CAG-spa-2021- La_problematica_del_mecanismo_de_obras_por_impuestos_frente_a_la_responsabilidad_de_sus_intervinientes

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JUAN CARLOS GARAVITO MARTÍN 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
LA PROBLEMÁTICA DEL MECANISMO DE OBRAS POR IMPUESTOS 
FRENTE A LA RESPONSABILIDAD DE SUS INTERVINIENTES 
 
(Maestría en Derecho con énfasis en Derecho Contractual y 
Extracontractual, Civil y del Estado 2016-2017) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Bogotá D.C., Colombia 
2021 
UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA 
FACULTAD DE DERECHO 
MAESTRÍA EN DERECHO CON ÉNFASIS EN DERECHO 
CONTRACTUAL Y EXTRACONTRACTUAL, CIVIL Y DEL ESTADO 
 
 
 
Rector: Dr. Hernando Parra Nieto 
 
 
Secretario General: Dr. José Fernando Rubio 
 
 
Decana Facultad de Derecho: Dra. Adriana Zapata Giraldo 
 
 
Director Departamento 
Derecho Civil: Dr. Felipe Navia Arroyo 
 
 
Director de Tesis: Dra. Aida Patricia Hernández Silva 
 
 
Presidente de Tesis: Dr. Felipe Navia Arroyo 
 
 
Examinador: Dr. Diego Franco Victoria 
 
iii 
TABLA DE CONTENIDO 
 
 
Pág. 
 
1. NOCION Y CONTEXTO DEL MECANISMO DE OBRAS POR 
IMPUESTOS............................................................................................... 1 
1.1 SURGIMIENTO DEL MECANISMO EN LA LEGISLACION 
COLOMBIANA ...................................................................................... 1 
1.2 LA REGLAMENTACIÓN INICIAL DEL MECANISMO PARA 
EJECUCIÓN DE PROYECTOS A TRAVES DE FIDUCIA 
MERCANTIL ......................................................................................... 4 
1.3 EL NUEVO MODELO DE EJECUCIÓN DE LOS PROYECTOS 
POR VÍNCULO CONVENCIONAL ..................................................... 11 
1.4 MANUAL OPERATIVO DE OBRAS POR IMPUESTOS .................... 20 
1.5 LAS INCERTIDUMBRES DEL MECANISMO DE OBRAS POR 
IMPUESTOS EN LA ACTUAL LEGISLACIÓN COLOMBIA ............... 21 
2. NATURALEZA JURÍDICA DEL MECANISMO DE OBRAS POR 
IMPUESTOS............................................................................................. 25 
2.1 LA FUENTE DE LA OBLIGACIÓN EN EL MECANISMO DE 
OBRAS POR IMPUESTOS ................................................................ 25 
2.1.1 El Negocio Jurídico como Fuente de la Obligación en la Opción 
que No Requiere Convenio .......................................................... 30 
2.1.2 El Negocio Jurídico como Fuente de la Obligación en la Opción 
de Convenio ................................................................................. 34 
2.2 ELEMENTOS ESENCIALES DEL NEGOCIO JURÍDICO EN EL 
MECANISMO DE OBRAS POR IMPUESTOS ................................... 36 
2.2.1 La Capacidad ................................................................................ 37 
2.2.2 La Voluntad o El Consentimiento .................................................. 38 
2.2.3 El Objeto ....................................................................................... 39 
iv 
2.2.4 La Causa ...................................................................................... 40 
2.2.5 Forma ........................................................................................... 42 
2.3 LA NATURALEZA DE LOS DERECHOS Y OBLIGACIONES DE 
LAS PARTES EN EL MECANISMO DE OBRAS POR IMPUESTOS . 43 
2.3.1 Los Derechos y Obligaciones del Contribuyente en el 
Mecanismo de Obras por Impuestos ........................................... 44 
2.3.2 Los Derechos y las Obligaciones del Estado en el Mecanismo 
de Obras por Impuestos ............................................................... 48 
2.4 LA IDENTIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LOS RIESGOS EN LOS 
PROYECTOS DE OBRAS POR IMPUESTOS ................................... 52 
2.5 LAS GARANTÍAS EN LA EJECUCIÓN DE LOS PROYECTOS 
DE OBRAS POR IMPUESTOS .......................................................... 58 
2.6 LA NATURALEZA JURIDICA DEL CONVENIO EN EL 
MECANISMO DE OBRAS POR IMPUESTOS ................................... 60 
2.6.1 El Concepto de Convenio y Contrato en la Administración 
Pública ......................................................................................... 62 
2.6.2 El Convenio como Figura Jurídica del Acuerdo de Voluntades 
en el Mecanismo de Obras por Impuestos ................................... 68 
2.6.3 Régimen y Contenido del Convenio en el Mecanismo de 
Obras por Impuestos .................................................................... 72 
2.6.3.1 El Objeto del Convenio ........................................................... 73 
2.6.3.2 Régimen Jurídico Aplicable .................................................... 75 
2.6.3.3 Sanciones por Incumplimiento ............................................... 77 
2.6.3.4 Seguimiento a la Ejecución .................................................... 77 
2.7 FIGURAS JURÍDICAS QUE SON AFINES AL MECANISMO DE 
OBRAS POR IMPUESTOS ................................................................ 80 
2.7.1 La Asociación Público Privada. ..................................................... 81 
2.7.2 La Dación en Pago ....................................................................... 83 
3. LA RESPONSABILIDAD EN EL MECANISMO DE OBRAS POR 
IMPUESTOS............................................................................................. 86 
v 
3.1 RESPONSABILIDAD DEL ESTADO FRENTE A LA EJECUCIÓN 
DE LOS PROYECTOS ....................................................................... 86 
3.1.1 El Daño Antijurídico ...................................................................... 86 
3.1.1.1 Tipos de Daños que pueden Presentarse en el Mecanismo 
de Obras por Impuestos ........................................................ 87 
3.1.2 La Imputación ............................................................................... 92 
3.1.3 Títulos de Imputación .................................................................... 94 
3.1.3.1 Falla en el Servicio ................................................................. 95 
3.1.3.1.1 Vulneración del Deber de Planeación del Estado ........... 97 
3.1.3.1.2 Vulneración al Deber de Actuar de Buena Fe ............... 107 
3.1.3.2 Riesgo Excepcional .............................................................. 110 
3.1.3.3 Daño Especial ...................................................................... 115 
3.2 LA RESPONSABILIDAD DEL CONTRIBUYENTE ........................... 117 
3.2.1 Efectos de la Declaratoria del Incumplimiento del 
Contribuyente ............................................................................. 120 
3.3. LAS CAUSALES EXIMENTES DE RESPONSABILIDAD EN EL 
MECANISMO DE OBRAS POR IMPUESTOS ................................. 129 
3.3.1 Fuerza mayor .............................................................................. 131 
3.3.2 Hecho de un Tercero .................................................................. 135 
3.3.3 Hecho de la Victima .................................................................... 139 
CONCLUSIONES ....................................................................................... 144 
RECOMENDACIONES ............................................................................... 147 
BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................... 149 
 
 
 
 
 
 
 
1 
1. NOCION Y CONTEXTO DEL MECANISMO DE OBRAS POR 
IMPUESTOS 
 
 
1.1 SURGIMIENTO DEL MECANISMO EN LA LEGISLACION COLOMBIANA 
 
El mecanismo de obras por impuestos surgió a través de la Ley 1819 de 2016 
(art.238), haciendo parte de una reforma tributaria, con el fin de generar 
incentivos para cerrar brechas de desigualdad socioeconómica, en las zonas 
consideradas como más afectadas por el conflicto armado (ZOMAC)1, 
estableciéndose la posibilidad de que personas jurídicas pudieran efectuar el 
pago parcial del impuesto de renta, mediante la inversión directa en la 
ejecución de proyectos de trascendencia social, en los municipios ubicadosen 
estas regiones. 
 
La norma estableció como requisito para que los contribuyentes pudieran 
acceder a este mecanismo, la condición de que tuvieran un ingreso bruto 
mínimo igual o superior a 33.610 Unidades de Valor Tributario. También 
designó a la Agencia de Renovación del Territorio - ART, para que previo visto 
bueno del Departamento Nacional de Planeación - DNP, priorizara y 
distribuyera, entre los municipios ZOMAC, el cupo máximo de aprobación de 
proyectos para ser financiados por el mecanismo, el cual sería definido 
anualmente por el Consejo Superior de Política Económica y Fiscal CONFIS. 
 
El contribuyente entonces debía seleccionar el proyecto, previa aprobación de 
su junta directiva y una vez aprobada su solicitud por la ART, asumiría la 
 
1“Art. 236, No. 6. “Definiciones - ZOMAC: son las zonas más afectadas por el conflicto 
armado. Las ZOMAC están constituidas por el conjunto de municipios que sean considerados 
como más afectados por el conflicto, definidos para el efecto por el Ministerio de Hacienda, el 
Departamento Nacional de Planeación y la Agencia de Renovación del Territorio (ART)”. Ley 
1819 del 29 de diciembre de 2016. 
2 
realización de la obra en forma directa, para ello debía depositar el monto total 
del valor de los impuestos a pagar mediante esta modalidad, en una fiducia 
con destino exclusivo a la ejecución del proyecto; presentar un cronograma 
que abarcara la preparación del proyecto, la contratación y la ejecución de la 
obra hasta su entrega final; y celebrar con terceros los contratos necesarios 
para la ejecución del proyecto, de acuerdo con la legislación privada. 
 
La misma norma aclara que no existiría ninguna responsabilidad por parte del 
Estado, ni directa, ni solidaria o subsidiaria, en casos de incumplimiento de lo 
pactado en los contratos celebrados por el contribuyente. También estableció 
que los contratistas debían constituir a favor de la Nación, las pólizas 
necesarias para garantizar la realización de la obra de acuerdo con las 
exigencias del proyecto y su estabilidad. 
 
