Libre Circulación de Personas

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La Libre Circulación de Personas 
en los procesos de integración. 
Ginebra, Suiza.
18 y 19 de junio de 2007. 
Ministro Víctor Hugo Peña Bareiro. 
Director General de 
Asuntos Especiales. 
Ministerio de Relaciones 
Exteriores de la 
República del Paraguay . 
Libre Circulación de Personas en 
procesos de integración.
� Consigna OIM: “conocer experiencias y perspectivas 
del Mercosur sobre libre circulación de personas. 
� ¿Objetivos Mercosur para regulación residencia y 
empleo?
� ¿Medidas aplicadas para regular residencia?
� ¿Margen de la administración para permitir, 
rechazar o administrar la residencia?
� ¿Derecho al trabajo vinculado a derecho a igualdad 
de trato según condiciones de trabajo y beneficios 
de empleo conexos?
Libre Circulación de Personas en 
procesos de integración.
� ¿Derechos de familiares del trabajador?
� ¿El grado de integración alcanzado 
interviene en eliminación de obstáculos a los 
movimientos laborales?
� ¿Experiencias del Mercosur sobre residencia 
y empleo podrían ser aprovechadas por 
otros procesos de integración regional?
Aproximación conceptual. 
� Migración : todo hecho social objetivo referido a la 
movilización de población.
� Libre circulación de personas : capacidad 
soberana de la persona para decidir el sitio 
geográfico en el que quiere residir y trabajar.
� Migraciones “irregulares” y no migraciones 
“ilegales”.
� El desarrollo admisible: en el marco de la legalidad 
plena de los migrantes. 
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procesos de integración.
� Mercosur 1991 : proyecto de tipo comercial concebido para 
competir y negociar como bloque frente a los bloques en 
consolidación.
� En términos migratorios, los países integrantes tenían (tienen) 
realidades de semejanzas y diferencias. Todos, 
tradicionalmente receptores y expulsores, aunque en grados 
diferentes. 
� Legislación migratoria restrictiva.
� Ni la movilidad de las personas y menos, su libre circulación 
han sido tenidas en cuenta en el diseño inicial del Mercosur. 
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Migraciones en el Mercosur. 
Evolución normativa.
� Tratado de Asunción (1991); art 1°: “Este Mercado Común 
implica la libre circulación de bienes, servicios y factores
productivos entre los países (…)”.
� Efectos : comercio liberalizado; fuerte aumento del intercambio 
comercial; capitales globalizados; migraciones 
antiglobalizadas…
� SGT11 (Tercera Comisión), fines de 1991: se le encarga tratar 
el tema del “empleo”, en el marco de la “libre circulación de los 
trabajadores”. 
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Migraciones en el Mercosur.
� Posteriormente: la expresión “libre circulación de trabajadores”
es sustituida por la de “migraciones laborales”, con vinculación 
al tema de los trabajadores fronterizos. 
� Producto SGT11: “Armonización de normas para la circulación 
de personas por razones de trabajo”.
� 1994. OURO PRETO. Nueva estructura institucional para las 
migraciones, no siempre bien entrelazadas:
– SGT10 sustituye a SGT11. Asume el tema de la Formación 
Profesional; Observatorio del Trabajo y “Migraciones Laborales”
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Nueva estructura institucional para las migraciones …
– Foro Consultivo Económico y Social (FCES). El aspecto social.
– Reunión de Ministros del Interior : controles migratorios y 
residencia.
– CCSCS: propuesta de Carta de los Derechos Fundamentales del 
Mercosur. (incluyendo reconocimiento de la libre circulación de 
trabajadores) 
– Grupo de Liberalización de la Comercialización de S ervicios. 
Visa Mercosur. Modo 4. (personas de alta calificación 
profesional).
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Nueva estructura institucional…
– Comisión Socio-Laboral . Informes sobre trabajadores migrantes 
y fronterizos.
– CPC (Recomendación 8/98): Sugiere a la CMC adoptar el 
Estatuto del Trabajador Migrante como Protocolo del Mercosur. 
– 1997: Convenio Multilateral de Seguridad Social.
– 2001: GMC (por recomendación CSL): Resolución 59/01 sobre 
Formación Profesional (Igualdad de trato de calificaciones 
profesionales y promoción de la calificación de los trabajadores, 
en especial de los trabajadores migrantes). 
