FIDEL-Analisis-PP-Martinez-Nogueira

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FORGES 
 
 
 Hipólito Yrigoyen 785 Piso 5 Of.M 1086 Buenos Aires 
 Tel y fax: (5411) 4342-1395 y 4342-8153 
 
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 Documento 22/95 
 Septiembre de 1995 
 
 
 
ANALISIS DE POLITICAS PUBLICAS 
 
Roberto Martínez Nogueira 
 
 
INTRODUCCION 
 
Este trabajo responde a una intención: contribuir a perfeccionar las capacidades analíticas disponibles en el 
sector público. Su propósito es impactar sobre la acción, mejorando la calidad de las decisiones y facilitando la 
adopción de una perspectiva estratégica de la gestión. Su temática es el análisis de políticas publicas, conjunto 
diverso de metodologías y técnicas cuya utilización tiene por propósito introducir mayor racionalidad y 
transparencia en el funcionamiento del Estado y en sus procesos decisorios a través de una exploración más 
rigurosa de su sentido, de sus objetivos, del contexto de operación, de sus requerimientos y de sus impactos. 
 
Lo anterior supone una concepción del papel de funcionario de nivel gerencial o que desempeña funciones de 
asesoramiento: éste es un agente activo que interpreta, operacionaliza y ejecuta decisiones políticas en cuya 
formulación interviene movilizando sus valores, su perspectiva particular de las problemáticas a que se dirige la 
acción y sus capacidades. Es decir, no es un funcionario pasivo o neutro, sino que sus comportamientos están 
guiados por un sentido de lo público, del bien común y de servicio al ciudadano. En los procesos sociales, 
políticos y organizacionales desencadenados en torno a las políticas públicas participa como un actor relevante 
con incidencia sobre los resultados y las consecuencias de la acción estatal. Esta participación debe ser 
informada, nutrida del mejor conocimiento disponible, sometida a reglas claras propias de una administración 
pública responsable ante la sociedad y orientada éticamente. 
 
Un autor, Martin Rein, señaló hace tiempo que en los debates sobre las políticas públicas no se discute sobre 
datos, sino sobre sus interpretaciones. Estas ponen en juego concepciones, percepciones de la realidad y 
valores. Los contenidos de este trabajo no se refieren tanto a los datos a utilizar como a la capacidad para 
identificar su necesidad y relevancia en función de la situación problemática abordada por la política pública, a los 
marcos analíticos y evaluativos que les dan sentido y a los requerimientos de rigurosidad que deben satisfacer. 
 
El análisis de políticas se basa en conocimientos de diversas disciplinas y, por lo tanto, es una actividad 
científicamente sustentada. Es también una actividad que debe realizarse en forma sistemática, con 
metodologías rigurosas. Este curso está en primer lugar dirigido al tratamiento de estas metodologías. Su 
 
 
 
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objetivo no es, por consiguiente, suministrar las mejores respuestas, sino brindar elementos que puedan 
contribuir a formular preguntas sensatas. De ellas podrá derivarse una mejor actitud para buscar el mejor 
conocimiento que informe a las políticas públicas. 
 
Si bien es cierto que el conocimiento acrecienta la capacidad de alterar la realidad, el despliegue del mejor 
conocimiento disponible no necesariamente asegura una aceptable calidad en las políticas públicas. Por ello, en 
este curso no sólo se enfatizan aquellos aportes metodológicos para el análisis de políticas, sino también se 
plantean interrogantes que están dirigidos a precipitar la reflexión sobre el papel del funcionario, sobre sus 
responsabilidades y sobre las tensiones a que está sometido en el ejercicio de sus tareas. 
 
La estrategia expositiva procura iluminar diversos aspectos del análisis de políticas. Para ello enfatiza la 
necesidad de transitar: a) de lo simple a lo complejo, b) de la consideración de las políticas como enunciados 
cerrados a entenderlas como ciclos abiertos de acción, c) de las visiones centradas en esos enunciados a su 
análisis a partir de las relaciones con su entorno y, d) de una concepción de la gestión pública como mera 
aplicación de recursos, a otra más integrada con la construcción de la legitimidad, la efectividad y la 
sostenibilidad de las políticas. 
 
 
CAPITULO I 
 
LAS POLITICAS PUBLICAS: SU ANALISIS COMO DISCIPLINA Y COMO PRACTICA 
 
En este capítulo se procura brindar elementos que permitan una comprensión de la temática general de las 
políticas públicas y de su análisis. Para ello se abordan cuestiones referidas a las conceptualizaciones y a los 
marcos analíticos y se exponen distintas temáticas referidas a esta práctica profesional. 
 
1. Las políticas públicas 
 
La noción de política pública remite al estado, a sus articulaciones con la sociedad, a la administración pública y 
a sus actividades concretas. Cada uno de estos temas reclama un tratamiento particular que no será abordado 
en este trabajo. Sólo se señala que las políticas públicas están respaldadas por el imperio del estado, pretenden 
tener consecuencias sobre la sociedad y requieren para ello acciones de la administración pública. 
 
1.1. Las definiciones 
 
Son muchas las definiciones que pueden darse de las políticas públicas, ya que ésta es una noción 
relativamente difusa por tratarse de términos polisémicos. Por política pública puede entenderse un campo de 
acción del estado, una declaratoria de intención, un proceso de conversión, un ciclo de acción y un conjunto de 
impactos. 
 
 - campo de acción: un aspecto de la realidad que intenta ser impactado por la actividad estatal (política social, 
política exterior), 
 
 - declaratoria de intención: conjunto de promesas y compromisos de acción. Se refiere a conductas 
deliberadas para el logro de objetivos, la asignación de recursos y la determinación de responsabilidades. 
Estas promesas tienen su expresión material en la enunciación de la política. 
 
 - proceso de conversión: una movilización de recursos (de diferente tipo: de poder, de conocimiento, 
institucionales y organizacionales, de legitimidad social) para el logro de objetivos políticos. Su naturaleza, 
dotación, atributos, relaciones recíprocas, compabilidad y convergencia determinarán el grado en que la 
promesa se convierta en resultados efectivos. 
 
 
 
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 - ciclo de acción: actividades de formulación, ejecución, seguimiento y evaluación, cada una de las cuales 
supone la realización de acciones diferenciadas pero a la vez articuladas, que comprende además las 
intervenciones de múltiples actores como agencias con competencia política o técnica o como participantes 
con distinto grado de responsabilidad, involucramiento o continuidad. 
 
 - conjunto de productos, resultados e impactos,consecuencia del proceso de conversión en el marco de ese 
ciclo de acción. 
 
1.2. Las políticas públicas como construcciones sociales 
 
Puede adoptarse también una perspectiva aun más amplia. Estos términos pueden también utilizarse para 
denotar tanto cursos de acción como la inacción gubernamental, superando de este modo el enfoque restringido 
a conjuntos de decisiones o acciones. Las políticas serían recurrencias de acciones (o de ausencia de 
acciones) no necesariamente fundadas en decisiones explícitas. La política sería una reconstrucción a partir de 
la observación de la gestión de gobierno y de sus consecuencias que identifica su coherencia a pesar de la 
eventual falta de explicitación. 
 
Lo anterior revela que la definición de la política pública no es una tarea sencilla. En muchos casos puede, 
efectivamente, identificársela con una decisión o un conjunto de decisiones articuladas que brindan 
orientaciones y generan impactos. Pero en otros, las políticas son el producto de cursos de acción adoptados sin 
clara explicitación de sus orientaciones, como respuestas a circunstancias determinadas, constituyendo en 
mayor medida una "red" de acciones y reacciones a través de largos períodos de tiempo, conun peso 
significativo de las capacidades, interpretaciones y comportamientos desplegados durante la implementación. 
De este modo, las políticas son básicamente "comprensiones sociales relativamente compartidas", 
construidas a través de manifestaciones de propósitos y de su reformulación y reinterpretación dinámica a 
través de un proceso que algunos autores denominan de "retroalimentación" y otros de "reflexividad". "La 
"política" es un proceso a la vez que un producto", diría Wildavsky. 
 
Lo anterior tiene consecuencias importantes: las políticas no son un momento, una fotografía, una declaración o 
una decisión. Son un ciclo abierto, complejo, dinámico, con respecto al que hay que indagar los elementos de 
permanencia y los comportamientos que en torno a él se despliegan y que a la vez lo generan, con límites 
difusos. Incluyen "no decisiones", "conjuntos de actividades que sirven para sostener la movilización de valores, 
procedimientos, ritos y actores, con el fin de legitimar la no acción de una autoridad pública" (Meny y Thoenig). 
Algún autor lo ha sintetizado en forma sarcástica y a la vez brillante: "las políticas son como un elefante: se las 
reconoce cuando se las ve, pero no se las puede definir fácilmente" (Cunningham)(8). 
 