Respecto a la interventoría se determinó que estaría en cabeza de las 
entidades nacionales competentes según el objeto a ejecutar, las cuales 
deberían establecer los lineamientos contractuales y que el valor de la misma 
estaría incluido dentro del presupuesto general de proyecto. 
 
En cuanto a la obligación que asume el contribuyente, sería la de entregar la 
obra totalmente construida, dentro del término previsto en el cronograma, 
previo recibo a satisfacción por parte del Interventor y en disposición para su 
uso y/o funcionamiento, por lo tanto, solo hasta ese momento se entendería 
extinguida la obligación tributaria. En el caso de incumplimiento de los términos 
inicialmente previstos se generaría a su cargo, intereses de mora sobre la 
parte proporcional al monto del impuesto pendiente de ejecución y al tiempo 
en que se retrasara la entrega final de la obra. Adicionalmente en caso de 
incumplimiento definitivo de la obligación, el contribuyente deberá cancelar el 
monto del impuesto pendiente de ejecutar mediante las modalidades 
ordinarias de pago, junto con los intereses de mora tributarios causados desde 
3 
el momento en que se produzca el incumplimiento y sin perjuicio de la 
imposición de la sanción por incumplimiento de la forma de pago, equivalente 
al cien por ciento (100%) del valor ejecutado en el proyecto. 
 
Se determina además que las circunstancias de fuerza mayor que afecten el 
cumplimiento de lo programado requerirían que la autoridad competente en la 
materia y el DNP aceptaran las prórrogas que resulten necesarias para la 
entrega final de la obra. Finalmente se prevé la posibilidad de la financiación 
de los proyectos de manera conjunta por varios contribuyentes. 
 
Posteriormente mediante el Decreto 883 de 2017, el cual fue objeto de 
revisión de constitucionalidad mediante la sentencia C-516-20172, se permitió 
que las empresas dedicadas a la minería, a la explotación de hidrocarburos y 
las calificadas como grandes contribuyentes dedicadas a la actividad portuaria 
que contaran con una concesión legalmente otorgada, pudieran acogerse al 
mecanismo de obras por impuestos, pues de acuerdo con el parágrafo 1 del 
artículo 236, de la Ley 1819 de 2016, estás empresas estaban expresamente 
excluidas del tratamiento de las normas de incentivos tributarios y por 
consiguiente no estaban habilitadas para acceder al mecanismo establecido 
en el art. 238 anteriormente referido. 
 
Dentro de los considerados del mencionado Decreto se establece, que este se 
fundamenta, en el contenido del Acuerdo Final para la Terminación del 
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, 
específicamente en los siguientes apartes del texto: en el punto 1 se resalta 
 
2 “La Corte Constitucional declarará la exequibilidad del artículo 2 del Decreto Ley 883 de 
2017, pero en el entendido de que las inversiones en infraestructura física que pueden realizar 
las entidades establecidas en el parágrafo primero del artículo 236 y en el parágrafo 5 del 
artículo 238 de la Ley 1819 de 2016, no deben tener relación de causalidad con su actividad 
generadora de renta, y no deben corresponder a las que deben ejecutarse en virtud de 
mandato legal, acto administrativo o decisión judicial”: Colombia. Corte Constitucional. 
Sentencia C-516 de 10 de agosto de 2017 [M.S: Luis Guillermo Guerrero Pérez]. 
4 
la relevancia de las inversiones en infraestructura vial, de riego y drenaje, 
eléctrica y de conectividad, y aquella destinada a salud, educación y agua 
potable; en el numeral 1.2 se señala que en las zonas afectadas por el 
conflicto se debe lograr la transformación estructural del campo y el ámbito 
rural y un relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad y con ese fin, 
debe asegurarse entre otros, el desarrollo y la integración de las regiones 
abandonadas y golpeadas por el conflicto, implementado inversiones públicas 
progresivas; en el punto 6.1 se determina que el Gobierno nacional será el 
responsable de financiar la implementación y desarrollo de los acuerdos de 
paz a través de diferentes fuentes, cumpliendo con la normatividad vigente en 
materia presupuestal y garantizando la sostenibilidad de las finanzas públicas; 
en el punto 6.1.3 se señala que se promoverá la participación del sector 
empresarial en la implementación de los acuerdos para contribuir a garantizar 
la productividad, el acceso a mercados y en general la sostenibilidad de los 
proyectos contemplados en la Reforma Rural Integral y todos los planes que 
lo componen, en el Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial, en el 
Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos y en los planes de 
reincorporación a la vida civil; y en el punto 6.1.9 se determina la adopción de 
las medidas necesarias para la implementación y verificación del Acuerdo 
Final, incluyendo lo relativo a normas de financiación, que es una de las 
prioridades del desarrollo normativo, en el marco del procedimiento 
establecido en el Acto Legislativo No. 1 de 2016. 
 
1.2 LA REGLAMENTACIÓN INICIAL DEL MECANISMO PARA 
EJECUCIÓN DE PROYECTOS A TRAVES DE FIDUCIA MERCANTIL 
 
En cuanto a la reglamentación del mecanismo de obras por impuestos, hay 
que decir que ésta inició con la expedición del Decreto 1915 de 2017, cuyo 
objeto fue adicionar al Decreto único reglamentario en materia tributaria 
5 
No. 1625 de 2016, una nueva forma de extinguir las obligaciones tributarias3, 
estableciéndose el procedimiento para que se pudiera ser implementada su 
aplicación, regulándose principalmente los siguientes aspectos: 
 
• La Agencia de Renovación Territorial - ART tendría la función de publicar 
y mantener actualizado un banco de proyectos de inversión financiables 
a través de Obras por Impuestos, el objeto de los proyectos sería 
exclusivamente para proveer infraestructuraen el suministro de agua 
potable, alcantarillado, energía, salud pública, educación pública, y la 
construcción y/o reparación de infraestructura vial. La entidad nacional 
competente sería el ministerio al que corresponda el objeto principal del 
proyecto y tendría la función de emitir la viabilidad sectorial del mismo, 
permitiendo también delegar en sus entidades adscritas o vinculadas, las 
funciones que le correspondan para el desarrollo del proyecto. 
 
• El Contribuyente tendría la posibilidad dentro de los primeros tres (3) 
meses de la anualidad siguiente al año gravable, de seleccionar y 
realizar una manifestación de interés para la ejecución de los proyectos 
que fueron viabilizados y publicados en el banco de datos, pero también 
se previó la posibilidad de proponer sus propias iniciativas y/o nuevos 
proyectos para aprobación de la ART, debiendo ser formulados y 
estructurados de conformidad con las metodologías del Departamento 
Nacional de Planeación -DNP4, para ello debía contar con los estudios y 
diseños acordes con los lineamientos técnicos establecidos en la 
normativa vigente para el sector de inversión del proyecto, incluyendo 
 
3 Decreto 1625 de octubre de 2016, por medio del cual se expide el Decreto Único 
Reglamentario en materia tributaria. Libro 1: Reglamento de Impuesto de Orden Nacional. 
Parte 6: Procedimiento Tributario, Procedimiento Administrativo de Cobro Coactivo y Régimen 
sancionatorio. Título 5: Formas de Extinguir la Obligación Tributaria en el mecanismo de Obras 
por Impuesto. Artículos 1.6.5.1.1 al 1.6.5.4.11 
4 Departamento Nacional de Planeación [DNP]. Manual metodológico general, para la 
identificación, preparación y evaluación de proyectos. Bogotá, mayo de 2003. 
6 
también un análisis de riesgos con el nivel de detalle según la 
complejidad y naturaleza del mismo. Se permitiría además la posibilidad 
que, en estos casos, el contribuyente pudiera incluir dentro del valor del 
proyecto, los gastos que soportaran técnicamente la elaboración de los 
estudios y diseños necesarios para su estructuración. 
 
• Se permitiría al contribuyente presentar una propuesta de actualización 
y ajuste del proyecto, relacionada con la modificación de costos relativos 
a la interventoría, la administración de la fiducia, la gerencia del proyecto, 
cambios en normas tributarias o sectoriales o por precios unitarios 
desactualizados contemplados en las actividades del proyecto. La 
propuesta debería estar técnicamente justificada y acompañada con los 
soportes que la sustentaran, en todo caso no podrían cambiarse los 
objetivos generales y/o específicos del proyecto, los productos, ni la 
localización del mismo. 
 
• Para la asignación de la ejecución del proyecto, la ART verificaría que los 
contribuyentes que hayan solicitado la vinculación del pago de sus 
impuestos hubiesen cumplido con los requisitos establecidos en el 
decreto y realizaría su selección con sujeción al cupo definido por el 
Consejo Nacional de Política Económica y Fiscal – CONFIS, atendiendo 
los criterios de priorización. Los contribuyentes que hubiesen asumido el 
costo de estructuración de un proyecto, tendrían prelación sobre 
cualquier otro contribuyente interesado en vincular su impuesto al mismo 
proyecto y en el evento en que varios contribuyentes eligieran el mismo 
proyecto y quisieran realizarlo de manera independiente, lo ejecutaría el 
que lo haya solicitado primero en el tiempo con el cumplimiento de la 
totalidad de los requisitos. 
 
7 
• El contribuyente debería celebrar un contrato de fiducia mercantil 
irrevocable y depositar el monto total del valor de los impuestos con 
destino exclusivo a la ejecución de los proyectos, pero aclarando que el 
contribuyente sería el responsable de la celebración de los contratos que 
fueran necesarios para la preparación, planeación y ejecución del 
proyecto, de acuerdo con la legislación privada y a través de una licitación 
privada abierta. Se hizo la salvedad además que el Estado no tendría 
ninguna responsabilidad, ni directa, ni solidaria o subsidiaria, en caso de 
incumplimiento de lo pactado entre el contribuyente y los contratistas; y 
que dentro de los contratos a celebrar se debería realizar, como mínimo, 
el de gerencia del proyecto y el de interventoría. 
 
