a) Disponibilidad de agua potable Fuente de abastecimiento de agua en la
vivienda
b) Tipo de sistema de eliminación
de excretas
i) Disponibilidad de servicio sanitario
ii) Sistema de eliminación de excretas
Acceso a educación Asistencia de los niños en edad
escolar a un establecimiento
educativo
i) Edad de los miembros del hogar
ii) Asistencia a un establecimiento educativo
Capacidad económica Probabilidad de insuficiencia de
ingresos del hogar
i) Edad de los miembros del hogar
ii) Ultimo nivel educativo aprobado
iii) Número de personas en el hogar
iv) Condición de actividad
Fuente: CEPAL / PNUD (1989).
Existen ciertas variables censales que aparecen recurrentemente en los mapas de pobreza de
América Latina3, y que se consideran como las mejores opciones dentro de la información
disponible para representar las necesidades de vivienda, condiciones sanitarias, educación y
capacidad económica. Tal como lo muestra el cuadro anterior, para medir el acceso a una vivienda
apropiada se utilizan normalmente dos variables: los materiales de construcción de la misma y el
grado de hacinamiento de los miembros del hogar. La evaluación de las condiciones sanitarias en
las que vive un hogar también se realiza a través de dos variables: el acceso a agua potable y la
disponibilidad de un sistema de eliminación de excretas. La inasistencia de algún miembro en edad
escolar a un establecimiento educativo es la variable generalmente utilizada para dar cuenta del
acceso a educación en el hogar. Por último, el indicador que muestra la capacidad económica del
hogar se suele construir en base a una combinación entre el nivel educativo del jefe de hogar y la
relación numérica entre perceptores y no-perceptores de ingresos.4
 
3 Estas variables fueron utilizadas por primera vez en el Mapa de Pobreza de Argentina (Censo de 1980), y desde entonces no han
sufrido mayores modificaciones. Cabe señalar que existe una tendencia generalizada en los países de la región a reproducir
acríticamente los indicadores previamente utilizados en otros estudios nacionales.
4 Debe advertirse que este último indicador no representa una necesidad per se, sino más bien pretende reflejar la “probabilidad” de
generar ingresos con que cuenta el hogar. Una explicación más detallada de todos los indicadores puede encontrarse en la siguiente
sección (2.2).
El método de las necesidades básicas insatisfechas (NBI) y sus aplicaciones en América Latina
12
c) Indicadores de necesidades básicas y niveles críticos de
satisfacción
Las variables seleccionadas hasta aquí definen las dimensiones en las cuales se evaluará las
condiciones de vida de los hogares encuestados. Pero aún hace falta determinar el grado mínimo
aceptable de satisfacción de cada necesidad; es decir, el “nivel crítico” a partir del cual un hogar
deja de ser “carente” para pasar a ser “no carente”, o viceversa. Por lo tanto, el tercer paso en el
proceso de selección de los indicadores de NBI consiste en transformar una gama de niveles de
satisfacción en dos alternativas dicotómicas: el hogar satisface sus necesidades básicas o no lo
hace.
Un requisito a cubrir en esta etapa es el criterio de universalidad, denominado así de acuerdo
con la clasificación de Kaztman (1995). Dicho criterio estipula que los satisfactores de la carencia
crítica considerada deben ser razonablemente accesibles para todos los hogares de la población
bajo análisis. De esta forma, el “nivel crítico” fijado -que establece la diferencia entre una
necesidad satisfecha y una insatisfecha- será coherente con las posibilidades económicas de los
habitantes de un país.
La determinación de los satisfactores mínimos no es una tarea fácil cuando en un mismo país
se juntan características muy diversas. Un ejemplo lo constituye la gran variedad de regiones
climáticas dentro de los países, por la cual los materiales aceptables en la construcción de viviendas
para regiones frías o secas no son adecuados en regiones calurosas o lluviosas. En estos casos, lo
ideal sería contar con niveles críticos de satisfacción específicos a cada región geográfica, grupo
étnico, grupo social, etc., cuando la diferencia entre ellos lo amerite. Sin embargo, este proceso
conlleva una gran complejidad operativa en la construcción de mapas de pobreza, cuyo costo
generalmente supera los beneficios. Más aún, la diferenciación de estándares puede traer consigo
problemas de tipo conceptual, dado que los distintos satisfactores no necesariamente corresponden
a un mismo nivel de bienestar. Así, la condición de “insatisfacción” de una necesidad no
representaría el mismo grado de privación para todas las regiones o grupos.
En muchos de los mapas de pobreza construidos en América Latina se ha optado por
incorporar una sola distinción en los niveles críticos, de acuerdo con el tipo de entorno, ya sea
urbano o rural, en el que viva un hogar. De esta forma se toma en cuenta que los satisfactores son
distintos para cada área, sin generar excesivas complicaciones en la elaboración del mapa.
Usualmente se observa que el entorno rural presenta condiciones de vida muy inferiores a las
predominantes en áreas urbanas. Por ejemplo, mientras el acceso a la red pública para la
eliminación de excretas es una opción técnicamente factible en las ciudades, muy rara vez lo es
fuera de ellas.
Algunos mapas de pobreza fijan niveles críticos de satisfacción únicos para toda la
población, a pesar de que ella presente diversas características. En tal caso, se adopta comúnmente
un criterio “conservador”, eligiendo el nivel crítico más bajo -usualmente correspondiente al área
rural- dentro de las opciones disponibles. De esta forma, se minimiza el riesgo de contar como
pobres a los que no lo son, pero también se produce un sesgo hacia la subestimación de la pobreza
urbana (Kaztman, 1995).
No para todos los indicadores de NBI es conveniente aplicar el criterio de universalidad,
puesto que existen necesidades básicas que deben ser satisfechas indispensablemente por todos los
individuos para poder desempeñarse adecuadamente en lasociedad. Este es el caso de la educación,
cuyo nivel crítico suele fijarse como el haber terminado completamente el ciclo básico, tanto en
áreas urbanas o rurales, a pesar de que en las zonas rurales puede ser más difícil cumplir con ese
requerimiento.
CEPAL - SERIE Estudios estadísticos y prospectivos N° 7
13
d) Representatividad de los indicadores
La utilización de información censal impone restricciones al análisis, debido a la ausencia de
información sobre necesidades básicas como la salud, la alimentación o el transporte. Por esta
razón, es necesario que los indicadores elegidos no sólo den cuenta de privaciones en la dimensión
para la cual fueron escogidos, sino también en aquellas otras que no muestra el censo. Esto es lo
que se denomina el criterio de representatividad (INDEC, 1984).
En el análisis económico, el ingreso (o el gasto) per capita es considerado usualmente como
el indicador más apropiado del “bienestar” de un hogar. Bajo esta perspectiva, la “pobreza” se
interpreta como la insuficiencia de ingresos que permitiría a los miembros de un hogar satisfacer
sus necesidades básicas. Por lo tanto, mientras más bajo sea el nivel de ingresos de un hogar, mayor
será la probabilidad que ese hogar presente una situación generalizada de pobreza, en la cual no
logra satisfacer una o varias de sus necesidades básicas. Bajo este supuesto, la “representatividad”
de un indicador de NBI se alcanza cuando las carencias que éste revela presentan una alta
correlación con un nivel insuficiente de ingresos. Por ejemplo, si el indicador “no asistencia a un
centro educativo de un menor en edad escolar” está correlacionado con ingresos per capita
inferiores a la línea de pobreza, entonces ese indicador es representativo de otras carencias
asociadas a los ingresos insuficientes, como la falta de acceso a la salud u otras.
