PROBLEMAS_PUBLICOS_Y_CIENCIAS_SOCIALES

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PROBLEMAS
PÚBLICOS
Y CIENCIAS
SOCIALES
Carlos Haefner - Daniel Camarena
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Reflexiones para una gobernanza inclusiva
PROBLEMAS PÚBLICOS 
Y CIENCIAS SOCIALES
Reflexiones para una gobernanza inclusiva
Carlos Haefner 
y Daniel Camarena 
Coordinadores
P r o b l e m a s P ú b l i c o s y c i e n c i a s 
s o c i a l e s , r e f l e x i o n e s P a r a u n a 
g o b e r n a n z a i n c l u s i v a
Carlos Haefner & Daniel Camarena, coordinadores
Todos los derechos reservados conforme a la ley
D.R. © 2022 Por la obra: 
Carlos Haefner & Daniel Camarena
Primera Edición: diciembre de 2022
A cargo de la edición: Universidad Autónoma de Nayarit
Cuidado y corrección: P&C para Galaxia Literaria
Proyecto gráfico e impresión: P&C Editores, distribuido 
bajo el sello editorial Galaxia Literaria.
hola@galaxialiteraria.com
www.galaxialiteraria.com
Guadalajara, Jalisco. México.
Tel. 33 14822765
isbn-13: 979-8371-81633-7
(Independently Published, 29, dic. 2022)
Esta obra se terminó de imprimir en enero de 2023.
Impreso y hecho en México.
Printed and made in Mexico.
Queda estrictamente prohibida la reproducción parcial o 
total de los contenidos de esta obra por cualquier medio o 
procedimiento, sin para ello contar con la autorización previa, 
expresa y por escrito de los autores y autoras e instituciones 
titulares de los derechos.
Problemas públicos 
y ciencias sociales
Reflexiones para una gobernanza inclusiva
Carlos Haefner 
y Daniel Camarena 
Coordinadores
CONTENIDO
Introducción: hacia una sociología de los problemas públicos ....9
Referencias bibliográficas ....................................................25
1 . Pl a n e ac i ó n e n t i e m P o s d e i n c e rt i d u m b r e
1.1. La post-pandemia y los escenarios políticos en América 
Latina ........................................................................................31
Introducción ..................................................................... 31
La Prospectiva y el Proyecto Estratégico de Gobierno ...........34
La incertidumbre y el pensamiento estratégico .....................36
La Prospectiva y la incertidumbre........................................39
El impacto de la globalización en América Latina ............... 40
El futuro de América Latina y el Caribe: la sociedad pos-
covid-19 ........................................................................... 42
Los escenarios político-económico sobre América Latina ..... 47
Referencias bibliográficas .................................................... 51
1.2. Nueva invitación a la planeación prospectiva y estratégica . 55
Referencias bibliográficas ....................................................83
2. Po l í t i c a s Pú b l i c a s Pa r a P ro b l e m a s s o c i a l e s 
c o m P l e j o s
2.1. El Estado subsidiario y los desafíos de las políticas de la 
soledad en Alemania .................................................................87
Introducción .................................................................... 87
Soledad y aislamiento social: consideraciones lingüísticas y 
estado del arte sobre la temática ......................................... 89
Grupos de riesgo: soledad cronificada social como problema 
transversal ......................................................................... 92
El modelo del Estado del bienestar de la rfa: una visión 
general ...............................................................................93
Conjunto de medidas ofrecidas por la rfa para la prevención 
y reducción de la soledad en el marco del sistema subsidiario 
alemán sectorialmente diferenciado .................................... 96
Prestaciones transversales de la sociedad civil ..................... 104
Lagunas de las actuales políticas de la soledad en Alemania ..... 112
Conclusión: Problemáticas en la integración de una política 
contra la soledad en la arquitectura de la política social 
existente .......................................................................... 120
Referencias bibliográficas ...................................................121
2.2. Las políticas públicas en torno a la pobreza en México. 
Crónica de una pobreza anunciada ........................................ 127
I. Introducción ................................................................. 127
Del milagro y el halago mexicano ...................................... 130
Una realidad asediada por miradas e instrumentos ..............133
Una realidad sombría entre los vaivenes sociales y 
económicos .................................................................... 137
Crónica de una promesa incumplida ................................. 147
Reflexión final ...................................................................153
Referencias bibliográficas ...................................................155
2.3. Ética pública, gobernabilidad y gobernanza como ejes para el 
desarrollo metropolitano en el contexto del covid-19 ..............159
Introducción ....................................................................160
Referente teórico ............................................................. 164
Referencias bibliográficas .................................................. 201
2.4. Las Evaluaciones educativas estandarizadas y las definiciones 
de políticas públicas en Educación .......................................... 205
Antecedentes .................................................................. 206
Análisis independiente de los resultados de pisa en 
Matemáticas ediciones 2000 y 2018. .................................208
Análisis comparado de los resultados de pisa en Matemáticas 
2000 y 2018. ..................................................................... 215
Algunas consideraciones previas al análisis correlacionado de 
los resultados de pisa y el idh. ..........................................222
Análisis comparado del idh 2000 y 2018. ......................... 225
Análisis de las correlaciones entre pisa y el idh, para 2000 y 
2018. ...............................................................................229
Conclusiones .................................................................... 241
Referencias bibliográficas: .................................................246
3. Pro b l e m a s P ú b l i c o s y e l d e s a f í o d e n u e va s 
P e r s P e c t i va s s o c i o P o l í t i c a s 
3.1. Envejecimiento y soledad en sociedades con debilitadas 
capacidades institucionales de protección social. .....................251
Introducción ................................................................... 252
Modernidades y exclusión social ....................................... 259
Envejecimiento y soledad: consideraciones socio-
culturales ............................................................... 271
Esquema de observación de las Representaciones Sociales respecto 
de la Vejez en México y Chile. Estudio de Caso. ..................... 277
Observaciones en torno a los procesos de inclusión/exclusión 
desde la perspectiva de las personas mayores ...................... 283
Mecanismos empleados para reducir las complejidades 
derivadas del envejeciendo en soledad ..............................292
El rol del estado frente a la soledad de las personas mayores ... 297
Consideraciones finales ................................................... 300
Referencias bibliográficas .................................................. 303
3.2. Los Comités de Acción Ciudadana y la participación. 
¿Enlaces para la gestión social? ¿Instrumentos de gobernanza? 309
Introducción ....................................................................309
Participación ciudadana y gobierno, el camino hacia la 
gobernanza ........................................................................311
La participación en el entorno social, la presencia de la 
sociedad civil.....................................................................313
La participación y la ciudad como objeto público .............. 317
De los Comités del Pueblo a los Comités de Acción 
Ciudadana .......................................................................320
Los Comités del Pueblo, pasos hacia una política 
participativa ................................................................. 320
Descentralización delamadridista, “apertura” emilista y los 
Comités de Acción Ciudadana. Experiencia nayarita .......... 322
Qué son los cac en la actualidad ¿buenos enlaces institucionales? 
¿Instrumentos apropiados para la gobernanza? ........................ 326
Una reflexión final ............................................................ 329
Referencias bibliográficas .................................................. 330
3.3. La cohesión social del territorio insular del Pacífico mexicano 
a partir del diseño de políticas públicas ..................................333
La relevancia conceptual y práctica de la talasopolítica ...... 333
La talasopolítica mexicana y su relevancia en la cohesión social 
de lo insular .................................................................... 341
La relevancia del conteo insular en México en los fines de la 
cohesión social .................................................................346
Una perspectiva actual sobre la problemática de las islas del 
pacífico mexicano ............................................................ 350
Reflexiones finales ........................................................... 356
Referencias bibliográficas .................................................. 357
[9]
Introducción: hacia una 
sociología de los problemas 
públicos
Carlos Haefner V.1 
y Daniel Camarena B.2
Las relaciones entre la sociedad y la política han sido abordadas a 
partir de diversas tradiciones en las ciencias sociales. En la teoría 
política tradicional, al menos a partir del siglo xviii, el Estado 
constituye la fórmula para la auto descripción del sistema polí-
tico de la sociedad. La temática del Estado, una vez inventada, 
pudo actuar como punto de cristalización de la teoría política, 
la cual ha intentado repetitivamente concebir al Estado o a la 
política como el centro de control de todo lo que acaece en ella 
o con ella.
Desde entonces, diversas nociones teóricas se fueron ges-
tando en torno al concepto de Estado y, por añadidura, fuimos 
heredando una serie de conceptualizaciones desde enfoques clá-
sicos para abordar su comprensión, tales como dominación, le-
gitimación, gobierno, entre otros. 
1 Dr. en Ciencias Sociales por la Universidad Iberoamericana de México. Aca-
démico de la Escuela de Administración Pública, Universidad Austral de Chi-
le y profesor del Doctorado en Defensa y Seguridad en la Academia Nacional 
de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE) Ministerio de Defensa, Chile
2 Profesor titular del Programa Académico de Ciencia Política de la Univer-
sidad Autónoma de Nayarit y Director de la Unidad Académica de Ciencias 
Sociales de la misma Universidad.