• Respecto a la interventoría, se estableció que habría una para la 
ejecución de cada proyecto, que la entidad nacional competente según 
corresponda al objeto a contratar, definir los lineamientos con los 
requisitos mínimos que debe contemplar la contratación de la 
interventoría, para lo cual aprobaría las condiciones generales del 
proceso de selección que adelantaría la fiduciaria y realizaría la 
supervisión del contrato. 
 
• Un tema novedoso en este decreto, es que se establece la necesidad de 
contar con una gerencia para cada proyecto, que sería la responsable de 
realizar los actos necesarios para la preparación y ejecución de los 
mismos, conforme a las especificaciones registradas en el banco de 
proyectos de inversión y al cronograma general aprobado por la entidad 
nacional competente, debiendo adelantar la gestión precontractual y 
contractual de los bienes y servicios requeridos y ordenar a la fiducia el 
desembolso a los beneficiarios de los pagos, previo cumplimiento de las 
condiciones pactadas en cada contrato y el visto bueno de la 
interventoría. Se determinó adicionalmente que, si en el objeto social del 
8 
contribuyente se evidenciaba la idoneidad para asumir la gerencia del 
proyecto, podría constituirse como gerente del mismo. 
 
• Se estableció que para dar inicio a la obra o proyecto, la fiduciaria debería 
convocar al contribuyente, al gerente del proyecto, al interventor, a un 
representante de la ART y a un representante de la entidad nacional 
competente a una sesión de inicio, con el propósito de verificar el 
cumplimiento de las obligaciones establecidas para la etapa de 
preparación del proyecto. Es importante aclarar que se trata de un acta 
diferente al acta de inicio del contrato con el ejecutor de la obra. 
 
• En cuanto a la constitución de pólizas se determinó que se debería 
constituir a favor de la Nación, en cabeza de la entidad nacional 
competente, las pólizas necesarias para garantizar con posterioridad a la 
entrega final de la obra, su realización técnica de acuerdo con las 
especificaciones del proyecto y su estabilidad, la cual tendría una 
vigencia no inferior a cuatro (4) años contados a partir de la entrega del 
proyecto en disposición para su uso y funcionamiento. 
 
• Las circunstancias de fuerza mayor requerirían ser probadas por la 
gerencia del proyecto y avaladas por la interventoría, y cuando afectaran 
el cumplimiento del cronograma aprobado en la etapa de preparación del 
proyecto, se necesitaría la aprobación de la entidad nacional competente, 
para la ampliación del plazo de entrega final. 
 
• Respecto a la extinción de la obligación tributaria se determinó que esto 
ocurre en el momento el en que se produzca la entrega de la obra 
totalmente construida y en disposición para su uso y/o funcionamiento, 
junto con el recibo a satisfacción por parte del interventor y que los 
9 
rendimientos financieros que pudieran generarse por la inversión de los 
recursos consignados en la fiducia, serían de propiedad de la nación. 
 
• En caso de incumplimiento parcial de la obligación de entregar la obra 
por parte del contribuyente de acuerdo al plazo establecido en el acto 
administrativo de asignación del proyecto, le generaría a éste la 
obligación de pagar intereses de mora, liquidados sobre la parte 
proporcional pendiente de la ejecución y por el tiempo que demore la 
entrega final de la obra. 
 
• Respecto al incumplimiento definitivo, este procedería cuando el 
contribuyente no deposita el monto total del valor de los impuestos a 
pagar en la fiducia o cuando se incumple el términoinicialmente pactado 
y no hay aprobación de la entrega extemporánea de la obra, o cuando el 
contribuyente manifestara su intención de no continuar con la ejecución 
del proyecto y en general todas las demás que constituyan un 
incumplimiento de la obligación de ejecución de la obra. 
 
La consecuencia del incumplimiento definitivo sería que una vez 
declarado por acto administrativo, el contribuyente se obligaría a entregar 
a la entidad nacional competente la obra en el estado de ejecución en el 
que se encuentre, sin que tuviera derecho a reembolso alguno, debiendo 
cancelar el monto total del impuesto mediante las modalidades ordinarias 
de pago, junto con los intereses de mora tributarios causados desde el 
momento en que se produzca el incumplimiento. Además, sería 
sancionado con una multa equivalente al cien por ciento (100%) del valor 
ejecutado, en todo caso la sociedad fiduciaria consignaría los saldos no 
ejecutados, ante las entidades autorizadas para recaudar, con el fin de 
abonar el saldo insoluto del impuesto de renta y complementario del 
contribuyente. 
10 
El 28 de diciembre de 2018, se expide el Decreto 2469, con el objeto de 
modificar y complementar algunos artículos del Decreto 1925 de 2016, 
principalmente en lo que tiene que ver con los siguientes aspectos: 
 
• Se estableció una restricción a las empresas dedicadas a la exploración 
y explotación de minerales y de hidrocarburos, y las calificadas como 
grandes contribuyentes dedicadas a la actividad portuaria por concesión 
legalmente otorgada, en cuanto a que no podían ejecutar proyectos por 
obras por impuestos, relacionados con su actividad generadora de renta, 
ni aquellos que correspondieran a los que debían ejecutar en virtud de 
mandato legal, acto administrativo o decisión judicial, pues se entendía 
que de permitirse, el contribuyente obtendría un doble beneficio. 
 
• Se determinó un nuevo criterio de priorización para la selección de los 
proyectos, en cuanto a la asignación del cupo asignado por el CONFIS y 
eran aquellos que se ejecutaran en municipios definidos como ZOMAC 
pero que a la vez coincidían con aquellos en donde se implementaran los 
Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET de los que trata el 
Decreto 893 de 20175. 
 
5 Decreto 893 del 28 de mayo de 2017, por el cual se crean los Programas de Desarrollo con 
Enfoque Territorial. -PDET: Artículo 1. Objeto. Créanse los Programas de Desarrollo con 
Enfoque Territorial (PDET) como un instrumento de planificación y gestión para implementar 
de manera prioritaria los planes sectoriales y programas en el marco de la Reforma Rural 
Integral (RRI) y las medidas pertinentes que establece el Acuerdo Final, en articulación con 
los planes territoriales, en los municipios priorizados en el presente Decreto de conformidad 
con los criterios establecidos en el Acuerdo Final. Los PDET se formularán por una sola vez y 
tendrán una vigencia de diez (10) años. Serán coordinados por la Agencia de Renovación del 
Territorio (ART), en ejercicio de las funciones que le son propias de conformidad con lo 
dispuesto en el Decreto Ley 2366 de 2015, modificado por el Decreto Ley 2096 de 2016. 
Parágrafo: Los planes sectoriales y programas que se creen para la implementación de la RRI 
incorporarán en su diseño y ejecución el enfoque étnico. Artículo 2. Finalidad. Según lo 
establecido en el Acuerdo Final, cada PDET tiene por finalidad la transformación estructural 
del campo y el ámbito rural, y un relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad en las 
zonas priorizadas a las que se refiere el artículo 3 del presente Decreto, asegurando el 
bienestar y el buen vivir, la protección de la riqueza pluriétnica y multicultural, el desarrollo de 
la economía campesina y familiar y las formas propias de producción de las [pueblos, 
comunidades y grupos étnicos], el desarrollo y la integración de las regiones abandonadas y 
11 
• Se precisó que el procedimiento para la contratación a través de la 
licitación privada abierta, sería el acordado entre el contribuyente y la 
fiduciaria en el contrato de fiducia mercantil. 
 
• Se permitió que, en la sesión de inicio del proyecto, la entidad nacional 
competente por solicitud de las partes, tuviera la facultad de ampliar el 
plazo de ejecución del mismo, es decir abrió una nueva posibilidad para 
que el contribuyente en esta etapa, pudiera hacer ajustes al plazo de 
entrega de la obra, bien o servicio. 
 
1.3 EL NUEVO MODELO DE EJECUCIÓN DE LOS PROYECTOS POR 
VÍNCULO CONVENCIONAL 
 
Con la expedición de la ley 2010 de 2019, en los artículos del 79 al 81, se 
da un giro al procedimiento de ejecución del mecanismo de obras por 
impuestos, pues se pasa de una vinculación eminentemente legal a una 
vinculación de tipo convencional, pues se establece la necesidad de que el 
Contribuyente suscriba un convenio con las entidades públicas del nivel 
nacional, para la ejecución de los proyectos y por los que recibirá a cambio, 
una remuneración que será pagada por medio de Títulos para la Renovación 
del Territorio (TRT), una vez sea entregado el proyecto a satisfacción a la 
entidad nacional competente. 
 
Los aspectos fundamentales que se regulan en esta nueva norma legal son 
los siguientes: 
 
• Los compromisos de inversión adquiridos en estos convenios no podrán 
superar el treinta por ciento (30%) del patrimonio contable del 
 
golpeadas por el conflicto y el reconocimiento y la promoción a las organizaciones de mujeres 
rurales, y hacer del campo colombiano un escenario de reconciliación. 
12 
contribuyente, para lo cual se tendrá en cuenta el patrimonio del año 
inmediatamente anterior a la suscripción de los mismos. 
 
• Se amplió el objeto de los proyectos, pues los convenios podrán 
suscribirse para temas relacionados con agua potable y saneamiento 
básico, energía, salud pública, educación pública, bienes públicos 
rurales, adaptación al cambio climático y gestión del riesgo, pagos por 
servicios ambientales, tecnologías de la información y comunicaciones, 
infraestructura de transporte, infraestructura productiva, infraestructura 
cultural, infraestructura deportiva y las demás que defina el Manual 
Operativo de Obras por Impuestos que tendría que ser expedido con 
posterioridad. 
 
