LA EMPRESA PUBLICA

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MECANISMOS DE INTERVENCIÓN DEL 
SECTOR PÚBLICO. LAS EMPRESAS 
PÚBLICAS 
 
 
 
Luis Ángel Hierro Recio 
José Miguel Herrera Maldonado 
Departamento de Economía e Historia Económica 
Universidad de Sevilla	
  
	
   2/19	
  
	
  
1.	
  Tipos	
  de	
  intervención	
  pública	
  
2.	
  Concepto	
  de	
  empresa	
  pública	
  
¿Por	
  qué	
  crear	
  una	
  empresa	
  pública?	
  
El	
  sector	
  empresarial	
  de	
  la	
  Junta	
  de	
  Andalucía	
  
3.	
  Objetivos	
  económicos	
  de	
  las	
  empresas	
  públicas	
  
Conflictos	
  entre	
  objetivos	
  
El	
  control	
  de	
  la	
  empresa	
  pública	
  
4.	
  Fuentes	
  de	
  financiación	
  de	
  las	
  empresas	
  públicas.	
  Sistemas	
  de	
  fijación	
  
de	
  precios.	
  La	
  rentabilidad	
  de	
  la	
  empresa	
  pública.	
  
5.	
  Privatización	
  de	
  empresas	
  públicas	
  
Argumentos	
  a	
  favor	
  de	
  la	
  privatización	
  
Críticas	
  a	
  los	
  argumentos	
  utilizados	
  para	
  la	
  privatización	
  
6.	
  Bibliografía	
  
	
   3/19	
  
1.	
   Tipos	
  de	
  intervención	
  pública	
  
La	
   Economía	
   del	
   Bienestar,	
   con	
   apoyo	
   fundamental	
   en	
   la	
   teoría	
   de	
   los	
   fallos	
   del	
  
mercado,	
   abre	
   la	
   puerta	
   de	
   manera	
   objetiva	
   a	
   la	
   intervención	
   pública	
   para	
   corregir	
   las	
  
situaciones	
   en	
   las	
   que	
   el	
   mercado	
   no	
   produce	
   eficientemente,	
   ya	
   sea	
   por	
   no	
   funcionar	
   en	
  
competencia	
   perfecta,	
   por	
   generar	
   distribuciones	
   percibidas	
   socialmente	
   como	
   poco	
  
equitativas	
  o	
  por	
  producir	
  en	
  niveles	
   inferiores	
  al	
  pleno	
  empleo.	
  Esta	
   intervención	
  del	
  sector	
  
público,	
   ya	
   universalmente	
   aceptada	
   (mucho	
   más	
   en	
   momentos	
   de	
   crisis	
   de	
   los	
   sistemas	
  
económicos	
  de	
  libre	
  mercado),	
  se	
  concreta	
  en	
  un	
  abanico	
  muy	
  amplio	
  de	
  actuaciones,	
  que	
  se	
  
pueden	
   agrupar	
   en	
   cuatro	
   tipos	
   de	
   intervención:	
   regulación,	
   producción	
   pública,	
   provisión	
  
pública	
  y	
  actividades	
  de	
  financiación.	
  
La	
   regulación	
   se	
   ocupa	
   desde	
   definir	
   el	
   marco	
   jurídico	
   que	
   garantiza	
   y	
   protege	
   los	
  
derechos	
   de	
   propiedad	
   y	
   el	
   intercambio	
   (estructura	
   legal	
   básica	
   de	
   nuestro	
   sistema	
  
socioeconómico)	
   a	
   la	
   definición	
   pormenorizada	
   de	
   cada	
   uno	
   de	
   los	
   procedimientos	
   o	
  
relaciones	
   que	
   se	
   siguen	
   o	
   se	
   establecen	
   en	
   el	
   mundo	
   en	
   que	
   vivimos:	
   leyes	
   de	
   contratos,	
  
jornada	
   laboral,	
   salario	
   mínimo,	
   leyes	
   sobre	
   la	
   competencia,	
   normas	
   de	
   calidad,	
   garantías	
  
financieras,	
   publicidad,	
   títulos	
   académicos	
   oficiales	
   y	
   requerimiento	
   de	
   los	
   mismos	
   para	
   la	
  
realización	
  de	
  determinadas	
  prácticas,	
  todo	
  tipo	
  de	
  regulaciones	
  sectoriales,	
  etc.	
  	
  
Evidentemente,	
   el	
   uso	
   de	
   este	
   instrumento	
   regulador	
   requiere	
   de	
   determinadas	
  
instituciones	
   que	
   permitan	
   su	
   efectividad:	
   un	
   sistema	
   político	
   que	
   cree	
   las	
   normas,	
   unos	
  
sistemas	
  judicial	
  y	
  policial	
  que	
  permitan	
  y	
  obliguen	
  su	
  cumplimiento,	
  un	
  sistema	
  de	
  protección	
  
general	
   frente	
  a	
   ingerencias	
   extranjeras,	
   etc.	
   Este	
   grupo	
  de	
  actuaciones	
   constituyen	
   las	
  más	
  
elementales	
  actividades	
  de	
  producción	
  pública,	
  el	
  segundo	
  tipo	
  de	
  intervención	
  del	
  que	
  hemos	
  
hablado.	
   La	
   producción	
   pública	
   de	
   bienes	
   y	
   servicios,	
   que	
   implica	
   una	
   intervención	
   directa	
  
sobre	
  la	
  oferta	
  de	
  los	
  bienes	
  suministrados,	
  puede	
  adoptar	
  distintas	
  formas:	
  producciones	
  no	
  
comercializables	
   (los	
   servicios	
   generales	
   citados	
   más	
   arriba),	
   producciones	
   comercializables	
  
(educación,	
   sanidad,	
   transportes,	
   etc.),	
   servicios	
   financieros	
   (prestados	
   a	
   determinadas	
  
actividades	
   como	
   la	
   vivienda,	
   sectores	
   en	
   crisis,	
   sectores	
   innovadores,	
   etc.)	
   y	
   servicios	
   de	
  
aseguramiento	
   (fondo	
  de	
  garantía	
  de	
  depósitos,	
   fondo	
  de	
  garantía	
   salarial,	
   prestaciones	
  por	
  
desempleo,	
  etc.).	
  