Dado que el censo no dispone de información sobre ingresos o gastos, para este análisis es
necesario recurrir a las encuestas de hogares, actualmente de amplia disponibilidad en la región.
Así, con la información de las encuestas se calcula la correlación entre los ingresos y el grado de
satisfacción de una necesidad, de modo de evaluar qué tan “representativo” es el indicador
utilizado.
Para ello es necesario que la información de cada indicador censal este contenida en la
encuesta, lo que no siempre sucede. En tales casos, una posibilidad es optar por un método
alternativo que utilice variables “proxy” del ingreso, hallando primero un grupo de variables,
disponibles simultáneamente en el censo y en la encuesta, que tengan una alta correlación con el
ingreso, para luego estimar la correlación entre el indicador cuya representatividad se desea evaluar
y el grupo de variables elegido en el paso anterior.
Un aspecto pocas veces tomado en cuenta es que la representatividad de un indicador puede
variar a lo largo del tiempo. Cuando se eligen indicadores y niveles críticos de satisfacción, una
alta correlación con el ingreso asegura que sean representativos de una situación general de
pobreza en un momento determinado. Pero también debe considerarse que el fenómeno de la
pobreza abarca múltiples características que van cambiando a lo largo del tiempo. Por lo tanto,
cuando se construyen nuevos mapas de pobreza en periodos posteriores, los indicadores que
anteriormente caracterizaban adecuadamente un estado general de privación podrían ya no hacerlo
más. Por ejemplo, probablemente en algún país desarrollado, podría constatarse que la desnutrición
es un problema cada vez menos ligado a la pobreza, con lo cual el indicador respectivo iría
perdiendo representatividad paulatinamente.
La evidencia empírica muestra que algunos indicadores y sus niveles críticos deberían ser
replanteados para poder seguir cumpliendo con el criterio de representatividad. Como ejemplo, en
las últimas décadas América Latina ha tenido un importante crecimiento de la escolaridad
promedio, con el cual se han incrementado los años mínimos necesarios de educación para acceder
al mercado laboral; por lo tanto, si se utiliza los mismos niveles críticos que hace diez años para el
indicador de “capacidad económica”, su representatividad actual será considerablemente menor
(Kaztman, 1995). Esta consideración es de gran importancia, sobretodo porque la práctica de basar
la elección de indicadores y de sus niveles críticos en evidencia de décadas precedentes es común a
varios mapas de pobreza latinoamericanos.
El método de las necesidades básicas insatisfechas (NBI) y sus aplicaciones en América Latina
14
2.2 Indicadores típicamente utilizados
Si bien la determinación de las necesidades básicas depende del entorno cultural y
económico del país o región donde se está midiendo la pobreza, existen ciertos indicadores
utilizados frecuentemente en los mapas de pobreza de América Latina. Estos indicadores -
analizados con detalle en la presente sección- son los siguientes: a) tipo de vivienda y materiales de
construcción de la misma, b) hacinamiento, c) disponibilidad de agua potable, d) acceso a servicios
sanitarios, e) asistencia escolar de los menores de edad, y, f) capacidad económica. De acuerdo con
el planteamiento de CEPAL / PNUD (1989), los dos primeros indicadores están relacionados con la
“calidad y habitabilidad de la vivienda”, mientras que los dos siguientes podrían clasificarse como
indicadores de las “condiciones sanitarias” de un hogar.
a) Calidad de la vivienda
Para que una vivienda cumpla con un nivel mínimo de habitabilidad, debe ofrecer a las
personas protección contra diversos factores ambientales -aislamiento del medio natural-,
privacidad y comodidad para llevar a cabo ciertas actividades biológicas y sociales -aislamiento del
medio social-, y no generar sentimientos de privación relativa en sus habitantes (CEPAL / PNUD,
1989). De estas tres funciones, sólo para las dos primeras se puede aproximar su medición a través
de la información censal.
Para evaluar la capacidad de la vivienda de aislar a los individuos del medio natural, los
indicadores usualmente utilizados son el tipo de vivienda y los materiales de construcción de la
misma. El grado de detalle con que se utilice estos indicadores dependerá de cada censo en
particular, ya que éstos pueden contener o no distintas variedades de tipos de vivienda, o una
especificación de los materiales predominantes en piso, paredes y techo, o de su estado de
conservación. Asimismo, su aplicabilidad dependerá de las características de la población bajo
análisis. Por ejemplo, en la elaboración del Mapa de Pobreza para Ecuador (CEPAL / PNUD,
1989), el tipo de vivienda no resultó ser un indicador adecuado de NBI, ya que no permitía
distinguir correctamente distintas situaciones de carencia. En este caso, la condición de privación
se determinó en función de una combinación de materiales en pisos y paredes.
Para dar cuenta de la capacidad de aislamiento del medio social que proporciona una
vivienda, se suele utilizar como indicador la condición de hacinamiento que ésta presenta; es decir,
el número de personas por cuarto disponible. Entre los problemas que conlleva una densidad de
ocupación muy alta se puede destacar daños a la salud -generalmente causados por la insalubridad-
y una alta incidencia de promiscuidad. El cálculo de este indicador requiere decidir previamente
cuáles tipos de “cuartos” se tomará en cuenta (por ejemplo, sólo habitaciones para dormir o
también la sala u otros espacios disponibles) según se considere más apropiado en cada caso
específico.
Debido a que el tamaño del hogar y el número de cuartos son variables relativamente
acotadas, la definición del umbral crítico para el indicador de hacinamiento puede afectar
fuertemente los resultados. Por ejemplo, de acuerdo con el tamaño promedio de los hogares en
muchos países de América Latina, un nivel crítico de dos o más personas por cuarto implicaría que
casi toda la población se encuentra en situación de carencia; al aumentar ligeramente el umbral, el
número de hogares hacinados se reduciríadrásticamente. Esta característica merece especial
atención, ya que el resultado de una medición de pobreza efectuada bajo el método NBI es
extremadamente sensible a pequeños cambios en el indicador de hacinamiento. En general, se
observa que la mayoría de las aplicaciones del método NBI en la región utiliza un umbral crítico de
más de tres personas por cuarto.
CEPAL - SERIE Estudios estadísticos y prospectivos N° 7
15
La “calidad de la vivienda” parece ser uno de los aspectos donde mejor se aprovecha la
información contenida en los censos, por lo que no sería necesario incorporar en la construcción de
estos indicadores otras variables censales disponibles. Más bien, el perfeccionamiento de los
indicadores requeriría de un trabajo en el diseño de la misma fuente de información para generar
categorías más discriminantes, sobretodo en lo que se refiere a tipos de vivienda y materiales de
construcción de la misma. En algunos casos, esto no sólo permite que los indicadores produzcan
una caracterización más precisa de las necesidades habitacionales de los hogares, sino que se logre
una mayor representatividad de los mismos5.
b) Condiciones sanitarias
El análisis de las condiciones sanitarias de una vivienda suele llevarse a cabo a través de dos
indicadores; a saber, la disponibilidad de agua potable y el acceso a servicios sanitarios para el
desecho de excretas.