[10]
Durante la mitad del siglo xx, emergerán aproximaciones 
que nos señalaban la importancia de los partidos políticos y sin-
dicatos como mediadores institucionales entre la sociedad y el 
sistema estatal de decisiones. 
Desde la Sociología, el aporte de N. Luhmann (1998) será 
sobresaliente al plantear una teoría compleja de la sociedad mo-
derna, en cuanto ésta se observa como un sistema social estruc-
turado sobre la base de diferenciación por funciones. Cada siste-
ma parcial de la sociedad –religión, ciencia, educación, derecho, 
política– observa la sociedad a partir de su propia función, lo 
que las transforma en sociedades funcionalmente diferenciadas 
que se muestran como constelaciones policontexturales (Be-
riain,1996).
La diferenciación funcional al fragmentar a la sociedad en 
una variedad significativa de sistemas especializados parcialmen-
te autónomos con tendencia centrifuga, origina el problema de la 
unidad y de la integración de las sociedades modernas. La emer-
gencia de una sociedad sin centro constituye un rompimiento 
con las más valoradas tradiciones del pensamiento sociopolítico 
contemporáneo, Pues en este planteamiento el Estado deja de 
ocupar un papel central. Una sociedad sin eje y sin centro. 
Desde este enfoque, el análisis de la política no se estable-
ce dentro de las preguntas tradicionales de la filosofía práctica, 
sino que se organiza en torno a la diferenciación, autonomía, 
especificación funcional, complejidad y diferenciación interna 
del sistema político. 
Para Luhmann (1993) es posible reconocer en los sistemas 
políticos evolucionados una diferenciación funcional tripartita: 
política, administración y público. La diferenciación entre la po-
lítica y la administración comienza a producirse después de que 
se profundiza la separación de los subsistemas funcionales. Esto 
es, la política, entendida como la búsqueda de la legitimidad 
[11]
para la toma de decisiones, se separa en forma progresiva de la 
administración, entendida como la aplicación de dichas deci-
siones sin buscar la legitimidad, que supone dada. La función 
parcial especificada de la administración pública es el empleo de 
la legitimidad de la política –gobierno– para producir decisiones 
vinculantes. 
Por tanto, observar la dinámica sistémica de esta triada en el 
contexto de una profundización de los procesos de autorreferen-
cialidad que van mostrando nuestras sociedades en un contexto 
de las semánticas reformistas que apunta a modernizar el Estado, 
constituye una oportunidad significativa para dar cuenta de la 
marcha y alcances de tales procesos. Esto es altamente relevante 
dado que la dificultad de lograr la separación entre política y ad-
ministración ha resultado ser un serio obstáculo en el camino de 
una mayor diferenciación funcional en los países en desarrollo.
Las observaciones sobre las semánticas reformistas del Esta-
do han apuntado en la lógica de diferenciación sistémica frente a 
las nuevas complejidades societales, tales como la globalización y 
sus impactos territoriales, los desafíos de romper con la corrup-
ción, el centralismo decisional que minimiza la participación de 
la ciudadanía, la búsqueda de la eficiencia del gasto, entre otros 
aspectos.
En tal sentido, la des diferenciación del Estado ha permiti-
do ir rompiendo –en ciertos aspectos– con aquellos esquemas de 
racionalización burocráticos clásicos que observan y reducen la 
sociedad desde un eje estatal altamente concéntrico e integrador 
que dificulta la relación comunicativa con otros subsistemas que 
de manera continua se enfrentan en un proceso de retroalimen-
tación dinámica y circular a un mundo social en constante mo-
vimiento, contingencia y des diferenciación sistémica.
La legitimidad de los gobiernos, por consiguiente, es un 
factor que permite construir confianza para hacer operativas 
[12]
aquellas decisiones –en el formato de políticas públicas– que 
permitan establecer un adecuado acoplamiento estructural entre 
el sistema político y el entorno-ciudadanías.
El descentramiento del Estado hace emerger otras formas 
de hacer política. La emergencia de una sociedad que se hace 
cada vez más demandante –mediante una ciudadanía cada vez 
más activa– se constituye en el factor basal de lo que Beck (2006) 
denomina la subpolítica. 
Lo cual significa modelar la sociedad desde abajo, lo cual 
trae retos altamente complejos para el Estado y sus políticas pú-
blicas, las que en lugar de ser pensadas desde la centralidad de-
ben construirse participativamente en un marco polifónico de 
intereses. En tal sentido, la subpolítica para Beck (2006) implica 
que:
“La inmovilidad de los aparatos gubernamentales y sus agentes 
subsidiarios es perfectamente conjugable con la movilidad con 
los agentes en todos los niveles posiblesde la sociedad, es decir, 
la extensión de la política puede acompañar la activación de 
las subpolítica”. (p.33)
Lograr bosquejar un sistema de análisis de políticas públi-
cas alineado con la diferenciación sistema de la política –sub-
política– ha sido un tránsito amplio y diverso. Gran parte de 
los enfoques destacados fueron avanzando desde la periferia del 
paradigma burocrático o bien desde fuera de él, para dar cuenta 
de los temas/ problemas públicos incubados en demandas dife-
renciadas por las ciudadanías en nuestros países. 
Parte importante de la discusión será cómo identificar y 
abordar los problemas públicos y no las inquietudes privadas 
(Wright Mills, 1987) en contextos de complejidad y diferencia-
ción social. 
[13]
Los estudios sobre problemas públicos han emergido en la 
forma de lo que lo R. K Merton (1980) denominaba una teoría 
de alcance medio, lo que posibilita sistematizar interrogantes, 
baterías conceptuales y herramientas metodológicas.
La pregunta que se hacían Cobb y Elder (1972) respecto 
de dónde vienen los problemas públicos y cómo abordar su 
análisis y resolución sigue abierta en el sentido de los caminos 
pertinentes y efectivos para su identificación y análisis de alter-
nativas para su resolución.
Ya contamos con una abundante evidencia en tiempos re-
cientes respecto a la emergencia de los problemas sociales y, por 
cierto, cómo generar formas plausibles de abordaje desde el Es-
tado. La discusión en torno a que si los problemas públicos son 
aspectos objetivos de la sociedad o bien construcciones sociales 
de la misma ha nutrido el debate en forma relevante en la socio-
logía y en el análisis de las políticas públicas. Tanto así que se ha 
bosquejando una suerte de sociología de los problemas públicos 
que desafía a la investigación y la producción conceptual para la 
configuración sistemas de observación de la gestión pública de 
mayor complejidad.
El perspectivismo constructivista en torno a la emergencia 
de los problemas públicos ha sido señero en la discusión. Por 
ello, siempre es importante referenciar el aporte gatillante de H. 
Blumer (1971) y sus énfasis en torno a una definición colectiva de 
los problemas sociales y no producto de una existencia objetiva:
“Un problema social existe inicialmente en términos de cómo es 
definido y concebido en una sociedad en lugar de ser una con-
dición objetiva con una caracterización objetiva. La definición 
societal y no la caracterización objetiva de una condición social 
dada determina si la condición existe como problema social. La 
definición societal le da al problema social su naturaleza, da a 
[14]
conocer cómo este es enfocado y muestra qué se ha hecho acerca 
de él.” (P.301)
En el sentido argumentado, las políticas públicas son ele-
mentos fundamentales para la construcción social de problemas. 
Por ello, la definición de un problema constituye el objeto de 
una sociología de los problemas públicos. Que no es otra cosa 
que darles centralidad pública a los problemas sociales. Tal como 
lo advierte Gusfield, (2003):
“Los problemas públicos no son datos naturales (…) Ellos ad-
quieren esa forma porque algunos de sus aspectos son presenta-
dos como opuestos al interés público y porque se suponen trans-
formables y erradicables a través de una acción específica que es 
la de los poderes públicos” (p. 7).
Al no existir los problemas como tales –de naturaleza obje-
tiva– ello supondrá la existencia de procesos sociales que los defi-
nen y están imbricados por operaciones de intereses, intenciones 
y fines divergentes que están o entran en conflictividad. Factor 
que llega a ser gravitante en la transición de un problema y su 
instalación en la agenda pública en cuanto prioridad de resolu-
ción mediante políticas públicas.
La conflictividad es una variable importante al momento 
de evaluar cómo se logra dar forma a un problema público. Pero 
también es relevante la importancia de los grupos de presión que 
actúan de diversas maneras –o mediante procesos de captura de 
la agenda para visibilizar problemas identificados como proble-
mas que ameritan resolución. Lo mismo ocurre ante el discurso 
de los medios de comunicación, sus efectos en la configuración 
de tendencias en la opinión pública y la elaboración de agendas 
electorales basadas en el señalamiento de situaciones que devie-
[15]
nen en urgentes y por ello se deben movilizar decisiones y recur-
sos para abordarlos.