• Se estable que los presupuestos de los proyectos podrán comprender las 
obras, servicios y erogaciones necesarias para su viabilidad, planeación, 
preoperación, ejecución, operación, mantenimiento e interventoría. Se da 
la posibilidad de considerar proyectos en jurisdicciones que, sin estar 
localizadas en las ZOMAC, de acuerdo con el concepto de la ART, 
resulten estratégicos para la reactivación económica y/o social de estas 
últimas. 
 
• Respecto a la manifestación de interés, se determinó que el 
contribuyente podría hacerlo en cualquier momento, de la lista de 
iniciativas o del banco de proyectos, debiendo informar desde qué etapa 
de estructuración va a desarrollar el proyecto y los gastos de preinversión 
y mantenimiento en el caso de requerirse, adjuntando para ello una 
propuesta de costos, así como la actualización y posibles ajustes al 
proyecto. En los eventos en que el contribuyente haya propuesto un 
proyecto, este tendrá prioridad para la ejecución del mismo siempre que 
cumpla con todos los requisitos, a menos que un tercero ofrezca mejores 
13 
condiciones para su realización, en cuyo caso, la ART y la Entidad 
Nacional Competente realizarán la valoración de las propuestas e 
informarán los resultados a los contribuyentes. 
 
• En los casos en que el contribuyente haya manifestado el interés de 
estructurar una iniciativa, la entidad nacional competente deberá indicar 
y aprobar los estudios, diseños, costos y tiempos, que debe realizar y 
cumplir el contribuyente para presentarla, junto con el lleno de requisitos 
necesarios para iniciar el proceso de viabilidad, evento en el cual estoscostos serán incluidos en el valor total del proyecto. 
 
• La viabilización de iniciativas estarán a cargo de la Entidad Nacional 
Competente y el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y la ART 
aprobará mediante acto administrativo la suscripción del convenio para 
la ejecución del proyecto, contra el cual no procederá recurso alguno. 
 
• La Entidad Nacional competente para la suscripción del convenio con el 
contribuyente, que permita la ejecución de los proyectos, debe seguir 
principalmente las siguientes reglas: 
 
a) La Entidad Nacional Competente será la que realice las funciones de 
supervisión del convenio y la que determine en qué casos se requiere 
la contratación de una interventoría para la ejecución del proyecto, 
evento en el cual deberá seleccionarla, contratarla y ejercer su 
supervisión, se aclara también que el valor de la interventoría deberá 
estar incluido dentro del costo del proyecto y los pagos a esta los 
realizará el contratista conforme con lo pactado en el convenio. 
 
b) La Entidad Nacional Competente deberá establecer el tipo de 
garantías para amparar el cumplimiento del proyecto, la estabilidad de 
14 
la obra o calidad y el correcto funcionamiento de los bienes según 
corresponda, así mismo el contratista deberá constituir las garantías 
exigidas para la ejecución del proyecto, en caso de realizarlo 
directamente, o deberá exigírselas a los terceros ejecutores, pero 
aclarando que en uno u otro caso, las garantías constituidas deberán 
ser aprobadas por la Entidad Nacional Competente. 
 
c) Los contribuyentes realizarán los proyectos con recursos propios y el 
régimen aplicable será el que corresponda a su naturaleza jurídica. En 
caso de que el contribuyente deba subcontratar con terceros para la 
realización del proyecto, a dichos contratos les será aplicable también, 
el mismo régimen de contratación del contribuyente y no vincularán a 
las entidades públicas que suscriban el convenio principal. 
 
d) El Convenio y los subcontratos que deba suscribir el contribuyente 
para la ejecución del proyecto deberán ser realizados a precios de 
mercado. Se deja establecido que en la reglamentación de la ley se 
determinarán las condiciones bajo las cuales se dará cumplimiento a 
esta disposición, así como los casos que exijan la contratación de una 
gerencia de proyecto. En el evento de que los subcontratos sean 
celebrados con vinculados económicos del suscriptor, el respectivo 
convenio deberá señalar las condiciones bajo las cuales se 
garantizará la transparencia en la ejecución y la definición de los 
costos del proyecto. 
 
e) Los convenios tendrán el tratamiento tributario y contable que les 
corresponda según su naturaleza y las normas que resulten aplicables 
y se entenderá que son efectuados en desarrollo de su actividad 
productora de renta del contribuyente, sin que para estos efectos 
requiera ampliar su objeto social. Los convenios no estarán sometidos 
15 
a retención y/o autorretención en la fuente a título del impuesto sobre 
la renta, adicionalmente las obras por impuestos no tendrán derecho 
a los beneficios tributarios. 
 
f) Los ajustes en el proyecto que implique la modificación del convenio, 
deberán ser aprobados por la entidad nacional competente previo visto 
bueno de la ART y el DNP. El convenio deberá tener una matriz de 
riesgos y prever los efectos de los eventos eximentes de 
responsabilidad, para ello el gobierno nacional establecerá el 
procedimiento para su declaratoria. 
 
g) Los convenios podrán ser cedidos previa aprobación de la Entidad 
Nacional Competente. 
 
h) En el convenio se pactarán las multas y sanciones aplicables por el 
incumplimiento del contratista. Para su imposición, la Entidad Nacional 
Competente, deberá aplicar el procedimiento establecido en el artículo 
86 de la Ley 1474 de 2011 o la que la modifique o sustituya6. 
 
i) Los convenios celebrados se regirán por normas de derecho privado 
y podrán incluirse cláusulas compromisorias que seguirán la 
regulación establecida en la Ley 1563 de 2012 o la que la modifique o 
sustituya. 
 
 
6 Ley 1474 de julio 12 de 2011, por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los 
mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del 
control de la gestión pública. ARTÍCULO 86. IMPOSICIÓN DE MULTAS, SANCIONES Y 
DECLARATORIAS DE INCUMPLIMIENTO. Las entidades sometidas al Estatuto General de 
Contratación de la Administración Pública podrán declarar el incumplimiento, cuantificando los 
perjuicios del mismo, imponer las multas y sanciones pactadas en el contrato, y hacer efectiva 
la cláusula penal. 
16 
j) Respecto a la publicidad en la ejecución de los proyectos, deberá 
ubicarse una valla en la cual se informe al público el nombre del 
ejecutor y de sus beneficiarios efectivos, el tiempo de ejecución y la 
página web donde se encuentren los detalles del proyecto. 
 
k) El Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitirá los TRT, los cuales 
serán usado como contraprestación de las obligaciones derivadas de 
los convenios, tendrán la calidad de negociables y podrán ser 
utilizados por su tenedor para pagar hasta el 50% del impuesto sobre 
la renta y complementarios. 
 
• Esta norma al igual que la regulación anterior, da la posibilidad de que el 
mecanismo pueda ser usado de manera conjunta por varios 
contribuyentes para la realización de un mismo proyecto y el CONFIS 
aprobará el cupo máximo de ejecución de los proyectos. 
 
Se ratifica además lo ya establecido en el decreto 2469 de 2018, en cuanto 
a que los contribuyentes no podrán realizar proyectos, cuando le 
corresponda ejecutarlos en virtud de mandato legal, acto administrativo o 
decisión judicial. Adicional a lo anterior, las empresas dedicadas a la 
exploración y explotación de recursos naturales no renovables y las 
dedicadas a la actividad portuaria, no podrán desarrollar proyectos de 
infraestructura física que tengan relación de causalidad con su actividad 
generadora de renta. Posteriormente se expidió el Decreto 1147 de 2020, 
por el cual se reglamentó la ejecución de proyectos de obras por impuestos 
a través de la opción de convenios, como aspectos nuevos a lo ya 
establecidos en la ley 2010 de 2019, fueron los siguientes: 
 
• La necesidad de elaborar y adoptar un manual operativo de obras por 
impuestos que defina los aspectos procedimentales de carácter técnico 
17 
y conceptual para la conformación del banco de proyectos, 
modificaciones a los proyectos, los criterios y procedimientos para 
priorizar los proyectos y en general los aspectos técnicos necesarios para 
la implementación y operación del mecanismo. 
 
• Los contribuyentes y las entidades públicas de cualquier nivel, podrán 
presentar manifestación de interés para estructurar iniciativas que se 
encuentren publicadas o que propongan para su posterior presentación 
e inclusión dentro del banco de proyectos de inversión de obras por 
impuestos, aclarando que el reconocimiento de los costos en la 
estructuración de los proyectos solo procederá cuando lo haya financiado 
el contribuyente y además se le haya aprobado la suscripción del 
convenio para la ejecución del proyecto. 
 
• Se estableció como requisito para la viabilidad y registro del proyecto, 
que la entidad estatal beneficiaria del mismo, certifique que asumirá los 
gastos de operación, funcionamiento, mantenimiento y sostenibilidad de 
la obra, bien o servicio que reciba. 
 
• Se establecieron los criterios de priorización para la aprobación de la 
ejecución de los proyectos, dando prelación a aquellos que correspondan 
a los Planes de Acción para la Transformación Regional -PATR de los 
Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial-PDET. 
 
• Se determina la necesidad de incluir a la entidad pública beneficiaria del 
proyecto como parte del convenio, cuando el proyecto involucre la 
realizaciónde obras en inmuebles de su propiedad o deba asumir los 
gastos de operación, funcionamiento, mantenimiento y sostenibilidad de 
la obra, bien o servicio que reciba. 
 