El primero de los indicadores se refiere al abastecimiento permanente de agua de buena
calidad en cantidad suficiente para satisfacer las necesidades de alimentación e higiene. Su
medición generalmente hace una distinción entre la fuente de origen del agua y la forma en que ésta
es suministrada a la vivienda. Cabe destacar que una fuente apropiada de abastecimiento no
garantiza la buena calidad del agua, puesto que ésta puede deteriorarse considerablemente durante
su traslado hasta el hogar, o por la forma de almacenamiento en el mismo (CEPAL / PNUD, 1989).
Cuando el censo cuenta con suficiente información en relación a la disponibilidad de agua
potable, es posible generar indicadores que tomen en cuenta conjuntamente el origen del agua, la
forma de abastecimiento y otras características, como la distancia de la fuente al hogar. A manera
de ejemplo, en el Mapa de Pobreza para Uruguay (CEPAL / DGEC, 1988b), se consideró que las
siguientes constituían carencias críticas: “a) abastecimiento por cañería fuera del terreno y hasta
100 metros de la vivienda; b) abastecimiento por cañería a más de 100 metros de la vivienda,
fuera o dentro del propio terreno; c) abastecimiento por cañería en el terreno hasta 100 metros de
la vivienda y origen del agua clasificado como ‘otro’; d) sin abastecimiento por cañería y origen
del agua clasificado como ‘otro’.”
En lo que respecta a la infraestructura sanitaria de la vivienda, también se suelen distinguir
dos características; por un lado, la disponibilidad de un servicio higiénico y, por otro, el sistema de
eliminación de aguas servidas. De acuerdo con CEPAL / PNUD (1989), la disponibilidad de
servicio higiénico al interior de la vivienda se relaciona con una serie de necesidades del hogar,
entre las cuales se cuentan, en primer lugar, la eliminación corporal de desechos personales, la
higiene y el acicalamiento personal. A su vez, los patrones culturales vigentes requieren que estas
actividades se realicen con un nivel adecuado de privacidad. La tercera necesidad que un servicio
higiénico debe satisfacer es la de salubridad, evitando la posible contaminación de las personas por
los desechos. En general, los criterios mínimos aplicados a este indicador guardan un vínculo con
los tres tipos de necesidades mencionados, ya que una situación de carencia crítica combina la
ausencia de servicio sanitario -que no satisface la primera necesidad- con el hecho de compartir el
servicio entre varios hogares -relacionado con la privacidad y salubridad-.
El sistema de eliminación de aguas servidas no está relacionado con una variedad tan amplia
de necesidades; más bien, su función principal es brindar un nivel básico de salud a los habitantes
de una vivienda, al evitar la contaminación por desechos de los mismos. Esta se manifiesta de
manera crítica en la mortalidad infantil, altamente relacionada con la ausencia de un sistema
adecuado de evacuación de excretas. Al respecto, CEPAL / DGEC (1988b) menciona que la
 
5 Como ejemplo, véase el trabajo realizado en Argentina en esta línea (INDEC, 1998).
El método de las necesidades básicas insatisfechas (NBI) y sus aplicaciones en América Latina
16
mortalidad infantil es mayor en los hogares que no disponen de algún sistema de eliminación de
excretas, y más aún, que las zonas urbanas presentan una mortalidad mayor que las zonas rurales6.
La satisfacción de necesidades relacionadas con las condiciones sanitarias es particularmente
sensible al entorno, urbano o rural, en el que se desenvuelven los hogares. Esto se debe a que,
usualmente, las áreas rurales no disponen de redes de alcantarillado o agua de tubería, a diferencia
de las áreas urbanas. Además, ciertos satisfactores pueden considerarse apropiados en áreas rurales,
donde la densidad poblacional es menor, aunque serían inaceptables en áreas urbanas. Por ejemplo,
mientras la disponibilidad de un pozo ciego suele no constituir una carencia en áreas rurales, se
considera que este sistema es inapropiado dentro de pueblos y ciudades.
Continuando con el ejemplo sobre los indicadores de necesidades básicas insatisfechas
utilizados, el Mapa de Pobreza para Uruguay define como carencias críticas cualquiera de las
siguientes situaciones: hogares sin servicio sanitario, hogares que comparten letrina con otros
hogares, y hogares que no cuentan con acceso a pozo negro, fosa séptica o red pública.
Al igual que con los indicadores de “calidad de la vivienda”, el perfeccionamiento de la
medición de las condiciones sanitarias del hogar requeriría una mayor diferenciación en las
categorías censales, que permitan distinguir de mejor manera entre hogares carentes y no carentes.
c) Educación
La educación constituye un requerimiento mínimo para que las personas puedan incorporarse
adecuadamente a la vida productiva y social. Junto con la familia, la escuela es el agente
socializador más importante, “al punto que las deficiencias que se experimenten en cualquiera de
estos ámbitos, particularmente en edades tempranas, tendrán consecuencias negativas que
repercutirán en las capacidades de aprendizaje de los individuos y en su incorporación a la vida
activa” (CEPAL / PNUD, 1989). En base a esto, puede decirse que la falta de educación representa
una severa limitación para poder escapar de la pobreza, y puede generar un círculo de perpetuación
de la misma.
Son algunas las variables que determinan la capacidad de la educación para llevar a cabo
adecuadamente su rol de integración social. Así, si bien es importante la asistencia a un
establecimiento de educación, también debería considerarse el grado de retraso escolar, así como la
calidad de la educación. Lamentablemente, es común que los censos contengan datos referentes
únicamente al primer aspecto (CEPAL / PNUD, 1989), por lo que el indicador de privación para la
educación se basa primordialmente en la asistencia de los menores en edad escolar a un
establecimiento educativo.
El indicador de inasistencia a la escuela, aún cuando no es suficiente, permite identificar
apropiadamente situaciones de privación generalizada y es altamente indicativo de las
oportunidades futuras de integración al mercado laboral. En la mayoría de los mapas de pobreza
realizados en América Latina se considera como carencia crítica la presencia de al menos un niño
en edad escolar que no asista a un establecimiento educativo. Generalmente, la edad de los niños
está en un rango de 6 a 14 años; es decir, la necesidad básica de educación se satisface cuando se
cumple el ciclo completo de educación primaria.
Cabe destacar que, en el caso de la educación,no se suele distinguir entre áreas urbanas y
rurales al momento de fijar un nivel crítico, ya que la educación primaria es considerada una
necesidad primordial del ser humano. De los mapas de pobreza analizados, únicamente el de
 
6 Esta última observación es específica al caso uruguayo, en base al estudio de DGEC / CELADE (1987): “Uruguay: Mortalidad
Infantil según Variables Socioeconómicas y Geográficas”.
CEPAL - SERIE Estudios estadísticos y prospectivos N° 7
17
Guatemala realiza una diferenciación entre el indicador rural y el urbano, pero ésta no se refiere al
nivel educativo a alcanzar, sino a los años que se considera como “edad escolar”.
Tal como se usa generalmente, puede decirse que el indicador de educación es incompleto,
ya que no aprovecha información censal importante relacionada con el tema. Si bien la asistencia a
clases es válida para determinar la capacidad de acceso a servicios educativos, ésta no dice nada
sobre el grado de alfabetismo de la población ni el nivel educativo alcanzado por los adultos. En
este sentido, valdría la pena complementar el indicador de educación de manera que tome en cuenta
dichas variables, disponibles en el censo, de manera similar a la efectuada en el Mapa de Pobreza
para Bolivia (1994).
d) Capacidad económica
Si bien los censos permiten identificar necesidades básicas como las planteadas
anteriormente, ellos no disponen de información sobre otras necesidades igualmente esenciales,
como el vestido, la alimentación o el transporte. Para dar cuenta de estas necesidades, los mapas de
pobreza suelen incluir un indicador de la “capacidad económica” del hogar, que actúa como una
aproximación al nivel de ingreso del mismo. Por lo tanto, este indicador “no se orienta a captar
una necesidad básica en particular sino en reflejar la disponibilidad de recursos del hogar y, a
través de ellos, las chances de vida de sus miembros” (CEPAL / PNUD, 1989).