En la perspectiva de Parsons (2007) se destaca que la defi-
nición del problema y de la agenda es “resultado de un proce-
so de competencia entre distintos grupos” (2007; 156). Grupos 
en disputa que no tienen la misma distribución de influencia y 
poder para poder instalar temas/problemas y discutir formas de 
viabilizar soluciones:
“La agenda de las políticas públicas es menos un producto de 
la opinión pública (…) que el resultado de la forma en que la 
elite política, la ética empresarial y otras elijan estructurar los 
parámetros de aquello que realmente se debate” (Parsons, 2007; 
156).
La sociología como sistema que ha creado la propia socie-
dad para auto observarse permite poner en evidencia aquellas 
situaciones que en un momento histórico determinado se con-
sideran como un problema que genera condiciones necesarias 
para concurrir en su resolución. Por tanto, la comprensión de la 
emergencia de una agenda que se haga cargo de los temas/pro-
blemas que la sociedad en sus dinámicas y tensiones considera 
como relevante de ser abordado es una cuestión central. Par-
ticularmente, en un contexto de debate democrático que debe 
luchar ante actores tensionados y movilizados por intereses par-
ticulares que intentan capturar la agenda pública.
La democracia y la legitimidad del sistema de gobierno per-
mite interrogarse y debatirse a sí misma. Las ventanas de oportu-
nidad para abordar con éxito un problema público se construyen 
desde la política. La definición de la agenda pública es definida 
y redefinida también según la dinámica de las fuerzas políticas 
(Lahera, 2004).
[16]
En esa misma dirección Noël-Roth (2002) señala que tran-
sitar del reconocimiento de una realidad a una realidad pro-
blematizada depende de la representación de los problemas y, 
específicamente, de la representación social y política de los pro-
blemas. 
“La representación no es un dato objetivo. Es una construcción 
que resulta del conjunto de luchas que los actores sociales y po-
líticos libran para imponer una lectura” (p.58).
Por tanto, lo que es una creencia o problema público de-
penderá de diversos factores claves en las sociedades. Así como la 
forma, la temporalidad y cómo éstos se expresarán en la agenda 
pública. 
Muchos problemas identificados como altamente comple-
jos y riesgosos para una proporción de población no necesaria-
mente logran visibilidad en las agendas gubernamentales, es más 
la construcción social de un problema emergente puede despla-
zar temas/problemas significativos para grupos sociales que sien-
ten que su bienestar está amenazado y no resuelto.
Esto es particularmente inquietante, toda vez que un pro-
blema público –aunque no esté priorizado en la agenda– afecta 
a un número relevante de gente y tiene consecuencias negativas 
también sobre aquellos que no están directamente afectados. 
De los muchos problemas públicos, sólo algunos capturan 
la atención y acción de los tomadores de decisión. Por ello el 
proceso de formación de agenda pública es gravitante. Aguilar 
(1993) define la agenda gubernamental o institucional como:
“El conjunto de asuntos aceptados para consideración seria y 
activa por parte de los encargados de tomar las decisiones. Por 
ello, los problemas públicos deben ser definidos, planteados y es-
tructurados de manera que sean sociales y gubernamentalmen-
[17]
te abordables, de acuerdo con los recursos intelectuales, legales, 
fiscales, políticos y administrativos disponibles”.La operacionalización y despliegue exitoso de la agenda en 
la sociedad depende de la arquitectura y solidez de las políticas 
públicas que se diseñen e implementen para abordar la reduc-
ción de la complejidad de los problemas públicos. 
Esta es la dimensión de la política que se vincula con las 
acciones o decisiones que un gobierno adopta y que están orien-
tadas a la resolución de aquellos problemas que una sociedad 
y un gobierno definen como públicos, vale decir, que merecen 
atención por parte del gobierno.
Los estudios de políticas públicas se han desarrollado con 
dos enfoques o énfasis. Por un lado, una aproximación que asu-
me que los actores relevantes de las políticas públicas desarrollan 
conductas racionales; y, por otro lado, una aproximación que 
enfatiza una visión de las políticas públicas como el resultado de 
un proceso político. Al incorporar la variable de participación 
ciudadana en el análisis de las políticas públicas, ciertamente en-
tendemos en este trabajo al ciclo de éstas como imbuido de un 
fuerte componente político (Haefner, 2019).
Para Bacchi (1999, p.2) una manera innovadora de acercarse 
al estudio y análisis de las políticas públicas es retrotraerse de 
aquellos enfoques basados en la búsqueda de la mejor solución 
posible para un problema dado como lo ha planteado la escuela 
de racional choice y sus variantes en el tiempo y transitar ha-
cia un modelo que centre su atención en las representaciones o 
diagnósticos en competencia que se producen en toda sociedad 
pluralista en torno a un problema público.
Ahora bien, concebir la intervención del Estado mediante 
políticas públicas en la sociedad consiste, en concebirlas como 
decisiones políticas. Como afirma Oszlack (2015):
[18]
“Esto significa que la “relación estado‐sociedad” se concreta a 
través de sucesivas “tomas de posición” (o políticas) de diferentes 
actores sociales y estatales, frente a cuestiones problemáticas que 
plantea el propio desarrollo de la sociedad. Luego, no sólo inte-
resa el encadenamiento de comportamientos intraburocráticos 
que traducen la política en acción, sino también la dinámica 
social generada por este proceso y sus efectos de retroalimenta-
ción sobre el comportamiento de los actores estatales.”
Para Lahera (2004) el ciclo de las políticas públicas como 
una co-construcción de múltiples actores, tanto gubernamen-
tales, privados y sociedad civil, que buscan hacer coincidir me-
diante negociaciones y acuerdos alternativas que permitan resol-
ver con eficiencia, eficacia y calidad la provisión de algún bien o 
servicio público que la ciudadanía requiere para el mejoramiento 
de su bienestar social. 
Así planteado, reconocemos la estrecha relación entre par-
ticipación ciudadana y políticas públicas, dado que la participa-
ción ciudadana se define como un elemento esencial para influir 
en las decisiones políticas, mientras que las políticas públicas son 
respuestas a las demandas de equidad de la ciudadanía. Dicho 
de otro modo, es particularmente difícil lograr políticas públicas 
efectivas y legitimadas sin una participación vinculante de la ciu-
dadanía (Haefner 2019).
Una política pública se entiende, por tanto, como un pro-
ceso político como lo plantea Grau (2002):
“el conjunto de acciones, de procesos, de interacciones e inter-
cambios entre actores que tienen lugar en los ámbitos del poder 
político. Así, y a pesar de que existe cierta tendencia a pensar 
que el ámbito de las políticas públicas es el ámbito de la tecni-
cidad, las políticas públicas y su estudio suponen entrar en el 
análisis de lo que, de acuerdo con Lasswell, es el poder político: 
[19]
quién obtiene qué, por qué y cuándo, y, como añade Dye, las 
consecuencias de ello” (Grau, 2002, p.58).
De lo cual se deriva que es muy significativo tener a la vista 
la matriz socio-política (Garretón, 1992) en qué se desenvuelve 
la discusión sobre los problemas públicos y la forma de resolver-
los. Dado que no sólo en dicha discusión se observan los valores 
de la sociedad –aquello que se considera de justicia distributiva 
resolver– como los conflictos de los mismos entre los diversos 
grupos de interés.
Hay ciertas tendencias que se asoman en nuestros escena-
rios sociopolíticos en las sociedades de la región que –a nuestro 
juicio– constituyen factores gravitantes que deben tenerse a la 
vista al momento de generar reflexividades sobre las políticas 
públicas. Por un lado, los niveles de confianza existente en la 
sociedad y las posibilidades políticas de gobernar en un marco 
de actuación de gobernanza multinivel.
En América Latina, la población está expresando una pro-
funda desconfianza respecto de las instituciones y en las interac-
ciones de las personas en sus cotidianeidades que –como se ha 
ido observando en tiempos recientes hay una creciente conflicti-
vidad y malestar social, los que sin duda afectan la gobernabili-
dad política en varios países de la región.
A ello hay que adicionar la crisis pandémica y económica en 
que nos encontramos, las cuales están provocando un acelerado 
empobrecimiento de la población por los costos de los alimentos 
y la inflación galopante. Tales escenarios políticos, económicos y 
sociales provocan una mayor inseguridad e incertidumbres res-
pecto del presente y el futuro para gran parte de la ciudadanía.
La vulnerabilidad social, la violencia, la corrupción, la des-
igualdad social y las complejas condiciones políticas de la región 
son factores que ponen en jaque proyectos que se orienten a 
[20]
avanzar hacia procesos de implementación de políticas públicas 
orientadas a la cohesión social y profundización democrática.