18 
• La entidad nacional competente será la que defina dentro de la minuta 
del convenio, las cláusulas necesarias para garantizar la ejecución del 
proyecto de inversión, que deberá contener como mínimo la identificación 
de las partes, el objeto, plazo, la cuantía del proyecto, obligaciones, 
garantías, cesión, la supervisión o interventoría del proyecto según el 
caso, gerencia del proyecto, la supervisión del convenio, matriz de 
riesgos, causales de terminación anticipada y unilateral cuando se 
determine entre otras circunstancias que el proyecto de inversión no esté 
conforme con los objetivos del mecanismo, el inicio de la ejecución, la 
forma o mecanismo como se determinarán y entregarán los hitos en el 
caso que el proyecto lo permita, las reglas para la entrega de la obra, 
bien o servicio de qué trata el proyecto ,su sostenibilidad por el receptor 
y la liquidación del convenio. Adicionalmente deberá determinar los 
efectos de los eximentes de responsabilidad de fuerza mayor y caso 
fortuito declarados por la entidad nacional competente y si hay lugar o no 
a la exoneración total o parcial del cumplimiento de las obligaciones a 
partir de las características de cada proyecto, así como los demás efectos 
de la declaratoria que la entidad nacional competente estime necesario. 
 
• Cuando la entidad nacional competente establezca la necesidad de 
contratar la interventoría del proyecto, en el convenio deberá incluirse 
una cláusula en virtud de la cual, este último se obliga a constituir un 
patrimonio autónomo cuyo único objeto será la administración de los 
recursos requeridos para asumir los costos de la interventoría y efectuar 
los respectivos pagos. La entidad nacional competente procederá a 
seleccionar el interventor dando aplicación a lo dispuesto en las normas 
de contratación pública y tendrá como soporte para el pago de la 
interventoría su condición de beneficiario del respectivo fideicomiso. 
 
19 
• Si el contribuyente debe subcontratar con terceros para la realización del 
proyecto, a excepción de la interventoría, a dichos subcontratos les será 
aplicable el régimen de contratación correspondiente a la naturaleza 
jurídica del contribuyente, asumiendo plena, total y exclusiva 
responsabilidad por la negociación, celebración, ejecución, terminación y 
liquidación de todos los subcontratos requeridos para la ejecución del 
proyecto y en consecuencia no vinculan a las entidades nacionales 
competentes que suscriban el convenio principal. 
 
• Contempla la posibilidad de que el contribuyente pueda hacer ajustes al 
proyecto, siempre y cuando las modificaciones no cambien el alcance del 
mismo, entendido como los objetivos generales y específicos, los 
productos y la localización cuando altera la definición técnica del 
proyecto, aclarando que el contribuyente asume bajo su cuenta y riesgo 
el mayor valor requerido para la ejecución del proyecto ajustado. 
 
• Permite al contribuyente solicitar ajustes a los cronogramas de los 
proyectos cuando se presenten situaciones de fuerza mayor que afecten 
el tiempo de ejecución, siempre que estén debidamente probadas y 
verificadas por la interventoría o por quien haga sus veces. 
 
• Se establece la posibilidad de utilizar el rubro de contingencias del 
proyecto cuando exista un mayor valor, incluyendo los costos de la 
gerencia y de la interventoría cuando se cuente con estos recursos y 
derive de la declaratoria de la fuerza mayor o caso fortuito. 
 
• Se determina que una vez ejecutado el proyecto por el contribuyente y 
recibido a satisfacción por la interventoría o quien haga sus veces, la 
entidad nacional competente emitirá un certificado de satisfacción del 
cumplimento y ejecución del proyecto y dispondrá la transferencia de 
20 
dominio de la obra, bien o servicio por el contribuyente y a favor de la 
entidad territorial o entidad pública beneficiaria. 
 
• Los Títulos de Renovación Territorial (TRT) son la contraprestación por 
el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los convenios de obras 
por impuestos. Dichos títulos tendrán la calidad de negociables y podrán 
ser utilizados por su tenedor para pagar hasta el cincuenta por ciento 
(50%) del total del saldo a pagar por concepto del impuesto sobre la renta 
y complementarios, o el cien por ciento (100%) de las deudas por 
concepto del mismo impuesto. Adicionalmente los TRT, tendrán vigencia 
de un año, pueden ser directamente administrados por la Nación, pueden 
ser fraccionados y se computarán dentro del recaudo de la DIAN una vez 
utilizados. 
 
1.4 MANUAL OPERATIVO DE OBRAS POR IMPUESTOS 
 
Mediante Resolución No. 411 del 12 de noviembre de 2020, expedida 
conjuntamente por el Departamento Nacional de Planeación y Agencia de 
Renovación del Territorio, se adoptó el Manual Operativo de Obras por 
Impuestos el cual será de obligatorio cumplimiento para todos los actores 
involucrados en la operación y desarrollo de las diferentes etapas del 
mecanismo. 
 
El documento se detalla la información y el procedimiento que deben realizar 
los contribuyentes, entidades nacionales o territoriales para aplicar a cada 
modalidad de ejecución de los proyectos, se compone de dos capítulos 
principales y tres anexos técnicos, el primer capítulo aborda la opción fiducia, 
el segundo capítulo aborda la opción de convenio. En cuanto a los anexos 
técnicos, el Anexo No 1, desarrolla los requisitos generales y específicos que 
exige cada entidad nacional competente (ENC) para la viabilización de un 
21 
proyecto de inversión; el Anexo No 2, presenta y desarrolla las metodologías 
y criterios de: a) priorización de iniciativas susceptibles de conformar el Banco 
de Proyectos de Obras por Impuestos, b) distribución para la asignación del 
cupo CONFIS, y c) criterios para verificación de proyectos ubicados fuera de 
las ZOMAC; el Anexo 3, contiene la minuta modelo de convenio, el instructivo 
operativo de Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas (SUIFP) y 
los formatos y cartas para la presentación de iniciativas y proyectos ante el 
mecanismo Obras por Impuestos. 
 
1.5 LAS INCERTIDUMBRES DEL MECANISMO DE OBRAS POR 
IMPUESTOS EN LA ACTUAL LEGISLACIÓN COLOMBIA 
 
En la actualidad estamos frente a una coexistencia de dos (2) modelos de 
ejecución para los proyectos de obras por impuestos: uno de formalización por 
acto administrativo regulado por el Decreto 1625/16 único reglamentario en 
materia tributaria, (arts.1.6.5.1.1 al 1.6.5.4.11), el cual fue adicionado por el 
Decreto 1915 /17 y modificado por el decreto 2469/18; y un segundo modelo 
de formalización convencional, establecido por el Decreto 624/89 o Estatuto 
Tributario, (art. 800-1), el cual fue adicionado por la Ley 2010/19 (art.79) y 
reglamentado por el Decreto 1147 de 2020. 
 
Estas normas tienen como en aspectos en común, que el mecanismo de obras 
por impuestos es una forma de extinguir una obligación tributaria de una 
persona natural o jurídica; que privilegia la aplicación de un régimen de 
contratación privada; que los contribuyentes de manera voluntaria asumen la 
ejecución de los proyectos que previamente han sido viabilizados por el 
Estado; que se permite a los contribuyentes la estructuración de nuevos 
proyectos diferentes a los publicados; que la asignación de los proyectos 
atiende a unos criterios de priorización; que en cabeza de los ministerios o de 
sus entidades adscritas o vinculadas, está la función de viabilizar los 
proyectos, la supervisión de la interventoría, el establecimiento de garantías y 
22 
la certificación del cumplimiento de la obligación de contribuyente; que el 
Estado no tiene ningún tipo de responsabilidad frente a la ejecución de los 
proyectosy que solo se entiende cumplida la obligación que asume el 
contribuyente con este mecanismo, una vez le sea recibido a satisfacción los 
bienes o servicios que contemplan los proyectos que le fueron asignados. 
 
Sin embargo, quedan todavía con muchos vacíos legales, que requerirán de 
una reglamentación clara y coherente, pues no puede desconocerse el 
verdadero sentido de la creación de este mecanismo y que lo que se debe 
buscar normativamente es incentivar su aplicación, pero bajo unas reglas 
claras que no generen incertidumbres, respecto a las obligaciones que asume 
el contribuyente y las que deben corresponder al Estado, para establecer la 
responsabilidad que se deriva para las partes cuando se decide la ejecución 
de un proyecto a través de esta novedosa figura. 
 
Uno de los temas más controversiales es el relacionado con las interventorías, 
pues en la nueva opción de convenios se establece que está debe ser 
seleccionada y contratada por la entidad nacional competente, lo que quiere 
decir que su proceso de contratación deberá regirse por normas de 
contratación pública, esto significa que tendremos dos regímenes diferentes 
pero simultáneos para la contratación de las obras bienes o servicios que 
requieran en los proyectos, uno el que adelante el contribuyente para la 
contratación de los ejecutores de los proyectos, regido generalmente por 
normas de derecho privado y otro para la contratación de las interventorías 
regido por normas de contratación pública, lo que en últimas significa que la 
celeridad de la contratación privada se pierde frente a los tiempos que requiere 
un proceso de contratación estatal, pues el proyecto no podría iniciarse hasta 
que no se tenga contratada tanto al contratista ejecutor como al contratista 
interventor. 
 
No se define en la opción de convenios el criterio para determinar en qué casos 
se requiere la contratación de una interventoría, pues en el régimen de 
23 
contratación pública se establece que solo es obligatoria para los contratos de 
obra pública, sin embargo, al estar frente a un régimen de contratación privado 
donde el Estado no intervendría en la ejecución del objeto contractual, se 
podrían adoptar criterios adicionales dependiendo de la complejidad y la 
trascendencia del proyecto a ejecutar. También tendría que regularse si en los 
contratos donde se determine que no requieren interventoría, la entidad 
nacional competente va ejercer algún tipo de control en las funciones de 
supervisión, especialmente cuando se requiera un conocimiento 
especializado, buscando evitar futuras controversias con el contribuyente, al 
momento del recibo a satisfacción del bien o servicio. 
 