1.3. El ciclo de las políticas públicas 
 
Las políticas públicas constituyen un ciclo de eventos interrelacionados. Con propósitos analíticos pueden 
identificarse varias fases con respecto a las cuales existe consenso en la literatura pues se corresponden con el 
modelo normativo para un proceso racional de toma de decisiones. Cada una de estas fases tiene diferentes 
requerimientos informacionales y exigen distintas aproximaciones metodológicas: 
 
 a. La definición del problema 
 
 Supone la identificación de valores, percepciones y aspiraciones. Las técnicas analíticas utilizadas se 
refieren a la estructuración de problemas. (Ver el capítulo III). 
 
 b. La formulación y la sanción de la política 
 
 
 
 
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 La formulación es el resultado de estimaciones y previsiones sobre el curso de los eventos ante distintas 
alternativas de acción o no acción. Concluye con la elaboración de recomendaciones. La sanción de la 
política es el "momento de decisión" que da lugar a la distribución de responsabilidades, capacidades y 
recursos para la implementación. (Se tratan en el capítulo IV). 
 
 c. La implementación 
 
 Constituye el conjunto de acciones que se llevan a cabo para el logro de los objetivos propuestos. Da lugar a 
acciones de monitoreo o de evaluación de procesos. (Ver capítulo V). 
 
 f. Las consecuencias de la política 
 
 Comprende los productos generados (decisiones, regulaciones, servicios, etc), sus resultados (en función 
de los objetivos definidos) y sus impactos (consecuencias sociales). Requiere la realización de 
evaluaciones.(Ver capítulo VI). 
 
 g. La reformulación de las políticas 
 
 Es la consecuencia de las apreciaciones e inferencias realizadas a lo largo del proceso de implementación 
y como consecuencia de la evaluación. 
 
2. El análisis de políticas 
 
El propósito del análisis de políticas es la comprensión de las políticas públicas por medio de la indagación de 
acciones y decisiones estatales, así como de los procesos en torno a ellas desencadenados y por ellas 
producidos. Esa comprensión se alcanza a través de la producción y la utilización de conocimiento relevante en 
torno a cuestiones que son objeto de atención y acción por parte del estado. Este conocimiento puede tener 
distinto grado de formalización, desde el juicio informado hasta la utilización de metodologías rigurosas y 
sistemáticas y el argumento racional. 
 
 
Son múltiples las definiciones dadas al análisis de políticas. Algunas de ellas son las siguientes: 
 
 "asesoramiento relevante para las decisiones públicas basado en valores y dirigido a un usuario específico" 
(Weimer y Vining) 
 
 "disciplina basada en las ciencias sociales que utiliza múltiples métodos de indagación y de argumentación 
para producir y transformar información relevante referida a políticas que puede ser utilizada en ámbitos 
políticos para resolver problemas vinculados a políticas públicas" (Dunn) 
 
 "medio para sintetizar información, incluida en ella los resultados de investigaciones, dirigido a suministrar 
elementos para las decisiones sobre políticas (la identificación de alternativas) y para la determinación de 
necesidades futuras de información". (Wi lliams) 
 
 "subcampo aplicado cuyo contenido no puede ser determinado por límites disciplinarios sino por aquello 
que aparezca como apropiado a la naturaleza y a las circunstancias del problema (Wildavsky). 
 
 - cualquier tipo de análisis que genera y presenta información dirigida a mejorar las bases para el ejercicio 
de su juicio por parte de los formuladores de política. (Quade) 
 
 
 
 
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2.1. La justificación 
 
El análisis de políticas requiere una justificación. ¿Por qué el análisis de políticas? ¿Cuál es su relevancia para 
que haya recibido una atención creciente, habiéndose constituido a la vez en un campo multidisciplinario con 
identidad propia y en una práctica profesional difundida? ¿Por qué se ha convertido como una actividad 
sistemática en los intentos serios de reforma del estado? ¿Por qué está asociado a la participación social y a 
una ciudadanía activa? Las respuestas a estos interrogantes pueden encontrarse en las contribuciones del 
análisis de políticas a tres planos de la realidad: 
 
 - al proceso democrático, brindando aportes que iluminan la deliberación política y dan transparencia a los 
procesos en torno a decisiones públicas, 
 
 - al proceso social, pues genera conocimientos sobre las problemáticas que demandan la atención pública, 
permitiendo una más clara identificación de intereses, necesidades, perspectivas y aspiraciones, así como la 
expresión de valores. 
 
 - a los procesos organizacionales, a través de elementos para el mejoramiento de la calidad de las 
decisiones, para la programación y para el fortalecimiento de la gestión. 
 
2.2. La articulación con el mejoramiento de la gestión pública 
 
Las nuevas condiciones enfrentadas por la administración pública - contextos de gran volatilidad, actores 
sociales con elevadas capacidades de organización y movilización, tecnologías crecientemente complejas, 
políticas cada vez más focalizadas - exigen capacidades operativas caracterizadas por la flexibilidad, la 
adaptabilidad de circunstancias específicas, innovación permanente y orientación hacia resultados e impactos. 
 
Los atributos estructurales y de funcionamiento de la administración distan de satisfacer estos requisitos. Por 
ello es preciso ejecutar programas de cambio organizacional sistemáticos y continuos. Por largos años, las 
herramientas fundamentales - y únicas - de los cambios administrativos fueron la actualización de los regímenes 
normativos, la aplicación de técnicas de organización y sistemas, la difusión de mecanismos de administración 
de personal inspirados en principios universalistas y la capacitación. En general, se partió de una concepción de 
la administración como sistema cerrado y estático. 
 
Los escasos éxitos llevaron a una evolución en la conceptualización y a una utilización de herramientas más 
complejas. Progresivamente se fue haciendo uso del estudio de los procesos decisionales y de la interacción 
social, con un tratamiento explícito del medio ambiente y de la problemática del poder. Ello explica el énfasis en la 
aplicación sistemática de los aportes de las ciencias sociales, tanto de las preocupadas con lo estructural como 
de las orientadas a la indagación de comportamientos individuales y grupales, con una mayor atención por los 
procesos y lo situacional. 
 
Desde esta perspectiva más rigurosa se afirma que los modelos de organización y de gestión deben diseñarse a 
partir de los requerimientos de las políticas públicas. Cada tipo de política enfrenta distintos grupos y patronesde 
demandas, tiene diferente contenido simbólico y es susceptible de evaluación a partir de criterios variados e 
indicadores específicos. Los comportamientos organizacionales están, obviamente, condicionados por estos 
aspectos. Si el objetivo es dotar a las organizaciones públicas de mayor eficacia, es preciso clarificar estos 
aspectos en forma previa a la acción. 
 
Por la razón señalada, el análisis de las políticas pasa a ser un instrumento central para el perfeccionamiento de 
la administración pública, junto al planeamiento estratégico y a las diversas técnicas de intervención en lo micro-
organizacional. Estos campos son convergentes, por cuanto los tres son pertinentes para el tratamiento de la 
correspondencia y de las relaciones entre objetivos y acción, entre lo sustantivo de la actividad de gobierno y sus 
 
 
 
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requerimientos de gestión, y entre los contenidos de las tareas de la administración pública y los procesos 
sociales por éstos desencadenados. 
 
Estas tecnologías demandan la disponibilidad de insumos abundantes de información, una capacidad técnica y 
social de procesamiento adecuado y la posibilidad de realizar juicios y evaluaciones a nivel organizacional. 
Asimismo, se requiere actitudes favorables a la adquisición y al uso del conocimiento científico. 
 
2.3. Los paradigmas 
 
El análisis de políticas presenta una notable diversidad de posibilidades en cuanto a finalidad, rigurosidad, 
destinatarios de sus resultados, ámbitos de realización, etc.. Aquella amplitud de la denotación del término 
"análisis", así como estas diferentes perspectivas, hacen que sea preciso avanzar en la diferenciación de 
"paradigmas" a partir de los cuales se realizan actividades de este tipo: 
 
 a. Los paradigmas científicos 
 
 i) La investigación académica: Para esta actividad, el estudio de las políticas públicas no procura una 
transferencia inmediata y directa de sus resultados a actores sociales específicos. Se aspira a avanzar en el 
conocimiento y, eventualmente, a formular teorías sobre procesos sociales, políticos y administrativos en 
torno a "qué hace el gobierno, por qué lo hace, y que consecuencias tiene". Procura la descripción y la 
explicación de las causas y los impactos de la acción gubernamental (Dye). Su foco de atención son las 
políticas como procesos de interacción. Se recurre a metodologías aceptadas en cada disciplina, la 
audiencia está compuesta básicamente por la comunidad académica y su impacto sobre la sociedad sigue 
un camino indirecto a través de la difusión de visiones y perspectivas sobre la realidad y de las 
concepciones para la resolución de los problemas. 
 
 ii) La investigación de políticas (policy reaserch). Esta es una variedad de la investigación académica. Hace 
uso de metodologías científicas, describe fenómenos y determina las relaciones entre ellos a partir de la 
delimitación de un problema específico de política (Wiiliams, W., 1971). Su foco de atención es el contenido 
de las políticas, entendido como el objeto particular que la política pretende afectar y las acciones 
efectivamente realizadas para ello. 
 
 b. Los paradigmas profesionales 
 
 i) El análisis de políticas como actividad de asesoramiento o de esclarecimiento dirigida a informar 
decisiones públicas: La finalidad es "prescriptiva", ya que procura perfeccionar las políticas públicas, 
dirigiendo sus productos hacia tomadores de decisiones que son los demandantes de las tareas o hacia 
públicos específicos interesados en esas políticas. En otros términos, es un análisis para las políticas 
públicas. Desde esta perspectiva, los ámbitos de realización pueden ser varios, teniendo consecuencias 
sobre el carácter y la finalidad de la actividad. Además del sector público, esta actividad es demandada por 
otros actores con el propósito de reunir información para incidir sobre las políticas, procurando ilustrar y 
movilizar a la opinión pública en torno a cuestiones de interés social, o para incorporar al diseño de sus 
propias estrategias la estimación de las consecuencias de las políticas públicas sobre sus intereses y 
aspiraciones (empresas privadas, sindicatos, organizaciones empresariales, etc..). En este trabajo nos 
centramos en el analista de políticas trabajando en el ámbito del sector público: nos referimos al funcionario 
de nivel superior que tiene que asesorar a la autoridad política en la toma de decisiones. 
 
 ii) El análisis de políticas como actividad de evaluación: Esta es una actividad semejante a la anterior en 
cuanto a los ámbitos en que se desarrolla y en su orientación hacia el perfeccionamiento de las decisiones. 
Hace uso de tecnologías con mayor grado de formalización, supone una acción ya realizada y pretende 
determinar los impactos, los factores que incidieron en ellos y su relación con las recursos movilizados. 
 