En la medida que las respuestas políticas a los problemas 
públicos más sentidos por la población no son resueltas, la con-
fianza se deteriora en forma dramática. La evidencia nos señala 
que en la medida que los países tienen una población que con-
fía en sus instituciones hay mayor capacidad para enfrentar las 
crisis, potenciar el desarrollo y abrirse a la innovación. Antes de 
la pandemia la confianza había caído a niveles históricos, para 
el año 2020 se produjo una recuperación a raíz de las acciones 
gubernamentales para enfrentar el covid-19, en la actualidad lo 
ganado está en retroceso en forma acelerada (Barometer Edel-
man, 2021).
La confianza en la región no es precisamente un logro de 
nuestros inacabados procesos de modernidad. La confianza es 
un hecho básico de nuestra vida social, es uno de los prerrequi-
sitos para vincularnos unos a otros y para establecer mecanismos 
de certezas con las instituciones. No se adquiere sobre la base 
de regulaciones estatales ni elaboradas normativas que obliguen 
conductas. 
Sabemos que cuando las sociedades y comunidades com-
parten una ética del bien común generan un fuerte capital so-
cial, que son aquellas redes de relaciones estables generadoras 
de confianza y orientadas al bien común. En tal sentido, es la 
existencia de virtudes sociales la fuente que permite lograr socie-
dades trasparentes, probas y confiables. La confianza es el gran 
capital de nuestro tiempo. Al parecer es algo que no se genera en 
abundancia en nuestros países en la actualidad.
La pérdida sistemática de confianza entre nosotros y con 
las instituciones responden a múltiples factores como todos sa-
bemos. Una de esos factores se asocia ineludiblemente a la co-
[21]
rrupción política que dinamita nuestra convivencia y deteriora 
la democracia.
Como señalan Schyns y Koop (2010) una caída de la con-
fianza política, ya sea en los políticos, en las instituciones o en 
todo el sistema, puede hacer que los gobiernos enfrenten serios 
problemas respecto a la percepción de la efectividad de sus ac-
ciones, así como a la disposición de los ciudadanos para obede-
cer las leyes. Por ello, la confianza se construye derivada de la 
capacidad de los gobiernos para generar respuestas satisfactoriasa las necesidades de los ciudadanos como de la demostración 
consistente de integridad, apertura y ejercicio del poder en aras 
del interés público.
El conjunto de la sociedad debe constituirse en actor pode-
roso que permita reconstruir la confianza y el capital social en la 
región. El poder de los ciudadanos y su libertad nunca será una 
concesión de las elites y del Estado. En la medida que la sociedad 
siga debilitada no se podrá avanzar en libertad y en el logro del 
bien común. Y menos pensar el logro de políticas públicas exito-
sas, en el sentido de generar justicia redistributiva.
Como nos señalan Keefer y Scartascini (2021):
“La confianza es esencial para afrontar la desigualdad, el es-
tancamiento de la productividad, el lento crecimiento, la de-
lincuencia y el cambio climático. Sólo la acción colectiva de 
los ciudadanos puede hacer frente a estos y a otros desafíos que 
se avecinan en la región. La confianza –que es la convicción 
de que las demás personas son honestas, responsables, de buena 
voluntad y que no actuarán de manera oportunista– es indis-
pensable para la acción colectiva. Es esencial tanto para sacar 
a la región de las contracciones económicas provocadas por la 
pandemia COVID-19 como para crear sociedades más prósperas, 
inclusivas y democráticas.” (p. 20)
[22]
Para la ocde (2021) la confianza es importante para el éxito 
de una amplia gama de políticas públicas que dependen de las 
respuestas conductuales del público. A más largo plazo, se ne-
cesita confianza para abordar los desafíos sociales a largo plazo, 
como el cambio climático, el envejecimiento de la población y 
la automatización del trabajo. Las bajas confianzas transversales 
en una sociedad dificultan, en definitiva, la gobernanza para un 
buen gobierno. Como afirma Rosanvallon (2015):
“Puede decirse que, si bien nuestros gobiernos son democráticos, 
no se nos gobierna democráticamente. Ese es el gran hiato que 
nutre el desencanto y el desasosiego contemporáneos” (p. 15). 
Si bien el concepto de Gobernanza reviste un carácter poli-
sémico (Koresawa y Konvitz, 2001:27) en ello radica su fortaleza 
porque es posible identificar diversos niveles de aplicación inter-
disciplinarias, En dicha línea argumental, en este libro abraza-
mos la noción de una gobernanza que es posible de lograr en la 
medida que gobernamos por políticas públicas, lo que demanda 
gobernar con el ciudadano y que promueve un estilo de gober-
nar más de coordinación que de mando; más de asociación pú-
blico-privado que de protagonismo gubernamental y más hori-
zontal que vertical (Aguilar, 2007).
En el fondo es abordar la gobernanza en cuanto esquema 
de actuación donde hay corresponsabilidad participativa entre 
los ciudadanos y sus organizaciones con el gobierno, todo ello 
mediado por un fuerte componente de confianza.
Así planteado, se hace sustantivo afirmar que los ciudada-
nos no actuaran de manera oportunista y que las instituciones 
públicas orientaran su acción a generar bienestar basada en una 
rendición de cuentas transparentes y oportunas a la sociedad. 
Ambas condiciones serían facilitadores del logro de proyectos 
colectivos, en el sentido que los actores sociales deciden organi-
[23]
zadamente sus objetivos fundamentales de convivencias (Irache-
ta, 2012).
En la medida que la gestión pública sea incluyente, solida-
ria y responsable, los ciudadanos se sentirán ciertamente tam-
bién responsables y serán solidarios, buscando tener una parti-
cipación activa en los procesos de política pública, propiciando 
de esta manera que la participación del Estado sea más como 
facilitador y en la cual se tendrán incentivos para lograr una go-
bernanza efectiva que responda y atienda las inquietudes de la 
ciudadanía (Uvalle, 2005).
Responder a la ciudadanía desde una gobernanza efectiva 
debe hacerse desde los territorios, es ahí donde los problemas 
públicos se evidencian y donde se deben operacionalizar las po-
líticas públicas. En el territorio se pone a prueba una noción de 
gobernanza multinivel (Peters, 2011).
Sin un enfoque de una gobernanza territorial no es factible 
logar una real cohesión social, pues es un esquema de actuación 
de gobierno que permite articular con un sentido estratégico y 
prospectivo los diversos niveles de decisiones políticas guberna-
mentales operando con complejas redes para la resolución de los 
problemas públicos. Lo cual demanda capacidades para observar 
el futuro y tomar decisiones estratégicas en el presente, que per-
mitan –de alguna manera– gobernar la complejidad y la incerti-
dumbre en nuestros países post covid-19.
El futuro no es tarea para los improvisadores, y menos para 
aquellos que creen que la realidad es invariante; es ante todo una 
tarea para aquellos que están dispuestos a romper paradigmas 
y orientar sus acciones en procesos de construcción creativa de 
futuribles (Miklos, 2021).
Los interesados en gobernar nos deben seducir con pro-
puestas que involucren en el ejercicio de su probable gobierno 
escenarios de desarrollo basados en la prospectiva. Toda vez que 
[24]
a ésta le interesa el futuro por tres razones: porque puede ser 
diferente al presente, porque puede hacer que sea diferente al 
presente y porque puede hacer que sea diferente a otros futuros 
posible.
Pensar con una visión de futuro es considerar que existe la 
posibilidad de cambio de las estructuras económicas, sociales y 
políticas. Esto, por cierto, supone un dialogo político sustantivo 
que permita tematizar en forma compleja aquellos problemas 
públicos que la ciudadanía considera como gravitantes de ser 
resueltos con la finalidad de establecer una sociedad equitativa y 
generadora de cohesión social.
Por medio de estas páginas y gracias a la inestimable cola-
boración de destacados académicos de Europa y América Latina 
hemos querido aportar al debate en torno a diversas problemáti-
cas que nos agobian en nuestros países, algunos de ellos son par-
te de nuestra modernidad inconclusa que arrastramos del siglo 
xx y otras, constituyen, problemas públicos que emergen de la 
vorágine de nuestros procesos de transformaciones sociales y sus 
presiones para ser parte de las agendas públicas. 
Es cierto que algunos de los temas que este libro aborda, 
constituyen desafíos que aún recién comienzan a ser perfilados 
por nuestros gobiernos. Algunos de ellos, como el envejecimien-
to y la soledad son el resultado de nuestra propia modernidad, 
por ello es altamente inexcusable la ausencia reflexiva política 
que permita lograr diseñar e implementar políticas públicas ten-
dientes a abordar sus efectos y, por qué no, gobernarlos con sen-
tido prospectivo. 
Si bien los problemas públicos y sus análisis no tienen un 
sólo domicilio conocido, estamos convencidos que en la medida 
que vayamos consolidando un programa de investigación bajo 
el rótulo de sociología de los problemas públicos podemos ir 
configurando perspectivismos sólidos para reflexionar y estudiar 
[25]
empíricamente el desenvolvimiento de las políticas públicas y 
desde tales evidencias aportar a las administraciones públicas de 
nuestros países.
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1. 