No se regula con precisión las implicaciones que el contribuyente pueda 
presentar sus propios proyectos para la ejecución a través de obras por 
impuestos, pues no queda claro que sucedería si se incurren en gastos de 
estructuración de una iniciativa que posteriormente no sea priorizada, además 
es importante concretar si a partir de las competencias constitucionales y 
legales que definen quien tiene la atribución en el Estado para establecer las 
necesidades que deben ser satisfechas a través de la inversión de los recursos 
públicos, es válido legalmente que un contribuyente de manera autónoma 
estructure un proyecto para ejecutarlo bajo este mecanismo, teniendo en 
cuenta que la fuente de financiación es el pago de un impuesto. 
 
No se establece en la opción de convenio los criterios para definir la necesidad 
de constituir una gerencia para el proyecto, ni cuándo se considera para las 
dos opciones de ejecución, que el contribuyente tiene la idoneidad suficiente 
para ejercer esta gestión, pues muchos de los objetos de los proyectos 
asignados no tienen ninguna relación con la actividad comercial del 
contribuyente. 
 
Un aspecto que genera ambigüedad es si la entidad pública del orden 
nacional, que suscribe el convenio al no aplicar normas de contratación 
administrativa para su celebración, podría establecer estipulaciones 
24 
relacionadas con la obligatoriedad de incluir multas en el convenio por 
situaciones de incumplimiento, pues se entiende que bajo las normas de 
derecho privado los contratantes están en igualdad de condiciones y solo por 
ejercicio de la autonomía de la voluntad podrían pactarse este tipo de 
estipulaciones. 
 
No se reconoce el desequilibrio económico del proyecto, cuando se generan 
sobrecostos para el contribuyente en la ejecución de los mismos, por 
situaciones imprevisibles y extraordinarias que hagan más onerosa el 
cumplimiento de la obligación, como las asociadas a la necesidad de hacer 
obras adicionales, situaciones de orden social por conflictos con comunidades 
o hechos de orden público que afecten las condiciones de seguridad; pues es 
claro que bajo este esquema, el contribuyente no cuenta con la posibilidad de 
solicitar a la entidad pública adicionar recursos a los presupuestos de los 
proyectos. 
 
No se regula en la opción de fiducia, la posibilidad para el contribuyente de no 
cumplir su obligación de ejecutar un proyecto, cuando se presente una 
situación de fuerza mayor, pues solo se hace referencia a que ésta solo aplica 
para efectos de modificar el cronograma del proyecto. Lo anterior tiene 
relevancia frente a una eventual exoneración del pago de intereses moratorios 
y de la sanción tributaria cuando el contribuyente demuestre que se ha 
configurado una causal eximente de responsabilidad. 
 
No se determina en la opción de fiducia, la posibilidad de realizar de manera 
concertada entre la entidad estatal y el contribuyente, una adecuada 
tipificación, asignación y estimación de los riesgos propios de la fase de 
ejecución de los proyectos, pues cada uno de ellos tiene particularidades 
diferentes dependiendo de la complejidad de su objeto y comprometen la 
responsabilidad del contribuyente. 
 
25 
2. NATURALEZA JURÍDICA DEL MECANISMO DE OBRAS POR 
IMPUESTOS 
 
 
Para abordar el análisis del mecanismo de obras por impuestos, es necesario 
que de manera inicial se establezca cual es la naturaleza jurídica de la 
obligación asumida por el contribuye, partiendo de la idea que se ha generado 
un vínculo jurídico entre éste y el Estado, en donde el primero adquiere la 
categoría de deudor y el segundo de acreedor de la prestación.7 Entonces 
cuando para estos dos actores se genera un vínculo obligacional, nace para 
uno el deber de cumplimiento de la prestación en los términos establecidos en 
la ley o los pactados en una convención y para el otro el derecho de ver 
cumplida o satisfecha la obligación. 
 
2.1 LA FUENTE DE LA OBLIGACIÓN EN EL MECANISMO DE OBRAS 
POR IMPUESTOS 
 
Se considera necesario determinar cuál es la fuente de la obligación que surge 
en el mecanismo de obras por impuestos, porque obligación que no provenga 
de una fuente es una obligación sin causa, la realización de las fuentes, pues, 
es la verdadera causa de las obligaciones. Para ello tendremos que revisar 
inicialmente las normas del derecho civil que tratan esta materia en nuestro 
ordenamiento jurídico, el artículo 1494 del C.C.,8 establece claramente cuatro 
 
7 OBLIGACIÓN es un vínculo jurídico establecido entre dos o más personas, por virtud del 
cual una de ellas -el deudor, debitor- se encuentra en la necesidad de realizar en provecho de 
otro -el acreedor, creditor- una prestación. Viene el término del latín: OBLIGARE (obligar), 
integrado por la preposición OB (procedencia, agente) y LIGARE (atar, ligar). Tomado de 
Enciclopedia Jurídica, Edición 2020. 
8 Código Civil Colombiano, artículo 1494. Fuente de las obligaciones. Las obligaciones nacen, 
ya del concurso real de las voluntades de dos o más personas, como en los contratos o 
convenciones; ya de un hecho voluntario de la persona que se obliga, como en la aceptación 
de una herencia o legado y en todos los cuasicontratos; yaa consecuencia de un hecho que 
ha inferido injuria o daño a otra persona, como en los delitos; ya por disposición de la ley, 
como entre los padres y los hijos de familia. 
26 
categorías: las que proviene de los acuerdos de voluntades representados en 
los contratos o convenciones, las que provienen de un hecho voluntario lícito 
y no convencional como el caso de los cuasicontratos9, las que provienen de 
hechos ilícitos que causan daño, que cuando son cometidos con intención se 
constituyen en delitos o cuando no se tiene esa intención se constituyen en 
cuasidelitos y las que provienen de la ley. 
 
Mucho se ha dicho en la doctrina respecto a la clasificación de las fuentes de 
las obligaciones, para un sector se considera que solo hay dos fuentes: el 
contrato y la ley, porque las obligaciones que nacen del cuasicontrato, delito y 
cuasidelito, son verdaderas obligaciones legales10. La ley11 se convierte 
entonces en la fuente inmediata y por excelencia de la obligación, porque con 
su sola prescripción da nacimiento a una relación obligacional concreta 
(deudor, acreedor y prestación debida) y del otro lado tenemos la 
manifestación de la voluntad de las partes que de manera bilateral o unilateral 
da origen también a una obligación. 
 
 
9 “Se llama cuasi-contrato el hecho de una persona, permitido por la ley, que le obliga para 
con otra u obliga a otra persona para con ella, sin que entre ambas intervenga convención 
alguna. En los cuasi-contratos no interviene consentimiento alguno, y es la ley sola o la 
equidad natural lo que produce la obligación, al hacer obligatorio el hecho de donde resulta. 
Es por esto que esos hechos son llamados cuasi-contratos, y por cuanto, sin ser contratos, y 
mucho menos delitos, producen obligaciones como las producen los contratos”. POTHIER, 
Robert. Tratado de las Obligaciones. 2ª edición, Guillermo Cabanellas de Torres (trad.), 
Buenos Aires: Editorial Heliasta, 2007. 
10 Lejos de repetir lo que señala la mayoritaria doctrina, consideramos que la obligación solo 
puede emanar de la voluntad o de la ley. Resulta esto lo más ceñido a la realidad, ya que –
como bien señala el profesor Osterling Parodi– actualmente resulta artificial continuar 
haciendo referencia a los cuasi contratos o cuasi delitos Cfr. OSTERLING PARODI, Felipe y 
CASTILLO FREYRE, Mario. Algunos conceptos sobre la teoría general de las obligaciones 
[en línea], 2010, p. 723. Disponible en http://www.osterlingfirm.com/Documentos/articulos/ 
Algunos%20conceptos%20sobre%20la%20teoria%20general%20de%20obligaciones.pdf 
11 “La ley natural es causa por lo menos mediata de todas las obligaciones: pues si los 
contratos, delitos, cuasidelitos producen obligaciones, es porque a priori la ley natural ordena 
que cada uno cumpla lo que prometa y repare el daño causado por su falta” Tomado de 
POTHIER, Robert Joseph. Tratado de las Obligaciones. Publicación Aportada por el Tribunal 
Superior de Justicia del Distrito Federal México, 2003, p. 74. 
27 
Otro sector de la doctrina (L. JOSSERAND), considera que son cuatro las 
fuentes de las obligaciones: los actos jurídicos, que se componen en contratos 
y compromisos unilaterales, los actos ilícitos que serían delitos y cuasidelitos, 
el enriquecimiento sin causa y la ley; lo novedosa de esta clasificación es que 
toma como primera categoría de manera general a todos los actos que 
producen efectos jurídicos celebrados de manera voluntaria, bien sea a través 
de un pacto o la sola manifestación de una persona de querer obligarse12. 
También se incluye la nueva categoría del enriquecimiento sin causa13, como 
una variante de los denominados cuasicontratos, considerados como el 
aumento del patrimonio de una persona a expensas del patrimonio de otro, sin 
haber una causa jurídica que la justifique, generándose la obligación de 
reintegro de ese empobrecimiento hasta el importe del beneficio. 
 
Para el tratadista Fernando Hinestrosa14, su propuesta de clasificación varía 
un poco con relación a la referida anteriormente, en el sentido de precisar la 
denominación de las mismas y una modificación conceptual en torno a la ley. 
 
