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Financiación de Proyectos de Infraestructura de 
Transporte Mediante Mecanismos de Captura de Valor: 
El Caso de la Primera Línea del Metro de Bogotá 
 
 
 
 
 
 
 
 
Autor: Angélica Lizarazo Cuéllar 
Código: 200814266 
 
 
 
Asesor: Camilo Zea Gómez 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Noviembre 29 de 2012 
 
 
 
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Financiación de Proyectos de Infraestructura de Transporte Mediante 
Mecanismos de Captura de Valor 
 
 
Angélica Lizarazo Cuéllar, Noviembre 2012 
 
 
Resumen 
 
El nivel de desarrollo de la infraestructura actual de Colombia es uno de los factores más 
problemáticos para potenciar el crecimiento económico y crear mayor bienestar para la 
población. Una de las causas claras del rezago en infraestructura es la falta de recursos de 
financiación que típicamente se presenta en países con déficit fiscales elevados, por lo que 
resulta clara la necesidad de crear nuevas herramientas de generación de recursos para la 
inversión en proyectos de infraestructura.El presente estudio estima el potencial de 
financiación de los proyectos de infraestructura de transporte, mediante la valoración de los 
ingresos totales que se podrían generar por incrementos en el valor de las propiedades en un 
área definida como “zona de beneficios” del proyecto. Específicamente, se aplicarán las 
metodologías de Impuestos Incrementales de Financiación (TIF) y Venta de Derechos de 
Desarrollo Inmobiliario como mecanismos captura de valor en el proyecto de construcción 
de la primera línea de metro de la ciudad de Bogotá D.C. Las estimaciones realizadas 
apuntan a que es posible financiar un 38% del monto total que debe financiar el gobierno 
distrital de la ciudad mediante el primer mecanismo, y un 58% mediante la segunda 
metodología. Los resultados son altamente sensibles a la variación de los precios del 
mercado inmobiliario. 
 
 
Palabras Clave: captura de valor, externalidades, infraestructura, transporte, Impuestos 
Incrementales de Financiación, Venta de derechos de desarrollo inmobiliario. 
 
 
Clasificación JEL: D01, D62,D62, G31, G32, G38, R14, R33 
 
 
 