 
 
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 c. El análisis de políticas insertos en los paradigmas tradicionales 
 
 i) El planeamiento tradicional: Esta actividad tiene ciertos paralelismos con el análisis de políti cas. Su foco 
es la ordenación de medios con respecto a fines establecidos. Su diferencia básica radica en el horizonte 
temporal considerado, en la escasa consideración de los procesos sociales y en los supuestos sobre 
disponibilidad de información y de poder suficiente por parte de planificadores y ejecutores. 
 
 ii) La administración pública tradicional: En el contexto administrativo se suelen realizar acciones de 
análisis, pero éstas suelen centrarse en aspectos de gestión, con insumos disciplinarios propios del área 
de competencia. Su foco es la implementación. El análisis de políticas, como se anticipó, estudia el ciclo 
completo de las políticas, hace uso de aportes multidisciplinarios, atiende a las relaciones entre la gestión y 
los actores sociales y se inserta en los procesos de decisión política. 
 
 iii) El periodismo: Como tarea de investigación considera aspectos de los contenidos de políticas y de los 
procesos desencadenados. Es una actividad difusa que comprende acciones de recolección de información 
con un procesamiento primario para se distribuida entre públicos no especializados. Su diferencia 
fundamental es el rigor analítico requerido y la profundidad de los análisis. 
 
Weimer y Vining presentan un cuadro que expone las principales similitudes y diferencias de estos paradigmas 
en términos de los objetivos buscados, la orientación hacia el destinatario de los resultados, el estilo 
predominante, la dimensión temporal y las debilidades básicas. 
 
Cuadro 1 
Los paradigmas del análisis de políticas 
 
 
Paradigmas Objetivo principal Cliente Estilo común Restricciones 
temporales 
Debilidades 
Investigación académica Construcción de teorías 
para la comprensión de los 
procesos sociales 
"verdad" como es 
definida por la 
disciplinas. Colegas 
Metodología rigurosa 
para construir y 
verificar teorías. 
Retrospectivo 
Presiones externas 
poco frecuentes 
Con frecuencia, 
información 
irrelevante para la 
toma de decisiones 
Investigación de políticas Predicción de impactos de 
cambios en variables 
relevantes producidos por 
la actividad pública 
Actores en la arena 
política. Otras 
disciplinas 
Aplicaciones de 
metodologías 
formales a cuestiones 
relevantes de política. 
Predicción de las 
consecuencias 
Frecuentes presiones 
por plazos, a veces 
moderadas por la 
recurrencia de las 
cuestiones 
Dificultad en traducir 
los hallazgos en 
insumos para la toma 
de decisiones 
Planeamiento clásico Definición y logro de 
estados futuros deseables 
para orientar la acción 
pública 
El "interés público" tal 
como es definido por 
la profesión 
Reglas y normas 
establecidas por la 
profesión. 
Especificación de 
objetivos y metas 
Escasa presión 
temporal por la 
orientación al largo 
plazo 
Irrelevancia de los 
planes cuando no se 
consideran los 
procesos políticos 
Administración pública 
tradicional 
Ejecución eficientede 
programas tal como son 
definidos políticamente 
El programa Gerencial y legal Decisiones de rutina. 
Ciclos 
presupuestarios 
No consideración de 
aspectos externos al 
programa 
 
 
 
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Periodismo Focalizar la atención 
pública en problemas 
Público general Descriptivo Atención coyuntural 
a cuestiones 
Carencia de 
profundidad analítica 
Análisis de políticas Analizar, presentar y 
evaluar alternativas para la 
resolución de problemas 
Un decididor individual 
o colectivo 
Síntesis de 
investigación y teoría 
para estimar las 
consecuencias de 
políticas 
Terminación del 
análisis vinculadas a 
los tiempos del ciclo 
de políticas 
Miopía producida por 
la orientación hacia 
el cliente y por la 
presión temporal 
 
Adaptado de Weimer y Vining (pag.4) 
 
2.4. Los antecedentes 
 
El análisis de políticas como campo profesional se ha ido conformando progresivamente. Resulta de la 
convergencia de tradiciones intelectuales y del desarrollo de disciplinas e instrumentos diversos, habiéndose 
producido una maduración que puede sintetizarse en un tránsito de posturas centradas en la decisión como 
categoría analítica, a otras que se refieren a los procesos decisorios caracterizados por la incertidumbre, el 
conflicto y la existencia de limitaciones al despliegue de la racionalidad plena. Estos aspectos serán tratados en 
particular más adelante. 
 
Aquellas tradiciones intelectuales son: 
 
 a. La tradición utópica 
 
 El análisis de políticas forma parte de una tradición intelectual para la que la aplicación del conocimiento 
científico a las cuestiones públicas es una necesidad para la eficacia de la acción, una manifestación del 
proceso del poder creciente de la razón y un imperativo ético. En esa tradición están las corrientes utópicas 
que pretendían estructurar la sociedad conforme a diseños fundados en una razón universal que se remontan 
a Platón y que luego constituye el atributo esencial del iluminismo, con exponentes en Condorcet, los 
socialistas utópicos y los primeros positivistas. Herederos de esta tradición son aquellos que asignan un 
papel central a los técnicos, desde Saint Simon a las corrientes "gerenciales" y de "ingeniería social" más 
recientes. 
 
 b. Las ciencias sociales aplicadas 
 
 Con el desarrollo de las ciencias sociales y con el desarrollo de sus orientaciones aplicadas se establece el 
campo del "análisis de políticas" con pretensiones de cierta autonomía. Desde ya, algunas de estas ciencias 
nacieron con el propósito explícito de impactar sobre las decisiones de gobierno, como fue el caso de la 
economía y aún de la "aritmética de estado", como se llamó a la disciplina que surgió de los primeros intentos 
de recoger información estadística sobre las más diversas cuestiones sociales. Pero en otras, como es el 
caso de la sociología y de la ciencia política, el giro hacia el estudio de cuestiones restringidas de la acción 
estatal constituyó una ruptura importante con respecto a la tradición establecida. Alimentada por el 
"pragmatismo" filosófico, esa ruptura se dio en primer lugar en los Estados Unidos luego de la primera guerra 
mundial, alcanzando un notable desarrollo con posterioridad, en particular luego de la década de los años 60. 
 
 c. El desarrollo de disciplinas e instrumentos para la toma de decisiones 
 
 La creciente dimensión del estado, la complejidad de su acción y los esfuerzos por introducir una mayor 
racionalidad en la asignación de recursos y en la administración del gasto llevaron al desarrollo de distintas 
metodologías de análisis de decisiones, de planificación, de presupuestación y de control de gestión. Junto a 
 
 
 
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ellas, paralelamente se reconvierten para su utilización en el sector público enfoques y tecnologías 
desarrollados para los ámbitos privados, fundadas en avances en la teoría de la decisión, en la teoría de la 
organización y en el análisis microeconómico, muchas de las cuales hacen uso modelizaciones y de 
herramientas matemáticas y econométricas. En particular, el enfoque de sistemas, la investigación 
operacional, el análisis de costo beneficio y de costo efectividad, etc., forman parte del instrumental que 
enriqueció al análisis de políticas. 
 
3. La práctica del análisis de políticas 
 
3.1. El contexto 
 
El análisis de políticas es una actividad que alimenta el proceso de toma de decisiones y de gestión de las 
políticas públicas. En este sentido, debe ser interpretada en un contexto más amplio de acción. De él forman 
parte los actores interesados en el campo de políticas (stakeholders), las situaciones y aspectos de la realidad 
que son objeto de problematización y que dan lugar a las políticas. La representación diagramática de esta 
situación es, según Dunn: 
 
 
 +-----------------------+ 
 ¦ Actores sociales ¦ 
 ¦ (partidos, sindica- ¦ 
 +----- ¦ tos, analistas,ONGs +-------+ 
 ¦ ¦ org. sociales, etc) ¦ ¦ 
 ¦ +-----------------------+ ¦ 
 ¦ ¦ 
 ¦ ¦ 
 +-----------------------+ +-----------------------+ 
 ¦ ¦ ¦ ¦ 
 ¦ Medio social ¦ ¦ Políticas ¦ 
 ¦ (areas de proble- +----¦ públicas ¦ 
 ¦ mas: pobreza, empleo ¦ ¦ ¦ 
 ¦ medio ambiente, ¦ ¦ ¦ 
 ¦ educación, etc.) ¦ ¦ ¦ 
 +-----------------------+ +-----------------------+ 
 
 
Estos tres planos están en interacción continua, con elementos objetivos y de evaluación permanentemente 
presentes. Las interacciones resultan de comportamientos que expresan elecciones deliberadas de los actores 
sociales en el marco de una realidad observable compuesta por situaciones, acciones y consecuencias. 
 