Dada la ausencia de información sobre el ingreso o los recursos del hogar, la medición de la
capacidad económica se realiza de manera indirecta. Conforme a lo que se observa en la mayoría
de los mapas de pobreza para América Latina, puede decirse que existe acuerdo en que las
variables más adecuadas -disponibles en el censo- para determinar la situación económica de un
hogar son el nivel educativo del jefe del hogar y el número de personas a su cargo.
El nivel educacional del jefe del hogar es altamente determinante en su probabilidad de
competir adecuadamente en el mercado laboral. Mientras menos años de educación haya aprobado
un individuo, menores son los ingresos que este posiblemente obtendrá. Esta situación se ve
agravada cuando existe un alto número de personas dependientes en el hogar, ya que ello conlleva
una menor movilidad geográfica, que restringe al jefe del hogar a buscar trabajo en zonas donde
éste es más abundante. Además, la facilidad de acceso a programas de capacitación se reduce
cuando el perceptor de ingresos es responsable de mantener a muchas personas, perdiéndose así
una oportunidad de elevar los ingresos futuros (CEPAL / DGEC, 1988b).
El nivel educativo del jefe del hogar se mide a partir de los años de educación aprobados por
el mismo. Generalmente, la determinación de un nivel crítico para este indicador es sensible al tipo
de entorno del hogar, ya que la participación en el mercado laboral en zonas rurales no requiere de
niveles educativos tan altos como en zonas urbanas. Adicionalmente, la mayoría de los mapas de
pobreza reconoce la influencia de la edad del jefe del hogar al establecer el número crítico de años
de educación. Así, en el mapa para Uruguay (CEPAL / DGEC, 1988b) se señala que el no haber
terminado la escuela está altamente asociado a bajos niveles de ingreso para las personas menores
de 45 años, pero no así para los mayores de esa edad.
Un ejemplo que toma en cuenta las consideraciones señaladas sobre edad y tipo de entorno
figura en el mapa de pobreza para el Ecuador (CEPAL / PNUD, 1989): “Para las zonas urbanas, el
nivel crítico se estableció en dos años o menos de educación primaria para los jefes de 45 o más
años de edad y en 5 o menos años de primaria para los jefes de edad inferior a 45 años. Para las
zonas rurales, en cambio, se fijó un nivel único de instrucción de dos años o menos de educación
primaria aprobados”.
Para determinar el grado de dependencia económica de los miembros del hogar, la variable
comúnmente utilizada es la relación del número de personas que no reciben ingresos entre el
El método de las necesidades básicas insatisfechas (NBI) y sus aplicaciones en América Latina
18
número de perceptores de ingresos. En general, el número de miembros dependientes que se
considera crítico es de 3 o más. Asimismo, la mayor parte de los mapas de pobreza consultados
consideran como “perceptores” únicamente a los miembros ocupados. Otros casos, en cambio,
incluyen dentro de esta categoría también a los jubilados, pensionados y rentistas.
Es importante señalar que las consideraciones mencionadas no son irrelevantes en los
resultados finales y merecen un análisis detallado por parte de quienes elaboran el mapa de
pobreza. Como ejemplo, en CEPAL / PNUD (1989), la razón para no incluir a jubilados y rentistas
es que los ingresos percibidos por éstos son muy bajos y no representan una contribución
importante en el ingreso del hogar. En caso de haberlos incluido, se habría distorsionado la
capacidad del indicador para reflejar la probabilidad del hogar de conseguir ingresos suficientes.
En cuanto a la elección del número crítico de dependientes, el documento citado explica que “la
decisión relevante giraba en torno a la inclusión o exclusión del valor 4” y que se optó por la
primera “a fin de asignar un peso relativo mayor a la dimensión de educación dentro de este
indicador compuesto”.
Al combinar los años de educación del jefe del hogar con la relación entre perceptores y no
perceptores, se obtiene un indicador que aproxima la probabilidad del hogar para conseguir
ingresos suficientes. Continuando con el ejemplo del mapa de pobreza para el Ecuador, dicho
indicador de capacidad económica es el siguiente: Para zonas urbanas, son carentes los hogares con
una relación mayor o igual a cuatro entre miembros no-perceptores y perceptores, cuyo jefe es
menor de 45 años de edad y tiene menos de seis años de educación primaria, o cuyo jefe tiene 45 o
más años y menos de tres años de educación primaria. Para el área rural, la relación entre no-
perceptores y perceptores es la misma, pero el jefe debe tener dos o menos años de educación
primaria, sin importar su edad.
Si bien la lógica que sustenta al indicador de capacidad económica parece apropiada, su
desempeño en la función de aproximar el nivel de recursos de un hogar deja mucho que desear. En
cuanto a su construcción puede destacarse, en primer lugar, que el indicador supone que el jefe del
hogar está ocupado, lo cual no siempre ocurre. Adicionalmente, el indicador de capacidad
económica considera únicamente el nivel educativo del jefe del hogar y no de los otros miembros, aunque
éstos sean perceptores de ingresos. Aparte de estos defectos estructurales, existe evidencia de que el
indicador no cumple apropiadamente con el objetivo de representar el ingreso del hogar y, en algunos casos,
presenta una correlación con el ingreso aún menor que la de otros indicadores (Hicks, 1998).
La presencia del indicador de capacidad económica está justificada cuando se utiliza el método NBI
para producir mediciones de pobreza, en reemplazo de otros métodos indirectos. En tal caso, la
identificación de los pobres requiere, sin lugar a dudas, un conocimiento de los recursos económicos de
cada hogar, o de la probabilidad de que dichos recursos sean insuficientes. Sin embargo, si se utiliza el
método NBI complementariamente a un método indirecto que da cuenta directamente del ingreso, la
existencia de este indicador parecería ser redundante. En conclusión, la convenienciade utilizar un
indicador de capacidad económica dependerá del objetivo con el cual se utilice el método NBI.
e) Otros posibles indicadores
Los indicadores de necesidades básicas detallados anteriormente se han constituido en un
referente importante para la mayoría de los mapas de pobreza elaborados en América Latina. Esto
se debe no sólo a su alto nivel de representatividad de situaciones de pobreza, sino a que
constituyen las mejores opciones para aprovechar la información censal disponible. Asimismo, a
medida que los censos de población han incorporado mayor información, ha sido posible mejorar
dichos indicadores. Tal es el caso de las características de la vivienda, el acceso a agua potable y la
disponibilidad de servicios de evacuación, que actualmente se investigan con mayor profundidad y
en categorías más discriminantes. Sin embargo, estos indicadores no son suficientes para dar cuenta
CEPAL - SERIE Estudios estadísticos y prospectivos N° 7
19
de todas las necesidades del hogar, ya sea porque los indicadores son muy básicos, o porque los
censos no contienen información más detallada.