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– 2002: Reunión de Ministros del Interior y de Justic ia del MERCOSUR : 9 al 11 de 
noviembre; San Salvador; Bahía, Brasil: Acuerdo sobre Residencia para 
Nacionales de los Estdados Parte del MERCOSUR
Aspectos resaltantes del Acuerdo .
� Normas comunes para la tramitación de la residencia de los nacionales de los 
Estados parte, como forma de fortalecer el proceso de integración regional. 
� Solución a la situación migratoria irregular de gran cantidad de nacionales de 
los países miembros (estimado 2,5 millones al momento de la firma); 
� Lucha contra trata de personas y otras degradaciones derivadas del proceso 
migratorio. 
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Requisitos : 
� Acreditación de nacionalidad de alguno de los países de la 
región.
� Presentación de documentos: de identidad, de nacimiento, de 
estado civil, de nacionalización o naturalización, etc
� Carencia de antecedentes penales y judiciales
� Pago de tasa migratoria. 
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Otras disposiciones:
� Igualdad de derechos civiles, sociales, culturales y económicos 
en país de acogida entre nacionales e inmigrantes.
� Principio de la reunión familiar. 
� Derecho a transferir remesas. 
� Derecho de los hijos a tener nombre, nacionalidad. 
� Acceso a educación (aún en caso de situación migratoria 
irregular de sus padres) 
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En lo laboral:
� Derecho del inmigrante a desarrollar cualquier actividad por 
cuenta propia o ajena en igualdad de condiciones con los 
nacionales del país de recepción.
� Derecho a trato no menos favorable que el recibido por los 
nacionales del país de acogida en la aplicación de la 
legislación laboral.
� Los Estados se autolimitan en el ejercicio de su derecho a 
negar residencia a trabajadores migrantes y sus familiares.
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� Medidas de combate a la clandestinidad y a la 
irregularidad del empleo de los migrantes
– Cooperación entre organismos de inspección migratoria y 
laboral.
– Sanciones a empleadores que empleen migrantes en 
condiciones irregulares (sin afectar los derechos de las 
víctimas).
– Detección de personas u organizaciones dedicadas al 
tráfico y/o trata de personas
– Difusión e información pública sobre los derechos de los 
migrantes. 
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� DECISIÓN MERCOSUR/CMC/28/02 (6 diciembre 2002, Brasilia, 
Brasil). 
– Artículo 1: Aprueba los Acuerdos emanados de la XII Reunión de Ministros 
del Interior y de Justicia del MERCOSUR, Bolivia y Chile.
� Acuerdos N°11, 12, 13 y 14 sobre Residencia para na cionales de Estados parte 
y Asociados del MERCOSUR y de Regularización Migratoria Interna. 
– Artículo 2: “Esta Decisión no necesita ser incorporada al ordenamiento 
jurídico de los Estados Parte, por reglamentar aspectos de la organización 
o funcionamiento del MERCOSUR”. 
Firmas de Presidentes: Duhalde; Cardoso; González Macchi; 
Batlle; Lagos, Sánchez de Losada .
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Los Acuerdos: 
� Exhiben clara voluntad política de considerar la integración 
regional desde “la política”, más allá de las percepciones 
puramente economicistas, comerciales o financistas. 
� Discriminan positivamente a los trabajadores de la región: Al 
momento de su firma, han sido 2,5 millones los trabajadores en 
situación migratoria irregular con posibilidad de solucionar sus 
casos y mejorar su circulación laboral enla región; 
� Establecen el derecho ala libre residencia y una nueva política 
regional en materia de circulación de personas; 
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Migraciones en el Mercosur.
Los Acuerdos …
� Retoman y reivindican la libre circulación de personas en el 
MERCOSUR; 
� Afirma que la libre circulación de personas es esencial para la 
profundizar el proceso de integración regional. 
� Da entidad jurídica a la libertad de circulación de personas.
� Estado actual : Acuerdos aún NO vigentes. Paraguay y Bolivia 
deben cumplir pasos legales internos para la internalización de 
la norma. 
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Migraciones en el Mercosur.
Algunas consecuencias : 
– Agenda sociolaboral comenzó a vincular generación y mejoría del 
empleo con la mayor libertad de circulación de los trabajadores;
– Organismos sociolaborales abordan desde una visión sistémica el 
acceso al empleo, la formación profesional, la seguridad social, la 
salud laboral.
– GANEMPLE (Grupo Alto Nivel. Estrategia Mercosur para 
Crecimiento del Empleo): Plan de Acción para facilitar ejecutividad 
de los postulados de los Acuerdos.