 
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I. Introducción 
Los proyectos de infraestructura en países como Colombia son financiados a través de tres 
formas: deuda pública, ahorros de gobiernos locales y apoyo financiero del Gobierno 
nacional. Como fuente de generación de estos fondos se debe recurrir a un incremento en 
los impuestos, a la reducción de gasto en otros servicios públicos, ó a ambos. Sin embargo, 
cabe preguntarse: ¿el desarrollo de proyectos de infraestructura necesita ser financiado en 
gran parte con los recursos del gobierno? Una fuente subutilizada de recursos de 
financiación incluye la recuperación del las ganancias en valor asociadas a las propiedades 
cercanas a la infraestructura desarrollada. A partir de esto, se ha identificado que el 
desarrollo de proyectos de infraestructura genera un gran impacto urbano e inmobiliario y 
esta es una virtud que generalmente no ha sido considerada para el estudio de su 
financiación, a diferencia de otras jurisdicciones donde el énfasis del desarrollo del 
transporte tiene su centro en dichos impactos. 
Dadas las restricciones fiscales que típicamente han enfrentado la mayoría de países para el 
desarrollo de infraestructura de transporte, por el tamaño mismo y costo de los proyectos, 
se ha estudiado la posibilidad de abrir la puerta a mecanismos innovadores de financiación 
que a su vez generan desarrollo económico. Bajo el principio de que parte de los beneficios 
de los proyectos de infraestructura están capitalizados en el valor del suelo, subyace la 
teoría de instrumentos de financiación basada en la apreciación del valor del mismo. 
Siempre y cuando la distribución espacial de los beneficios de un proyecto pueda ser 
internalizada en una zona bien definida, es económicamente eficiente financiar proyectos 
de infraestructura a través la canalización de los incrementos en el valor del suelo 
resultantes de dichos proyectos (Peterson, 2009). 
Ante esto, el presente estudio tiene como objetivo principal estimar el potencial de 
financiación de los proyectos de infraestructura de transporte, mediante la valoración de los 
ingresos totales que se podrían generar por incrementos en el valor de las propiedades en un 
área definida como “zona de beneficios” del proyecto. Específicamente, se aplicarán las 
metodologías de Impuestos Incrementales de Financiación (TIF) y Venta de Derechos de 
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Desarrollo Inmobiliario como mecanismos captura de valor en el proyecto de construcción 
de la primera línea de metro de la ciudad de Bogotá D.C. 
Con el fin de cumplir con el objetivo de estudio, el documento se encuentra dividido en 
siete secciones: La primera presenta el aspecto introductorio. La segunda corresponde al 
contexto nacional que motiva el desarrollo del presente estudio y una revisión de literatura 
que relacionada con el tema, mostrando algunas de las experiencias internacionales más 
ilustrativas y los estudios realizados en Colombia. En la tercera sección, se presentan los 
diferentes mecanismos de captura de valor; la cuarta corresponde a una descripción del 
proyecto de la primera línea del metro de Bogotá y la quinta a la definición de las 
metodologías llevada a cabo para la estimación de los ingresos potenciales que puede 
generar el proyecto bajo el principio de captura de valor. En la sexta parte se encuentran los 
resultados, interpretación de las estimaciones y las posibles formas de implementación. 
Finalmente la sección seis contiene las conclusiones y recomendaciones de política. 
II. Antecedentes 
Motivación 
El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 define como eje primordial para el logro de sus 
objetivos el desarrollo de los planes de infraestructura. Según el reporte global de 
competitividad del Foro Económico Mundial 2011-2012, los índices de infraestructura de 
Colombia presentaron un retroceso de 6 puestos al ubicarse en el puesto 85 de 142 países. 
Adicionalmente, la Encuesta de Opinión Ejecutiva de la misma entidad señala que la 
infraestructura inadecuada es el segundo factor más problemático para hacer negocios en el 
país (Dirección de Desarrollo Empresaria - DNP, 2011). Para cualquier país, la 
infraestructura de transporte es fundamental para medir el crecimiento de la economía, pues 
genera una forma más eficiente de transportar mercancías y personas. Bajo este contexto, 
se evidencia que parte de la viabilidad de los planes de desarrollo social y económico de 
Colombia depende del crecimiento acelerado y sostenible de la infraestructura en los 
próximos años. 
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 Al revisar las causas históricas que pueden dar razón del rezago del país en este ámbito, se 
encuentra que las dificultades para cumplir los contratos inicialmente diseñados son una 
constante, lo cual ha conducido a un manejo ineficiente de los recursos y del tiempo. 
Actualmente en Colombia están vigentes más de 20 contratos de concesión y obras 
públicas, que en su mayoría se han renegociado a favor del privado. Aunque los 
mecanismos de ejecución han mejorado en las últimas décadas, la carencia de actividades 
de planeación, ejecución y supervisión de las obras públicas, conducen al atraso, a 
prorrogas de los contratos y a sobrecostos elevados, que resultan mayores a los 
presupuestados para la nación y para las entidades privadas. Esto finalmente conlleva al 
atraso en infraestructura de transporte en el país, ventajas financieras para las entidades 
privadas, pérdida de credibilidad del gobierno por parte de los usuarios y a eventuales 
episodios de corrupción que debilitan la fortaleza de las entidades públicas encargadas de 
los proyectos. Para muchos, la mayor preocupación radica en que los hechos descritos han 
estado presentes por décadas y, a pesar de los ajustes a los contratos en materia de riesgos, 
con una distribución adecuada entre todos los agentes que participan y transfiriendo mayor 
responsabilidadal concesionario, las medidas parecen no ser suficientes. Las inversiones 
que se deben hacer para mejorar la infraestructura implican altos riesgos. Un óptimo 
financiamiento requiere de un mercado de capitales sólido, con herramientas capaces de 
mitigar los riesgos implícitos en los contratos. 
Bajo este escenario, resulta necesario ahondar esfuerzos en la creación de contratos idóneos 
en materia jurídica, técnica y financiera. La principal motivación de este trabajo es 
responder a la necesidad de desarrollar una canasta integral y creativa de herramientas de 
financiación debidamente articuladas que den viabilidad económica a los grandes proyectos 
de infraestructura que demanda el país. 
El proyecto de la primera línea del metro en la ciudad de Bogotá tiene importantes desafíos 
económicos, políticos e institucionales. Históricamente, la ciudad ha debatido los planes de 
construcción del proyecto durante 70 años y se han llevado a cabo cinco estudios 
preliminares de factibilidad con un costo aproximado de USD $40 millones para el distrito 
(Alcaldía Mayor de Bogotá, 2012). Según las proyecciones de demanda de transporte para 
la ciudad, en el año 2018 el sistema de transporte público de la capital será insuficiente, por 
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lo cual la necesidad de crear nueva infraestructura para la ciudad ya no es un tema de 
discusión. El proyecto tendrá un costo aproximado de USD $1950 millones, de los cuales 
alrededor del 35% deberán ser financiados por el gobierno local. El proyecto es crucial para 
la integración de políticas de desarrollo económico y social para la ciudad, por lo cual la 
generación de alternativas de financiación creativas es fundamental para incrementar la 
probabilidad de una ejecución exitosa. Esto da una oportunidad interesante y coyuntural 
para enfocar el caso de presente estudio. 
Metodología de Captura de Valor: ¿Qué Muestra la Experiencia? 
El acceso a los lugares deseados por los habitantes de una ciudad o región tiende a jugar un 
papel importante en las decisiones de ubicación y, por lo tanto, eleva el valor de la tierra en 
lugares con mayor accesibilidad. La implementación de los planes regionales de transporte 
requiere de una inversión pública considerable de nueva infraestructura. Estos 
compromisos del sector público estimulan a la inversión privada en desarrollo urbano e 
inmobiliario. Así, la nueva actividad económica resultará en el crecimiento de las “rentas 
de la tierra”, o el aumento del valor de las propiedades en zonas específicas. Tales 
incrementos de valor se experimentan en general, es decir, independientes de las 
inversiones de capital en nuevas mejoras que los propietarios individuales pueden llevar a 
cabo. 
En economía el concepto que define los incrementos del valor de la tierra es la plusvalía. 
Esta es el producto de las acciones gubernamentales y de las inversiones colectivas de 
capital privado en zonas cercanas. En el curso de las operaciones inmobiliarias, propietarios 
y compradores toman decisiones de inversión basadas en sus expectativas sobre el 
desempeño del gobierno local. Por lo tanto, las acciones del gobierno casualmente "dan" un 
valor añadido a la propiedad. Los propietarios de las tierras típicamente desean retener la 
apreciación de su propiedad, pues este representa el valor conferido mediante sus derechos 
de propiedad. Sin embargo, un principio básico de la teoría económica sostiene que 
legítimamente el valor creado le pertence al creador de dicho valor (Gihring, 2009). Por lo 
tanto, el gobierno al tener el derecho sobre valor público creado, tiene la potestad de 
retomar el valor que colectivamente se ha generado. En términos prácticos, una parte de la 
plusvalía generada debe revertirse en inversión pública y el resto puede ser retenido por los 
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propietarios como un “incremento no ganado” (Harrison, 2006). Así, la jurisdicción pública 
tiene el legítimo derecho de recuperar los aumentos incrementales del valor de la tierra con 
el objetivo de hacer contribuciones directas a un propósito público determinado, como la 
financiación de nueva infraestructura. 
Una vez establecido el principio bajo el cual es plausible la recuperación de los incrementos 
en el valor de la tierra, cabe preguntarse ¿Es posible llevar a la práctica algún mecanismo 
de captura de valor en el mundo real? La mayor parte de la literatura reporta evidencia 
empírica sobre la incidencia en el incremento del valor del suelo en relación con la 
distancia a algún tipo de infrestructura que mejora el acceso al transporte. Sin embargo, 
recientemente diversos autores se han enfocado en investigación sobre las aplicaciones 
prácticas de las metodologías de captura de valor. Modelos longitudinales pueden ayudar a 
predecir incrementos del valor del suelo en un periodo de tiempo, produciendo 
estimaciones de los ingresos totales capturables que apoyen la financiación de la deuda de 
los proyectos de infraestructura de transporte (Smith and Gihring, 2006). A continuación, 
se realiza una revisión de casos internacionales en los que estos mecanismos han sido 
implementados con algún grado de éxito. Al finalizar, se revisa brevemente las iniciativas 
relacionadas que se han llevado cabo en Colombia. 
Desde 1970, la ciudad de Santiago de Chile ha impuesto tarifas a las empresas 
inmobiliarias y desde 1990 la ciudad ha agregado tarifas de impacto a su lista de 
herramientas de política pública, con el objetivo de usar los recaudos para pagar los costos 
de mantenimiento y mejoramiento de las carreteras que son necesarios para generar nuevo 
desarrollo inmobiliario. La ciudad usa un modelo básico estándar para calcular los 
impuestos que se deben cargar a los nuevos proyectos inmobiliarios, en donde se relacionan 
las características del proyecto con la generación de tránsito vehicular en las horas pico. Sin 
embargo, el modelo de impuestos es aplicado de forma flexible mediante procesos de 
negociación para cada proyecto en particular (Zegras, 2003). A pesar de que esto ha 
contribuido con un recaudo significativo para el gobierno local, la experiencia en Santiago 
muestra que la capacidad administrativa e institucional es necesaria para revertir la presión 
del sector privado incluso en las aplicaciones más leves de la herramienta. 
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Otro caso exitosos de financiación es la línea Crossrail de Londres. Después de la 
construcción de la línea Jubilee, el mayor proyecto de infraestructura en la ciudad que 
precedió la línea Crosrail, los valores inmobiliarios cercanos a la línea se incrementaron 
dramáticamente. Sin embargo, los investigadores afirman que el gobierno local de Londres 
recuperó muy poco de estos incrementos pues no se logró conocer con certeza qué parte de 
los incrementos fueron causados directamente por la construcción de la línea de metro. 
Como consecuencia, antes de la construcción de la línea Crossrail, la ciudad negoció pagos 
voluntarios de empresas constructoras de dos de los mayores proyectos inmobiliarios en la 
región como el Muelle Canary y el Aeropuerto Heathrow (Peterson, 2009) Dado que la 
mayor parte de los beneficios de la nueva línea cubrían a estas dos entidades, se realizaron 
negociaciones agresivas generando importantes recaudos para la financiación del proyecto. 
Un nuevo ejemplo ilustrativo lo encontramos en Portland, Oregón, en Estados Unidos. La 
ciudad otorgó a una empresa inmobiliaria un contrato de arrendamiento del suelo a largo 
plazo para el desarrollo de nuevos proyectos alrededor de la Estación Cascade del sistema 
de tren ligero. Esto, a cambio de otorgar la responsabilidad del pago de los bonos de deuda 
utilizados para financiar la construcción de la extensión de la línea (CTOD, 2008). 
En Latinoamérica, uno de los casos más renombrados en la literatura sobre el tema 
corresponde a la venta de derechos de desarrollo inmobiliario en Brasil. Los denominados 
CEPAC (Certificado de Permiso para PotencialesConstrucciones Adicionales) permiten a 
las empresas inmobiliarias construir a niveles más densificados que los permitidos en el 
pasado, pues son el resultado de proyectos de infraestructura que soportan un mayor nivel 
de densidad en un área determinada (Lindau, Santos, Strambi and Martins, 2007). Una 
característica particular de los certificados es que confieren el derecho de construcción en 
un área particular, pero no son específicos a un pedazo del suelo en particular. Esta 
constituye la clave para expandir el tamaño y la liquidez del mercado de los CEPAC, pues 
si los certificados fueran específicos para extensiones de tierra definidas, cada CEPAC sólo 
atraería un único oferente en las áreas ya desarrolladas, el actual propietario del terreno. La 
estandarización y liquidez de los títulos aseguran que, mediante las subastas, el gobierno 
reciba el precio que refleja la mayor disponibilidad a pagar por desarrollar más proyectos 
en el área, y por lo tanto los derechos serán tomados por la inmobiliaria que desarrolle el 
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proyecto con mayor retorno; lo que implica una asignación eficiente de los derechos de 
construcción. La estandarización y liquidez de los títulos también permite la creación de un 
mercado secundario en el cual los títulos pueden ser tranzados entre inmobiliarias y otros 
participantes de mercado, constituyendo así un mecanismos más flexible que la realización 
de una sola subasta para la venta de los derechos. 
Por otro lado, Hong Kong es citada en la literatura como el ejemplo más claro de 
financiación de infraestructura de transporte mediante mecanismos de adquicisón y venta 
de la tierra. El modelo de la ciudad consiste en que la autoridad local de transporte público 
adquiere a precios de mercado, previos a la construcción del metro, los derechos sobre el 
desarrollo de la tierra en propiedades cercanas a las estaciones del metro en plan de 
construcción. Después de la construcción de la línea, la entidad vende estos derechos a 
empresas privadas inmobiliarias a los precios de mercado registrados después de la 
finalización del proyecto. La diferencia entre estos dos precios normalmente logra cubrir el 
valor total de la inversión ferroviaria. Sin embargo, cabe anotar que la efectividad de este 
esquema está relacionada con el hecho de que el Gobierno de Hong Kong es propietario de 
toda la tierra de la ciudad (Cervero, 2008). La adquisición de los derechos de construcción 
a precios bajos, previos al desarrollo férreo, sería mucho más difícil de realizar con 
propietarios privados por efecto de las especulaciones con los precios de la tierra. 
Un nuevo caso ilustrativo se encuentra en la ciudad de Washington, Estados Unidos. 
Durante las últimas décadas, la Autoridad de Transporte Público de la ciudad ha sido 
exitosa en crear asociaciones publico-privadas que lleven a cabo proyectos conjuntos de 
desarrollo urbano como fuente principal de financiación de la infraestructura, lo que la 
convierte en la autoridad líder en el país en términos del monto de recaudo logrado a través 
de este mecanismo. Al mismo tiempo, posterior a la formación de la división inmobiliaria, 
la entidad ha logrado también el liderazgo en la construcción de vivienda (Chisholm, 2002). 
El mecanismo empleado por la entidad ha sido ampliamente exitoso debido al amplio 
espectro de las formas implementación empleadas, tales como el arrendamiento de los 
derechos del aire y de la tierra, los impuestos en las estaciones de conexión y los acuerdos 
de cubrimiento de costos de capital y de operación entre las partes pública y privada 
(AECOM, 2007). 
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El Caso Colombiano 
Como se mencionó anteriormente, la literatura alrededor del tema de interés se ha enfocado 
en: i) la estimación del impacto de las infraestructuras de transporte sobre el valor del suelo 
y ii) las aplicaciones prácticas de los mecanismos de captura de valor como fuente de 
financiación. En Colombia, encontramos algunos estudios referentes al primer tema de 
enfoque y muy poca literatura relacionada con el segundo. 
Los estudios sobre valorización de las propiedades se han llevado a cabo en la ciudad de 
Bogotá y se han enfocado en estimar el efecto del sistema BRT sobre los precio de las 
propiedades. El primer estudio fue llevado a cabo por Rodriguez y Targa (2004) con una 
muestra de 494 propiedades residenciales en un área de influencia de 1.5 km alrededor del 
los corredores de Transmilenio. Los autores detectaron un premium de 6.8% a 9.3% en las 
propiedades más cercanas a las estaciones y un premium negativo para las propiedades 
cercanas a las troncales, no necesariamente a las estaciones, debido a los efectos negativos 
de la contaminación auditiva y ambiental. Un segundo estudio fue realizado por Muñoz y 
Raskin (2006) con una muestra de datos de 130.692 residencias tomadas entre el 2001 y 
2004. Encontraron que las propiedades con proximidad de 0 a 5 minutos de caminata tienen 
mayor valoración que aquellas ubicadas de 5 a 10 minutos de caminata. El tercer estudio 
fue realizado en el 2007 empleando los registros catastrales para 1.547 propiedades en un 
área de influencia de 1 km (Mendieta y Perdomo). El estudio encontró que los precios de 
las propiedades se incrementaron entre un 0.12 y 0.38 porciento por cada 5 minutos de 
tiempo de caminata más cercanos a las estaciones de BRT. Más adelante, los mismos 
autores utilizan una muestra de 304 propiedades residenciales y 40 comerciales para 
comparar los precios en dos zonas, una con y otra sin acceso al sistema BRT. A pesar de 
que en la mayoría de los casos los resultados fueron estadísticamente no significativos, en 
un solo caso se encontró un premium de 22% para propiedades con acceso al sistema. 
Finalmente, Rodriguez y Mojica (2009) utilizan una muestra de 2.967 propiedades 
residenciales en el área de incidencia del BRT Y 999 propiedades en el área de control 
durante los años 2001 y 2006, y encuentran un premium del 14% para las propiedades en el 
área de influencia con respecto a las de control. 
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En cuanto a las prácticas de los mecanismos de captura de valor, Colombia tiene 
experiencia en el empleo de Contribuciones de Valorización, conocido ampliamente en la 
literatura como un caso particular de mecanismos de Betterment Levies o Special 
Assesments, para financiar obras públicas a nivel local. Las metodologías empleadas en 
ciudades como Bogotá y Medellín difieren en los modelos de cuantificación de las 
contribuciones y la definición de las propiedades contribuyentes. Mientras que el gobierno 
local de Bogotá emplea una serie de factores como la capacidad de pago de los propietarios 
y diferentes niveles cualitativos de beneficiarios que toman en cuenta las mejoras en 
movilidad y bienestar sin cuantificar el valor adicional generado a una propiedad 
específica, la ciudad de Medellín estima el valor generado por el proyecto a las propiedades 
contribuyentes y distribuye el tributo entre las propiedades considerando la capacidad de 
pago de los propietarios (Borrero, Duran, Hernández y Montana, 2011). La ley colombiana 
también contempla un impuesto al incremento del valor de las propiedades conocido como 
Participación en Plusvalías, que complementa las contribuciones de valorización. Sin 
embargo este mecanismo nunca ha sido utilizado en la práctica. 
Estos mecanismos han sido utilizados para financiar infraestructura pública muy particular 
como carreteras, parques e instalaciones para peatones. Sin embargo, las contribuciones no 
han sido empleadas para financiar infraestructura de transporte masivo urbano debido a las 
dificultades técnicas para obtener información de los precios inmobiliarios y modelar el 
impacto aislado de los proyectos sobre el precio de las propiedades. Más aún, existe poca 
aceptabilidad social por las limitaciones en capacidad de pago de los propietarios y por la 
iliquidez en la capitalización de las gananciasque reclama el sector público. Por estas 
razones, en el país se han generado nuevas iniciativas para implementar otros mecanismos 
de captura de valor basadas en estrategias de asociaciones público privadas bajo el marco 
de la nueva ley de las APPs decretada en enero de 2012. Ciudades como Pereira, Cartagena, 
Barranquilla, Medellín y Bucaramanga han realizado estudios de consultoría para generar 
iniciativas de financiación de los sistemas BRT bajo este enfoque, sin embargo ninguna se 
ha llevado a cabo en la práctica (Mejia y Muñoz, 2009). De esta manera, resulta de gran 
importancia ahondar esfuerzos en evaluar otros mecanismos que tengan mayor viabilidad 
práctica para financiar grandes infraestructuras de transporte. 
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Los casos de éxito referenciados ilustran diversas formas utilizados para implementar los 
modelos de financiación por medio de la recuperación del incremento en el valor de la 
tierra. En la siguiente sección, se describe de manera detallada los diferentes mecanismos 
de financiación que existen bajo este enfoque y sus principales características. 
III. Marco Teórico 
Definición de Captura de Valor 
La captura de valorización es un mecanismo mediante el cual parte de los beneficios 
financieros recibidos a través del incremento en la valor de las propiedades, generados por 
inversión pública de capital en un área determinada, son apropiados por una autoridad 
pública local (Gihring, 2009). El concepto de „value capture’ apareció hace varias décadas 
bajo diferentes enfoques conceptuales. La ciudad de Nueva York planteó una propuesta de 
financiación de la extensión del metro de la década de 1930s mediante la recuperación de la 
valorización de las propiedades después de demostrar que los incrementos en el valor de la 
tierra a lo largo de las líneas existentes correspondían a más de cuatro veces su costo de 
construcción. 
Los gastos del Gobierno en proyectos públicos de infraestructura de transporte generan 
externalidades. En economía se define como externalidades, positivas o negativas, como 
costos o beneficios derivados de las acciones de un ente y que son asumidos por terceros. 
En el caso de la inversión pública en infraestructura de transporte, el incremento en los 
valores inmobiliarios cercanos puede ser considerado como externalidades positivas en 
caso de que los inmuebles sean propiedad de particulares. En caso de que los terrenos o 
inmuebles sean propiedad del estado, el incremento en los precios son internalizados, 
tomando los beneficios resultantes de sus acciones. La teoría económica establece que una 
consecuencia de las externalidades es la ineficiencia económica en las decisiones en 
producción y consumo, pues los niveles de eficiencia son alcanzados cuando los costos de 
una acción son exactamente iguales a sus beneficios (Talbott, 2011). Si los beneficios en 
términos de las valorizaciones inmobiliarias del gasto en infraestructura de transporte se 
dispersan a manera de externalidades, el Gobierno sólo podrá proveer menores recursos 
para el transporte, pues los beneficios del proyecto se considerarán menores de lo que son. 
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Sin embargo, si el Gobierno puede recuperar parte de estos beneficios, internalizando parte 
de las externalidades positivas, la nueva razón de costo-beneficio dará mayor viabilidad a 
proyectos que previamente serían considerados como inviables económica y 
financieramente. 
Es claro que los argumentos sobre eficiencia económica en teoría no son los únicos 
determinantes de las políticas públicas. Estas deben reconocer las realidades políticas de 
cada contexto, por lo que los argumentos basados en la lógica económica deben ser 
ajustados para responder a los intereses de las diferentes partes en el proceso político. Así, 
más que argumentar la viabilidad de los mecanismos de captura de valor en términos de 
eficiencia económica, puede ser más efectivo enfocar dichos argumentos en términos de 
los intereses conjuntos entre el gobierno y el sector privado. Desbloquear esta fuente de 
financiación es la clave para promover proyectos de infraestructura de transporte más 
ambiciosos para las ciudades y regiones. Siempre y cuando estos proyectos generen 
externalidades positivas, debe ser de interés del gobierno y del sector privado generar 
acuerdos sobre los mecanismos de contribución de valorización que dividan las ganancias 
de tal forma que se mejore la viabilidad financiera de los proyectos, el valor de las 
propiedades inmobiliarias se incremente y se genere un mejor desarrollo urbano. 
Desarrollo Orientado del Transporte (TOD) 
Uno de los conceptos más estudiados en la literatura que se encuentra íntimamente ligado al 
tema de interés de este trabajo es el de „Transit Oriented Development’. El término se 
refiere a un patrón de desarrollo mixto del sector inmobiliario, compacto y amigable con 
los peatones, alrededor de los proyectos de infraestructura de transporte. Al ofrecer 
oportunidades de vivienda, trabajo, comercio, entretenimiento y cultura en una misma área, 
las ciudades con TOD reducen la necesidad de realizar viajes individuales para cada 
actividad de su vida diaria. Altos niveles de densidad generan áreas compactas de 
desarrollo integral que pueden ser fácilmente transitadas a pie (Gihring, 2009). De esta 
manera, esta teoría apunta a argumentar el por qué las ciudades deben ser construidas 
alrededor de sus infraestructuras de transporte y no de manera contraria, en la 
infraestructura de transporte debe ser adaptado al desarrollo desorganizado de las ciudades, 
como la experiencia muestra que sucede en muchas de los países en desarrollo. 
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La fuente referenciada establece que el Desarrollo Orientado del Transporte ofrece al 
menos cuatro categorías de potenciales beneficios: El primer elemento es que al mejorarse 
el acceso al transporte público, se mejora también la movilidad. Los viajes originados desde 
y destinados hacia una misma área son más convenientes al disminuir los tiempos de 
transferencia. Segundo, al hacer el transporte público más accesible, el TOD reduce el 
número de viajes tomados en carro, taxis o motos, lo que reduce la congestión de las vías y 
mejora la calidad del aire. Una tercera categoría de beneficios se deriva de la facilidad de 
generar mayor interacción social e identidad comunitaria al desarrollar espacios públicos y 
espacios cercanos residenciales, comerciales, culturales y de entretenimiento. Finalmente, 
estos mismos beneficios atraen la inversión en proyectos inmobiliarios, estimulando así la 
actividad económica. 
Tanto los habitantes como las empresas privadas derivan beneficios al mejorar la movilidad 
asociada a una mejor infraestructura de transporte. Los individuos pueden disfrutar de 
menores tiempos de viaje al trabajo, a los centros educativos y a los centros comerciales si 
viven cerca del transporte público, reservando un mayor tiempo para otras actividades 
diferentes a la del transporte. Por su parte las empresas privadas pueden atraer más clientes 
y potenciales trabajadores si están ubicadas cerca a las estaciones del servicio público. 
Conjuntamente, la demanda residencial y comercial inmobiliaria cercana a la 
infraestructura de transporte presionan los precios de las propiedades al alza. Los clusters 
de vivienda y negocios tienden a atraer centros para el entretenimiento y la cultura, que a su 
vez pueden justificar la inversión en obras públicas como los parques o plazas. Esta 
segunda ola de inversión genera mayor presión sobre los precios y atrae aún mayor interés 
de transito (Talbott, 2011). 
Es así como la mayoría de los beneficios del TOD se verán reflejados en el incremento de 
los precios de las propiedades a través de dos posibles mecanismos. Primero, parte del valor 
que las personas adjudican a las inversiones en movilidad pueden ser valoradas por su 
disponibilidad a pagar en las tarifas del transporte público.Sin embargo, queda claro que 
las mejoras en movilidad son aún mayores cuando existe una proximidad geográfica a una 
estación de transporte y son dichas mejoras las que incrementan el valor de las propiedades. 
El segundo mecanismo consiste en que el transporte público ofrece amplios beneficios que 
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se pueden disfrutar con el simple hecho de vivir en la región o ciudad, sin necesidad de 
vivir cerca a las estaciones o incluso sin usar el medio de transporte. Los 
Impacto Económico de la Infraestructura de Transporte 
Los patrones de uso del suelo en las ciudades reflejan ampliamente la interacción entre las 
redes de transporte y los mercados inmobiliarios. El factor intermedio que representa esta 
interacción es el concepto de accesibilidad. La accesibilidad puede ser definida la facilidad 
para encontrar los destinos deseables, es decir, para realizar un conjunto de actividades 
realizan los hogares de manera frecuente. Las actividades más relevantes son el trabajo, 
considerada como uno de los factores más influyentes en las decisiones de ubicación de los 
hogares, centros de entretenimientos, de compras, instituciones educativas, entre otros. 
Lugares con mayor accesibilidad tienden a tener mayores precios de la propiedad, mientras 
que lugares con menos accesibilidad tienden a ser más baratos. Estas decisiones de 
ubicación y los patrones de accesibilidad que representan eventualmente se capitalizan en 
los mercados inmobiliarios, dando lugar de nuevo a un conjunto diferente de incentivos 
para la ubicación. 
Los nuevos proyectos de infraestructura de transporte, o las mejoras en sistemas ya 
existente, crean tres grupos de beneficiarios (University of Minnesota, 2009): 
i) El público en general, que se beneficia de la actividad económica y de los 
retornos sociales. Estos beneficios crean una justificación para su uso como 
fondo de financiación. Debido a que el crecimiento de la base impositiva se 
puede dar durante el ciclo de vida de la infraestructura de transporte, el recaudo 
generado puede aportar tanto el capital inicial como los costos de 
mantenimiento y operación del sistema. 
ii) Los usuarios de la infraestructura de transporte, quienes se benefician al reducir 
los tiempos de viaje y mejoran su seguridad. Estos beneficios justifican el 
recaudo de impuestos por medio de la gasolina, las ventas de vehículos, peajes y 
tarifas de transito. Normalmente, los usuarios reciben la mayor parte de los 
beneficios a través del uso de las instalaciones, por lo cual que este tipo de 
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recaudo se puede asignar a los usuarios para cubrir la mayoría de los costos de 
operación y mantenimiento. 
iii) Propietarios y empresas de desarrollo inmobiliario, que obtienen beneficios por 
la valorización generada con el proyecto. Estos beneficios justifican el uso de 
políticas de captura de valor tales como los impuestos al valor de la tierra, 
impuestos incrementales de financiación, cuotas especiales, impuestos al 
servicio de transporte, derechos de desarrollo inmobiliario, gravámenes 
negociados, desarrollo conjunto mediante asociaciones público-privadas y la 
venta de los derechos del aire. Para estos beneficiarios, los incrementos de valor 
son percibidos al momento de la finalización del proyecto de infraestructura, por 
lo cual estas estrategias pueden ser usadas para la financiación de la deuda para 
la inversión en capital. Dado que muchas de las estrategias de las políticas de 
recaudo de valorización pueden ser aplicadas de manera simultánea, el valor 
total del recaudo no podrá exceder el total de los beneficios derivados de las 
mejoras en transporte, pues en este caso los instrumentos de financiación 
estarían en contradicción con la justificación económica para su creación. 
A continuación se describen detalladamente los mecanismos de captura de valor 
mencionados en la tercera categoría de los beneficios generados por la infraestructura de 
transporte. De manera general, 
Mecanismos de Captura de Valor 
Desde una perspectiva general, es posible clasificar los mecanismos como directos e 
indirectos, donde los mecanismos directos son aquellos que imponen un gravamen sobre las 
propiedades beneficiadas con infraestructura pública, mientras que los mecanismos 
indirectos obtienen un ingreso a través de medios alternativos de contribuciones negociadas 
o asociaciones público privadas. 
Cada una de las técnicas de captura de valor presentadas se describe en relación a la 
eficiencia económica, el nivel de capital que puede generar, la sostenibilidad, factibilidad y 
las consideraciones necesarias para su implementación (University of Minnesota, 2009). 
16 
 