Durante los últimos años, las oficinas de estadísticas de algunos países han intentado superar
las limitaciones de la información censal y de los indicadores de NBI que ésta permite generar. Por
ejemplo, el Mapa de Pobreza para Bolivia, elaborado en base al Censo de 1992, contiene
indicadores referentes al acceso de la población a servicios de salud, la condición de analfabetismo
de la población y los años de educación de cada miembro del hogar, o la provisión de servicios de
energía eléctrica y combustible.
También el INDEC, de Argentina, ha realizado un esfuerzo por mejorar los indicadores de
NBI, a la vez que ha introducido cambios importantes en la información que contiene el censo.
Como ejemplo, merece destacarse el trabajo de Gómez et.al. (1999), en el que se busca reformular
el indicador de Capacidad Económica tradicionalmente utilizado por el método NBI, para que
cumpla con las siguientes características: “a) ser aplicable a todos los hogares particulares con los
datos disponibles en el censo, b) proveer una gradación en la condición de carencia, c) respetar el
nivel de medición de los datos que funcionasen como insumo, d) evidenciar una alta correlación
con el nivel de ingresos corriente”.
El indicador de Capacidad Económica propuesto se construye mediante la siguiente fórmula:
n
AECP
CAPECO
n
i
ii∑
== 1
*
,
donde n es el número de miembros de un hogar, CP es la condición de perceptor (Ocupado =
1, Jubilado o Pensionado = 0.75, No ocupado ni jubilado = 0), y AE son los años de educación
aprobados en el sistema de enseñanza formal.
Desde el punto de vista conceptual, este indicador es similar al tradicionalmente utilizado, en
el sentido que busca relacionar altos niveles de dependencia y bajas tasas de escolaridad con una
mayor dificultad para acceder a una fuente de ingresos que permita cubrir las necesidades del
hogar. Las diferencias radican básicamente en tres puntos. En primer lugar, este indicador toma en
cuenta el nivel educativo de todos los miembros del hogar y no sólo del jefe. En segundo lugar, su
cálculo no requiere de la presencia de al menos un miembro ocupado en el hogar, necesaria para el
indicador tradicional. Por último, este indicador toma un continuo de valores entre cero y un
máximo que depende de los años de educación posibles, por lo que permitiría establecer distintos
niveles de satisfacción. Cabe destacar, sin embargo, que este indicador no reemplaza al ingreso, y
que su validez como aproximación al mismo depende de la admisibilidad de los supuestos
utilizados; específicamente, que a menor educación y mayor número de dependientes, menor será
el ingreso del hogar.
2.3 El índice de necesidades básicas insatisfechas
Una vez que se ha identificado y clasificado las diversas carencias críticas de los hogares, es
necesario llevar a cabo la etapa de “agregación” de dicha información, clasificando a los hogares
como “pobres” y “no pobres”. Generalmente, el proceso mencionado se realiza mediante el “Indice
de Necesidades Básicas Insatisfechas” (INBI), que diferencia de manera dicotómica entre los
hogares con al menos una necesidad insatisfecha y los que no presentan carencias críticas.
El mecanismo de construcción del INBI es bastante simple: En caso de que un hogar
presente al menos una carencia crítica, el INBI toma el valor de 1; en caso contrario, el INBI
tomará el valor de 0. Agregando los valores del INBI para todos los hogares se obtiene una especie
El método de las necesidades básicas insatisfechas (NBI) y sus aplicaciones en América Latina
20
de “índice de recuento”, que indica cuántos hogares tienen al menos una necesidad insatisfecha y
se consideran, en consecuencia, pobres.
No es difícil notar que la “agregación” es uno de los aspectos más débiles del método NBI.
En primer lugar, el Indice de Necesidades Básicas Insatisfechas sólo permite distinguir a los
hogares con carencias críticas de aquellos que no las tienen, pero no permite identificar la magnitud
de dichas carencias. Por lo tanto, bajo este método es imposible aplicar medidas de pobreza más
complejas que tomen en cuenta otras características de la misma. En este sentido, métodos
indirectos como el de la línea de pobreza cuentan con la ventaja de utilizar al ingreso o al consumo
como indicador del bienestar, lo cual permite estudiar la profundidad -qué tan pobres son los
pobres- y severidad de la pobreza -cómo está distribuida la pobreza- (Feres y Mancero, 1999).
En segundo lugar, el número de necesidades insatisfechas que debe presentar un hogar para
ser considerado pobre es totalmente arbitrario. Debido a que existen innumerables formas de
relacionar el concepto de “pobreza” con situaciones de “necesidades básicas insatisfechas”, no se
cuenta con un sustento teórico apropiado para decidir el número mínimo de carencias críticas. Así,
si bien en la mayoría de las aplicaciones del método NBI basta con la presencia de una carencia
crítica para que se presuma la condición de pobreza, dicha elección obedece más bien a una
convención tácita.
De la misma forma, la idéntica ponderación que reciben las distintas necesidades básicas
dentro del índice no puede sustentarse teóricamente, ya que dichas necesidades no son
directamente comparables entre sí. Así, difícilmente podría decidirse si un hogar hacinado es
“igualmente pobre” que un hogar en el cual los hijos no han recibido educación, o a uno que habita
en una vivienda con piso de tierra. Por lo tanto, los niveles de bienestar que caracterizan a los
hogares “pobres” pueden variar considerablemente, aún cuando todos los hogares presentaran el
mismo número de necesidades insatisfechas.
Más allá de estas críticas, cabe preguntarse si la agregación es realmente útil en un método
como el estudiado en este documento. Se ha dicho repetidas veces que la mayor ventaja del método
NBI consiste en identificar con un alto grado de detalle distintas necesidades que caracterizan a la
población. Entonces, el aprovechamiento de dicha información, por ejemplo en la focalización de
políticas sociales, requiere analizar cada indicador por separado, en vez de utilizar un índice que no
permite distinguir tipos de carencias. Desde esta perspectiva, si el método NBI es un instrumento
para caracterizar la pobreza, no requiere de una etapa de agregación7.
Existen propuestas que buscan superar algunos de los problemas aquí descritos. Entre ellas,
cabe destacar el trabajo de Boltvinik (1992), donde se plantea un sistema de agregación bajo el
método NBI que intenta dar cuenta de la intensidad de las privaciones y, posteriormente, construir
índices similares a los utilizados bajo el “método indirecto”. Esta propuesta sigue la misma lógica
de otros índices desarrollados en la literatura económica para medir el bienestar humano, que
pretenden evitar la excesiva dependencia del ingreso.
Para llevar a cabo el proceso de agregación bajo NBI se debe realizar varios pasos. Enprimer
lugar, asignar puntajes específicos a cada posibilidad de satisfacción de una necesidad, de acuerdo
con su grado de optimalidad o precariedad. Es decir, para cada necesidad se establece un indicador
de logro, cuyos valores muestran desde la forma más extrema de carencia hasta la forma más
adecuada de satisfacer una necesidad. Por ejemplo, el Mapa de Pobreza para Bolivia utiliza una
escala que va desde cero hasta un valor máximo, determinado por el número de opciones de
respuesta; en el caso de los materiales predominantes en el techo de una vivienda, los valores que
utiliza son los siguientes:
 
7 Al respecto, véase especialmente INDEC (1996).
CEPAL - SERIE Estudios estadísticos y prospectivos N° 7
21
Cuadro 2
BOLIVIA: ESCALA DE VALORES UTILIZADA PARA LOS
MATERIALES DEL TECHO DE LA VIVIENDA
Materiales Predominantes Calificación
Otros (Materiales de desecho) 0
Paja, caña, palma 0.5
Calamina o plancha 1*
Tejas (cemento, arcilla, fibro cemento), losa de
hormigón armado
1.5
Fuente: INE-Bolivia, 1994.
