Seguridad Ciudadana: Agenda Convivência

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SEGURIDAD CIUDADANA 
—AGENDA PARA LA CONVIVENCIA— 
 
 
 
 
1. La seguridad ciudadana y su objeto 
 
Cuando hablamos de seguridad en general o de cualquiera de las formas en que el 
Estado hace uso de su monopolio legítimo de la violencia, no podemos dejar de lado la 
discusión acerca de los fines y los medios. Esta nos permite distinguir y ordenar las 
prioridades en materia de seguridad y nos defiende de soluciones pragmáticas que se 
nos alejan de los fines definidos. 
 
Sabemos que la inseguridad ciudadana afecta económicamente a los miembros de una 
sociedad al hacer más costosas las actividades productivas. Sabemos también que 
problemas como la delincuencia afectan las relaciones sociales de una manera perversa, 
justo aquello que se requiere para combatir dichos problemas con eficacia1. Pero, a 
pesar de la importancia que una economía sólida y un tejido social fuerte tienen para el 
sostenimiento del régimen democrático, el objetivo al que se dirige (o debe dirigirse) 
toda estrategia de seguridad ciudadana es (valga la redundancia) a la protección de las 
personas. Así lo define la Ley del sistema de seguridad ciudadana por la que nos 
regimos, cuando dice que el destino de las acciones del Estado en materia de Seguridad 
Ciudadana apuntan a “...asegurar su convivencia pacífica (de la ciudadanía), la 
erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos” 
Asimismo, la especialista Rosa de Olmo dice que la Seguridad Ciudadana se dirige a la 
defensa del ciudadano ante la criminalidad, ante la corrupción y otras formas de 
actuaciones asociales que puedan impedir o dificultar su normal desarrollo y disfrute de 
los derechos fundamentales2. 
 
Mientras que otros ámbitos de la seguridad de un Estado, como el Orden Interno o la 
Seguridad Nacional, tienen como fin la protección del estado de derecho y la soberanía, 
la Seguridad Ciudadana tiene como objeto la protección de los seres humanos dentro del 
marco jurisdiccional de un Estado. Traducido en términos de obligaciones, podemos 
decir que el Estado debe proteger la integridad, libertad, libre circulación y propiedad de 
las personas. Debido a ello, podemos decir que el problema de la seguridad ciudadana 
no es sino especie de un género problemático mayor al cual se debe y subordina: la 
importancia de difundir y profundizar el estatus de ciudadanía. 
 
Este planteamiento nos dirige al reconocimiento y defensa de esa gama de los derechos 
humanos llamados “derechos civiles”. Por lo tanto, quedan descartadas por 
impertinentes todas las estrategias de seguridad que subordinen los derechos 
ciudadanos, o que no consideren el cuidado de la vida y la integridad de las personas 
                                                      
1 Joseph Tulchin y Graig Fagan “Introducción. Perfil actual de la seguridad ciudadana en impacto 
en la gobernabilidad democrática. Aportes desde Latinoamérica” en: Lilian Bobea (ed) “Entre el 
crimen y el castigo. Seguridad ciudadana y control democrático en Amétrica Latina y el 
Caribe”, Nueva Sociedad, Caracas, 2003 
2 Rosa de Olmo “Ciudades duras y violencia urbana” en Nueva Sociedad nº 167, mayo-junio 
2000. 
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como un valor fundamental. No entran en el lenguaje de la Seguridad Ciudadana 
diferenciaciones discriminatorias basadas en los distintos estatus de ciudadanía, ni 
respecto a la “calidad moral” de las personas. Dentro del lenguaje de la Seguridad 
Ciudadana, tanto los delincuentes como las víctimas de estos merecen la protección del 
Estado3. Incluso iniciativas contrarias a los derechos ciudadanos que, a falta de una 
respuesta estatal satisfactoria surgen desde distintos sectores de la sociedad, son 
inadmisibles. Nos referimos a los linchamientos u otras formas de amedrentamiento a 
delincuentes reportadas en los asentamientos humanos de Lima; entre los taxistas 
trujillanos, cansados de tantos asaltos y asesinatos; y en diversas zonas rurales del país. 
Desde sectores más pudientes han surgido también estrategias de privatización del 
espacio público mediante la colocación de rejas o garitas de control que se han 
expandido en toda la capital, afectando la libertad de tránsito. Todas estas estrategias 
subordinan a criterios de eficacia aquello que se buscaba proteger, transformando los 
medios en fines y desvirtuando así la lógica de lo que podría ser un sistema de 
seguridad ciudadana. 
 