Impuesto al valor de la Tierra (Land Value Tax, LVT): Más que ser asignado a un 
proyecto específico, los impuestos al valor de la tierra capturan el valor creado por la 
inversión en bienes públicos. Estos tienen en cuenta el nivel de accesibilidad que ofrecen 
las nuevas infraestructuras en transporte. Un impuesto sobre la tierra será preferible a los 
impuestos sobre los inmuebles construidos, pues el primero generará menos distorsiones 
económicas debido a que se presenta una oferta fija sobre la tierra y permite capturar mejor 
las ganancias en valor atribuidas a mejoras públicas. El impuesto sobre las construcciones 
debe ser considerablemente menor pues los incrementos en el valor de la propiedad son 
causados por mejoras privadas. Un impuesto puro sobre la tierra es posible, aunque rara vez 
se utiliza. Mientras que los impuestos del valor del suelo son deseables desde el punto de 
vista de la eficiencia económica y la sostenibilidad, este es regresivo en términos de la 
capacidad de pago de los propietarios. Además, los impuestos del valor del suelo pueden 
resultar de difícil implementación en términos políticos debido al alto impacto y la 
potencial impopularidad. 
Impuesto Incremental de Financiación (Tax Increment Financing, TIF): Usa el 
incremento en la base impositiva de las propiedades que se genera como resultado de la 
inversión en infraestructura pública para financiar un mayor desarrollo urbano o los costos 
relacionados con el mismo proyecto. De esta manera, en una región donde usualmente se 
cobran impuestos sobre la propiedad, este mecanismo no se traduce en un cobro adicional 
de impuestos. Este es el mecanismo más comúnmente usados por los gobiernos locales para 
promover la construcción de vivienda, el desarrollo económico y el desarrollo más 
densificado en zonas específicas. Sin embargo, el TIF ha sido usado en algunos casos para 
financiar los mismos proyectos de transporte. Aunque, las zonas con TIF pueden promover 
la equidad en beneficios, se pueden presentar problemas específicos con respecto a la 
“equidad geográfica”, pues algunas jurisdicciones superpuestas en la zona pueden no 
compartir el beneficio generado en la zona. Este mecanismo de captura de valor puede ser 
políticamente factible cuando la población percibe que el aporte generado es pagado por el 
mismo proyecto. Para que una ciudad pueda adoptar un mecanismo de contribución 
incremental, se deben establecer leyes que autoricen a las entidades locales de transporte a 
ser beneficiarias de los recaudos. 
17 
 