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Algunas consecuencias: 
� Ante demora de entrada en vigor de Acuerdos en el plano 
regional: 
– Bilateralización de sus contenidos: Argentina – Brasil; Brasil –
Uruguay; Uruguay – Argentina; para facilitar circulación y 
residencia de trabajadores.
– Unilaterales de Regularización Migratoria:
� Argentina (Plan Patria Grande). Para nacionales del Mercosur y 
Estados asociados, incluyendo a Perú. 
� Paraguay : de reciprocidad con Argentina. Próximo abordaje de 
situación de brasileños en condición migratoria irregular. Convenio 
con Bolivia. 
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Migraciones en el Mercosur.
Altibajos para LCP y migraciones. 
� Marzo 1991: Firma del Tratado de Asunción. Inicio 
de ajustes económicos estructurales en la región. 
Aumento de índices de desocupación.
� Dic. 1994. Ouro Preto. (Objetivo central: UAI, sin 
plazos). Se produce la sustitución de la categoría 
analítica “LCP” por otras más difusas.
� 1995. Crisis Financiera: MX; BR, AR, KO, TH, RU. 
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Migraciones en el Mercosur.
Altibajos …
� Impacto en países del Mercosur con, entre otros, 
aumento de índices de desocupación y de 
delincuencia en países del Mercosur. 
� Inculpación de parte de lo anterior a los inmigrantes 
irregulares. 
� Consecuencias : 
– Criminalización de los migrantes. 
– Más restricciones para migrantes.
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Migraciones en el Mercosur.
� 2002: Decisión MERCOSUR/CMC/28: Reivindicando la libre 
circulación de personas.
� 2006: fuerte visibilidad de la problemática de las Migraciones: El rol 
cumplido por ONU y sus organismos. La OIM; UE; OEA; BID-FOMIN; 
EEUU; CRM; CSM; MERCOSUR. OTROS.
� Derrumbe o insostenibilidad del mito sobre presunta incidencia de las 
migraciones en aumento de la desocupación y delincuencia: 
– Aumento de PIB de Europa 2006: Informe de la Caixa de Catalunya.
– Crecimiento de 5,8% del empleo formal en Argentina, en el primer
trimestre de 2007, respecto del mismo período 2006.
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Migraciones en el Mercosur.
Conclusiones . 
� El MERCOSUR fue concebido como proyecto fundamentalmente comercial. 
No se lo concibió dentro del concepto de la supranacionalidad. Esto ha 
dificultado la internalización de la normativa adoptada en sus organismos de 
diversa jerarquía y probablemente, al propio proceso de integración regional.
� El fuerte aumento del intercambio comercial no produjo una automática mejoría 
en las condiciones socioeconómicos en la región. Se ha notado sí una fuerte 
concentración de ingresos en sectores minoritarios en número. 
� La LCP en el MERCOSUR ha verificado altibajos vinculados, las más de las 
veces, a la coyuntura económicosocial en los países de la región. Ello se ha 
expresado en actitudes permisivas hacia la irregularidad migratoria; en 
medidas de regularización migratoria y en algunos casos en actitudes de 
rechazo, con brotes discriminatorios o xenofóbicos. 
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Migraciones en el Mercosur.
Conclusiones…
� Semejantes altibajos se han verificado igualmente en el 
proceso europeo, desde el Tratado de Roma hasta la 
aprobación de los Reglamentos 1612/68 y 1408/71. Se vivieron 
temores de “invasión de trabajadores” fluyendo de economías 
menos desarrolladas hacia los países más ricos de la Unión. 
Dichos temores han resultado infundados a la postre. 
� Ha quedado evidenciada la positiva y fuerte vinculación causal 
entre LCP, generación activa de empleo, formación profesional 
y desarrollo. 
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Migraciones en el Mercosur.
Conclusiones …
� En términos de la LCP, como en otros campos, el Mercosur 
“sufre” aún con el proceso de internalización de sus normas. 
Cada país tiene sus propios mecanismos constitucionales para 
ello. Por el momento, dichas normas son instrumentos 
intergubernamentales pero, aún no expresiones categóricas de 
Derecho Comunitario.
� Sin embargo lo anterior, el ambiente de los procesos de 
integración regional parece más permeable al trato civilizado 
de la LCP frente a las serias diferencias persistentes en la 
globalidad para las migraciones. 