2. Diferencia entre los factores generales y locales 
 
Poner en el centro del problema al ser humano no sólo tiene implicancias normativas, 
sino también heurísticas y estratégicas. La persona humana no sólo es el objeto de la 
Seguridad Ciudadana en tanto aquello que se busca proteger, sino también es a quién se 
debe interrogar al momento de hacer el diagnóstico que sustente las estrategias de 
intervención. Para producir conocimiento que nos permita luego encontrar las posibles 
vías de solución, debemos hacer un esfuerzo por contextualizar nuestras preguntas. En 
cada localidad el problema de la inseguridad ciudadana tiene manifestaciones 
particulares que deben ser sacadas a la luz. 
 
Uno de los más importantes intentos de la academia peruana por estudiar el histórico 
problema de la delincuencia, nos dio luces en este sentido. Nos referimos al libro 
“Bandoleros, abigeos y montoneros” editado por Carlos Aguirre y Charles Walter4. En 
la introducción de este trabajo, se dice que la interpretación social del delito requiere de 
un análisis factual y empírico dentro de contextos sociales y culturales amplios, por lo 
que debe prestarse atención tanto a las acciones e intenciones delictivas, tratando de 
precisar sus contenidos ocultos o explícitos. Desde la perspectiva que adopta el texto, se 
considera la delincuencia como un mecanismo de respuesta de los grupos oprimidos que 
debe ser analizado junto a otros mecanismos posibles. Más allá de los puntos discutibles 
en esta hipótesis, lo interesante de la propuesta es que propone una metodología que 
enriquece cada caso en un análisis que va más allá del mero estudio de los 
perpetradores, incorporando también el del universo de las víctimas y de la acción 
represiva del estado. 
 
                                                      
3 Gustavo Lins Ribeiro narra cómo entre algunos sectores de la clase alta brasilera se empezó a 
criticar las garantías a los derechos humanos de los delincuentes por una forma de propiciar la 
impunidad. Los derechos humanos debían ser garantizados sólo para los humanos “derechos”. 
Propuestas de este tipo son explicables en una sociedad jerárquica como la brasilera donde el 
origen social y étnico de aquellos ciudadanos considerados “derechos” y de aquellos 
considerados “delincuentes” es, por decir poco, diferenciable. En: “Cultura, derechos humanos 
y poder. Más allá del imperio de los derechos humanos. Por un universalismo heteroglóxico” 
Traducción libre de Rosa Vera. 
4 Carlos Aguirre y Charles Walter “Bandoleros, abigeos y montoneros”, Ed. Instituto de apoyo 
agrario, Lima, 1990 
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La delincuencia tiene como origen tanto factores estructurales y generales como la 
pobreza, como factores locales que tienen que ver con las características propias de cada 
sociedad, pasando por los problemas de diseño del sistema y la forma en que éste 
considera los factores anteriores. Las características generales de nuestro problema de 
inseguridad ciudadana son bastante complejas, y tiene algunos hilos de continuidad con 
el resto de países de la región. Es un continuo en toda América Latina la relación entre 
seguridad ciudadana y factores de índole económico y social. Entre 1994 y 2003 más 
del 60% de los delitos cometidos en nuestro país han sido contra el patrimonio, y menos 
del 20% contra la vida, el cuerpo y la salud.5 Estas tendencias nos permiten afirmar la 
relación entre pobreza y delincuencia. En el Perú no son comunes los delincuentes cuyo 
fin sea dañar a la persona, sino tenemos sobre todo a personas que buscan su 
subsistencia por vías delictivas6. Esto se explicaen un país en el que entre mayo de 
2003 y abril de 2004 la cantidad de población pobre ascendía al 52% del total de la 
población nacional7.El problema es que, muchas veces, la solución de problemas como 
la pobreza escapan a la injerencia de quienes tienen a su cargo la solución de los 
problemas de inseguridad ciudadana; pues la pobreza supone la intervención en otros 
campos de la sociedad como el de la economía y la política. 
 