A continuación, se requiere fijar un límite o “norma mínima”, que define la mínima
calificación a partir de la cual se considera apropiados los satisfactores para cada necesidad. En el
ejemplo boliviano, la “norma mínima” corresponde a los materiales “calamina o plancha”; por lo
tanto, los hogares que residan en viviendas con techos de dichos materiales o mejores no presentan
una carencia en ese aspecto.
Utilizando la norma mínima establecida anteriormente, se construye un indicador de
privación, que muestra la distancia entre el indicador de logro y la norma fijada. A saber:
*
*
i
iji
ij X
XX
P
−
= (1)
donde Pij es el indicador de la privación i para el hogar j, Xij es el indicador de logro respecto
de la variable i para el hogar j, y X*i es la norma mínima. Así, a los hogares con carencias les
corresponderá un valor positivo en el indicador de privación, los hogares que estén en la norma
tendrán un valor de cero, y los que estén sobre ella recibirán un valor negativo. Para los hogares en
situaciones iguales o inferiores a la norma mínima, este indicador cumple una función similar a la
“brecha de pobreza”, indicador que mide la distancia promedio del ingreso de los pobres a la línea
de pobreza.
Para poder agregar los diversos indicadores de logro en una sola medida de pobreza, es
necesario estandarizar su recorrido, ya que si bien todos ellos tienen un valor máximo de +1, los
valores negativos no están acotados. Para esto, una opción es transformar los valores negativos al
rango [0,-1], mediante la siguiente expresión:
ij
ij
ij Pmax
P
P
 
* = , para Pij < 0 (2)
Mediante la serie de indicadores de privación estandarizados, P*ij, es posible generar un
indicador agregado de las necesidades insatisfechas del hogar. Sin embargo, la adición de
indicadores requiere definir previamente la ponderación relativa que cada uno de ellos tiene. Al
respecto, Boltvinik (1992) considera tres opciones: ponderar todas las necesidades por igual,
ponderar cada necesidad de acuerdo al inverso de la proporción de carentes, o utilizar precios como
ponderadores, como ocurre en el caso de la línea de pobreza. En caso de que se opte por la primera
alternativa, como ocurre con el Mapa de Pobreza de Bolivia, el indicador de Necesidades Básicas
Insatisfechas para el hogar j está dado por:
( ) ∑
=
=
n
i
ijj Pn
NBII
1
*1 (3)
A manera de ejemplo, el indicador de privación de la vivienda, en el Mapa de Pobreza de
Bolivia, se calcula mediante el siguiente procedimiento: Suponiendo que el hogar posee techo de
caña, su indicador de privación de techo tendrá un valor de 0.5, ya que Pj = (1 - 0.5) / 1 = 0.5. Este
valor debe ser sumado a los indicadores de privación de pisos y paredes y dividido por tres.
El método de las necesidades básicas insatisfechas (NBI) y sus aplicaciones en América Latina
22
Mediante este promedio simple, se obtiene un índice de “calidad de la vivienda” que,
posteriormente, se promedia con el valor del índice de hacinamiento, para generar el “indicador de
carencia de la vivienda”.
Por otra parte, se plantea que el procedimiento aquí descrito puede ser desarrollado con
mayor detalle, por ejemplo, utilizando distintas normas mínimas en función de las características
del hogar. Tal es el caso del indicador de adecuación de la educación, empleado en el caso citado,
en el cual las normas mínimas respecto al número de años aprobados y al número de años de
asistencia varían de acuerdo a la edad de los individuos.
Este planteamiento para la agregación bajo el método NBI no está libre de críticas. Una de
ellas tiene que ver con los resultados no deseados que puede producir el indicador de necesidades
básicas de la ecuación (3). Se ha visto que el procedimiento de agregación implica promediar
valores positivos -en los casos en los que existan carencias- y negativos -en los casos en los que el
hogar satisface una necesidad- entre sí. Por lo tanto, puede producirse un caso en el cual un hogar
presente carencias críticas de poca intensidad y necesidades satisfechas con gran intensidad, donde
el promedio final resultaría ser negativo (hogar no carente), a pesar de que el hogar debería ser
considerado pobre. Otro punto débil del método de agregación es el alto grado de subjetividad
requerido en la fijación de “puntajes” para cada nivel de satisfacción de una necesidad, así como la
arbitrariedad con la que se promedia indicadores, sin contar con un sustento teórico apropiado.
Adicionalmente, debe señalarse que este método de agregación no logra superar el defecto de que a
medida que crece el número de indicadores empleados, aumenta el número de pobres.
En resumen, si bien el mecanismo presentado tiene el mérito de buscar identificar distintos
grados de satisfacción de las necesidades, no parece ser suficiente para que el método NBI gane
aceptación general como una alternativa de medición de la pobreza. Planteando al método NBI
como un método complementario de caracterización de la pobreza, se puede aprovechar una parte
de la propuesta aquí descrita -específicamente, el considerar distintos niveles de satisfacción para
cada necesidad-. En tal caso, sin embargo, no habría necesidad de aplicar un mecanismo de
agregación, puesto que la medición de la pobreza se realizaría por otro método.
2.4 Evaluación crítica del método NBI
Sin duda alguna, la mayor fortaleza del método de Necesidades Básicas Insatisfechas radica
en la efectiva utilización de la información censal, que le permite identificar situaciones de pobreza
con un alto grado de desagregación geográfica. Esto, a su vez, ha facilitado la generación de
“mapas de pobreza”, herramientas fundamentales para la aplicación de políticas sociales, ya que
permiten identificar el tipo de necesidades de la población -siempre y cuando el censo cuente con
información respecto a dichas necesidades- y focalizar apropiadamente su ejecución.
También es pertinente mencionar que la aplicación del método NBI implica costos reducidos
en lo que se refiere a recolección de información, puesto que se aprovecha la información censal
existente. Inclusive desde el punto de vista informático, el progresivo abaratamiento y mayor
capacidad de la tecnología ha facilitado la generación de mapas de pobreza, así como una creciente
interactividad con los usuarios finales a través de interfases geográficas muy útiles.
Otra ventaja del método, relacionada con la fuente de información empleada, radica en la
posibilidad de incrementar el aprovechamiento de los datos para la caracterización de la pobreza. Si
bien los censos cuentan con información limitada sobre ciertas necesidades básicas, su
modificación o la inclusión de nuevas preguntas que permitan dar mejor cuenta de esas necesidades
es relativamente sencilla, tal como lo han demostrado algunas oficinas estadísticas de América
Latina.
CEPAL - SERIE Estudios estadísticos y prospectivos N° 7
23
Por otra parte, no son pocas las debilidades que pueden atribuírseleal método NBI. En
primer lugar, los censos proveen datos con gran detalle pero a un alto costo en la periodicidad de la
información, ya que dicha fuente se actualiza aproximadamente cada diez años. La poca frecuencia
de producción de mapas de pobreza limita la utilidad de esta herramienta en la evaluación de
políticas de corto plazo.
El grado de precisión de un mapa de pobreza para la focalización territorial de políticas
depende de la homogeneidad de características de la población en cada zona. Kaztman (1995)
señala dos posibles sesgos en la agregación geográfica: o bien se excluye a los hogares carenciados
que viven en zonas con mayoría de hogares no pobres, o bien se incluye a hogares sin carencias
críticas cuando éstos se encuentran en zonas mayoritariamente pobres.