PLANEACIÓN EN TIEMPOS DE 
INCERTIDUMBRE
[31]
1.1. La post-pandemia y los 
escenarios políticos en América 
Latina
Edgar Jiménez Cabrera 3
Introducción 
El mundo y América Latina han cambiado en las últimas seis 
décadas. La región se esfuerza por acelerar su desarrollo con un 
enfoque estatal renovado de inclusión, igualdad y regulación de 
mercado, actualmente se discute el papel del Estado, sus insti-
tuciones, el proyecto gubernamental, la planeación estratégica, 
las políticas públicas y la orientación de las reformas de Tercer 
Generación. 
En este sentido, como dice C.A. Viano (1989), la “transi-
ción modernizadora significa la completa renovación del viejo 
paradigma y la emergencia de otro nuevo”. 
3 Doctor en Ciencias Políticas por la Universidad Católica de Lovaina-Bélgica 
y Doctor en Economía por el Instituto de Altos Estudios de América Lati-
na-Universidad de la Sorbona-París, Francia. Miembro del Sistema Nacional 
de Investigadores. Director General del Centro Internacional de Estudios Es-
tratégicos. Docente e Investigador del Centro de Investigación y Docencia 
Económica, cide. Director del Departamento de Relaciones Internacionales 
en la Universidad de la Américas. Director del Departamento de Ciencias 
Políticas y Sociales en la Universidad Iberoamericana. Docente del Institu-
to Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. Asimismo, ha sido 
Consultor en Planeación Estratégica de la Organización Panamericana de la 
Salud. Consultor del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo pnud.
[32]
En estas circunstancias, el cambio se da cuando el Estado 
entiende que para construir el futuro está obligado a cambiar y 
el proceso depende de la celeridad de la modernización, de su 
alcance y profundidad.
En realidad, lo que está produciendo es un hecho básico: la 
conciencia de una realidad pos-recesión económica y financiera 
debido en gran medida a la pandemia covid-19, de una nue-
va percepción del tiempo, de la sociedad, de la cultura, de una 
nueva economía productiva y de una nueva manera de pensar y 
hacer política.
En general, dice sobe este punto Eric Hobsbawm (2000), 
“las grandes ideas y valores que utilizamos en el pasado para rela-
cionarnos con la vida privada y colectiva carecen en la actualidad 
de sentido y significación”.
De ahí que temas como la incertidumbre, el desorden, el 
riesgo, el caos, la gobernanza, la gobernabilidad, la desconfianza, 
la tolerancia y el nuevo institucionalismo, pasen a ocupar un 
lugar privilegiado en el análisis político.
Zygmunt Bauman (2004) señala que en la actualidad la 
“modernidad líquida” ha impuesto a la condición humana cam-
bios radicales que exigen repensar los viejos conceptos que solían 
articularla.
En América Latina, los tiempos que corren son fundamen-
tales y decisivos para el rumbo del progreso futuro; la Comisión 
Económica para América Latina (cepal) señala que es necesario 
pasar de la etapa de especialización productiva en bienes prima-
rios o de baja transformación industrial, a otra en que la indus-
tria manufacturera sea el motor de desarrollo.
Es decir, una transformación “cualitativa de la estructura 
productiva” que impulse actividades intensivas en conocimiento 
y valor agregado. En la actualidad, los gobiernos, de una ma-
nera más o menos común, están mostrando gran interés por la 
[33]
“planeación estratégica, la prospectiva y las políticas para el de-
sarrollo”.
América Latina, sin embargo, continúa siendo una de las 
regiones más desiguales del mundo, donde el 31% de la pobla-
ción se encuentra sumida en la pobreza. El rezago que tiene la 
región en materia de educación y competencias es otro de los 
factores estructurales no resueltos.
América Latina invierte en investigación y desarrollo el 
0.7% del pib, la Organización para la Cooperación y Desarrollo 
Económico (ocde) invierte el 24% del pib. En la región la fuerza 
laboral que tiene educación secundaria es el 46.6% y el 12% de 
educación universitaria y el 6 de cada 10 trabajadores se desen-
vuelven e la economía informal y el 75.9% de ese sector tiene la 
secundaria incompleta según la Organización Internacional del 
Trabajo.
En este marco referencial, la planeación estratégica con vi-
sión de futuro es un instrumento político-económico para trans-
formar la realidad, e importante para la construcción delfuturo.
En este contexto de escenarios describe los posibles estados 
situacionales, a nivel económico, político y social. Permite ana-
lizar la estrategia de los actores, sirve además para decidir lo que 
se debe hacer en el presente.
La construcción de escenarios, señala Michel Godet (2001), 
es un método objetivo, que se basa en los hechos y en la infor-
mación disponible.
De los escenarios se puede extraer tendencias, momentos 
claves, consecuencias, impactos, comportamientos previsibles y 
no previsibles de los actores e impactos probables e improbables, 
económicos, políticos y sociales.
Los escenarios permiten detectar todas las futuras alterna-
tivas y clarificar las acciones en el presente y las consecuencias 
posibles.
[34]
Los escenarios permiten prever el daño posible, aún incier-
to, en gran medida improbable, que puede ser el resultado de 
una decisión (gestión de problemas), lo que obliga en los escena-
rios a calcular la magnitud del daño y su probabilidad.
Los escenarios analizan a los actores y sus intereses, su capa-
cidad de reacción, de movilización, de convocatoria y su capaci-
dad del uso adecuado de sus recursos estratégicos.
Los escenarios pueden evitar:
•	 Cometer errores.
•	 Llegar tarde.
•	 Llegar con atraso tardío.
•	 Llegar a tiempo, pero mal.
La formulación de escenarios establece la identidad de los 
actores, recursos estratégicos, espacio de acción e influencia, 
alianzas, fronteras y medios de acción convencionales.
También los escenarios permiten conocer los problemas y 
criterios de relevancia de la realidad, así como los factores exter-
nos.
La formulación de escenarios contribuye a la elaboración de 
árboles de referencia, árboles de decisión, matrices de decisión y 
matrices de impacto.
La Prospectiva y el Proyecto Estratégico de Gobierno
Con base en los escenarios y otras aproximaciones teóricos-me-
todológicas es necesario tomar en cuenta lo que en su momento 
señaló Carlos Matus (1994).
•	 El proyecto estratégico de gobierno
•	 La capacidad de gobierno
•	 Los instrumentos de acción (organización para realizar y 
encaminar el proyecto).
[35]
El proyecto estratégico implica un proceso de concertación, 
en el cual se construya una visión mínima de consenso sobre 
aquello que es negociable y realizable. Una visión consensuada 
sobre el proyecto de nación “amplia las opciones de crecimiento 
económico y desarrollo humano de la sociedad; facilita la or-
ganización social de los actores porque identifica sus puntos de 
acuerdo y desacuerdo, establece responsabilidades y agendas de 
compromiso”.
Por otra parte, aumenta la productividad de la sociedad y 
permite alinear las plataformas de los actores políticos y sociales.
Otra condición fundamental para la gestión pública es la 
capacidad gubernamental de traducir las visiones de futuro (pla-
nes nacionales de desarrollo) en proyectos sectoriales.
Como dice Eleonora Masini (1994) sobre este aspecto, 
“construir el futuro implica el pensar en el futuro como una 
necesidad, y una manera de vivir”.
Es decir que construir el futuro más ahora en situación de 
la pandemia, significa asumir una responsabilidad, un esfuerzo 
colectivo para realizar con hechos ese futuro deseado.
El futuro depende de las decisiones y de las acciones a través 
de las cuales respondemos a nuestras percepciones sobre las de-
mandas, necesidades, retos y exigencias de nuestras sociedades.
Por su parte, Peter Drucker (1970) señala que la “planeación 
estratégica no se refiere a las decisiones del futuro, sino más bien 
a las decisiones de hoy que crean el futuro”.
Las posibilidades del progreso regional deben emprenderse 
con una visión nacional posible y viable, con la participación 
de los actores, de manera que su contribución sea decisiva en la 
consecución de las metas nacionales.
América Latina requiere una prospectiva adecuada a la re-
gión que permita un recorrido creativo en la construcción del 
futuro. La región, más allá del crecimiento macro de su econo-
[36]
mía, todavía observa situaciones inestables y conflictivas, de alta 
tensión e incertidumbre.
Concluyó el “mundo de las certezas” surge la necesidad de 
estructurar un “pensamiento estratégico” que identifique los ni-
veles de riesgo e incertidumbre para pensar la naturaleza de las 
decisiones y la utilidad de la prospectiva.
En la región podemos distinguir una situación de “comple-
jidad compleja” donde subsiste el pasado-presente-futuro, que 
le otorga al contexto una particularidad que no se observa en 
otras regiones. Carlos Matus (1993) distingue entre incertidum-
bre cuantitativa y cualitativa.
Para este autor, la incertidumbre cualitativa desde el punto 
de vista de la dinámica del fenómeno, se clasifica en incertidum-
bre suave e incertidumbre dura.