Otra característica relevante es la fragmentación de la delincuencia. Carmen Vivanco 
cuenta en un artículo de la investigación citada líneas arriba que en el siglo XVIII la 
delincuencia en Lima, se daba bajo la forma del “bandolerismo”, que era una 
organización de carácter corporativo. Hoy lo que tenemos, felizmente, es un fenómeno 
delincuencial sin articulación, en el que no se relacionan las grandes mafias delictivas 
como el narcotráfico con los delincuentes locales. 
 
Por otro lado, debemos mencionar en esta descripción general del problema el grave 
desprestigio de las instituciones encargadas de resolverlo. Cuando sale un delincuente 
libre, la población cree saber los motivos por los cuales el sistema penal lo llevó a la 
libertad. Al no conocer de cerca su dinámica, se queda con las sospechas de que estuvo 
atravesado de corrupción y leyes benignas. Una encuesta del Instituto de Defensa Legal 
(IDL)8 muestra que para un 52.1% de los peruanos el problema principal es la 
corrupción policial. Así, un 47.5% de la población desaprueba la labor policial9. 
 
Para terminar esta descripción general, cabe recordar que, a pesar de ser la Seguridad 
Ciudadana uno de los problemas que más afecta cotidianamente a la población, nuestros 
índices de inseguridad no son muy elevados en comparación con otros países de la 
región. Lo que tenemos, sobre todo, es un problema de percepción. A este los 
especialistas han dado en llamar “victimización”. Lamentablemente no conocemos 
                                                      
5 VER Yépez Dávalos, Enrique, op. cit y Costa, Gino, «Siete medidas urgentes para enfrentar la 
inseguridad» En Autores varios, Manejo y gestión de la seguridad. De la reforma al 
inmovilismo, IDL, Lima 2004. 
6 Los datos sobre el uso de armas nos dan una muestra de las características de la delincuencia 
peruana. El 65% no usa arma, el 24% arma blanca y el 5% de fuego. Sólo el 16% hizo 
denuncias (mayoritariamente del sector A y B). Sólo el 10% de los denunciantes recuperó algo. 
Según Apoyo, en encuesta similar el 2004, sólo el 12% de los limeños se sienten seguros al salir 
a la calle. 
7 Véase INEI en http://www.inei.gob.pe/
8 Véase la encuesta «Percepciones, Victimización, Respuesta de la Sociedad y Actuación del 
Estado» realizada por el IDL. Diario El Comercio, martes 30 de agosto de 2005. 
9 Además, otros agentes como el serenazgo han merecido la confianza de sólo un 17.5% de la 
población. 
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realmente la dimensión objetiva de la inseguridad debido a que la información existente 
muestra una evidente sub-representación de los casos. La llamada “cifra negra” de la 
delincuencia se refiere a la gran cantidad de robos u otros delitos de los que nadie nunca 
hizo algún registro. Eso nos puede hacer dudar de los índices mencionados, por ello son 
importantes encuestas sobre la dimensión subjetiva de la delincuencia, basadas en las 
vivencias y sentimientos personales respecto a la violencia, y las hechas en nuestro país 
muestran que la percepción de inseguridad (la victimización) es bastante alta. No 
sabemos si nuestro problema es porque existen posibilidades reales a ser asaltado o el 
simple temor a que esto ocurra. La inseguridad, sin embargo, es la misma, y su 
gravedad radica en que se sufre en la cotidianeidad. El que las cifras y los índices sean 
bajos no quiere decir que el problema no exista10. La percepción del crimen es un 
problema en sí mismo y suele alimentar demandas de mayor represión que justifican 
excesos e ignoran la importancia del respeto a los derechos humanos11. 
 