En esta relación dialéctica, cada uno de estos planos es a la vez creador y producto. Es decir, las políticas 
públicas no pueden ser consideradas como simples consecuencias de una situación del medio social y de 
comportamientos de los actores sociales. Sus contenidos también tienen carácter determinante, en el sentido 
que transforman la realidad y generan reacciones de los actores sociales. De ahí el carácter de reflexividad del 
proceso y la particular importancia del analista de políti cas, un actor más en él. 
 
3.2. Las intervenciones 
 
La tarea del analista no se reduce a un momento determinado. Por el contrario, esta actividad se despliega a lo 
largo de las diferentes etapas del ciclo de políticas, contribuyendo a: 
 
 
 
 
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 a. orientar la acción pública a través de una definición de los impactos buscados, la asignación de recursos de 
acuerdo a prioridades y el perfeccionamiento de los modelos de organización y gestión (análisis ex-ante en las 
fases de definición del problema, formulación y reformulación), 
 
 b. perfeccionar la ejecución de las políticas, de manera de operar con criterios de adecuación situacional, 
eficiencia, eficacia y transparencia (monitoreo durante la implementación), 
 
 c. realizar la evaluación de los resultados e impactos de las decisiones de gobierno (análisis ex-post). 
 
3.3. Las problemáticas 
 
En ese proceso están presentes múltiples problemáticas que el analista de políticas debe confrontar 
necesariamente. Las mismas son de una extrema complejidad y han sido abordadas desde distintas 
perspectivas filosóficas y disciplinarias. Su señalamiento permite dar razón de los conocimientos, aptitudes y 
capacidades de que el analista deberá estar munido para el desempeño de esta práctica profesional. 
 
 - Acción. Es una acción con atributos particulares: es realizada por el estado a través de organizaciones 
públicas. Esta integrada por comportamientos conscientes ydeliberados dirigidos a un fin que responden a 
una voluntad, a una intencionalidad. Frente a esta acción se despliegan otras acciones de otros actores 
sociales. 
 
 - Valores. La acción pública se sustenta en valores que fundamentan la definición de los objetivos y los 
criterios para la selección de las alternativas. A lo largo del proceso de políticas, a su vez, se confrontan valores 
de los actores sociales involucrados. 
 
 - Futuro. La acción espera tener consecuencias en el tiempo, ya sea determinando, promoviendo o regulando 
comportamientos de organizaciones o individuos. Por lo tanto, supone la capacidad de anticipar resultados de 
la acción en ese futuro. 
 
 - Racionalidad. Esta es una noción por demás compleja. El análisis de políticas pretende identificar y evaluar 
la articulación entre medios y fines, por lo tanto apela a la racionalidad instrumental. Además se interroga 
sobre los fines mismos, sobre sus fundamentos y consecuencias, por lo que supera ese marco restringido 
para plantear interrogantes referidos a la racionalidad material o sustancial de los actos. Si esto no 
constituyera una complejidad suficiente, también procura identificar las distintas racionalidades de los actores 
movilizados durante el proceso. 
 
 - Conocimiento. Toda política supone una apreciación causal: consiste en decisiones y actos orientados a 
ciertas consecuencias. La elección del camino entre unos y otras supone la utilización de una "teoría en uso" 
sobre la realidad. Las políticas públicas son en este sentido hipótesis a verificar. Es decir, son apuestas a que 
ciertos medios alcanzarán ciertos fines. Además, constituyen "cadenas de causalidad", en el sentido que esas 
relaciones causales son complejas, con interacciones entre actores y factores. Por consiguiente, tanto el 
contenido de la política como su análisis suponen una previsión - anticipación del curso futuro de los eventos 
en presencia o ausencia de la acción - y una explicación - identificación de los factores operantes y 
determinación de las causalidades presentes 
 
 - Poder. Cada política pública es un fenómeno político que está respaldada por recursos de poder pero que a 
la vez enfrenta movilizaciones de poder de parte de los actores sociales interesados en los aspectos de la 
realidad que esa política pretende impactar. Es decir, toda política pública opera en un campo de fuerzas. 
 
 - Incertidumbre. Tanto conocimiento imperfecto como la movilización de recursos de poder por parte de 
diferentes actores hace que no pueda anticiparse con certeza cuales serán los impactos efectivos de las 
 
 
 
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políticas públicas. 
 
 - Elección. Se refiere a la selección de alternativas en presencia de recursos escasos que requieren su 
adjudicación según una evaluación de su eficiencia, eficacia e impacto. Ello es consecuencia de la presencia 
de restricciones, ya que no se puede hacer todo al mismo tiempo. Las políticas consisten siempre en una 
elección entre al ternativas, por lo que elegir un curso de acción supone renuncias, abandonando o 
postergando otros alternativos. Además, las políticas suponen afirmaciones de deseabilidad no siempre 
compartidas, por lo que se dan en un contexto de conflictos . 
 
4. El analista de políticas 
 
4.1. El perfil 
 
Dada la diversidad y complejidad de las problemáticas puestas en juego, el analista de políticas debe: 
 
 a. utilizar marcos analíticos adecuados y metodologías rigurosas, por lo que debe contar con conocimientos 
actualizados sobre las temáticas que hacen a su competencia y capacidades para establecer diálogos con la 
comunidad de investigadores, con los decididores políticos y con los restantes actores sociales, 
 
 b. captar la complejidad del problema y de su contexto de emergencia y desarrollo, articular fines y medios, 
identificar alternativas y predecir y evaluar sus consecuencias, 
 
 c. identificar actores relevantes, sus perspectivas y sus recursos de poder, atendiendo a las sensibilidades y 
focos de atención de los destinatarios de la acción, 
 
 d. anticipar los procesos de implementación, los comportamientos de los distintos actores y los requisitos de 
la evaluación de productos, resultados e impactos y 
 
 e. realizar juicios éticos sobre su participación y sobre las cuestiones involucradas en las políticas y en el 
análisis de las mismas. 
 
4.2. La tarea 
 
El análisis de políticas se desarrolla en un contexto plagado de ambigüedades, conflictos e incertidumbres. Por 
ello Wildavski sostiene que el análisis de políticas es a la vez un arte y un oficio. Con esta afirmación pretende 
ilustrar el carácter creativo de esta actividad, que trasciende la mera acumulación de conocimientos 
disciplinarios: una actividad que no es susceptible de rutinización y que requiere un contexto organizacional 
abierto al aprendizaje, que asegure la libertad de pensamiento, que permita el disenso y que sea tolerante a la 
frustración. 
 
A su vez, Meny y Thoenig afirman que "la característica del trabajo de análisis es un ir y venir entre la 
simplificación y la complejidad, ya se trate de los objetivos, las soluciones o los efectos". Agregan que investigar 
no es nada fácil en presencia de "una autoridad pública que no llega a comprender lo que sucede, problemas 
complejos que se simplifican hasta la caricatura, datos cuya pertinencia y finalidad quedan por verificar y 
polaridades causa-efecto que recuerdan la historia de la gallina y el huevo" (pag.136). 
 
4.3. Los modelos de conducta 
 
El papel profesional del analista de políticas no está claramente formalizado. Su desempeño se rige por distintas 
concepciones, cada una de las cuales supone un modelo de conducta diferenciado y da lugar a distintas 
tensiones y conflictos de tipo operacional y ético que deben ser considerados. Esos modelos, de manera 
 
 
 
12 
 
estilizada, son: 
 
 a. El modelo analítico-descriptivo 
 
 Este es el modelo del "experto". Parte de una concepción positivista que diferencia los juicios de valor de los 
juicios de hecho. La "objetividad" es su aspiración. Su instrumento es el conocimiento técnico o científico. Se 
corresponde con los supuestos del tipo ideal "burocrático" de Weber. En éste, la organización opera como 
instrumento para el logro de objetivos que están definidos por algunas instancia externa de naturaleza política. 
En su interior, los funcionarios no formulan ningún tipo de valoración. Son agentes de la racionalidad 
instrumental, concernidos exclusivamente con los medios adecuados para aquellos objetivos. A su vez, 
responde a la vieja distinción entre "política" y "administración" que gobernó el desarrollo de la administración 
pública tradicional como disciplina y como aspiración normativa. Los argumentos en torno a políticas 
generados desde esta perspectiva dan centralidad a los "datos", a la modelización y a la expresión cuantificada 
de sus previsiones y recomendaciones. 
 
 Este modelo supone un estilo de análisis. Este consiste en la desagregación de los elementos componentes 
de cada problemática. De esta forma, las cuestiones son delimitadas abstrayendo condicionantes y 
consecuencias. Además, implica un peligro: la tecnocracia. Por este término se entiende el poder efectivo 
desempeñado por individuos que, a partir de la posesión de un conocimiento disciplinario, determinan las 
orientaciones y contenidos de las políticas públicas, fundando su legitimidad en ese conocimiento sin 
referencia explícita a valores. 
 
 b. El modelo valorativo-comprometido 
 
 En este modelo la motivación básica no es esclarecer el sentido, los requerimientos o las consecuencias de 
una política, sino la de uti lizar el análisis como una oportunidad para avanzar intereses específicos que 
expresan un conjunto de valoraciones o apreciaciones de la realidad de un grupo social determinado que 
constituye la "referencia" primera del analista. Su estilo es el de "advocacy", es decir, la promoción de ese 
interés, valoración o apreciación demanera de impactar a la opinión pública o a los decididores. Su intención 
es ejercer influencia a través del convencimiento y de la movilización de recursos de poder para la adopción de 
contenidos determinados de política. 
 
 c. El modelo valorativo-crítico 
 
 Este modelo no rehuye el análisis de los valores. Estos son objeto de indagación, interrogándose el analista 
por sus contenidos y por sus consecuencias. Este no es un actor neutral: responde a una cierta concepción de 
lo público y, por consiguiente, del bien común. Desde esa concepción trata de esclarecer las diferentes 
evaluaciones de los actores participantes, las concepciones que alimentan la definición de los objetivos y el 
"sentido" de las políticas. Este no le viene dado como un "dato", sino que se constituye en un objeto a 
esclarecer. Procura hacer explícitos los marcos de referencia movilizados en los procesos vinculados a las 
políticas. Por ello, el estilo de indagación apunta a la totalidad y no a las partes componentes de la política, 
rehuye la separación entre juicios de valor y juicios de hecho y afirma la continuidad y la esencial relación entre 
la política y la administración. 
 