Cuotas Especiales (Special Assessments, SA): Este mecanismo impone cargos tributarios 
a los dueños de propiedades cercanas a una nueva infraestructura de transporte, o las 
mejoras de una ya existente, según la proximidad geográfica o alguna otra medida de 
beneficio especial. Varios métodos han sido usados para determinar cuáles propiedades 
reciben los mayores beneficios y cómo definir los cargos sobre los beneficiarios. Algunos 
de estos métodos incluyen la estimación de la distancia desde las infraestructuras 
desarrolladas y la superficie de las propiedades. Las SA generalmente incentivan la 
eficiencia económica y la equidad respecto a varios aspectos. Sin embargo, dada la 
naturaleza específica delmecanismo, el monto del recaudo es relativamente pequeño y 
limitado para cubrir el costo de capital. La viabilidad política puede ser un problema para 
este mecanismo, pues son altamente visibles para los propietarios afectados. Permitir la 
creación de zonas con SA para fines de transporte requeriría la modificación de los 
estatutos del estado para permitir que las entidades estatales y regionales sean beneficiarios 
de los recaudos, y para que puedan aplicarse a las autopistas interdepartamentales y a la 
infraestructura de transporte público. 
Cargos al Servicio de Transporte (Transportation Utility Fees, TUF): Este mecanismo 
parte de considerar a la infraestructura de transporte como un servicio público más, similar 
a otros servicios locales como el agua o el alcantarillado, servicios financiados en su 
mayoría por cargos a los usuarios. Los TUF son estimados considerando la idea de 
demanda de transporte más que la idea de impuestos a la propiedad. Así, las tarifas son 
definidas para cada propiedad según la cantidad de viajes que esta puede generar, lo cual 
provee una conexión más directa entre la demanda por transporte y el costo por construir y 
mantener su infraestructura. Es un mecanismo más comúnmente aplicado a carreteras y 
usado para financiar el mantenimiento más que el capital inicial. Este, tiene el potencial de 
mejorar la eficiencia al trasladar la carga impositiva sobre propiedades residenciales, a 
propiedades comerciales o industriales, las cuales tienden a consumir más servicios de 
transporte de los que su contribución tributaria actual refleja. En un principio los TUF 
podrían promover la equidad solo en caso de establecer una relación entre las 
características base para estimación de las contribuciones y el valor de los beneficios 
recibidos por el consumo de los servicios de transporte; relación que en el pasado no ha 
sido fuertemente establecida. El recaudo por medio de este mecanismo podría ser 
18 
 