Algunos autores han enfatizado que el método NBI no es útil para identificar situaciones de
pobreza reciente -hogares que satisfacen sus necesidades básicas pero cuentan con un ingreso
insuficiente para adquirir bienes y servicios básicos-. Un ejemplo se evidencia en la ausencia de
deterioro en los indicadores NBI para América Latina, a pesar de la notable reducción en ingresos y
salarios durante los años ochenta8.
La comparabilidad intertemporal bajo el método NBI presenta algunos problemas. En primer
lugar, si bien la comparación de un indicador entre dos momentos distintos permite conocer la
evolución de una determinada necesidad insatisfecha, no necesariamente sirve para evaluar la
eficacia de una política destinada a mejorar una carencia específica, ya que ésta puede verse
afectada por factores exógenos9. En segundo lugar, no es posible comparar entre dos periodos el
número de pobres estimado por NBI. Esto se debe a que, por un lado, el método NBI no es sensible
a situaciones de pobreza reciente, por lo que no capta el fenómeno en su totalidad. Por otro lado,
sería necesario utilizar indicadores igualmente representativos en ambos períodos, tarea difícil
cuando la representatividad de un indicador se deteriora a lo largo del tiempo.
La comparabilidad geográfica de indicadores tampoco está libre de problemas. Cuando se
fija niveles críticos nacionales, la aplicación del “criterio conservador”, mencionado anteriormente
en el texto, introduce un sesgo hacia la subestimación de la pobreza urbana. Por lo tanto, a menos
que se disponga de niveles críticos igualmente representativos para cada área, las comparaciones de
pobreza entre áreas urbanas y rurales no serán fiables.
Otro de los aspectos de gran limitación es el de la “agregación”. A diferencia de los métodos
indirectos, que utilizan el ingreso o el consumo como indicadores de bienestar, el método NBI no
cuenta con un indicador de bienestar mayoritariamente aceptado, lo cual a su vez imposibilita la
utilización de indicadores como los que se dispone para el ingreso. El Indice de Necesidades
Básicas Insatisfechas no da cuenta de la intensidad de la pobreza; es decir, no es posible clasificar a
los hogares de acuerdo a distintos niveles de satisfacción de sus necesidades. Si bien existen
propuestas que buscan corregir estos defectos -como la descrita en la sección anterior-, éstas no han
logrado una aceptación general. Más aún, tanto el método original como la nueva propuesta de
agregación adolecen del inconveniente que mientras más necesidades básicas se considere en la
estimación de la pobreza, mayor será el número de hogares con carencias críticas. Esta es una
debilidad crucial del método, ya que el número de pobres resultante es sensible a la disponibilidad
de información y a la decisión de los investigadores respecto al número de necesidades a
considerar.
 
8 Esta observación se analiza con mayor detalle en Kaztman (1995).
9 Tal como lo señala Kaztman (1995): “La mejoría en algunos indicadores (por ejemplo, hacinamiento, capacidad de subsistencia y
asistencia escolar) puede estar afectada, más que por el impacto de programas específicos de vivienda, de educación, o de apoyo
a familias numerosas, por fenómenos tales como la reducción de la fecundidad o la expansión del empleo, los que ciertamente
responden a otros determinantes)”.
El método de las necesidades básicas insatisfechas (NBI) y sus aplicaciones en América Latina
24
El método NBI tiene un problema de mensurabilidad: la posibilidad de ser clasificado como
pobre no es igual para todos los hogares, ya que ella depende de la estructura demográfica de los
mismos (Alvarez et.al, 1997). En este sentido, puede distinguirse entre carencias universales -
susceptibles de ser medidas en todos los hogares- y carencias específicas -sólo se pueden medir en
ciertos hogares-. De los indicadores utilizados comúnmente, sólo los que se refieren a las
características de la vivienda son universales, puesto que los otros requieren del cumplimiento de
alguna condición (tener más de cuatro miembros, tener algún miembro ocupado, tener al menos un
miembro en edad escolar). Dado que estas condiciones no están directamente relacionadas con la
pobreza, el método NBI tiende a excluir del universo de pobres a ciertos tipos de hogares y a sobre-
representar a otros.
Hicks (1998) señala que el método NBI puede ser aplicado con distintos objetivos y que los
indicadores utilizados deben corresponderse con ellos. Bajo la práctica actual, se evidencia una
confusión entre indicadores de “insumos” (o de acceso a servicios básicos) y de “resultados” (que
caracterizan propiamente la situación de los pobres), debido a la cual no es posible especificar el
objetivo de una medición. Por ejemplo, el indicador de educación no mide el nivel educativo
alcanzado -lo cual sería claramente un resultado-, sino la asistencia a clases -que es una mezcla
entre la disponibilidad del servicio y sus resultados-. De la misma forma, los indicadores de
condiciones sanitarias revelan una deficiencia en la disponibilidad de insumos, pero no dicen nada
acerca de los efectos de dicha deficiencia (como podría ser la mortalidad infantil, la desnutrición,
etc.). En consecuencia, no es claro si el método NBI ofrece una identificación de los aspectos que
conforman la pobreza no-monetaria o una verificación de la disponibilidad de servicios básicos
para la población.
La serie de ventajas y desventajas detalladas anteriormente permiten plantear diversas
conclusiones sobre la utilidad del método NBI. En primer lugar, parece estar claro que como un
método de medición de la pobreza, la alternativa de evaluar las necesidades insatisfechas deja
mucho que desear, principalmente por las serias limitaciones relacionadas con el aspecto de la
agregación. En este sentido, sería recomendable desincentivar el uso del método para comprobar la
incidencia de la pobreza.
El mayor aporte del método NBI proviene de su capacidad para identificar geográficamente
las necesidades no cubiertas por la población. Por esta razón, es razonable plantear su utilización
como una herramienta de caracterización de la pobreza, complementando las mediciones realizadas
a partir de métodos indirectos, y brindando información útil para la focalización de políticas.
Para que el método NBI pueda cumplir adecuadamente con el papel propuesto, sería
necesario solucionar primeramente ciertos problemas conceptuales, ya mencionados en el texto, en
torno a la conveniencia de utilizar un indicador de capacidad económica. La presencia de dicho
indicador parece ser justificable sólo cuando se busca generar mediciones de la pobreza y, por
tanto, resulta innecesaria en la función de caracterización. Algo similar ocurre con el criterio de
representatividad en la elección de los indicadores: si el objetivo es proveer información
complementaria sobre las necesidades no reflejadas en la insuficiencia del ingreso, no tiene sentido
excluir a los indicadores que presenten una baja correlación con el mismo.
Una alternativa completamente distinta para la utilización del método NBI busca elaborar
mapas de pobreza a partir de un indicador de bienestar comúnmente aceptado, comoel ingreso o el
consumo. En este caso, los indicadores de necesidades insatisfechas se combinan con indicadores
de otros tipos (por ejemplo, características del hogar), y se utiliza aquellos que mayor correlación
con el ingreso presenten. Por lo tanto, esta aplicación del método tiene un objetivo completamente
distinto al original, ya que no importan las necesidades insatisfechas per se, sino únicamente su
capacidad para predecir el ingreso.
CEPAL - SERIE Estudios estadísticos y prospectivos N° 7
25
En resumen, el replanteamiento de los objetivos del método NBI deja dos alternativas.