 Este modelo de acción genera alianzas circunstanciales con grupos sociales que sustentan sus mismos 
valores, o formulan sus argumentaciones desde la perspectiva de grupos "sin voz" o con escasa capacidad de 
demanda, o de valores con baja articulación política (los pobres, la preservación del medio ambiente, etc.). 
 
 
 
 
 
 
 
13 
 
Cuadro 2 
Modelos de rol del analista de políticas 
 
 
 
 VALORES FUNDAMENTALES 
 Integridad analítica Responsabilidad hacia los clientes Consistencia con respecto a los valores 
personales 
Analítico descriptivo El análisis es "objetivo": habla por sí 
mismo. El foco primario es la predicción 
de consecuencias 
Los clientes son sospechados. 
Desentendimiento con respecto a los 
impactos políticos. Mantiene distancia con 
los clientes. Prefiere operar con clientes 
institucionales 
Se identifican los valores relevantes, pero 
su evaluación es dejada a los clientes 
Valorativo comprometido El análisis produce conclusiones 
definitivas sólo excepcionalmente. 
Aprovecha para promover los intereses 
de sus clientes 
Los clientes proveen legitimidad. Existe 
una contraprestación: lealtad a cambio de 
acceso al procesos político 
Selecciona a los clientes que comparten sus 
valores. Establece relaciones de largo plazo 
con ellos. 
Valorativo crítico El análisis produce conclusiones 
definitivas sólo excepcionalmente. 
Aprovecha la ambigüedad para enfatizar 
los valores ausentes y para diluir sus 
resultados cuando el análisis no apoya sus 
valores. 
Los clientes dan la oportunidad para 
avanzar valores. Se relaciona con ellos 
con oportunismo. Pretende utilizarlos para 
promover sus perspectivas. 
El análisis es un instrumento para la 
promoción de los propios valores. 
Aaptado de Weimer y Vining (pag.18) 
 
3.4. Los conflictos de la práctica del analista 
 
Los tres modelos de conducta identificados suponen la presencia de conflictos y tensiones de rol con 
consecuencias éticas. Los mismos son diversos y su identificación y apreciación sólo debe realizarse 
situacionalmente. No obstante, puede afirmarse que los mismos no difieren sustancialmente de situaciones 
provocadas por la pertenencia a organizaciones o por el desempeño de roles profesionales. 
 
 a. Los conflictos de rol 
 
 Estas tensiones y conflictos pueden ser: 
 
 i) entre las demandas de la tarea y las aspiraciones de los destinatarios de la política y los valores del 
analista: es cuando el analista debe realizar una tarea que servirá como fundamentación para la adopción 
de decisiones con las que no está de acuerdo, 
 
 ii) entre los requerimientos de las labores y otras afiliaciones o pertenencias del analista que también le 
demandan lealtad, como cuando el analista debe realizar tareas con respecto a las cuales algún grupo al 
que pertenece o que constituye su referencia (el sindicato, un partido político, su grupo profesional, etc.) 
tiene posición tomada y le exige conformidad con ella, 
 
 iii) entre requerimientos dispares con respecto a la misma tarea originados en distintos ámbitos 
organizacionales o distintos públicos , como cuando el analista debe responder simultáneamente a las 
 
 
 
14 
 
exigencias de su organización o unidad de pertenencia y a las demandas de otro nivel jerárquico, de otro 
ámbito de la administración o del destinatario de su trabajo cuando éste es ajeno a aquella organización 
(participante de un grupo consultor, preparación de informes para el Congreso, etc.) 
 
 b. Las estrategias de comportamiento 
 
 Consideremos el primer caso, en el que el conflicto se produce cuando las exigencias del demandante del 
análisis ("el cliente": la autoridad política, la jerarquía administrativa) entran en contradicción con los valores del 
analista. Los restantes constituyen conflictos que el analista debe resolver a través de un examen de sus 
lealtades y de su prioritación en cada situación en particular. 
 
 Weimer y Vining plantean alternativas de resolución, inspirándose en categorías utilizadas por el economista 
Albert Hirshman para el análisis de situaciones similares en otros contextos. 
 
 Estas categorías son: 
 
 - la "voz", expresión de los propios valores con la intención de modificar los puntos de vista del cliente y la 
realidad organizacional, y 
 
 - la "salida", el abandono de la organización. Ambas son opciones de comportamiento, las que a su vez 
están vinculadas al grado de identificación o compromiso del analista con la organización, con sus valores y 
con las oportunidades abiertas para el ejercicio de la tarea profesional en otros ámbitos. 
 
 - a esas opciones se puede sumar la "deslealtad" , cuando el comportamiento procura ignorar, enfrentar o 
generar resistencias a la decisión política del "cliente". 
 
 Estas alternativas de comportamiento pueden a su vez combinarse: en una situación de conflicto de valores, el 
analista puede recurrir a distintas estrategias. Si pretende modificar la política, a qué estrategia debe recurrir? 
a explicitar sus diferencias, a pedir su apartamiento del caso, a amenazar con su renuncia, a dejar trascender 
al exterior de la organización su disconformidad, violando la confidencialidad, a sabotear el proceso? 
 
 Estas situaciones se agravan cuando el analista confronta una situación en la que advierte un comportamiento 
ético inaceptable por parte del "cliente": las demandas para que el analista distorsione los datos, para que el 
análisis esté dirigido a legitimar actos realizados, o para cuando recibe presiones para llegar a conclusiones 
predefinidas. Las estrategias anteriores involucran en estos casos consecuencias mayores, ya que se trata de 
situaciones en los que no sólo están en conflicto valores o apreciaciones, sino la responsabilidad ante la 
organización, ante el público y aún ante la ley. 
 
 Estas cuestiones plantean problemas diversos que hacen a la integridad de los individuos, a las salvaguardas 
jurídicas contra la arbitrariedad, a los patrones de comportamiento respaldados en prácticas profesionales y a 
códigos de ético. Pero su resolución reside en última instancia en la existencia de una cultura, un "ethos" de 
servicio público, fundado en una concepción democrática de la sociedad y en una subordinación del estado a 
valores de responsabilidad, transparencia y garantías al ciudadano. 
 
CAPITULO II 
 
LOS MODELOS Y LAS METODOLOGIAS PARA EL ANALISIS DE POLITICAS 
 
En este capítulo se presentan las distintas orientaciones del análisis, se distinguen los aspectos analíticos de 
los normativos, se describen los distintos modelos sobre la decisión, el decididor y al proceso decisorio y se 
introduce la consideración de las metodologías utilizables en cada fase del ciclo de políticas. 
 
 
 
15 
 
 
1. Los procedimientos analíticos 
 
Todoanálisis de políticas supone una descripción, una explicación, una previsión de desenvolvimiento y una 
evaluación. 
 
 a. Descripción 
 
 Consiste en la identificación del estado de situación, integrada por la apreciación de los atributos y la medición 
o estimación de los valores asumidos por los hechos, dimensiones o elementos considerados como más 
significativos. 
 
 Este estado de situación debe ponerse en la perspectiva de las condiciones que le dieron origen. Es decir, 
debe apoyarse en una descripción retrospectiva que permita identificar las tendencias registradas y los 
acontecimientos más importantes que han dado lugar a la situación presente. 
 
 b. Explicación 
 
 Esta explicación está integrada por la determinación de las relaciones causales operantes; es decir, por la 
identificación de las causas o factores que han llevado a que aquellos hechos, elementos o dimensiones 
presenten los atributos y los valores expresados en la descripción. 
 
 Esta explicación también suministra la estructura de relaciones entre los hechos, los elementos y las 
dimensiones a que la descripción hace referencia. 
 
 c. Previsión 
 
 En base a la identificación de las relaciones causales operantes, el análisis permite la formulación de 
proyecciones sobre el desenvolvimiento futuro de los hechos o de los valores de cada dimensión incorporadas 
en la descripción y en la explicación. 
 
 d. Evaluación 
 
 El resultado del análisis supone algún juicio sobre la situación, sea ésta la que se pretende remediar con la 
política o la generada por la implementación de ésta. Ese juicio es el que permite identificar los problemas, 
dimensionarlos y asignarles prioridad en función de la importancia que se les concede. 
 