3. El Foro de Trujillo. 
 
3.1. Local-izando el problema. 
 
Una limitación de los regímenes democráticos es que cuentan con menos recursos que 
los autoritarios para resolver sus problemas. Además, no se pueden dar el lujo de ser 
ineficaces dado que esto abre el campo para soluciones que no se ubiquen bajo el 
paraguas de los derechos humanos. Si, como ocurre en el Perú, la seguridad ciudadana 
es una de las principales demandas, la democracia está obligada a resolverla. La que 
sigue, ahora sí, es una pregunta sobre medios y estrategias. Un problema como el que 
venimos analizando exige que concentremos nuestra mirada en los árboles sin perder de 
vista la bastedad del bosque. Nos exige pensar un diseño que tenga en cuenta los 
recursos de cada localidad para dar vuelta a la tuerca de la seguridad ciudadana. Es una 
mirada sustantiva de la delincuencia que se llena de sentido a partir de las dinámicas y 
conflictos propios de cada sociedad, que considera el capital social y las dinámicas 
políticas locales. Hace falta, como ya dijimos líneas arriba, una mirada fáctica. 
 
Esta idea fue recurrente en el Foro que el Instituto de Democracia y Derechos Humanos 
de la Pontificia Universidad Católica del Perú realizara durante el mes de agosto en la 
ciudad de Trujillo. La elección de esta ciudad fue pertinente debido a que en poco 
tiempo ha pasado de vivir en un clima de intranquilidad y zozobra a vivir en una relativa 
tranquilidad y paz. La idea a la que nos referimos tiene la virtud de permitir el diseño de 
un sistema de seguridad ciudadana que permite la definición local de las estrategias, y 
supone una lógica semejante a un triángulo en el que trabajan coordinadamente los 
poderes civiles (desde el Ministerio del Interior hasta los gobiernos locales), la Policía 
Nacional y la población. De lo que se trata entonces es de una dirección política de la 
                                                      
10 La primera respuesta a la pregunta acerca del origen de la victimización, puede encontrarse en la 
experiencia que acumulamos cada vez que nosotros o alguien cercano ha sido víctima de un 
delito. Sin embargo, algunas pistas interesantes pueden escarbarse en la forma en que se define 
al delincuente como un otro “impuro”. Para ello se recomienda el texto de Roberto Da’ Matta 
“Los brasileños urbanos pobres”, Cuaderno de antropología Nº 1 de la Universidad Nacional 
Mayor de San Marcos, Lima, mayo 2001; y el de Omar Pereyra “Del barrio y del crimen. El 
orden y el pánico frente a la criminalidad en Nuevo Pachacútec” Ed. Centro Alternativa, Lima, 
2003. En ambos textos se utiliza como herramienta heurística las reflexiones que Mary Douglas 
desarrolló en “Pureza y peligro: un análisis de los conceptos de contaminación y tabú”, Ed. 
Siglo XXI, Madrid, 1991. 
11 Rosa de Olmo, ibidem. 
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Seguridad Ciudadana, en una perspectiva de trabajo que integre múltiples sectores de la 
sociedad. 
 
Sin embargo, al mismo tiempo que en el evento se llevaban a cabo estas discusiones, el 
presidente de la república declaraba una serie de medidas para atacar el problema de la 
inseguridad ciudadana en el país. Estas medidas se presentaban en un contexto en el 
cual este problema estaba en plena agenda pública; y en el que acababa de retroceder la 
iniciativa de algunos sectores de la Policía Nacional de dar inicio a una huelga por el 
aumento de sus salarios. En esta presentación el Presidente declaraba el aumento del 
número de policías en las calles, el aumento de unidades vehiculares, inversión en 
comunicación, mayor seguridad en los penales, descentralización de las escuelas de 
policía, incremento de los juzgados de paz y mayor severidad contra los bloqueos de 
carreteras, entre otras medidas destinadas a dar mayor seguridad en los transportes 
interprovinciales. A pesar de la pertinencia de muchas de estas propuestas, no se hizo 
mención alguna a la reorganización del sistema de seguridad ciudadana, y se planteó el 
problema comosi éste fuera homogéneo a todo el territorio nacional. 
 