relativamente estable pues la demanda por viajes no presenta gran sensibilidad a las 
tendencias del ciclo económico. Los impuestos al servicio de transporte son políticamente 
viables y factibles, pues el traslado de los cargos a las propiedades no residenciales tendría 
acogida entre los actuales residentes. En términos de implementación, las dificultades se 
hacen evidentes pues sería difícil negar el acceso al servicio de transporte a un propietario 
moroso. 
Cargos al Impacto del Desarrollo (Development Impact Fees, DIF): Corresponden a 
cargos a empresas inmobiliarias con el propósito de financiar nueva infraestructura 
asociada directamente con los nuevos proyectos inmobiliarios. El cargo, basado en criterios 
objetivos cuantificables y pagado en una sola cuota, es impuesto a nuevos desarrollos 
inmobiliarios para recuperar los costos que estos generarían sobre el mantenimiento de 
infraestructura nueva o ya existente. La eficiencia de los DIF se puede establecer en la 
medida en que consideran los costos marginales del desarrollo de la tierra, como la 
provisión de infraestructura de transporte, para los principales beneficiados. A pesar de que 
el mecanismo promueve la equidad en los beneficios, se pueden genera efectos indeseables 
en caso de que empresas de desarrollo inmobiliario no puedan recuperar los costos 
asociados al pago de los DIF, pues estarían obligados a abandonar los segmentos de ingreso 
bajo o medio en el mercado de vivienda. Por otro lado, comúnmente no es una fuente de 
ingresos para la inversión en transporte, pero puede ayudar a financiar parte de la 
infraestructura directamente beneficiaria a los nuevos desarrollos. La implementación gana 
viabilidad por el hecho de que son política y administrativamente factibles. 
Gravámenes Negociados (Negotiated Exactions): Este método es similar en términos 
funcionales a las tarifas por desarrollo inmobiliario, con la excepción de que los cargos no 
son establecidos mediante un proceso formal, estimando la cuota fija a cobrar, y no aplican 
a servicios diferentes a la infraestructura construida. Este impuesto puede tomar la forma de 
contribuciones para la construcción de una red de transporte local, parques u otros bienes 
públicos, que constituyen la condición para la aprobación del desarrollo inmobiliario en la 
zona. Como el proceso es flexible y sujeto a las subjetividades políticas o poder de 
negociación de los stakeholders, el monto de recaudación es incierto. Los gravámenes 
negociados en general, promueven la eficiencia económica y la equidad social. Sin 
19 
 
embargo, en la mayoría de los casos debe ser visto como una fuente adicional de ingresos, 
en lugar de una sustitución a gran escala de las fuentes más tradicionales de ingresos. 
Finalmente, es considerado como un mecanismo políticamente factible, ya que son vistos 
como una manera de generar nueva demanda para las empresas inmobiliarias. 
Desarrollo Conjunto (Joint Development, JD): Como mecanismo de captura de valor, 
corresponde al desarrollo conjunto de infraestructura de transporte y de proyectos 
inmobiliarios privados adyacentes, mediante asociaciones publico privadas. La puesta en 
práctica de este mecanismo depende de si los terrenos para el desarrollo de la 
infraestructura son de propiedad pública o privada. Cuando la institución de transporte es 
dueña de los terrenos adyacentes a la obra es posible vender las propiedades o los derechos 
de desarrollo inmobiliario. Cuando los terrenos adyacentes tienen propietarios privados, los 
particulares contribuyen con una porción de su propiedad para desarrollar la infraestructura, 
a cambio de los derechos para el desarrollo inmobiliario. En cualquiera de los dos casos, es 
posible establecer acuerdos de beneficios que aseguran un flujo de ingresos para el sector 
público ó acuerdos para compartir costos que reducen el costo de inversión inicial del 
sector público. Los JD usualmente promueven la eficiencia, pues la naturaleza voluntaria de 
la transacción asegura que los beneficios esperados de la asociación para el privado 
exceden los costos que debe asumir en participación. Esta característica también garantiza 
la equidad en los beneficios que perciben los participantes. A pesar de que este mecanismo 
es a menudo políticamente factible, debido al reducido impacto que causa en terceros, 
implica un mayor grado de complejidad administrativa. 
Derechos de Aire (Air Rights): Finalmente, la literatura propone este mecanismo como 
una forma de captura de valor que implica la venta de los derechos para desarrollar por 
encima (o en algunos casos por debajo) de una instalación de transporte que genera un 
incremento en el valor del suelo. Estos acuerdos son eficientes sólo en caso de que el 
incremento generado en el valor del suelo supere el costo de los proyectos desarrollados. 
También, la venta de estos derechos puede promover la equidad en beneficios si los costos 
de la infraestructura de transporte pueden ser asignados en mayor proporción a 
beneficiarios no usuarios. De manera similar a los desarrollos conjuntos, los acuerdos en la 
venta de derechos tienden a generar una baja tasa impositiva y por lo tanto un recaudo 
20 
 