La incertidumbre y el pensamiento estratégico
América Latina requiere una visión prospectiva que incorpore la 
“complejidad compleja” como supuesto de la incertidumbre. La 
incertidumbre es “la falta de conocimiento de todos los posibles 
factores que aquejan al mundo contemporáneo lo que dificulta 
formular precisiones acerca de tales estados futuros, sobre la base 
de los datos y la información disponible” 4.
Las situaciones inestables son debido a la crisis económica, 
a la desaceleración y a los factores de turbulencia (caídas de bol-
sa) imprecisos y cambiantes.
Según la cepal, hay cuatro niveles de complejidad e in-
determinación, así para el caso latinoamericano, certeza, riesgo, 
incertidumbre y ambigüedad deben ser contemplados en los po-
4 CEPAL. Véase cap. V sobre los niveles de análisis en complejidad e indeter-
minación, p 220
[37]
sibles cursos de acción que los gobiernos deben enfrentar en el 
diseño y formulación de las políticas públicas.
Conviene en este punto introducir la opinión que tie-
ne Alan Afuah (1997) sobre los conceptos de incertidumbre y 
turbulencia. Según este autor la incertidumbre es la diferencia 
existente entre la información que tiene una organización y la 
información que necesita.
En esta perspectiva los gobiernos enfrentan un entorno 
complejo, fruto del comportamiento de nuevos problemas: plu-
ralidad de actores, trayectorias tecnológicas, regularidades e irre-
gularidades del mercado, límites informativos, vulnerabilidades 
sociales y económicas, variables económicas en juego, tendencias 
político-económicas prevalecientes en las circunstancias actuales 
la recesión y la pandemia covid-19.
Esto significa que los países de América Latina se encuen-
tran en un entorno cada vez más complejo y competido, y más 
propenso al ingreso de nuevos actores en el escenario mundial 
como China, India y Corea del Sur.
Una medida importante, que no sólo afecta a la iniciativa 
privada, es la velocidad del cambio tecnológico y del aumento 
del volumen de las tecnologías de información y comunicación.
Debe ser retomado los países el estudio de la ocde, El mun-
do en el 2020. Hacia una nueva era global, orientado a explorar 
los cambios más significativos respecto a la importancia econó-
mica global de los diversos países particularmente los llamados 
“emergentes”. Otra experiencia relevante que también ha sido 
considerada en el campo educativo es la llamada escuela austra-
liana basada en el funcionamiento de Centros de Investigación 
de Futuros.
Otro enfoque igualmente significativo, que hoy tiene un 
uso muy importante tanto en el sector empresarial como en el 
[38]
gubernamental es la “Planificación por Escenarios”, de acuerdo 
a las necesidades y las prácticas privadas y públicas.
En el caso colombiano y peruano se destaca el método de 
escenarios en la solución de conflictos internos, dando relevancia 
al análisis estructural y el análisis de las estrategias de los actores.
Otra visión con un componente étnico-cultural retomando 
a grandes pensadores como A. Pecci y E. Masini (1993), en los 
años ochenta y noventa, fueron implementados en el análisis de 
temas socio demográficosy de conflicto social en Guatemala, 
Perú y en Bolivia con el apoyo del pnud.
En Colombia son relevantes los estudios de las universi-
dades Externado de Colombia y la del Valle sobre migración, 
conflicto social y sociedad civil.
No podemos dejar de lado los grandes aportes de Edgar 
Morín (2000) en el campo educativo en América Latina, con su 
visión sobre la ética del futuro expresada en sus libros, La Ética 
del género humano y el más reciente sobre Introducción al Pensa-
miento Complejo.
En 1984 en Perú, Francisco Sagasti (1983), ex presidente de 
ese país puso en marcha el grupo de “Análisis para el desarrollo 
en el largo plazo”. 
Por otra parte, desde 1974, fecha en el que surge el Club de 
Roma, se han creado filiales en América Latina encaminados al 
seguimiento de los acontecimientos nacionales y regionales con 
una visión de futuro. Filiales de la Federación mundial de Estu-
dios del Futuro. 
En la década de los setenta dos libros causaron un impacto 
internacional enorme; nos referimos a los textos de Alvin Toffler 
El Shock del Futuro y La Sociedad del Riesgo, de Ulrich Beck.
En Argentina se funda la Red Latinoamericana de Estudios 
de Prospectiva, y en esa década surge la Fundación Bariloche, la 
cual publica en ese periodo el libro Catástrofe o Nueva Sociedad, 
[39]
como una respuesta al libro de Donella Meadows Límites al Cre-
cimiento, editado por el Club Roma en el año 1972.
Una década después Alvin Toffer publica otro libro, La Ter-
cera Ola, y en los años 90 Samuel Huntington publica El Choque 
de Civilizaciones, sobre la reconfiguración del orden mundial. En 
los inicios de este siglo Ulrich Beck, publica otro libro sensacio-
nal sobre “La Sociedad del Riesgo Global”.
En 1998 la Universidad de Naciones Unidas promovió el 
“Proyecto del Milenio” sobre “Futuros del Mundo en el Siglo 
xxi”.
Todos los libros y los proyectos mencionados estimularon 
la reflexión sobre los estudios del futuro, contribuyendo en la 
actualidad, en la gestión de la incertidumbre en situación de la 
pandemia.
En Brasil durante la administración de Inacio Lula da Silva, 
se utilizaron planes basados en estudios prospectivos, para el lo-
gro de un consenso entre el Estado, sector privado, los sindicatos 
y el sector académico.
Se distingue en este país el Programa de Prospectiva Tecno-
lógica del Ministerio de Desarrollo Industria y Comercio.
La Prospectiva y la incertidumbre
Hoy día asistimos al fin de las certezas que significa el colapso de 
la probabilidad probable y el surgimiento de la improbabilidad 
como probabilidad. Para Shoemaker (1995), desde la década de 
los noventa la incertidumbre surge como una característica es-
tructural del entorno nacional e internacional.
En este marco de incertidumbre, el pensamiento estratégi-
co, puede entenderse como la capacidad para resolver los pro-
blemas surgidos de la complejidad compleja, así como examinar 
la naturaleza de la incertidumbre, contexto, proceso y factores 
determinantes de la nueva situación.
[40]
Así como se asiste a la formulación de reformas estructura-
les de tercera generación, la prospectiva representa un comple-
mento de las reformas emprendidas en la región.
Como dice Goux-Baudiment (2000), para la prospectiva 
de tercera generación, la “anticipación es parte de un ciclo de 
trabajo que incluye dos dimensiones: la estrategia que va de la 
anticipación a la acción y una dimensión que incluye la apropia-
ción y el aprendizaje”, en un contexto donde la incertidumbre es 
parte de la estructura de los países.
La anticipación significa prevención de problemas, identifi-
cación de oportunidades, resolución de problemas a la velocidad 
que se presentan los hechos.
Como señalan Mainwaring y Scully (2010), “que el merca-
do es necesario, la experiencia latinoamericana muestra que esto 
no es suficiente debido al desempeño mediocre que la mayoría 
de los países mostraron luego de las reformas económicas dirigi-
das hacia el libre mercado”.
Es importante reconocer, tomando en cuenta la experiencia 
de las políticas de ajuste estructural “la capacidad que tiene el 
Estado” de intervenir en la economía para orientar los resultados 
económicos. Es fundamental, por otra parte, reconocer el lide-
razgo político para dar sostenibilidad y orientación al desarrollo 
económico.
El impacto de la globalización en América Latina
Otro aspecto no menos importante es la fragilidad de los Esta-
dos nacionales frente al impacto de los cambios globales.
La globalización en el proceso de construcción del futu-
ro de América Latina plantea diversos problemas en torno a los 
problemas derivados de las nuevas relaciones entre las institucio-
nes políticas y las sociedades.
[41]
Mismas que hoy están siendo profundamente afectadas 
(Centro América y el Caribe, por ejemplo) por los cambios 
culturales que trae la globalización, no sólo provocada por la 
acelerada revolución en la tecnología y las comunicaciones, sino 
también desde la confrontación nacional con la ideología de la 
globalización (Cuba, Nicaragua, Bolivia, Perú entre otros paí-
ses).
Estamos frente a problemas muy serios como los de inmi-
gración, pobreza, ausencia de cohesión e integración social, des-
empleo e informalidad, juventud inconforme y brechas sociales 
aún no resueltos.
Problemas que deben tomarse en cuenta en la definición 
del futuro. Países con antecedentes en los últimos años de go-
bernanza democrática y de crecimiento económico visible están 
experimentando situaciones no previstas en el pasado. (Brasil y 
Chile).
En este contexto hay que dar lugar a la explicación de los 
actores sociales y el rol que están desempeñando en esos y en 
otros países.
El papel del contexto es crucial, como dicen Mainwaring y 
Scully (2010). El buen desempeño macroeconómico, no siempre 
produce la satisfacción de las aspiraciones de la sociedad civil. 
Las principales instituciones financieras internacionales han pu-
blicado sus pronósticos económicos para 2022, y la perspectiva 
para América Latina.