 
2. Lo analítico y lo normativo 
 
 
En esas descripciones, explicaciones, previsiones y evaluaciones intervienen instrumentos analíticos y 
consideraciones normativas. Ambas categorías de elementos pueden denominarse "marco analítico" y "patrón 
normativo". 
 
 a. El marco analítico 
 
 Consiste en una visión comprensiva de la realidad que permite identificar los factores o elementos que son 
más significativos en cada situación, las relaciones entre ellos y alguna interpretación sobre los procesos de 
desarrollo que llevan a situaciones como la analizada. 
 
 
 
 
16 
 
 Esta visión orienta la búsqueda de datos relevantes sobre la realidad y permite generar hipótesis orientadoras 
del análisis. En otros términos, determina qué mirar, qué esperar de esa mirada y qué lectura hacer de los 
resultados de esa mirada. Esta visión puede estar dictada por una "teoría en uso" - nociones, prácticas y 
razonamientos que constituyen un "sentido común" institucional o disciplinario - o una construcción teórica con 
alto grado de formalización. 
 
 Debe tenerse en cuenta que los distintos actores sociales operan con diferentes "marcos analíticos". Cada 
una de las perspectivas se caracteriza por focalizar su atención en aspectos, factores o dimensiones 
diferentes. Es por ello que en cada cuestión objeto de política se confrontan distintas "representaciones" o 
"modelos", imágenes alternativas de la misma realidad, surgidas de una visión particular por la diferente 
ubicación del observador o de los tonos o matices producidos por la distinta luz proyectada sobre la misma 
realidad por los focos de cada una de estos modelos. 
 
 Dentro de esa diversidad de marcos analíticos, una buena práctica profesional exige, además de la validez de 
sus supuestos y de la razonabilidad de sus hipótesis, que el análisis satisfaga las siguientes condiciones: 
 
 - rigurosidad: fundado en el mejor de los conocimientos disponibles, de manera de asegurar que las rela-
ciones postuladas sean susceptibles de verificación empírica y que estén lógicamente articuladas, 
 
 - sistematicidad: realizado siguiendo procedimientos explicitados, integrantes de un método que asegure la 
conexión lógica de las proposiciones que se formulen y haciendo uso de técnicas que den garantías de 
confiabilidad a los datos analizados. 
 
 - integralidad: incorporando todos los aspectos que contribuyen a la comprensión y a la explicación de la 
situación observada, así como aquellos que permiten pronosticar la tendencia a seguir por las 
consecuencias de las políticas, 
 
 - operacionalidad: identificados los elementos o variables manipulables de manera de alcanzar los 
impactos deseados. 
 
 b. El patrón normativo 
 
 Consiste en los atributos deseados con respecto a la realidad, fundados en valores. La contrastación entre la 
situación percibida y este patrón normativo es lo que permite identificar a un sector de la realidad como 
problemático. 
 
 Los patrones normativos no cuentan con una formalización acabada. La razón está en su carácter valorativo, 
así como en la naturaleza compleja de las áreas de la realidad a las que se dirigen las políticas públicas. 
 
 Estos patrones son múltiples y diversos, ya que constituyen la expresión de ideologías, conjuntos de valores o 
apreciaciones de la realidad de distintos actores sociales. 
 
 No obstante esa diversidad, existe una conjunto de aspiraciones que pueden considerarse como básicas y 
que deben incorporarse en todo análisis de políticas. Ellas son la de contar con políticas que satisfagan los 
requisitos de viabilidad política, social, institucional y técnica, instrumentalmente eficaz, eficiente 
administrativamente, organizacionalmente efectiva y socialmente responsable: 
 
 - eficiencia técnica: aspiración de lograr el máximo volumen de producto posible dados los recursos 
afectados, conforme a las posibilidades ofrecidas por la tecnología en uso o a las que se tenga acceso. 
 
 - eficacia: hace referencia a: i) el logro del objetivo en unidades de producto o servicios a suministrar y de 
 
 
 
17 
 
los resultados a obtener, ii) el impacto producido sobre la situación social que constituye el objetivo último 
de la acción de gobierno. 
 
 - efectividad: entendida como: i) la capacidad política, técnica, económica y organizacional para responder a 
los requerimientos de la problemática objeto de la política, ii) el aprovechamiento de las oportunidades 
abiertas por la acción, y iii) la flexibilidad suficiente para realizar los ajustes necesarios. 
 
 - responsabilidad ante la sociedad: aptitud para dar cuenta del uso de los recursos movilizados, de los 
productos generados y de los impactos producidos. 
 
 - Legitimidad política: expresada por medio de la adhesión, los apoyos y el consentimiento generados. 
 
 
3. Los modelos 
 
 
Como los procesos en torno a políticas son extremadamente complejos, el análisis recurre a arbitrios 
construidos a partir de supuestos simplificadores que contienen hipótesis sencillas que apuntan a los aspectos 
esenciales de la situación. No pretenden reproducir la realidad; son sólo mapas, representaciones, que facilitan 
la tarea. 
 
Para iluminar las diferentes conceptualizaciones de esos procesos, es pertinente identificar algunos de esos 
modelos. 
 
3.1. Los modelos referidos a la decisión 
 
Estos modelos difieren en sus énfasis normativos o empíricos. La etapa del ciclo de políticas al que se refieren 
es a la de la formulación. 
 
 a. El modelo racional-deductivo 
 
 Entiende a la política como el resultado de un proceso racional, iniciado con la definición de valores y objetivos 
y construido a partir del cálculo de las contribuciones de medios alternativos en presencia de restricciones, 
conforme a criterios previamente determinados. El producto es un enunciado explícito, inequívoco en sus 
consecuencias, con cursos de acción determinados y resultados e impactos no problemáticos. 
 
 Supone racionalidad plena, información completa, capacidad de cómputo y poder suficiente para controlar los 
comportamientos y evitar los desvíos. Postula un "óptimo" alcanzable por el despliegue de la racionalidad 
instrumental -adecuación de medios a fines -, siendo la eficiencia en la asignaciónde recursos el criterio 
predominante. No hay procesos deliberativos. Cada actor debe realizar las acciones prescritas sin introducir 
juicios de valor. 
 
 Consiste en el correlato decisional del tipo ideal "burocrático" y se corresponde con los supuestos de la 
planificación tradicional. Esta construido sobre la confianza en la capacidad del "análisis" y del conocimiento 
como determinante de los cursos de acción. Su aspiración es normativa. 
 
 Su prescripción para la etapa de formulación es - como se verá en el capítulo correspondiente - una secuencia 
integrada por los siguientes pasos: 
 
 - identificación de futuros posibles y deseables 
 - apreciación de la situación presente 
 
 
 
18 
 
 - explicación de esa situación 
 - previsión sobre su desarrollo 
 - identificación de alternativas 
 - evaluación de las mismas 
 - anticipación de los impactos probables 
 - estimación de recursos demandados 
 - selección conforme a los criterios de decisión establecidos 
 - adjudicación institucional para la implementación. 
 
 b. El modelo incremental 
 
 La política es el resultado de decisiones cuyas consecuencias se acumulan, adoptadas en un escenario de 
restricciones múltiples y atendiendo a circunstancias particulares de alta especificidad. Se opera en 
condiciones de incertidumbre, con información incompleta. No aspira a optimizar una función objetivo, sino a 
alcanzar un nivel de logro satisfactorio. Como ejemplo de este modelo está el proceso presupuestario 
tradicional, con asignaciones que se negocian sobre la base de las cifras del año anterior, con una 
consideración de escasas alternativas y dando por establecida la preservación de las condiciones básicas de 
operación. 
 
 El énfasis sobre las restricciones es elevado y la decisión es visualizada como consecuencia de ajustes 
mutuos. El análisis busca determinar a través del una aproximación experimental las condiciones de viabilidad 
dentro de un contexto establecido. Su carácter es empírico y su aspiración "realista". 
 
 c. El modelo "mixto" (mixed scanning) 
 
 Es modelo procura combinar los aspectos normativos y empíricos de los modelos anteriores. Constituye un 
intento de construir un modelo decisorio a partir de marcos de deseabilidad explícitos, con adaptación a 
circunstancias y atención a restricciones. Incorpora la incertidumbre, pero abandona la noción de un proceso 
de ajustes permanentes sin un rumbo predeterminado. Este enfoque está en la base del tránsito de los 
modelos tradicionales de planificación a las posturas de tipo estratégico. 
 
3.2. Los modelos referidos al decididor 
 
Aquí el eje pasa por el papel adjudicado a la racionalidad. El momento al que apuntan es el de la adopción de la 
decisión. 
 
 a. El decididor perfectamente racional 
 
 Sobre este modelo está basada la economía clásica y la economía del bienestar. Frente a un problema, el 
decididor identifica su función de preferencias, analiza y evalúa todas las alternativas posibles para la 
satisfacción de sus objetivos y selecciona aquella que permite optimizar conforme a un criterio de decisión 
previamente determinado. El decididor es "una máquina de calcular", clarividente y absolutamente coherente. 
Este modelo de decididor se corresponde al proceso racional-deductivo de toma de decisiones. 
 
 b. El decididor con racionalidad limitada 
 
 Una corrección esencial al modelo clásico fue introducida por Herbert Simon. El decididor tiene limitadas 
capacidades cognitivas: no cuenta ni puede procesar toda la información, considera sólo un pequeño número 
de alternativas y no procura optimizar: aspira a alcanzar niveles aceptables de satisfacción. La decisión es un 
proceso de búsqueda no exhaustiva en un contexto que impone diversas restricciones (temporales, de costo, 
de necesidades de compromiso) a la decisión. El decididor no es una máquina de calcular ni un 
 
 
 
19 
 
superhombre: padece de limitaciones e imperfecciones. Es víctima de inercias que determinan las alternativas 
consideradas, apela a su "olfato" y hace uso intensivo del "sentido común". 
 
 c. El decididor en un contexto de racionalidades múltiples 
 
 Para este modelo, el decididor está inserto en un contexto social de alianzas, negociaciones, conflicto, etc.. En 
este caso, la decisión no es producto de un individuo aislado, sino un "producto" producido por la agregación o 
convergencia de diferentes racionalidades (March y Cyert). 
 
 d. El decididor como articulador de repertorios de problemas y soluciones 
 
 Para este modelo, elaborado por James March para explicar situaciones frecuentes que encontró en sus 
trabajos de investigación, la decisión es el producto de un "apareamiento" entre apreciaciones de la realidad 
estandarizadas y cursos de acción "envasados". No hay búsqueda racional ni negociación. Existe la 
"ceremonia" de la decisión, pero ella constituye un ritual carente de sentido sustantivo. Esta sería la situación 
comúnmente adscrita a la patología "burocrática". 
 