relativamente menor, aunque pueden aportar una parte o todos los costos iniciales de capital 
del proyecto. Sin embargo, comparten algunas de las complejidades administrativas. 
Requerimientos generales para una implementación efectiva de los mecanismos de 
Contribución de Valorización: 
La recuperación del valor como resultado de la valorización del suelo requiere un marco 
institucional efectivo para su implementación. La coordinación entre la planeación de los 
proyectos de infraestructura y las autoridades para el manejo predial es clave. Así, la 
colaboración entre estas dos áreas del gobierno se debe dar en diferentes niveles. 
Primero, los planes para la construcción de una nueva infraestructura de trasporte debe ser 
consistente conlos planes urbanos o planes de ordenamiento territorial (POT) locales en 
cuanto a los corredores centrales que demanda mayor movilidad. Un segundo elemento se 
refiere a que al considerar la viabilidad financiera de un proyecto de transporte se está 
considerando, los planificadores de transporte y territoriales deben coordinarse para 
determinar en qué medida un déficit de financiación entre los costos totales del proyecto y 
los ingresos de las tarifas pueden ser cubiertos por los fondos generados a partir de los 
mecanismos descritos anteriormente. Los tiempos y secuencias de construcción y la 
implementación de los mecanismos de captura de plusvalía deben coordinarse. Es mejor 
implementar estos mecanismos antes de que la construcción de infraestructura inicie pues 
se hace técnicamente más difícil de determinar con carácter retroactivo los cambios de 
precios y psicológicamente más difícil convencer a los propietarios de tierras privadas de 
que no tienen derecho a los beneficios de la apreciación que ya han experimentado. Las 
asimetrías de información no hacen evidente para los propietarios el hecho de que deben 
“ceder” parte de su valorización si quiere ganar efectivamente una porción de esta, por 
ejemplo, por la vía de vender su terreno a una empresa inmobiliaria. Tercero, es importante 
que el recaudo público obtenido mediante estos mecanismos sea asignados al presupuesto 
de la infraestructura de transporte y no al presupuesto general del gasto público del 
gobierno. El liderazgo del gobierno debe garantizar esto y evitar el riesgo de desacuerdos 
territoriales dentro del gobierno sobre cómo los ingresos deben asignarse y utilizarse. 
 
21 
 
IV. Caso de Enfoque: Proyecto Primera Línea del Metro de Bogotá 
La primera línea del metro en la ciudad de Bogotá es uno de los proyectos de 
infraestructura más importantes para la capital de Colombia y su objetivo primordial es 
atender la creciente demanda de transporte público que tiene la ciudad. Durante los últimos 
años, la movilidad ha sido uno de los aspectos críticos para la administración local, debido 
a que la infraestructura de transporte vigente es insuficiente para atender la demanda de una 
de las ciudades más poblada de Latinoamérica. Este es uno de los desafíos claves que 
Bogotá enfrenta y un motivo general de frustración pública, pues los esfuerzos fallidos 
podrían deteriorar más aún las condiciones de movilidad en los próximos años y generar 
impactos negativos para la eficiencia y productividad de la economía de la ciudad. Así, la 
ejecución del proyecto es crucial para la integración de políticas de desarrollo económico y 
social. La primera línea del metro tendrá un costo aproximado de USD $1950 millones, de 
los cuales alrededor del 35% deberán ser financiados por el gobierno local, y tendrá una 
extensión de 29,05 km. 
Los estudios más recientes, realizados por la firma española SENER y la inglesa Steer 
Davies Gleave, definieron la necesidad de una línea de metro por el borde oriental de la 
ciudad. El trayecto partirá desde el Portal de las Américas del sistema BRT, recorriendo la 
Avenida Primero de Mayo hasta la Avenida 68, tomando el antiguo corredor férreo hasta 
conectarse con el Tren de Cercanías de la Sabana de Bogotá, y desde allí conectarse, tras 
pasar por la Estación de la Sabana, hacia la Plaza de Bolívar. Después tomará las carreras 
10, 13 y 11 hasta llegar a la Calle 127 (ver mapa en el Anexo No.1). 
Existen importantes características del contexto urbano en el cual la primera línea del metro 
de Bogotá va a ser construido. Primero, en contraste con los proyectos de transporte 
realizados como parte de iniciativas para expandir la ciudad o proveer mejor acceso a las 
áreas periféricas, la primera línea del metro se construirá sobre un área relativamente 
central y ya desarrollada. A pesar de que existe un potencial significativo para incrementar 
la densidad en esta área, el hecho de que el metro no vaya a ser construido en terrenos 
baldíos, tiene implicaciones sobre las opciones de financiación disponibles para el 
proyecto. La segunda característica importante es que a lo largo de la ruta del metro habrá 
http://es.wikipedia.org/wiki/Portal_de_las_Am%C3%A9ricas
http://es.wikipedia.org/wiki/Tren_de_Cercan%C3%ADas_de_la_Sabana_de_Bogot%C3%A1
http://es.wikipedia.org/wiki/Estaci%C3%B3n_de_la_Sabana
http://es.wikipedia.org/wiki/Plaza_de_Bol%C3%ADvar
22 
 
muy poca tierra de propiedad pública, pues la gran mayoría pertenece a propietarios 
privados y tiene un alto nivel de desarrollo urbano. Más aún, los espacios públicos como 
calles, parques, plazas u otras construcciones públicas, están dispersos y no constituyen 
grandes lotes. Tercero, el nivel de congestión y el número de viajes generados a lo largo de 
la línea es bastante alto. Esto debido a que el diagnóstico previo apunta a que el metro sea 
construido a lo largo del corredor de mayor densidad de viajes en la ciudad para proveer 
acceso a los núcleos comerciales, de salud, negocios e instituciones académicas. Los 
modelos de transporte simulados muestran que la demanda de transporte en esta área 
continuará incrementándose en los próximos años. 
Realizar un análisis sobre las condiciones institucionales es igualmente importante a las 
consideraciones sobre el contexto físico urbano. De cierta manera, el contexto institucional 
de la ciudad de Bogotá es relativamente favorable a las iniciativas de financiación de la 
primera línea del metro mediante mecanismos de captura de valor. Históricamente, el éxito 
en la implementación de las medidas de contribución de valorización para financiar 
pequeños proyectos de infraestructura urbana, establece un precedente para guiar las 
políticas públicas y convencer al sector privado de que una mejor sostenibilidad de largo 
plazo de la infraestructura de la ciudad es posible mediante mecanismos de captura de 
valor. La viabilidad en la implementación de las contribuciones de valorización sugiere un 
apoyo público general al planteamiento de esquemas más ambiciosos de captura de valor 
para la financiación de proyectos de gran envergadura como el metro de Bogotá. 
El Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), como encargado del recaudo de las tarifas de 
contribución de valorización, puede ser considerada como una de las entidades claves para 
coordinar la implementación de los nuevos mecanismos. Otra característica institucional 
favorable para implementar nuevos esquemas de captura de valor es la Empresa de 
Renovación Urbana (ERU). Esta entidad generalmente juega un papel relevante en la 
coordinación entre el sector de construcción y las empresas inmobiliarias encargadas de 
proyectos de renovación urbana. La ERU tiene la potestad de expropiar tierra a propietarios 
privados con la compensación adecuada, si los terrenos son parte fundamental de los 
proyectos y los propietarios se rehúsan a participar en los mismos. Así, la entidad puede 
tener cierto liderazgo en aprovechar las áreas adyacentes a las estaciones del metro para 
23 
 
generar oportunidades de captura de valor. La experiencia internacional muestra que las 
entidades gubernamentales con roles similares han generado ingresos para la financiación 
de las infraestructuras de transporte comprando tierra en zonas adyacentes a las 
infraestructuras, conservándola durante el periodo de construcción y después vendiéndola 
cuando ha tenido lugar una apreciación en los terrenos. Sin embargo, dado el contexto 
urbano ya desarrollado del corredor de la primera línea del metro, la capacidad de 
adquisición de tierras de la ERU sólo podrá ser usada de manera más conservadora. La 
entidad deberá ejercer este mecanismo principalmente alrededor de las estaciones, 
adquiriendo las propiedades o terrenos privados cercanos de forma previa a la construcción. 
Finalmente, es importante destacar la necesidad de capacitación en capital humano al 
interior de las institucionesen las áreas de diseño, arquitectura y desarrollo urbano para 
generar desarrollo inmobiliario en estas áreas. 
Bajo este contexto es que la ciudad debe buscar diversos enfoques para recuperar el valor 
de los incrementos en el precio de las propiedades que generará la construcción primera 
línea del metro de Bogotá. Debido a que las políticas de contribución de valorización e 
impuestos a la plusvalía son técnicamente inviables para financiar grandes proyectos de 
infraestructura, es necesario considerar la implementación de otros mecanismos. 
V. Metodología 
El contexto bajo el cual se desarrollará el proyecto del metro de Bogotá, da lugar a 
considerar un enfoque multidimensional para implementar mecanismos de captura de valor. 
De esta manera, se emplearon dos mecanismos para estimar el ingreso potencial que el 
distrito puede recaudar empleando este principio: i) Impuestos Incrementales de 
Financiación y ii) Derechos de Desarrollo Inmobiliario. 
Un breve análisis sobre la gama de mecanismos de captura de valor que se discute en la 
sección III, muestra que estas son las opciones más atractivas para el caso de estudio. Como 
primera medida, el terreno sobre el cual se realizará el proyecto es en gran parte terreno 
construido, por lo que implementar un impuesto puro sobre la tierra (LVT), separado del 
impuesto sobre las construcciones, no generaría grandes recaudos. En cuanto al tercer 
mecanismo presentado, las cuotas especiales (SA), corresponden a la misma categoría de 
24 
 