Señalan que la región será la de menor crecimiento del 
mundo en 2022.
Según el fmi, la economía de Estados Unidos crecerá un 5,2 
por ciento en 2022, China crecerá un 5.6 por ciento, Europa un 
4.3 por ciento, Medio Oriente y Asia Central un 4 por ciento, 
África un 3.8 por ciento y América Latina y el Caribe sólo un 3 
por ciento. 
[42]
Por último, no basta tampoco en el análisis coyuntural o del 
presente la dinámica de la gobernabilidad; es necesario explicar 
las trayectorias de los conflictos, la situación de riesgo, la vul-
nerabilidad social e institucional política, las amenazas (factores 
de perturbación y turbulencia) internas y externas, así como la 
particularidad y singularidad de los países en la situación actual.
Sobre este punto Francisco Rojas Aravena (2003) señala que 
necesitamos mirar lo internacional, lo regional y lo subregional.
La globalización produce efectos positivos y negativos en las 
diferentes regiones.
Es fundamental según este autor analizar el espacio en el 
cual actuamos, otro aspecto es el factor tiempo y la necesidad de 
tomar decisiones en “tiempo real”, y en un contexto de mundia-
lización.
En el caso de algunos países de la región lo simbólico (he-
rencias histórico-culturales) provoca el llamado a reparar agra-
vios del pasado antes que construir el futuro.
Son los casos de Bolivia, Ecuador, Perú recientemente y 
gran parte de los países de Centro América que buscan respon-
sabilizar a las oligarquías y a los partidos políticos por todos los 
males de este mundo configuran procesos populistas (neopopu-
listas) que nada tiene que ver con el “racionalismo Instituciona-
lista” que promueve y evalúa el diseño de las políticas públicas 
que obedecen a lógicas y orientaciones teóricas asociadas al mar-
co referencial de la globalización y la posmodernidad.
El futuro de América Latina y el Caribe: la sociedad pos-co-
vid-19
En la región se observa una crecientedesinstitucionalización, 
grandes movilizaciones, malestar, desconfianza, inseguridad y la 
emergencia de otros conflictos internos.
[43]
En el contexto internacional muchos son los factores que 
debemos tomar en cuenta son varios acontecimientos sucederán 
en los próximos años.
China “sobrepasara” a la economía de Estados Unidos en 
2030.
En este nuevo escenario India se convertirá en la tercera 
economía del mundo, lugar que actualmente ocupa Japón.
De acuerdo a las previsiones de (cebr), para el año 2035 
se habrá consolidado una transformación en el equilibrio de la 
economía mundial, con el ascenso de otras economías como In-
donesia, Brasil y Rusia.
Al mismo tiempo, Alemania perderá la cuarta posición que 
ocupa actualmente al final de la década y a partir de 2030 será la 
quinta economía mundial.
En el caso del China 5.6% es el crecimiento anual estimado 
entre 2022 y 2025.
En la región latinoamericana, la economía de Colombia 
probablemente crecerá un 3.7% en 2022, la de Perú un 3%, la 
de México un 2.9%, la de Argentina 2.2% y la de Chile un 1.9% 
según la cepal. 
Según la directora Ejecutiva de esta institución lo que llama 
la atención es la fuga de capitales de América Latina que alcanzo 
128 mil millones de dólares en 2021. 
En América Latina, la pandemia de covid-19 y sus con-
secuencias económicas han inclinado la lucha económica y la 
influencia diplomática entre Estados Unidos y China, a favor de 
este país.
Por otra parte, la triple alianza de China, Rusia e Irán se 
consolida y se prepara para enfrentar los intereses de Estados 
Unidos a nivel internacional.
También debemos considerar la internacionalización de los 
riesgos globales, así como los desafíos geopolíticos, geoeconó-
[44]
micos y geotecnológicos que plantea la disputa chino-estadou-
nidense.
A medida que todo lo señalado adquiere importancia, se 
consolida la tendencia de la perdida de la presencia política de 
América Latina en el nuevo orden mundial a la par de una per-
sistente fragmentación política y económica regional.
La dinámica comercial promovida por el ascenso económi-
co de China en Latinoamérica. Es el primer socio comercial de 
Sudamérica salvo Colombia, Ecuador y Venezuela, que mantie-
nen a Estados Unidos como primer socio, refuerzan la idea de 
la “primarización” y escasa diversificación de las economías de la 
región.
Alicia Bárcena de la cepal (2021), señala que la cooperación 
entre China y América Latina y el Caribe ofrece “una oportu-
nidad para reducir las asimetrías globales y apoyar una recupe-
ración económica transformadora inclusiva que promoverá el 
desarrollo sostenible en la línea de la agenda 2030”.
Afirmó también que “la crisis del covid-19 ha agudizado 
las asimetrías globales entre los países desarrollados y los en vías 
de desarrollo. Esto nos obliga a recuperar el multilateralismo y, 
en este marco la cooperación entre China y la celac, para dar 
respuestas colectivas a los efectos combinados de la pandemia, 
el cambio climático” y la situación económica y social regional. 
En esta tercera etapa de la globalización marcada por el des-
orden (Angela Merkel) considerada también la era de la cuarta 
revolución industrial y el inicio de la 5ta generación tecnológica, 
será el periodo en la que potencias tecnológicas y unas pocas 
empresas digitales tendrán un peso cada vez mayor.
La tendencia a la concentración de mercado y geopolítica 
de los polos de innovación en tecnologías disruptivas es impre-
sionante.
[45]
China y Estados Unidos detectan 90% de las 70 principales 
plataformas digitales, 78% de las patentes de inteligencia artifi-
cial y 75% del mercado de computación en la nube. (unctad; 
2020, Digital Economy Report; 2019).
En lo que se refiere al desarrollo y la innovación tecnológica 
en América Latina las solicitudes de nuevas patentes tecnológicas 
de la región equivalían a 3% del total global en 2006, bajaron a 
2% en 2016 y llegaron a 0.2% en 2018. (wipo, 2020).
De acuerdo con el Baco Mundial en el año 2020, los gastos 
en investigación y desarrollo como porcentaje del pib en el trans-
curso de 20 años se mantuvieron estancados en un promedio de 
0.7 
En esta perspectiva el futuro de América Latina se inscri-
be en un conjunto de tensiones políticas que surgen de la con-
fluencia de crisis simultaneas asociadas a riesgos globales: Crisis 
sanitaria, crisis social, (desigualdad y pobreza) crisis económica, 
crisis climática, crisis de endeudamiento y de inestabilidad fi-
nanciera.
La convergencia de estas crisis afecta las perspectivas de 
desarrollo sostenible de los países, acelerando los riesgos, incre-
mentando la imprevisibilidad de los escenarios futuros y redu-
ciendo la capacidad de respuesta del Estado.
En lo que se refiere a Estados Unidos, el presidente Joseph 
Biden, desde un inicio de su mandato mencionó que su progra-
ma hacia la Casa Blanca se llamara “El Plan Biden para liderar 
el mundo democrático para enfrentar los desafíos del siglo xxi.”, 
que se encaminara hacia un nuevo liderazgo mundial.
Los objetivos de Biden:
Para la actualidad se mueven alrededor de una decena de 
principios: reforzar la democracia; restaurar el liderazgo moral; 
organizar una Cumbre Mundial, para renovar las ideas compar-
[46]
tidas por el mundo libre; centrarse en la clase media americana 
como columna vertebral de Estados Unidos.
Apostar por la innovación basándose en el potencial ame-
ricano; renovar el liderazgo estadounidense ante las amenazas 
globales y defender los intereses vitales de Estados Unidos, ter-
minando con las guerras en las que está presente; restaurar las 
alianzas con énfasis en América Latina, África y, especialmente, 
Asia, donde la diplomacia americana (se diría que el soft power) 
será una herramienta esencial; impulsar el control de armas nu-
cleares volviendo la vista a Irán; y, finalmente, liderar el proceso 
relacionado con la crisis climática.
Se diría que la nueva administración Biden-Harris a la ca-
beza cambiará el lema de la era Trump, “America First”, por otro 
más acorde con tiempos anteriores, “America Leader”; para lo 
cual los esfuerzos se dirigirán internamente evitando las rupturas 
actuales, y, sobre todo, hacia el exterior para volver a lograr el 
liderazgo perdido, primero frente a China y su dominio eco-
nómico y, luego con Rusia, para disminuir su preponderancia 
geopolítica en sus zonas de influencia.
En lo que refiere a China el presidente norteamericano con-
sidero que el gigante asiático “es el único país con poder econó-
mico, diplomático, militar y tecnológico para desafíos seriamen-
te al sistema internacional estable y abierto” (marzo de 2021).
Señaló también que hará hincapié en la diplomacia por en-
cima de la acción militar y establecerá una cooperación con el 
otro mundo entorno a desafíos globales como el cambio climá-
tico y el covid-19.