Además, las medidas se restringieron casi exclusivamente a la intervención policial, 
desconociendo que los problemas de Seguridad Ciudadana están arraigados en todo el 
entramado social. ¿Podríamos acaso decir que el problema no tiene nada que ver con la 
educación, el planeamiento urbano, la organización social y la producción? En Trujillo, 
la intervención policial ha sido protagónica y exitosa debido a que ha ido más allá de la 
mera represión. La policía trujillana entendió que el problema atraviesa varios aspectos 
de la sociedad y ha tenido intervenciones que pasaron por involucrar a los jóvenes 
pandilleros en una fábrica de escobas. Cuán pertinentes no serían también 
intervenciones en el diseño urbano previendo la construcción de losas deportivas, o en 
el sector salud con campañas de control del uso de drogas y alcohol, o en el sector 
educación buscando la manera de inculcar una cultura cívica dentro y fuera de las aulas. 
Cuán útiles no serían también alianzas con los medios de comunicación, o con las 
empresas de seguridad privada que cuentan con equipos de última generación y personal 
distribuido en todas las ciudades. 
 
Pero no basta con la producción de planes si es que estos no se transforman en políticas 
públicas, y no es posible concertar todos estos sectores ni dar un tratamiento integral al 
problema si no se reconoce la necesidad de una dirección política. La única institución 
elegida democráticamente en una localidad es el gobierno local, debido a lo cual la 
única forma de asegurar que se tomen decisiones en materia de seguridad ciudadana 
acordes con los requerimientos locales es mediante una dirección civil y política del 
sistema. Sólo de esa manera se posibilita la integración y participación de múltiples 
sectores sociales. 
 
Esto está contemplado ya por la normatividad vigente. En nuestra constitución política 
dice en el artículo 197 que “Las municipalidades (...) brindan servicios de seguridad 
ciudadana, con la cooperación de la Policía Nacional del Perú...” Asimismo, en el 
artículo 85 de la Ley Orgánica de Municipalidades se dice que las funciones de las 
municipalidades provinciales en esa materia son “Establecer un sistema de seguridad 
ciudadana, con participación de la sociedad civil y de la Policía Nacional, y normar el 
establecimiento de los servicios de serenazgo, vigilancia ciudadana, rondas urbanas, 
campesinas o similares, de nivel distrital o del de centros poblados en la jurisdicción 
provincial, de acuerdo a ley” En el artículo 145 dice, además, que para la elaboración de 
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dicho sistema “...se convocará y concertará con las organizaciones sociales, vecinales o 
comunales, las rondas urbanas y campesinas, los comités de autodefensa y las 
comunidades campesinas, nativas y afroperuanas” Por último, la Ley del sistema de 
seguridad ciudadana establece que el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, el 
Comité Provincial y el Distrital están presididos por el Ministerio del Interior, el 
Alcalde Provincial y el Alcalde Distrital, respectivamente; y que deben tener entre sus 
miembros a representantes de los distintos sectores como educación, salud, justicia y 
economía, así como de la policía y la sociedad civil. 
 
3.2. Policía comunitaria y Policía Rural 
 
Un buen ejemplo de intervención policial acorde con el espíritu de lo argumentado hasta 
acá es la Policía Comunitaria. Esta iniciativa ha sido implementada en diversos países 
con Argentina, Brasil y Chile, Colombia, El Salvador, Guatemala, Haití y Venezuela12; 
y se caracteriza por poner mayor énfasis en las labores preventivas que en las reactivas, 
por trabajar en constante coordinación y apoyo de la comunidad organizada, y por 
basarse en una lógica de territorialidad. 
 
Esta forma de institucionalizar la presencia de la policía permite un mayor conocimiento 
de los problemas y necesidades locales, y una consecuente mejora en la planificación de 
las estrategias y del servicio; además de un mayor compromiso de la comunidad. En el 
Perú ha sido desarrollada a manera de proyecto piloto en la ciudad de Trujillo y 
significó un importante aporte en la lucha contra la delincuencia. El fortalecimiento de 
iniciativas de este tipo seguramente abonaría en favor del sistema de Seguridad 
Ciudadana en el país. 
 