las contribuciones de valorización que actualmente emplea la ciudad de Bogotá y que tiene 
importantes limitaciones en cuanto a capacidad de pago de los propietarios para financiar 
grandes proyectos de infraestructura. Dado el tamaño y la población de Bogotá, el empleo 
de tarifas al servicio de transporte (TUF) requiere de un mayor tiempo de implementación, 
debido a que la creación de modelos que cuantifiquen la cantidad de viajes que demandan 
los hogares implica una inversión mayor en tecnología y recursos económicos. Por su parte, 
los cargos al impacto del desarrollo (DIF) y las tarifas negociadas (NE) requieren de poder 
de negociación en las instituciones públicas para obtener recaudos considerables; sin 
embargo, la evidencia sobre problemas de corrupción en las entidades del gobierno local 
disminuye la probabilidad de su ejecución exitosa. Así, los mecanismos con mayor 
potencial en términos de recaudo y de éxito en implementación son los impuestos 
incrementales de financiación (TIF), principalmente porque es un mecanismo que no se 
traduce en un impuesto adicional dada la existencia del impuesto predial en todo el país, y 
la venta de derechos de desarrollo inmobiliario, que constituye una forma particular de 
desarrollo conjunto (JD). 
La metodología llevada a cabo en cada caso para realizar las estimaciones se presenta a 
continuación. 
I. Impuesto Incremental de Financiación: 
Como se explicó en la sección III, el mecanismo TIF utiliza los incrementos futuros en el 
recaudo de impuestos que resultan de la apreciación en el valor de las propiedades por 
influencia de nuevos proyectos de infraestructura de transporte, y no como resultado 
incrementos en la tasa del impuesto predial. A medida que el valor total de las propiedades 
ubicadas en un área de beneficios establecida como distrito TIF se incrementa sobre una 
línea base, por efecto directo de la construcción de la primera línea del metro, el diferencial 
en el recaudo en el impuesto predial, generado por la diferencia entre los nuevos valores de 
las propiedades y los valores de la línea base antes del proyecto, puede ser destinado a 
financiar el proyecto. Por esta razón, este mecanismo es esencialmente una herramienta de 
aprovechamiento de los ingresos futuros para financiar el costo de capital en el presente. 
25 
 
Calcular los incrementos futuros en el recaudo de impuestos implica primero definir una 
línea base del valor de las propiedades en el área de influencia del proyecto metro. 
Cualquier recaudo que exceda esta base puede ser capturado como un impuesto incremental 
para el gobierno local. La figura 5.1 ilustra el proceso de recaudo de este mecanismo. 
 
Figura 5.1: Proceso de Recaudo de TIF 
 
 
 
 
 
 
 Fuente: Elaboración propia 
De esta manera, el interés del presente estudio será estimar el incremento en el recaudo 
total futuro por concepto de impuesto predial en la zona de influencia de la primera línea 
del metro de Bogotá. Específicamente, se estimará la siguiente expresión: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Donde el subíndice indica que la fecha de valoración del recaudo futuro es el año 2012. Sin 
embargo, cabe resaltar que los flujos futuros por los incrementos en el recaudo de impuesto 
predial inician desde el año 2018, fecha en la cual se estima que finalizará la construcción 
de la primera línea del metro y a partir de la cual se espera que suceda un incremento 
progresivo en el valor de las propiedades. Ahora bien, los flujos futuros anuales 
corresponden a: 
 
 
 
Incremento Futuro 
 Impuesto Predial 
 
Recaudo de 
Impuesto Predial Recaudo del impuesto 
 Predial post TIF 
 $ 
 
 
 _____________________________________________________ 
 Valor Base Impuesto Predial para el distrito TIF 
 
 
 
 
 Duración TIF: 15 Años 
 Inicio del Distrito TIF Término del Distrito TIF 
26 
 
Donde la tasa impositiva se tomó como un promedio de la tasa de impuesto predial de 
propiedades residenciales urbanas de estratos 4, 5 y 6 y propiedades comerciales y 
financieras (Ver Anexo No. 2). Ahora, la base impositiva en el periodo t se define en la 
expresión (2). 
 
 
 
Dos variables fueron consideradas para estimar la base gravable en cada periodo: Primero 
el diferencial entre el valor total de las propiedades en el área de beneficios en el año t y la 
línea base del año 2017, lo que denominamos la variable 
 , y segundo el 
área de beneficios que corresponde al área total en metros cuadrados de las propiedades que 
serán beneficiadas por valorización después de la construcción del proyecto. Estas variables 
se definen en las expresiones (3), (4) y (5). 
 
 
 
 
 
 
 
Los beneficios del distrito TIF en el periodo t se definen como aquel incremento en el 
precio por metro cuadrado de las propiedades, atribuible únicamente a los efectos de la 
primera línea del metro; efectos que se calcularon a partir de la variable tendencia . Dada 
la inexistencia de este tipo de infraestructura en el país, razón por la cual no se ha estimado 
el posible efecto sobre el precio de las propiedades adyacentes, se tomó el estudio análogo 
de Rodríguez y Mojica (2008) sobre los efectos del sistema BRT en Bogotá para fijar el 
valor de en 3.8% de incremento anual. Adicionalmente, las expresiones (3) y (4) tienen 
en cuenta las otras variables que afectan el precio de las propiedades: los incrementos por 
inflación y por la tendencia natural del mercado inmobiliario en Bogotá . 
Finalmente se consideraron dos variables para estimar el área de beneficios: el número de 
metros cuadrados totales de propiedades influenciadas por el metro, lo que corresponde a la 
primera parte de la expresión (5) y el número de metros adicionales que se espera sean 
construidos como resultado de un mayor desarrollo inmobiliario en la zona (ADA). Los 
27 
 
consultores han estimado que el metro permitirá la construcción de 767.085 metroscuadrados adicionales en las aéreas cercanas a las estaciones. El documento CONPES 
(DNP, 2000) del proyecto de construcción del sistema BRT en Bogotá establece un área de 
influencia de 0.5 km alrededor de las troncales de Transmilenio. De manera análoga, se 
tomó este valor como base para estimar el área de influencia para las 29 estaciones de la 
línea del metro. La variable porcentaje de área construida se estimó alrededor del 60%. 
Una vez calculados los recaudos futuros, el modelo plantea estimar el valor presente de 
estos flujos anuales tomando una tasa de descuento . Esta tasa fue estimada como el costo 
de capital del sector inmobiliario en la ciudad de Bogotá, es decir al costo de oportunidad 
ajustado por riesgo, aplicando el modelo de Capital Asset Pricing Model (CAPM). Bajo 
este enfoque, la tasa de descuento depende de cuatro variables: El costo de la deuda 
después de impuestos o valor esperado del retorno de la deuda, el costo del equity o retorno 
esperado de la inversión en equity, la estructura de capital y el riesgo sistemático tanto de la 
deuda como del equity. Dado que el modelo es válido bajo supuestos de equilibrio parcial y 
eficiencia de precios en el mercado de capitales, que no se cumplen en países emergentes 
como Colombia, se realiza un ajuste por riesgo país. El siguiente cuadro resume el 
procedimiento desarrollado para estimar esta tasa de descuento: 
Figura 5.2: Estructura conceptual del WACC 
Fuente: Villarreal (2005) 
28 
 
El modelo descrito fue estimado por medio de una simulación de Montecarlo, en la cual se 
tomaron como variables estocásticas la inflación y el valor comercial del metro cuadrado en 
la zona de beneficios. El resto de parámetros se definieron como determísticos. 
 
II. Derechos de Desarrollo Inmobiliario: 
Un mecanismo análogo al empleo de los CEPACs en Brasil, ofrece una segunda alternativa 
viable de financiación para la primera línea del metro de Bogotá, a través de un modelo de 
venta de derechos de desarrollo a mayor densidad en los terrenos cercanos a las estaciones 
del metro, tal y como se expuso en la sección II. A partir de un proyecto que produce 
externalidades positivas, es posible crear créditos que representen una porción de estas 
externalidades para venderlos a diferentes actores en el sector privado, de tal manera que 
compensen las externalidades negativas que sus acciones generan. En este caso, la línea de 
metro genera externalidades positivas al incrementar la capacidad inmobiliaria de la zona 
adyacente, mientras que el desarrollo de estos proyectos crea externalidades negativas tales 
como el aumento en la congestión y de los gastos en la infraestructura de transporte 
público. 
El recaudo generado por este esquema dependerá principalmente de dos variables: el 
número de créditos a vender y el precio de venta de cada crédito. El número de créditos 
generados por el proyecto depende del incremento marginal del espacio para desarrollo 
inmobiliario, variable que denominamos área adicional de desarrollo (ADA) y que también 
fue empleada en el anterior modelo. El precio de venta de los créditos dependerá de la 
disponibilidad a pagar por las inmobiliarias por cada metro cuadrado adicional a construir. 
Bajo el principio e maximización de beneficios de las firmas inmobiliarias, es posible 
asumir que estas pagarán por un espacio adicional para desarrollo inmobiliario hasta que el 
beneficio marginal iguale los costos marginales. Los beneficios marginales del proyecto 
corresponden al precio de venta o de arrendamiento del metro cuadrado construido, 
mientras que los costos marginales dependen principalmente de los costos de construcción, 
los costos de obtener el permiso para construir mediante la compra de los créditos CEPAC 
y el costo de oportunidad de asignar recursos adicionales al proyecto, lo cual puede ser 
interpretado como la mínima tasa de retorno exigida por una empresa inmobiliaria, pues 
29 
 