Por otra parte, la importancia de los bloques regionales de 
América Latina se encuentra en franco declive.
Las iniciativas de integración regional, como el mercado 
común del Sur (Mercosur) la comunidad Andina de Naciones 
(can) la alianza del Pacífico (ap), la alianza Bolivariana para los 
[47]
pueblos de nuestra América Latina (alba) la comunidad de Es-
tados Latinoamericanos y caribeños (celac) y la unión de Na-
ciones Sudamericanas (unasur) atraviesan situaciones difíciles, 
de crecimiento y en otros casos de desmantelamiento organiza-
cional.
Los escenarios político-económico sobre América Latina
Los escenarios político-económicos que prevalecen tanto a nivel 
internacional como regional siguen el curso del análisis tenden-
cial pesimista y en otros casos tendencial optimista.
A nivel internacional se observa algunos informes de riesgo 
globales de “world economoc forum” (2021) en lo que des-
tacan el costo humano y económico inmediato causado por el 
covid-19.
Las pérdidas de empleo, retrasan por años la reducción de la 
pobreza y la desigualdad,así como debilitar aún más la cohesión 
social y la cooperación mundial.
El foro prevé que la fragilidad económica y las divisiones 
sociales aumentaran al mismo tiempo señalan que una genera-
ción de jóvenes debidamente afectada está emergiendo en una 
época que se caracteriza por la pérdida de oportunidades. Por 
otra parte, señala que el cambio climático, al que todos estamos 
expuestos, continúa siendo un riesgo catastrófico.
Algo significativo mencionado es que “un panorama indus-
trial polarizado podría surgir en la economía pos-pandemia”. Las 
economías se recuperan del impacto provocado por el covid-19, 
las empresas se enfrentan a una recesión.
Las tendencias prevalecientes están provocando el estacio-
namiento de las economías avanzadas, el colapso de las brechas 
entre las empresas principales, secundarias y la reducción del di-
namismo del mercado, y el incremento de la desigualdad. Todo 
[48]
lo anterior concluye el World Economic Forum dificulta lograr 
un desarrollo sostenible a largo plazo. (2021)
Por su parte la cepal (2021) plantea tomando en cuenta las 
tendencias prevalecientes la necesidad de una “Unión” de Amé-
rica Latina y el Caribe para enfrentar las crecientes “asimétricas” 
globales y promover una renovada cooperación internacional 
para el desarrollo en la era pos-covid-19. Sugiere también la ne-
cesidad de una “nueva visión del desarrollo” y que el “desarrollo 
es multidimensional”.
Reconoce la limitación de que “el grado de desarrollo de 
un país no puede ser medido sólo por un indicador como el pib 
per cápita”. Destaco Alicia Bárcena el concepto de “desarrollo en 
transición” propuesto por la cepal y la ocde.
Desde la otra perspectiva varios intelectuales integrados en 
el “Gran giro de América Latina: hacia una región democrática, 
próspera, sostenible e incluyente” propone un “gran pacto so-
cial” que garantice condiciones de vida básicas, empleo, salud 
universal, educación de calidad, vivienda digna y seguridad para 
todos.
El escenario deseable que proponen construir representa 
un giro que debe inspirar la transformación integral de América 
Latina.
El grupo que encabeza Sergio Bitar (2021) 5 reconoce los 
factores condicionantes de la región del escenario global desea-
do, tanto a nivel interno como global que son los siguientes:
1. Conservación y adecuado aprovechamiento de la naturaleza 
y el medio ambiente.
2. Desarrollo sostenible: educación, crecimiento verde/circu-
lar, ciencia y tecnología.
5 Grupo de intelectuales que analiza actualmente el impacto de las tendencias 
mundiales en América Latina.
[49]
3. Capacidad geopolítica y geoestratégica, integración regio-
nal y global y autonomía estratégica de la región.
4. Desarrollo político institucional: 
5. Democracia y participación.
6. Desarrollo sociocultural y digital:
7. Enfoque de cierre integral de las brechas de desarrollo.
El escenario deseado, advierte sobre la necesidad de recorrer 
un largo sendero de transformación estructural en materia de 
desarrollo sostenible, democracia, progreso social e inclusión.
Otro aspecto no menos importante es fortalecer la coopera-
ción global y reactivar el multilateralismo, así como la capacidad 
estatal para impulsar un giro transformador que exige goberna-
bilidad democrática.
El enfoque de los escenarios Cisne Negro y su efecto en 
la Planificación Estratégica, en el que no es posible planificar 
adecuadamente sobre todo en un entorno cambiante como el 
actual.
Los escenarios Cisne Negro se caracterizan por ser poco 
probables, pero que de ocurrir producirán un alto impacto. 
Para Godet (2016), escenarios y planificación no son la mis-
ma cosa “el escenario es una forma de ver el futuro, no una rea-
lidad, y la planificación es un complemento al escenario y para 
llegar al escenario deseado, es necesario de un plan estratégico”.
Para Taleb (2008) un cisne negro tiene tres atributos: impre-
visibilidad, consecuencias y explicación retrospectiva. El término 
cisne negro se refiere a un evento poco probable de ocurrencia en 
el futuro, pero de presentarse, generará un alto impacto, de ahí 
que los escenarios de ruptura, (la pandemia), que no se visualiza 
oportunamente y que se propagó en poco tiempo a nivel global, 
es un escenario cisne negro porque su efecto es de tal magnitud 
que ningún sistema de salud a nivel nacional o regional estuvo 
preparado para hacer frente a la pandemia covid-19.
[50]
En suma, integrar los escenarios Cisne-Negro al “escenario 
apuesta” permite elaborar un Plan Estratégico muy completo y 
adaptativo, por ofrecer una visión amplia del futuro deseado con 
las posibles consecuencias e impactos.
A una manera de conclusión, en América Latina además 
de la problemática económica, la problemática social, la región 
deberá enfrentar grandes protestas sociales que se esperan para 
este año 2022, debido a las demandas de salud, educativas, em-
pleo, salariales y el incremento de las tensiones provocadas por 
la desigualdad económica y el papel de las nuevas clases medias.
Debemos contemplar también la extensión de la violencia y 
del crimen organizado, y las nuevas tendencias migratorias. 
Estos problemas sumados a las tendencias analizadas en las 
páginas anteriores, nos obligan a entender la realidad de otra 
manera, a nosotros mismos, así como los alcances de la sociedad 
post-covid.
En el año 2021 fmi publicó un documento en el que esta-
blece una ruta para poner fin a la pandemia de covid-19. 
La premisa planteada es contundente, “poner fin a la pan-
demia es un prerrequisito necesario para restablecer el empleo, la 
subsistencia y el bienestar económico”. 
El fmi proyectó que el producto agregado de las economías 
avanzadas retornaría a su trayectoria tendencial previa a la pan-
demia en 2022, y que para 2024 la superaría en 0.9 por ciento. 
En cambio, se proyecta que el producto de las economías emer-
gentes y en desarrollo, excluida China, permanecerán 5,5% por 
debajo del pronóstico pre pandémico en 2024.
Por último, como la pandemia es un problema mundial, 
como han señalado la oms y la ops “la pandemia no habrá ter-
minado en ninguna parte hasta que termine en todas partes”.
[51]
En el año 2022 La cepal, reafirmó su compromiso de seguir 
apoyando el programa de trabajo de la celac, durante la nueva 
presidencia de Argentina.
Del 25 al 29 de enero, los líderes mundiales se reunirán vir-
tualmente en una semana de conversaciones de alto nivel orga-
nizada por el foro Económico Mundial. El foro se centrará en el 
tema “año crucial para reconstruir la confianza”.
Más de 200 líderes de empresas, gobiernos y sociedad civil 
de 60 países serán los partícipes para “reajustar en prioridades 
mundiales y la urgencia de reformar las instituciones vigentes”.
Debemos reorganizarnos como sociedad en conjunto en 
cada nación y replantearnos los mecanismos de cooperación in-
ternacional para resolver las profundas consecuencias para nues-
tra subsistencia, cohesión social y orden regional y mundial, no 
es suficiente los cambios en la seguridad sanitaria mundial. En 
primer lugar, debemos repensar el multilateralismo. En segundo 
lugar, debemos redefinir el objetivo de las instituciones financie-
ras internacionales para una nueva era (fmi; 2021). 
Referencias bibliográficas
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End the covid-19 Pandemic. Fondo Monetario Internacional, 
sdnea2021004, 54.
Casullo N. (2004). El debate modernidad posmodernidad. Buenos 
aires: Punto Sur 
cepal. (2021). Seminario de la Agencia Chilena de Cooperación Inter-
nacional para el Desarrollo.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal). (2021). 
Lineamientos y propuestas para un plan de autosuficiencia sa-
nitaria para América Latina y el Caribe. cepal, lc/ts.2021/115, 
103.
[52]
Conferencia de las Naciones Unidas sobre comercio y desarrollo. 
(2020). Informe sobre el comercio y el desarrollo 2020. Nacio-