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Migraciones en el Mercosur.
Conclusiones…
� El espacio de las migraciones es transnacional y 
extraordinariamente complejo: países de origen, de tránsito y 
de destino intervienen durante el proceso migratorio. Este a su 
vez, comprende la preparación, la partida, el tránsito, la 
estancia y el retorno de los migrantes (Art 1°, Convención 
NNUU para protección de los derechos de los trabajadores 
migrantes y todos sus familiares) 
� Hay convicción de que la LCP, vinculando categorías como 
generación de empleo, desarrollo y formación profes ional
afianzarán el proceso de integración regional. 
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Migraciones en el Mercosur.
Conclusiones…
� Se percibe un fuerte sutento político por mantener el rumbo 
doctrinario antes citado. 
� Revalorización del migrante como factor positivo en los 
diversos estamentos sociales. 
Supranacionalidad (entendida como normativa obligatoria, válida 
tanto para los Estados como para los demás sujetos del 
derecho internacional; primacía del derecho comunitario sobre 
el derecho nacional): materia pendiente en el MERCOSUR. 
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Supranacionalidad: materia pendiente…
– Paraguay admite constitucionalmente, un “orden supranacional en 
condiciones de igualdad con otros Estados que garantice la vigencia de los 
derechos humanos, la paz, la justicia, la cooperación y el desarrollo en lo 
político, social y cultural”. (art. 145; CN1992).
– Argentina atribuye al Congreso “aprobar tratados de integración que que 
deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales en 
condiciones de igualdad y reciprocidad (…)” {art.75; 24 CN1994}. 
– Brasil y Uruguay no tienen disposiciones constitucionales que les 
permitan delegar poderes en organismos internacionales. 
– Bolivia admite en su Constitución Nacional un principio de la nacionalidad 
latinoamericana. 
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Migraciones en el Mercosur.
Desafíos a futuro para la LCP.
� Afianzar la proposición lógica: LCP para generación 
de empleo, formación profesional, desarrollo y 
finalmente, la integración regional. 
� Instalar el concepto de transnacionalidad del 
espacio migratorio. 
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Migraciones en el Mercosur.
Desafíos …
� Monitorear la evolución de los procesos de integración 
regional. MERCOSUR, CAN, UNASUR. Su vínculo causal con 
las políticas de movilidad de las poblaciones. 
� Estimulación y asimilación del concepto de soberanía regional.
� El rol de sus organismosde representación: ¿El PARLASUR 
podrá emular al Parlamento europeo en el afianzamiento de la 
integración?
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Desafíos …
� La reducción de las asimetrías: la clave para los países expulsores.
� El nivel y la calidad de la participación social para la toma de 
decisiones institucionales.
� La estructura jurídica del MERCOSUR. La supranacionalidad y el 
Derecho comunitario pendientes. La internalización normativa más 
agil. 
� La solución supranacional de las controversias. 
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Migraciones en el Mercosur.
Desafíos…
� La ratificación de la Convención Internacional para la 
Protección de los Derechos de los Trabajadores Migratorios y 
todos sus Familiares. (1993, solo 34 países lo han ratificado. 
Ninguno de ellos del mundo desarrollado): Su positiva 
incidencia para la LCP. 
� La reforma institucional del MERCOSUR. 
� La fortaleza del vínculo de los términos de la ecuación LCP –
empleo – formación profesional – calificación de trabajadores -
desarrollo y su causalidad para la integración regional. 
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Migraciones en el Mercosur.
Desafíos…
� La gobernabilidad de las migraciones que, previsiblemente, 
continuarán a futuro. 
� Sus temas más caracterizados: Derechos humanos; desarrollo; 
co-desarrollo; género; interculturalidad; ciudadanía ampliada; 
lucha contra trata y tráfico de personas; remesas…
� La inclusión de la temática migratoria en la agenda 
internacional: comercio internacional; tecnología; medio 
ambiente; cooperación internacional. Su incidencia en la 
reducción de la pobreza. 
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Migraciones en el Mercosur.
Desafíos…
� Atenuar la emigración de recursos humanos altamente calificados. 
� Alcanzar compensaciones por ello. El compromiso ético de los países 
de destino por la captación activa de dichos recursos humanos. 
� Eficaces programas de retorno de recursos humanos calificados. 
� Capacitar recursos humanos para la positiva gestión migratoria. 
� Recursos financieros y materiales suficientes.