Aplicado de manera tradicional -pero excluyendo el indicador de ingresos y eliminando el criterio
de representatividad- el método sirve para complementar las mediciones producidas por métodos
indirectos caracterizando las necesidades de los pobres. Por otra parte, integrando la información
censal y muestral, el método puede ser usado para predecir la capacidad de consumo de los
hogares. Ambos caminos se exploran con detalle en el próximo capítulo.
CEPAL - SERIE Estudios Estadísticos y Prospectivos N° 7
27
3. Propuestas de medición de la
pobreza a partir de NBI
3.1 El enfoque bidimensional y el método
integrado
La serie de ventajas y desventajas del método NBI
mencionadas anteriormente permiten intuir que esta herramienta
puede ser utilizada de manera complementaria a otros métodos de
medición de la pobreza. En esta sección se analiza una propuesta
que aprovecha la complementariedad existente entre el método
NBI y el método de Costo de las Necesidades Básicas (CNB) o
de Líneas de Pobreza (LP).
En primer lugar, cabe mencionar que el método de Costo de
Necesidades Básicas es un método indirecto de identificación,
que clasifica como pobres a aquellas personas u hogares con un
ingreso insuficiente para adquirir bienes y servicios básicos,
cuyo costo está determinado por una “línea de pobreza”. El
procedimiento resumido para estimar la pobreza bajo el método
LP sigue aproximadamente los siguientes pasos: i) construir una
canasta básica de bienes y servicios; ii) estimar el valor de esa
canasta y, por lo tanto, el ingreso necesario para adquirirla
(“línea de pobreza”); iii) clasificar como pobres a aquellas
personas cuyo ingreso sea inferior al de la línea de pobreza. En
América Latina, la manera más extendida de construir la canasta
básica consiste en elaborar primeramente una canasta básica de
alimentos -que cumpla con ciertos requisitos nutricionales-,
El método de las necesidades básicas insatisfechas (NBI) y sus aplicaciones en América Latina
28
estimar el valor de esta canasta a precios de mercado, y luego multiplicar el valor obtenido por un
índice que da cuenta del gasto en los bienes y servicios básicos no-alimentarios10.
Los métodos LP y NBI tienen características propias que se complementan de manera muy
útil para ciertos propósitos. Así, es posible notar que el método LP es capaz de identificar, a
diferencia del método NBI, situaciones de “pobreza reciente”; es decir, hogares que satisfacen sus
necesidades básicas pero que, por motivos coyunturales, han visto reducidos sus ingresos a un nivel
menor que la línea de pobreza.
Del mismo modo, los métodos NBI y LP actúan de manera complementaria con relación al
tipo de necesidades que cada uno de ellos identifica. De acuerdo con Boltvinik (1990), dado que el
método LP se basa en el consumo o ingreso corriente, no toma en cuenta los servicios públicos
provistos gratuitamente ni las necesidades cuya satisfacción requiere de gasto en inversión y no de
gasto corriente, como ocurre con la vivienda o la educación. En cambio, el método NBI toma en
cuenta justamente estos aspectos, pero no aquellos relacionados con el consumo privado de bienes
y servicios. El autor citado sugiere además que la satisfacción de las necesidades requiere de
distintos tipos de política según el método utilizado, ya que “mientras el primer enfoque (CNB)
lleva a la definición de lo que suele llamarse políticas económicas, el segundo (NBI) lleva a la
definición de políticas sociales” (Boltvinik, 1990, p.89).
Se ha dicho que el método NBI es muy útil para identificar las necesidades básicas de la
población y que constituye una herramienta indispensable para la implementación de políticas
públicas. Sin embargo, también se ha visto que este método no es apto para realizar una medición
de la pobreza, principalmente porque no cuenta con un indicador de bienestar teóricamente sólido
que permita la agregación de resultados, además de otras limitaciones mencionadas anteriormente.
A su vez, bajo un “método indirecto” de medición -como el de líneas de pobreza- sí es posible
llevar a cabo un proceso de agregación, pero no identificar y situar geográficamente la gama de
carencias de la población. De esta forma, existe una razón adicional para plantear la
complementariedad de los mapas de NBI y las mediciones de pobreza obtenidas por el método
CNB.
Los argumentos señalados han llevado a algunos investigadores a plantear una nueva
metodología de medición de la pobreza, basada en el “cruce” de resultados entre Necesidades
Básicas Insatisfechas y Costo de las Necesidades Básicas. Las primeras investigaciones en las que
se evidencia este “enfoque bidimensional” se encuentran en Beccaria y Minujin (1985)11 y en el
trabajo de CEPAL / DGEC (1988c), con datos de Argentina y Uruguay respectivamente12. A partir
de los trabajos citados, esta metodología que aprovecha la complementariedad entre NBI y LP se ha
constituido en una suerte de estándar para la caracterización de la pobreza en América Latina.
 
10 Una descripción más detallada de este método de medición se encuentra en Feres y Mancero (1999).
11 Beccaria, Luis y Alberto Minujin (1985): Métodos Alternativos para Medir la Evolución del Tamaño de la Pobreza. Documento de
Trabajo No 6, INDEC, Buenos Aires, Argentina.
12 Sin perjuicio que un esbozo del mismo es posible encontrarlo ya en el primer mapa de pobreza de este tipo elaborado en la región
(Argentina, 1984), en el marco del proceso de validación de los indicadores de NBI. Al respecto, véase el anexo B del documento
respectivo.
CEPAL - SERIE Estudios Estadísticos y Prospectivos N° 7
29
Cuadro 3
COMBINACIÓN DE RESULTADOS DEL MÉTODO DE LÍNEAS DE POBREZA Y DE
NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS
NBI →→→→
 LP ↓↓↓↓
HOGARES CON NBI HOGARES SIN NBI
HOGARES POBRES Hogares en Situación de Pobreza
Crónica
(Total)
Hogares en Situación de Pobreza
Reciente
(Pauperizados)
(Coyuntural)
HOGARES NO POBRES Hogares con Carencias Inerciales
(Estructurales)
Hogares en Condiciones de
Integración Social
Fuente: CEPAL / DGEC (1988c) y otros estudios sobre el tema.
El “enfoque bidimensional”, resumido en el cuadro anterior, clasifica a la pobreza en cuatro
grupos, dependiendo de si los hogares se consideran pobres según uno de los métodos, según
ambos o según ninguno de ellos. La interpretación y denominación para cada una de estas cuatro
categorías se relaciona con la situación temporal de la pobreza, aprovechando las características de
cada método al respecto. El método CNB se asocia usualmente con la pobreza “de corto plazo” o
“coyuntural”, ya que la variación de los ingresos suele tener una alta volatilidad, dada su
sensibilidad a la situación laboral de los miembros del hogar y a la situación económica general del
país. En cambio, el método NBI está más bien relacionado con la pobreza “de largo plazo” o
“estructural”, debido a que los indicadores utilizados son, en su mayoría, muy estables.
Al combinar los resultados producidos por cada método, se genera una tipología que
identifica cuatro posibles situaciones, cuya denominación más difundida corresponde a la acuñada
por Rubén Kaztman13 (en el documento de CEPAL / DGEC, 1988c14):
i) Hogares en Situación de Pobreza Crónica: Estos hogares, que constituyen el núcleo
de la pobreza, no cuentan con un ingreso suficiente para un nivel mínimo de
consumo, ni satisfacen sus necesidades más elementales.