3.3. Los modelos referidos al proceso decisorio 
 
Si el análisis se centra en los procesos, los modelos apuntan a la comprensión de "juegos de actores, con poder 
e intereses diversos, que se agrupan y cumplen papeles diversos, e intervienen en órdenes organizacional y 
jurídicamente conformados" (Moreno Salazar, 1992). 
 a. El modelo institucional 
 
 En este modelo los actores están sometidos a reglas, normas y expectativas que estructuran los procesos de 
decisión y que condicionan sus resultados. Este marco institucional está integrado por la división de poderes, 
la existencia de diferentes jurisdicciones, la asignación de competencias, múltiples realidades 
organizacionales que legitiman determinadas perspectivas con respecto a cada cuestión social, las rutinas 
establecidas, etc.. La consecuencia operacional de esta perspectiva es centrar el análisis en los escenarios 
del proceso, en las concepciones en juego y en las determinaciones que ambas imponen sobre los 
contenidos sugeridos y discutidos. 
 
 b. Los modelos centrados en el poder 
 
 Para estos modelos, las características y los resultados de los procesos se explican por la distribución de 
poder entre distintos actores. Tres variedades de enfoques pueden identificarse: 
 
 i) los modelos elitistas, para los procesos están determinados por las lógicas de construcción y de 
preservación de poder de los grupos dominantes. Desde esta perspectiva, el foco central del análisis radica 
en la identificación de los grupos con mayor concentración de poder y de dichas lógicas. 
 
 ii) los modelos pluralistas, para los que para cada cuestión social existen múltiples actores que pueden 
movilizar recursos de poder, con elevada fluidez en cuanto a alianzas y modalidades operativas. El resultado 
de los procesos será consecuencia de un juego de negociaciones y balances de resultado estructuralmente 
incierto. 
 
 iii) los modelos neo-pluralistas o corporatistas, para los que para cada cuestión social existen grupos 
organizados que por su ubicación estructural en la sociedad y en las instituciones vinculadas a los procesos 
políticos tienen capacidad para determinar los contenidos y las consecuencias de la políticas específicas. 
 
 iv) las "anarquías organizadas" son situaciones (generalmente organizacionales) en las que el poder es 
 
 
 
20 
 
difuso, los objetivos ambiguos, las reglas imprecisas y los resultados equívocos. La lógica es aleatoria. Su 
identificación es una reconstrucción - y no causa - de comportamientos. El ejemplo recurrente son ciertas 
asociaciones voluntarias o comunidades de baja estructuración. Algunos aproximan este modelo a las 
universidades, pero sirve también para describir situaciones en el sector público en las que se adoptan 
decisiones caprichosas y oportunistas, sin que puedan identificarse claramente sus razones ni los 
propósitos buscados. La decisión es un acontecimiento sin público y sin libreto, una invención sin memoria 
niutilidad. 
 
 v) los modelos de procesos combinan algunos de los elementos anteriores. Visualizan a las políticas como 
cristalizaciones temporarias de interacciones entre actores sociales, cada uno de los cuales aporta valores, 
percepciones de la realidad y aspiraciones. Por ello focaliza la atención en ciclos de acciones y reacciones, 
desde el planteamiento de la agenda hasta la evaluación, considerando la "reflexividad" del mismo, es decir, 
su capacidad para construirse y reconstruirse como flujo de eventos. Reivindica la particularidad de cada 
proceso, su carácter abierto y la incertidumbre con respecto a resultados e impactos, pero no por ello 
abandona la noción de procesos altamente estructurados. James Thompson estiliza en este sentido cuatro 
alternativas lógicas derivadas de la existencia o no de acuerdo o certeza sobre objetivos y medios 
 
 
Cuadro 3 
Relación situación-modelo 
 
 
 
+-------------------------------------------------------------------------------+ 
 ¦ Grado de acuerdo sobre objetivos ¦ 
¦ +-------------------------------------------------¦ 
¦ Alto ¦ Bajo ¦ 
 
¦ ¦ ¦Resolución por cálculo ¦Negociación ¦ 
¦ ¦ ¦Proceso programado ¦Debate sobre valores ¦ 
¦ ¦Alto ¦Rutinas, burocracia, ¦Consideraciones políticas¦ 
¦ ¦ ¦Programación de detalle¦No programación ¦ 
¦ Grado de acuerdo o ¦ ¦ ¦ ¦ 
¦ certeza sobre medios, +-----+-----------------------+-------------------------¦ 
¦ hechos y conocimiento ¦ ¦ ¦ 
¦ ¦ ¦Resolución por juicio ¦Aleatoriedad ¦ 
¦ ¦ ¦Profesionalización ¦Descentralización ¦ 
¦ ¦Bajo ¦Expertos ¦Iniciativa de la base ¦ 
¦ ¦ ¦Progr. estratégica ¦Inspiración ¦ 
+-------------------------------------------------------------------------------+ 
 
 
 4. Las metodologías 
 
El estudio de los procesos puede ser abordado utilizando diferentes metodologías. Estas pueden agruparse en 
tres categorías conforme a que sus contribuciones se refieran a los etapas de formulac ión, ejecución y 
evaluación de políticas: las "anticipatorias", utilizadas en el análisis ex-ante de políticas, las vinculadas al 
seguimiento de la gestión, y las "evaluativas" de las consecuencias de la gestión, "retrospectivas" o de análisis 
"ex-post". 
 
 a. Las metodologías "anticipatorias" 
 
 
 
21 
 
 
 Estas metodologías son utilizadas en las etapas formulación de políticas. Procuran generar información que 
ilumine la decisión. Son principalmente el análisis prospectivo, planeamiento estratégico, análisis contextual, 
análisis de sistemas, investigación operativa, análisis de costo beneficio y costo efectividad. Las demandas 
rigurosas de estas metodologías pueden tener un efecto altamente positivo sobre los procesos sociales de 
decisión por la necesidad de precisar conceptos, operacionalizarlos y construir indicadores válidos, superando 
el estadio de las apreciaciones escasamente fundadas en información confiable. La aplicación de los 
enfoques basados en modelos económicos se generalizó en el sector público y en los ámbitos universitarios 
de los Estados Unidos desde la década de los años sesenta. Los mismos suscitaron críticas - en algunos 
casos demoledoras - por la simplificación excesiva que muchas veces requiere el análisis formal y económico 
de las decisiones, en particular cuando se encuentran en juego valores no monetizables. 
 
 Como consecuencia de esa crítica, se ha incorporado la evaluación institucional y política en la consideración 
de las alternativas de decisión, ganándose en refinamiento y en aptitud para procesamiento de datos sobre 
aspectos tan difíciles, elusivos y complejos como los valores a los que las políticas deben servir, sobre la 
armonización entre aspiraciones y restricciones o sobre el tratamiento de los conflictivos o contradictorios de 
las etapas de ejecución. 
 
 b. Las metodologías "retrospectivas" 
 
 El interés retrospectivo se manifiesta tanto en las etapas de formulación como de evaluación. 
 
 i) En la etapa de formulación, la identificación de necesidades y demandas, la identificación y definición de 
problemas, la apreciación de las restricciones contextuales y de los valores, percepciones y aspiraciones de 
los actores, supone una mirada histórica para encontrar sentidos y buscar explicaciones a los problemas 
que se pretende superar. 
 
 ii) En la etapa de evaluación de las políticas públicas, la medición de productos, resultados e impactos 
constituye el punto de partida. La determinación de los factores operantes conduce a la identificación de los 
actores relevantes, sus estrategias de acción, las consecuencias no previstas, las relaciones estructurales, 
etc..En este caso, se apela a la indagación propia de las ciencias sociales, con sus metodologías 
específicas. este hace uso de diversos mecanismos para encontrar, a partir de información básicamente 
cualitativa y de las evaluaciones de los participantes y de los públicos vinculados a esas decisiones y 
políticas, los verdaderos y los impactos reales. 
 
 c. Las metodologías integradas 
 
 El análisis integrado constituye un proceso continuo que incorpora los momentos prospectivos y 
retrospectivos. Para ser realizado es preciso institucionalizar la función de análisis de políticas, adjudicando 
responsabilidades a un ámbito organizacional específico para el planeamiento, el monitoreo y la evaluación. 
Hace uso de las metodologías señaladas, complementándolas con tecnologías de gestión referidas al cálculo 
de productividad, a la auditoría de gestión y al análisis organizacional. 
 