esta conoce las tasas de retorno disponibles en otros proyectos. Las relaciones entre las 
variables se resume a continuación: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
De esta manera, la inmobiliaria demandará el crédito hasta que el precio del CEPAC 
iguales los beneficios marginales de construir un metro adicional, menos los costos de 
construcción menos la mínima tasa de retorno requerida por la empresa por metro 
cuadrado. Las variables del lado derecho de la ecuación dependerán de las características de 
la firma y de la estructura de mercado del sector inmobiliario. A medida que la escala de las 
operaciones de las empresas inmobiliarias es mayor, las firmas se benefician de las 
economías de escala. Así, las firmas más grandes tendrán mayores beneficios marginales y 
menores costos marginales que las empresas más pequeñas. Desde la perspectiva del 
distrito, el mejor contexto para obtener mayores precios de venta de los derechos, será 
aquel en el que grandes empresas inmobiliarias compitan por los derechos de desarrollo. 
Con el objetivo de determinar un rango de precios para los CEPAC bajo este modelo, los 
términos pueden ser reordenados según: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
El precio promedio del metro cuadrado construido en toda el área cercana a la primera línea 
del metro, teniendo en cuenta los barrios más representativos de la zona, se estima en 
$3´248.251 por metro cuadrado (Observatorio inmobiliario, 2012). Los costos de 
construcción para propiedades de alta gama en Bogotá se estiman alrededor de $1´500.000 
30 
 
por metro cuadrado y finalmente las tasas de retorno pueden ser estimadas en un rango de 
10% al 25%. 
 
VI. Implementación y Resultados 
En esta sección presentamos los resultados obtenidos bajo los dos modelos descritos. El 
costo de capital del sector inmobiliario en el país se estimó en 8,25% (para ver más detalles 
ver Anexo No. 3). Este parámetro fue empleado en el modelo TIF para descontar los flujos 
futuros de recaudo. 
Tabla 6.1: Estimación del costo de capital del Sector Inmobiliario en Colombia 
 
Fuente: Elaboración Propia 
Una vez calculada la tasa de descuento apropiada se estimó el recaudo que se puede generar 
mediante este mecanismo. Los resultados muestran que el mecanismo TIF tiene un 
potencial de financiación del 38% del monto total que el distrito debe financiar para la 
construcción de la primera línea del metro, estimado alrededor de 1´243.200 millones de 
pesos que corresponde al 35% de la inversión total del proyecto de infraestructura. Para ver 
más detalles de la simulación ver el anexo No. 4. 
 
31 
 
Tabla 6.2: Estimación de recaudo por mecanismo TIF 
Fuente: Elaboración Propia 
En términos de implementación, existen dos alternativas para que el distrito estructure los 
medios del recaudo: i) Titularizar los flujos futuros del impuesto predial en el distrito TIF y 
emitirlos para inversión de diversos agentes privados y ii) Proponer a las empresas 
inmobiliarias o propietarios en la zona de beneficios que adelanten el pago de impuestos 
futuros a una tasa preferencial que represente el costo de oportunidad para los agentes. 
Adicionalmente, es importante tener en cuenta que el resultado no considera los costos 
administrativos y operativos de la implementación del modelo, por lo cual el recaudo neto 
podría estar sobrevalorado. 
Por último, el modelo de venta de derechos de desarrollo inmobiliario muestra que es 
posible recaudar más de 716 mil millones de pesos, lo que corresponde al 58% del monto a 
financiar por el gobierno local de Bogotá. Si estas estimaciones son correctas, este 
mecanismo claramente tiene un enorme potencial como fuente de financiación para la 
primera línea del metro. 
32 
 
Tabla 6.3: Estimación de recaudopor venta de Derechos de Desarrollo Inmobiliario 
 
Fuente: Elaboración Propia 
En cuanto a la implementación, el intento de Sao Paolo para financiar una línea de metro a 
través de la venta de derechos de desarrollo fracasaron debido a la falta de coordinación 
institucional entre el gobierno local y nacional sobre las responsabilidades de 
financiamiento para el metro. Es necesario ahondar esfuerzos en realizar una coordinación 
institucional para lo cual se requiere un marco institucional mas formalizado del que existe 
actualmente para los recaudos de contribución de valorización. 
Cabe aclarar que los modelos tienen gran sensibilidad a los precios del mercado 
inmobiliario y a los costos de construcción en la ciudad de Bogotá. La tendencia de estas 
variables ha tenido un cambio considerable en los últimos años, evidenciando un aumento 
anormal en los precios del sector, lo que ha dado lugar a hipótesis a favor y en contra de 
una posible burbuja inmobiliaria. Bajo este contexto, es posible que en un futuro siga la 
tendencia en aumento o se genere una caída abrupta de los precios, lo cual generaría una 
disminución en el potencial de financiación del mecanismo. A continuación se presenta un 
análisis de sensibilidad de los resultados obtenidos con los dos modelos, cambiando los 
parámetros relacionados con el sector inmobiliario y con los costos de capital. 
33 
 
Tabla 6.4: Análisis de Sensibilidad 
 
Fuente: Elaboración Propia 
Los resultados muestran que el potencial de financiación para cada modelo sufre una alta 
sensibilidad a los precios del mercado inmobiliario. Estudios del observatorio inmobiliario 
de la Universidad de Los Andes (Jaramillo, 2011), muestran evidencia de que los precios de 
la vivienda en Bogotá pueden estar sobrevalorados en un rango del 20% al 32%. En caso de 
caídas abruptas de los precios del sector, el recaudo podría disminuir considerablemente en 
comparación con el escenario base, generando un potencial de financiación del 26% del 
monto total a financiar por el distrito con el modelo TIF y del 39% con el modelo de venta 
de derechos de desarrollo. Sin embargo el principio económico se mantiene y el potencial 
mayor o menor, es considerable. 
VII. Conclusiones y Recomendaciones 
El nivel de desarrollo de la infraestructura actual de Colombia es uno de los factores más 
problemáticos para potenciar el crecimiento económico y crear mayor bienestar para la 
población. Si bien este es un patrón constante en todo el territorio nacional, los problemas 
de movilidad en la ciudad de Bogotá revelan la necesidad del crecimiento acelerado en 
infraestructura de transporte mediante proyectos como la primera línea del metro para la 
ciudad. Una de las causas claras del rezago en infraestructura es la falta de recursos de 
financiación que típicamente se presenta en países con déficit fiscales elevados, por lo que 
resulta clara la necesidad de crear nuevas herramientas de generación de recursos para la 
inversión en proyectos de infraestructura. 
El plan del distrito para financiar la primera línea del metro de Bogotá contempla el uso de 
recursos provenientes de la sobre tasa de la gasolina, de las utilidades de las empresa de 
34 
 
energía de Bogotá y de los cupos de endeudamiento. Sin embargo, una fuente subutilizada 
de recursos proveniente de los incrementos en el valor de las propiedades cercanas al 
proyecto, como resultado de la inversión pública, no ha sido contemplada de manera formal 
para su financiación. El gran potencial de financiación de los denominados mecanismos de 
captura de valor se ha evidenciado en diferentes ciudades del mundo como Londres, Hong 
Kong, Tokio, Sao Pablo y Washington, cuyos mecanismos han logrado cubrir parte o por 
completo los costos de la inversión inicial o costos de mantenimiento y operación. En 
Bogotá, también se abre la posibilidad de financiar el proyecto metro mediante el mismo 
principio. Las estimaciones apuntan a que es posible financiar entre el 38%, por 
mecanismo de impuestos incrementales de financiación TIF y el 58%, por la venta de 
derechos de desarrollo inmobiliario, del monto total de inversión que debe asumir el 
gobierno local. Esto implica un potencial de financiación altísimo que el distrito debe 
considerar para asignar sus recursos de manera más eficiente y tener mayor capacidad de 
inversión en otros proyectos. A pesar de que los modelos evaluados presentan gran 
sensibilidad a los cambios en los precios del mercado inmobiliario, fenómeno que 
actualmente se presenta en de la ciudad, el principio económico se mantiene y el potencial 
mayor o menor, es considerable. 
La viabilidad de estos mecanismos depende en gran medida de la capacidad de 
implementación por parte del gobierno local y el nacional. El marco institucional actual de 
la ciudad a pesar de ser favorable es insuficiente. El éxito en la implementación de los 
mecanismos de contribución de valorización en Bogotá y otras ciudades del país, marca un 
precedente optimista, pero la falta de coordinación entre las entidades de transporte y las 
encargadas del recaudo puede influenciar en el grado de éxito de las medidas a 
implementar. 
 
 
 
 
35 
 
VIII. Bibliografía 
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