12 “Las obligaciones contractuales, por el hecho de haber sido queridas por las partes, ofrecen 
una plasticidad, una variedad, que las opone irreductiblemente a la rigidez de todas las demás. 
[…] Pero ha de observarse que [esa] primera categoría es incompleta, pues debería 
comprender no solamente al contrato, sino al conjunto de los actos jurídicos. En efecto, aquel 
no es más que un género conformado por éstos. En tanto que el contrato es un acuerdo de 
voluntades, el acto jurídico se define, de manera general, como todo acto celebrado 
voluntariamente, con la mira de producir efectos de derecho, lo que incluye concretamente los 
actos unilaterales, es decir, aquellos que son obra de una sola voluntad […] y los actos 
colectivos, que muestran frente a él, al lado de semejanzas ciertas, diferencias notables”: 
FLOUR, Aubert et SAVAUX, É. Les obligations, I, Lácte juridique, cit, n. 55, p. 31 y ss. En 
HINESTROSA, Fernando. Tratado de las Obligaciones II. De las fuentes de las obligaciones: 
El negocio jurídico. Volumen I. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2015, nota al pie 
No. 77, p. 65. 
13 “Cuando un hecho puramente voluntario está erigido en fuente de obligación bajo el nombre 
de cuasicontrato, es con la finalidad de evitar un enriquecimiento sin causa […] Pero, una vez 
aceptada esta justificación, no hay razón para limitarse a los cuasicontratos previstos por el 
Code civil […]. El enriquecimiento sin causa puede llegar a ser, bajo las condiciones que se 
determinen, una fuente general de obligaciones, al margen de los casos expresamente 
reglamentados y que racionalmente no son sino aplicaciones particulares”: FLOUR, AUBERT 
et SAVAUX, Les obligations, I, L àcte juridique, cit., no. 59, p. 33. En HINESTROSA, Fernando. 
Tratado de las Obligaciones II., Ob. cit., nota al pie No. 100, pp. 67-68. 
14 HINESTROSA, Fernando. Tratado de las Obligaciones II., Ob. cit., p. 65. 
28 
Para este autor las fuentes de las obligaciones son: el negocio jurídico, el daño 
resarcible, el enriquecimiento injusto y los hechos jurídicos varios. 
 
El negocio jurídico lo considera como una manifestación de la voluntad del 
hombre con miras a producir un efecto jurídico, es decir, con la intención de 
engendrar, modificar o extinguir derechos pero bajo el ejercicio de la voluntad 
privada, situación que no ocurre en el acto jurídico, pues en estricto sentido es 
aquel acto humano, conforme a derecho con el que su autor no se propone 
alcanzar un determinado efecto jurídico ya al que la ley lo toma como un 
simple supuesto de hecho, al cual le atribuye unas consecuencias jurídicas 
predispuestas al margen de si el autor las quiso, mientras que en el negocio la 
ley recibe la conducta humana, con el efecto de reconocer a los particulares 
de poder disponer de sus propios intereses.15 
 
Respecto a los hechos jurídicos varios, el autor critica que tradicionalmente se 
hubiera recurrido a la ley cuando no se podía ubicar el hecho generador de la 
obligación en una de las otras fuentes16. 
 
“Pero el caso es que la ley no da para tanto. Sabido es que las 
relaciones jurídicas surgen porque la ley las patrocina, pero 
necesariamente por conducta de los hechos y en virtud de ellos. La 
ley es una previsión genérica, un juicio hipotético que actúa 
únicamente en presencia de realidades. Solo los hechos tienen 
fuerza bastante para mover el mandamiento legal. La ley previene 
la modificación de la naturaleza y ordena un efecto para el caso de 
 
15 “La línea distintiva entre una y otra categorías se capta en breve síntesis al observar que el 
negocio jurídico constituye una expresión de la autonomía de los particulares, reconocida 
como tal por la ley y relevante conforme a ella, y que por el contrario, los actos jurídicos en 
sentido estricto son meros supuestosde hecho productores de efectos que la ley establece 
exclusivamente”: SCOGNAMIGLIO, Atto giuridico, cit., p. 61. En HINESTROSA, Fernando. 
Tratado de las Obligaciones II., Ob. cit., nota al pie No. 192, p. 104. 
16 “Es exacto decir que la ley es siempre la fuente primaria, puesto que ninguna obligación 
existiría si la ley no la admitiera; pero esta no es más que la comprobación de una evidencia, 
desprovista de todo interés práctico. Pero si se trata de una fuente inmediata, las subdivisiones 
se justifican. […] Oponer la ley al hecho personal es entonces legítimo”: FLOUR, AUBERT et 
SAVAUX, Les obligations, I, L àcte juridique, cit., no. 56, p. 32. En HINESTROSA, Fernando. 
Tratado de las Obligaciones II., Ob. cit., nota al pie No. 101, p. 68. 
29 
que acontezca. El antecedente y el consecuente están previstos y 
sancionados por la norma, pero ella no obra sino en virtud de un 
impulso, que es el hecho jurídico.”17 
 
Teniendo como referencia las clasificaciones a las fuentes de las obligaciones 
mencionadas anteriormente, el interés se centra en determinar de dónde surge 
la obligación del contribuyente en el mecanismo de obras por impuestos, para 
ello tendremos remitirnos al acto jurídico mediante el cual una persona natural 
o jurídica adquiere la calidad de deudor de la obligación de ejecutar una obra, 
adquirir un bien o suministrar servicio para el Estado, financiado a través de 
los recursos que debe pagar por concepto de un impuesto de carácter 
nacional. 
 
Es importante tener en cuenta que tal como se describió en el primer capítulo, 
el mecanismo de obras por impuestos en Colombia, permite dos opciones de 
ejecución de los proyectos, el primero en donde a través de un acto 
administrativo se le aprueba al contribuyente su manifestación de interés y se 
establecen las condiciones para el cumplimiento de su obligación, 
adicionalmente el proceso contractual se desarrolla a través de una entidad 
fiduciaria donde se depositan los recursos requeridos para la ejecución del 
proyecto. El segundo en donde a través de un acto administrativo se aprueba 
la suscripción de un convenio entre el contribuyente y la entidad nacional 
competente dependiendo del objeto del proyecto, en donde posteriormente a 
través del documento que materializa el acuerdo de voluntades, se 
establezcan las condiciones para el cumplimiento de la obligación, los recursos 
invertidos siguen siendo del patrimonio contribuyente y solo hasta que acredite 
la ejecución del proyecto, se expide por pate del Estado unos títulos que 
pueden ser redimidos para pagar su obligación tributaria. 
 
17 HINESTROSA, Fernando. Tratado de las Obligaciones II. Ob. cit., p.68 
30 
Bajo la clasificación de las fuentes establecida en nuestro código civil, 
pudiéramos decir que en la primera de las opciones se trata de una obligación 
que surge de la ley, pues claramente en las normas que lo reglamentan se 
establece el procedimiento mediante el cual, el contribuyente asume la 
obligación de ejecución de un proyecto sin que medie un pacto o acuerdo con 
la entidad estatal encargada de su aprobación, es decir la norma trae unos 
supuestos de hecho y le atribuye consecuencias jurídicas. Para la segunda 
opción en cambio sí se establece la necesidad de la celebración de un 
convenio, lo que claramente nos ubica en el acuerdo de voluntades como 
fuente de la obligación. El mismo análisis aplica para la clasificación donde se 
reconoce que solo hay dos fuentes de las obligaciones: la ley y el contrato. 
 
Sin embargo, para las clasificaciones posteriores, ameritaría revisar si dentro 
de la categoría de los negocios jurídicos, podría ser la fuente que en realidad 
genere la obligación del contribuyente en el mecanismo de obras por 
impuestos para las dos opciones, a través de un proceso donde una de las 
partes realiza una “manifestación de interés” por un proyecto de inversión 
pública y la otra la aprueba, bajo unas condiciones de ejecución de la 
prestación, bien sea a través de un acto administrativo o de un convenio, para 
ello paso se pasa a argumentar la anterior afirmación 
 
2.1.1 El Negocio Jurídico como Fuente de la Obligación en la Opción que 
No Requiere Convenio 
La existencia de una norma legal que regula el mecanismo de obras por 
impuestos y que en cuyo procedimiento no se exige la celebración de un 
acuerdo de voluntades, no hace que la fuente inmediata de la obligación 
pertenezca a la categoría de las leyes, ya que, por sí sola no da nacimiento a 
la relación entre deudor, acreedor y la prestación debida, lo que si ocurre por 
ejemplo en el caso del pago de los impuestos de la forma tradicional. Se hace 
necesario entonces un acto voluntario o un comportamiento del sujeto que se 
31 
obliga, pues lo que hace que la obligación se preconstituya, es la expresión de 
la voluntad del contribuyente a través de la manifestación de interés, por lo 
tanto, podemos decir que con la sola expedición de la norma legal no se 
genera la obligación18, pues lo que ésta consagra es que la forma de pago 
para extinguir la obligación tributaria consistirá en la ejecución o en el 
cumplimiento de una prestación de hacer, pero para ésta se configure 
dependerá de la manifestación de la voluntad del sujeto pasivo o deudor de 
la misma. 
 