 
CAPITULO III 
 
LA DEFINICION DEL PROBLEMA 
 
En este capítulo se considera la puesta en marcha del proceso de políticas. Se define en primer lugar a la 
agenda pública. Luego se trata la identificación del problema. Se concluye con la descripción de la tarea de 
 
 
 
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análisis en esta etapa. 
 
 
1. La agenda 
 
La primera noción a tener en cuenta es la de "agenda". Este término se refiere a aquellas cuestiones que 
demandan la atención de la ciudadanía y que se debaten en la "esfera pública", contrastando intereses, 
aspiraciones, percepciones y evaluaciones y generando demandas sobre la acción estatal. 
 
No todas las cuestiones llegan a integrar esta agenda. Existen ciertas necesidades sociales cuya satisfacción es 
alcanzada a través de acciones privadas, ya sea en forma individual o solidaria. No se convierten de este modo 
en demandas, pues no recorren el camino de la politización convocando en torno a ellas la acción colectiva para 
exigir su solución. 
 
Para que la necesidad se convierta en demanda, ciertas condiciones deben ser satisfechas: a) que esa 
necesidad sea percibida como provo cada por alguna acción política o susceptible de ser solucionada a través 
de alguna intervención estatal, b) se le atribuya alguna relación con un orden social susceptible de cambio a 
través de esa intervención y c) que exista un acto de "iniciación" que la explicite y articule. Además, se requiere 
que se comunique, que suscite cooperación para su planteamiento, una eventual organización social que la 
respalde, la disponibilidad de recursos para apoyarla, etc.. 
 
2. El problema 
 
En esa atribución de una necesidad a la esfera pública se movilizan evaluaciones con respecto a la realidad. En 
efecto, un problema es una apreciación de la realidad que dista de lo deseado o considerado normal. 
 
Los problemas son "construcciones sociales": no existen si no son enunciadospor actores sociales. Son 
significados atribuidos a hechos, circunstancias o situaciones, llenos de valoraciones y de percepciones 
selectivas. 
 
 Un ejemplo interesante es el de la pobreza: esta situación ha sido históricamente conceptualizada y evaluada 
de manera diferente, dando lugar a distintas respuestas, cada una de las cuales encuentra su fundamentación 
y su lógica a partir de los actores participantes, de sus concepciones éticas y de los papeles y 
responsabilidades asignados al estado, a grupos voluntarios o a las familias. Manifestaciones de ello son 
aspectos tales como la atribución de la situación de pobreza a través de su definición y medición (¿quiénes 
son los pobres? ¿cómo debe medirse la pobreza, por línea de ingreso o por necesidades básicas 
insatisfechas? ¿a qué nivel se establece la línea de ingreso o cuáles son las necesidades básicas?), hasta el 
lugar que ocupa en la agenda social (¿cuál es la relevancia asignada al tema? ¿cómo se incorpora esta 
problemática en las políticas públicas, se la privilegia o se la margina?). 
 
3. El acceso de un problema a la agenda 
 
 a. El poder 
 
 La inclusión de una cuestión en la agenda es el resultado de un proceso de competencia entre asuntos y 
necesidades, así como de confrontaciones de perspectiva s sobre su sentido, sus contenidos sustanciales o 
los procedimientos adecuados su tratamiento y resolución. Esas competencias y confrontaciones involucran a 
actores sociales con diferentes recursos, capacidades organizacionales y de gestión, así como articulaciones 
con los ámbitos institucionales establecidos. 
 
 Como los actores sociales difieren en los recursos de que disponen para crear, imponer o reproducir 
 
 
 
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significados sobre la realidad, las capacidades para atribuir el carácter de problema a aspectos de esa 
realidad no están igualmente distribuidas. En esto se basan los modelos elitistas y neo-elitistas sobre los 
procesos decisorios. 
 
 Pero la consecuencia es más profunda: los actores sociales con más recursos no sólo tienen la capacidad 
para influenciar esos procesos, sino que también la tienen para determinar los enunciados mismos de los 
problemas. Como señala Heffernan, "la agenda pública no sólo impacta sobre qué pensamos acerca de 
determinados eventos, sino que también sobre qué eventos pensamos". 
 
 Ejemplo de esto son las distintas enfermedades cuya atención es privilegiada en los programas de gobierno 
a través de asignaciones de recursos. El trasplante de órganos comparado al mal de Chagas y ciertas 
patologías cardíacas con respecto a las diarreas infantiles ilustran rotundamente esta cuestión. La 
consecuencia es, por ejemplo, la distinta importancia asignada a los centros de salud y a la educación para 
salud. Puede plantearse la hipótesis de que esa importancia está asociada no a la relevancia cuanti y 
cualitativa del problema, sino a los grupos beneficiarios de las acciones. 
 
 b. Los valores 
 
 Un problema no surge necesariamente de una modificación de la situación enfrentada, sino que también 
puede ser el producto de una diferente evaluación de esa situación. El cambio en los valores sobre algún 
aspecto de la realidad, pueden convertir en problema una situación que no fue evaluada por largo tiempo de 
esa manera. 
 
 La creciente atención a la problemática del medio ambiente, o a la discriminación por razones de género 
pueden vincularse a estos cambios valorativos. 
 
 c. Las tecnologías 
 
 La disponibilidad de una nueva tecnología puede convertir a un ámbito de la realidad no problematizado 
anteriormente en un objeto de debate público. 
 
 El desarrollo conjunto de la informática y de los medios de comunicación plantea problemas inéditos en 
planos múltiples: desde el funcionamiento de los mercados financieros hasta el control de la programación 
televisiva orientada hacia los niños. 
 
4. El análisis del problema 
 
4.1. La interpretación del problema 
 
 a. El pluralismo de interpretaciones 
 
 El análisis de políticas debe considerar los mecanismos y senderos a partir de los cuales una necesidad se 
convierte en demanda y alcanza un posicionamiento determinado en la agenda pública. En este sentido, 
entender un problema es tener una comprensión adecuada de qué grupos sociales y porqué esos grupos 
definen ciertos eventos o estructuras como problemáticas. Un principio del análisis es, en consecuencia, no 
cuestionar si la formulación que esos grupos hacen del problema es correcta, sino identificar los patrones 
normativos y los marcos analíticos utilizados. 
 
 Se afirmó que los principales debates sobre las políticas públicas no giraban en torno a datos, sino a las 
interpretaciones con respecto a las cuestiones en discusión. En este sentido, los marcos de referencia para la 
conceptualización del problema pasan a ser fundamentales. Así, la delincuencia juvenil puede ser 
 
 
 
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conceptualizada como un problema de debilidad de las fuerzas de seguridad, como consecuencia de la 
ausencia de empleo, de crisis de las estructuras familiares, de quiebra del sistema educativo, de la influencia 
nociva de los medios de comunicación, etc.. Cada una de estas interpretaciones dará lugar a distintas 
demandas que serán canalizadas por distintos ámbitos administrativos. Igual razonamiento puede hacerse 
con respecto a la problemática de las villas de emergencia, o sobre la drogadicción. 
 
 b. Las apropiaciones del problema 
 
 El problema puede tener distintos tratamientos y vías de ingreso a la agenda pública. En este fenómeno 
inciden varios factores, pero uno de ellos es crítico: algunos problemas son apropiados por grupos 
específicos, ya sean colectivos profesionales (como es el caso de la educación o de la salud), entidades de 
representación de intereses (cámaras empresariales o sindicatos) u organizaciones que promueven 
perspectivas valorativas de tipo genérico pero que movilizan sus energías en torno a ciertas cuestiones 
(derecho a la vida, eutanasia, protección de la flora y de la fauna, etc.). 
 
 Esta apropiación tiene consecuencias sobre la modalidad de ingreso y la persistencia de una problemática en 
la agenda pública. Determina que con frecuencia las conceptualizaciones del problema respondan a inercias 
institucionales. Además, puede provocar que el debate entremezcle cuestiones sustantivas con las referidas a 
los intereses en torno a esa apropiación y a la atribución de responsabilidades, recursos y competencias. 
 
 Esta apropiación también explica que las nuevas perspectivas y los nuevos actores deban luchar para alcanzar 
su reconocimiento como participantes legítimos en los debates sobre políticas. El analista debe poder 
diferenciar estos aspectos, procurando para ello identificar las cuestiones sustantivas en discusión de manera 
de no quedar prisionero de las valoraciones, percepciones y aspiraciones de los actores tradicionales. 
 
4.2. La iniciativa gubernamental 
 
 a. El estado como estructurante de la realidad 
 
 En este proceso de inclusión en la agenda pública el gobierno y su administración no desempeñan un papel 
pasivo. Su acción genera autónomamente nuevas percepciones de la realidad como problemáticas, aún antes 
que ningún grupo social manifieste una necesidad o la transforme en demanda. En este aspecto la 
apreciación política y los aportes técnicos identifican situaciones que deben ser alteradas, tendencias que 
tienen que ser revertidas y procesos que deben ser puestos en marcha. Se constituyen ambos en 
estructurantes de la realidad, con gran influencia sobre la conformación de la agenda pública. 
 
 b. La autonomía del analista 
 
 El analista de políticas puede jugar un rol de significación a través de comportamientos que responden a lo 
que más arriba se denominaron modelos "valorativo-crítico" y "valorativo-comprometido" de ejercicio 
profesional. En ambos casos el funcionario contribuye a avanzar perspectivas que pueden iniciar o alimentar el 
debate público,