3.3. Policía Rural 
 
En su libro “El diseño institucional municipal 1980-2004 y sus implicancias para las 
zonas rurales”, Paula Muñoz discute la nueva Ley Orgánica de Municipalidades dado 
que no considera suficientemente las diferencias entre los distintos municipios locales, 
pues ubica a todos bajo un diseño homogéneo que no considera “las necesidades 
específicas de municipalidades ubicadas en sectores poblacionales más precarios y 
vulnerables como lo son las zonas rurales de la sierra y selva”13 
 
Además de las respectivas consideraciones respecto a la naturaleza del diseño del 
sistema de Seguridad Ciudadana que sería acorde a estos contextos, caben también 
precisiones respecto a la naturaleza de la policía encargada de trabajar en ellos. Uno de 
los expositores del Foro llegó a proponer que, al igual que existe en la policía la 
especialidad de tránsito, forestal, turismo, etc. podría también constituirse la 
especialidad de Policía Rural, de manera tal que los efectivos policiales sean de la zona 
donde actúen, conozcan la idiosincrasia del pueblo, se ganen la confianza de la 
población y las autoridades, y trabajen en constante coordinación con las Rondas 
Campesinas. 
 
                                                      
12 VER Joseph Tulchin y Graig Fagan, ibidem 
13 Paula Muñoz "El diseño institucional municipal 1980-2004 y sus implicancias para las zonas 
rurales", Ed. SER, Lima, 2005 
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Estas dos perspectivas tienen la cualidad de dar mayor importancia a la dimensión 
preventiva de la labor policial y de propiciar un abordaje más sustantivo y menos 
abstracto de los problemas que cada localidad tiene en materia de Seguridad Ciudadana. 
 
4. Conclusiones 
 
El tema de la Seguridad Ciudadana exige una perspectiva que se encarne en las 
particularidades y que evite toda pretensión de generalización. La única manera de dar 
cuenta de lo que los ciudadanos de una localidad esperan al respecto, y de persuadirlos 
de la importancia de su activa participación es a partir de estrategias que les permitan 
participar tanto en la elaboración de estrategias como en el desarrollo de las acciones. 
La gran diversidad de municipios provinciales y distritales hace imposible e inútil toda 
solución que se plantee de manera ajena a cada contexto específico. En las zonas rurales 
los agentes de Seguridad Ciudadana vienen protagonizando otras formas de violencia 
que corresponden al ámbito de otros sistemas de seguridad como el del Orden Interno. 
Ese tipo de particularidades necesitan una atención especial. Además, la naturaleza de 
los delitos es distinta en las zonas rurales que en las urbanas. Incluso el acceso de la 
policía es distinto en uno u otro lugar. El problema de la Seguridad Ciudadana exige, 
por lo tanto, una mirada enraizada. Una razón encarnada en lo social. 
 
El asunto no pasa entonces por la elaboración de políticas de estado en seguridad 
ciudadana sino por la elaboración de políticas públicas desde los gobiernos locales. 
Estas políticas necesitan del conocimiento que puedan aportar los especialistas de los 
distintos ámbitos sociales. Sólo de esa manera se pueden diseñar estrategias acordes con 
las circunstancias y los recursos. Un peligro latente originado por la precariedad 
institucional que atraviesa todo nuestro territorio es la inexistencia de voluntad en 
muchos municipios por hacerse cargo del problema. Muchas veces se endosa todo lo 
relativo a la seguridad a la policía nacional o se deposita sobre unas cuantas iniciativas o 
liderazgos. Un sistema de Seguridad Ciudadana que no se sostenga en una 
institucionalidad democrática fuerte y enraizada corre el peligro de no sersostenible en 
el tiempo puesto que al desaparecer las voluntades mencionadas desaparecen también 
sus cimientos. 
 
Es importante también reconsiderar el lugar que tiene la policía nacional dentro del 
Sistema de Seguridad Ciudadana. Debido a las exigencias de la lucha contrasubversiva 
la PNP tuvo que retroceder en su protección cotidiana a los civiles y entrar en una fase 
de militarización. Iniciativas como la creación de un fuero militar y un nuevo código de 
justicia militar, que abarque tanto a las Fuerzas Armadas como a la Policía Nacional son 
una muestra de lo cerca que se encuentra la policía de la milicia dentro de cierto 
imaginario social, y lo lejos que se encuentra de la vida civil. Eso es necesario revertir si 
se quiere logar un trabajo coordinado con las autoridades políticas locales. 
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