La manifestación de interés del contribuyente de acceder al mecanismo de 
pago de obras por impuestos, es una expresión de su autonomía privada19, en 
el entendido que bajo su propia autodeterminación, dispuso de sus propios 
intereses para realizar una conducta que lo obliga a cumplir una obligación 
tributaria bajo unas condiciones que la ley determina, relacionadas con la 
forma de pago como modo de extinguir su obligación, que consistirá en la 
entrega de un bien obra o servicio diferente al dinero, lo que la legislación civil 
denomina como pago en especie o cuerpo cierto 20, es decir que el 
 
18 Pero el caso es que la ley no da para tanto. Sabido es que las relaciones jurídicas surgen 
porque la ley las patrocina, pero necesariamente por conducta de los hechos y en virtud de 
ellos. La ley es una previsión genérica, un juicio hipotético que actúa únicamente en presencia 
de realidades. Solo los hechos tienen fuerza bastante para mover el mandamiento legal. La 
ley previene la modificación de la naturaleza y ordena un efecto para el caso de que acontezca. 
El antecedente y el consecuente están previstos y sancionados por la norma, pero ella no obra 
sino en virtud de un impulso, que es el. HINESTROSA, Fernando. Tratado de las Obligaciones 
II. Ob. cit., p. 68. 
19 “El concepto de autonomía privada presupone lógicamente los de individuo e individualidad, 
los cuales a su turno implican una conciencia personal de esta condición […], y reconocimiento 
social de dicha condición, que presupone un poder de autodeterminación, o sea de obrar, 
crear, según el propio discernimiento e intención y, de contera, un respeto de aquella y un 
reconocimiento de dicho poder por parte de la respectiva sociedad, supuestos de suyo 
históricamente condicionados”. HINESTROSA, Fernando. Tratado de las Obligaciones II. Ob. 
cit., p. 68. 
20 ARTICULO 1648. <PAGO DE ESPECIE O CUERPO CIERTO>. Si la deuda es de un cuerpo 
cierto, debe el acreedor recibirlo en el estado en que se halle; a menos que se haya deteriorado 
y que los deterioros provengan del hecho o culpa del deudor, o de las personas por quienes 
éste es responsable; o a menos que los deterioros hayan sobrevenido después que el deudor 
se ha constituido en mora, y no provengan de un caso fortuito a que la cosa hubiese estado 
igualmente expuesta en poder del acreedor. 
32 
contribuyente decidió voluntariamente escoger esta figura para el pago de sus 
impuestos, conociendo y asumiendo los efectos que la norma legal le asigna 
a este mecanismo21. 
 
Las características de la manifestación de interés, como una potencial fuente 
de obligación en el mecanismo de obras por impuestos,son las siguientes: 
 
1. Hay una manifestación unilateral y voluntaria que hace el contribuyente 
de disponer de su patrimonio para la ejecución de un proyecto como 
contraprestación al pago de un impuesto, es decir hay claramente un 
querer, según el propio discernimiento e intención de obligarse a realizar 
una prestación y un reconocimiento de esa autodeterminación por parte 
de la ley. 
 
2. Hay un conocimiento previo de las condiciones sobre las cuáles se debe 
ejecutar la prestación, pues cada proyecto tiene disponible la información 
particular sobre el cuál fue viabilizado, esto es entre otras cosas las 
condiciones de plazo, valor económico y especificaciones técnicas. 
 
3. Hay un acto jurídico que requiere del cumplimiento de unas formalidades 
para su validez, esto es, que se certifique la capacidad de quien actúa 
 
En cualquiera de estas dos suposiciones se puede pedir por el acreedor la rescisión del 
contrato y la indemnización de perjuicios; pero si el acreedor prefiere llevarse la especie o si 
el deterioro no pareciere de importancia, se concederá solamente la indemnización de 
perjuicios. 
Si el deterioro ha sobrevenido antes de constituirse el deudor en mora, pero no por hecho o 
culpa suya, sino de otra persona por quien no es responsable, es válido el pago de la cosa en 
el estado en que se encuentre; pero el acreedor podrá exigir que se le ceda la acción que 
tenga su deudor contra el tercero, autor del daño. 
21 “Los particulares pueden disponer de sus intereses y esa disposición está llamada a producir 
efectos respecto de su autor o sus autores, efectos que, a más de la mera vinculación, se 
enderezan a un resultado práctico, querido o, cuando menos, intuido por ellos, y que 
corresponde a la función propia de la figura escogida y, en alguna medida, adicionalmente, a 
los ajustes que los sujetos negociales le hayan introducido”. HINESTROSA, Fernando. 
Tratado de las Obligaciones II. Ob. cit., p. 137. 
 
33 
como contribuyente, la individualización del proyecto que se pretende 
ejecutar, la declaración juramentada que no se encuentra obligado a 
realizar el proyecto seleccionado en virtud de un mandato legal, un acto 
administrativo y/o decisión judicial y la especificación de la obligación 
tributaria que se vincula a la inversión del proyecto. 
 
4. Puede existir solicitudes de ajustes del proyecto por parte del 
contribuyente para el cumplimiento de la prestación, pues se permite la 
posibilidad de pedir a la entidad del Estado a cargo del proyecto, 
modificaciones a las condiciones de ejecución de los proyectos, dentro 
de la misma manifestación de interés. 
 
Conociendo las características anteriores, habría que precisar cuál es el hecho 
generador de la obligación para el contribuyente, para ello tendríamos que 
revisar el procedimiento administrativo para el desarrollo del mecanismo de 
pago de obras por Impuestos para esta opción, que establece cinco etapas: 
 
1. Presentación y revisión de iniciativas o proyectos propuestos, 2. 
Estructuración, evaluación y registro en el banco de proyectos, 3. 
Selección de proyectos, solicitud y aprobación de su vinculación al 
pago del impuesto, 4. Constitución de la fiducia y preparación para 
la ejecución del proyecto y 5. Ejecución y entrega del proyecto.22 
 
Con relación a la etapa tercera, anteriormente referida, se establece que, 
aprobada la vinculación del pago al proyecto seleccionado, el contribuyente 
asume la realización de la obra en forma directa, siguiendo para el efecto las 
reglas previstas y la articulación que prevé la normatividad vigente con la 
entidad nacional competente del sector del proyecto a ejecutar. De acuerdo 
con lo anterior, es indudable que el hecho generador de la obligación, se da 
 
22 Colombia. Presidencia de la República. Decreto 1625 de 2016, art. 1.6.5.3.1 Procedimiento 
para el desarrollo de las Obras por Impuestos. 
34 
en el momento en que el Estado profiere el acto administrativo de aprobación 
de la manifestación de interés al contribuyente, por el cumplimiento de los 
requisitos legalmente exigidos, es decir que a partir de que el acto 
administrativo esté ejecutoriado, nace la obligación del contribuyente de 
ejecutar la prestación. Pudiéndose sostener que los efectos jurídicos 
obligacionales se dan por la interacción entre la iniciativa del contribuyente, la 
actuación del Estado y la sanción del ordenamiento jurídico23. 
 
2.1.2 El Negocio Jurídico como Fuente de la Obligación en la Opción de 
Convenio 
Ahora, con referencia a la segunda opción, se prevé la necesidad de suscribir 
un convenio para la ejecución de los proyectos de obras por impuestos24. En 
ella se establece que esto se debe llevar a cabo una vez aprobada la 
manifestación de interés por parte del Estado, a través de la entidad encargada 
para ello, esto es la Agencia Nacional de Renovación Territorial – ART, de lo 
anterior surge entonces el interrogante, respecto a en qué momento nace la 
obligación para el contribuyente bajo esta modalidad. 
 
Una posición podría ser desde el momento mismo en que el Estado aprueba 
su manifestación de interés y expide el acto administrativo que autoriza la 
 
23 “Es la ley la que se dota de eficacia a la voluntad del hombre. Por esto no puede decirse 
que es la voluntad la que produce los efectos jurídicos, ni que la fuerza generadora de estos 
es el ordenamiento, sino que hay que afirmar que la ley autoriza la autonomía privada, 
haciendo posible que el negocio produzca por sí los efectos jurídicos al dotarlo de eficacia”: 
CARIOTA – FERRARA, Il negozio guiridico, cit., no.17, p. 48. En: HINESTROSA, Fernando. 
Tratado de las Obligaciones II. Ob. cit., nota al pie No. 208, pp. 109-110. 
24 Decreto 624 de 1989, Numeral 5 del Art. 79, adicionado por la Ley 2010 de 2019: Suscripción 
del convenio: Posterior a la aprobación por parte de la ART, la Entidad Nacional competente 
procederá a la suscripción del convenio con el contribuyente, para la ejecución del proyecto. 
Por medio de dicho convenio, el contribuyente se comprometerá a desarrollar el proyecto a 
cambio de una remuneración que será pagada por medio de Títulos para la Renovación del 
Territorio (TRT), una vez sea entregado el proyecto a satisfacción a la entidad nacional 
competente. En los casos en que la ejecución del proyecto sea superior a un (1) año, el 
convenio podrá prever el pago contra la entrega de los hitos que se establezcan en el mismo. 
El convenio estará regido por el ré-gimen aquí previsto y en su defecto por las normas de 
derecho privado. 
35 
suscripción del convenio para la ejecución del proyecto y la otra posición sería, 
que solo la obligación de ejecución del proyecto surge con el acuerdo de 
voluntades materializado a través de un convenio, incluso porque la misma 
norma legal así lo expresa. Podríamos entonces plantearnos la pregunta de 
qué pasaría jurídicamente, si el convenio no se suscribe por parte del 
contribuyente, si la respuesta es que la sanción de su incumplimiento es la que 
corresponde por la no ejecución del proyecto, es decir la que corresponde al 
incumplimiento total de su obligación, tendríamos que llegar a la conclusión 
que la obligación surgió antes de suscribir el convenio, pero sí en cambio la 
respuesta es que se sanciona solo la falta de cumplimiento a su obligación de 
suscribir el documento, como la que surge cuando se adjudica un contrato y el 
proponente no lo suscribe, la conclusión si sería que la obligación de ejecutar 
el proyecto nace con el convenio. 
 
Considero que para dar respuesta al planteamiento, tendremos que establecer 
en qué momento el contribuyente realmente se obliga a la ejecución del 
proyecto, es decir cuando se crea la relación jurídica obligacional entre éste y 
el Estado; para ello tendríamos que revisar cual es la manifestación de la 
voluntad del contribuyente, en la que realmente queda vinculado a la ejecución 
del proyecto o dicho de