Puede	
   ocurrir	
   que	
   el	
   sector	
   público	
   asuma	
   la	
   obligación	
   de	
   proveer	
   los	
   bienes	
   y	
  
servicios,	
   pero	
   que	
   renuncie	
   a	
   su	
   producción.	
   Ese	
   es	
   el	
   caso	
   de	
   la	
   tercera	
   fórmula	
   de	
  
intervención,	
   en	
   la	
   cual	
   el	
   sector	
   público	
   asume	
   la	
   obligación	
   financiera	
   pero	
   la	
   acción	
   de	
  
producción	
  (económicamente	
  entendida)	
  es	
  realizada	
  por	
  una	
  institución	
  privada,	
  de	
  ahí	
  que	
  
se	
  hable	
  de	
  provisión	
  pública	
   y	
  no	
  de	
  producción	
  pública.	
   Por	
  ejemplo	
  este	
  es	
  el	
   caso	
  de	
   la	
  
enseñanza	
  concertada	
  en	
  España	
  o	
  la	
  atención	
  bucodental	
  a	
  menores	
  en	
  Andalucía.	
  
Finalmente,	
  los	
  gobiernos,	
  en	
  el	
  ejercicio	
  de	
  sus	
  cometidos,	
  pueden	
  optar	
  por	
  utilizar	
  la	
  
financiación	
   de	
   actividades	
   privadas	
   con	
   dos	
   objetivos	
   básicos:	
   afectar	
   a	
   las	
   decisiones	
   de	
  
consumo	
  y	
  producción,	
  alterando	
  las	
  restricciones	
  presupuestarias	
  de	
  estos	
  agentes	
  para	
  con	
  
ello	
  modificar	
  la	
  asignación	
  de	
  los	
  recursos	
  productivos,	
  eso	
  sí	
  manteniendo	
  el	
  mercado	
  como	
  
mecanismo	
  básico	
  de	
  asignación;	
  o	
  modificar	
   la	
   renta	
  de	
   los	
   sujetos,	
  a	
   fin	
  de	
  garantizar	
  una	
  
más	
   justa	
   y	
   equitativa	
  distribución	
  de	
   la	
  misma,	
   fundamentalmente	
  mediante	
  programas	
  de	
  
garantía	
  de	
  rentas	
  y	
  subvenciones	
  a	
  bienes	
  preferentes	
  (sanidad,	
  educación,	
  vivienda,	
  etc.).	
  
Una	
  clasificación	
  más	
  exhaustiva	
  de	
  los	
  mecanismos	
  de	
  intervención	
  pública	
  es	
  la	
  que	
  
ofrece	
   Herber	
   catalogando	
   los	
   instrumentos	
   de	
   intervención	
   pública	
   en	
   la	
   economía	
  
atendiendo	
   al	
   grado	
   de	
   uso	
   del	
   poder	
   coactivo	
   inherente	
   al	
   Estado.	
   Según	
   dicho	
   autor,	
  
	
   4/19	
  
ordenados	
  de	
  mayor	
  a	
  menor	
  grado	
  de	
  intervención,	
  podemos	
  considerar	
  los	
  siguientes	
  tipos	
  
de	
  intervención:	
  
-­‐ Producción	
  pública	
   completa	
   (financiación	
   con	
   impuestos	
   y	
   control	
   completo	
  
de	
  la	
  producción)	
  
-­‐ Producción	
   pública	
   parcial	
   (financiación	
   con	
   impuestos	
   y	
   control	
   final	
   de	
   la	
  
producción)	
  
-­‐ Producción	
  pública	
  financiada	
  parcialmente	
  con	
  tasas	
  
-­‐ Subsidio	
  y	
  regulación	
  de	
  las	
  actividades	
  productivas	
  
-­‐ EMPRESAS	
  PÚBLICAS	
  
-­‐ Subsidio	
  
-­‐ Regulación	
  
-­‐ Penalización	
  tributaria	
  
-­‐ Legislación	
  antimonopolio	
  
-­‐ Transferencias	
  redistributivas	
  
-­‐ Políticas	
  de	
  estabilización	
  
Dentro	
  de	
  ese	
  conjunto	
  de	
  actividades	
  de	
   intervención	
  pública	
  se	
   incluye	
  en	
   la	
  parte	
  
central	
  del	
   listado	
  el	
  mecanismo	
  de	
  empresa	
  pública	
  al	
  que	
  se	
  dedica	
  el	
  resto	
  de	
  la	
  presente	
  
lección.	
  
	
  
2.	
   Concepto	
  de	
  empresapública	
  
Una	
   primera	
   aproximación	
   al	
   estudio	
   de	
   las	
   empresas	
   públicas	
   nos	
   lleva	
   a	
   la	
   propia	
  
expresión,	
  donde	
  se	
  incluyen	
  los	
  dos	
  rasgos	
  fundamentales	
  que	
  definen	
  el	
  instrumento.	
  Por	
  un	
  
lado	
   hablamos	
   de	
   una	
   empresa,	
   es	
   decir	
   un	
   agente	
   económico-­‐social	
   que	
   a	
   través	
   de	
   la	
  
combinación	
   de	
   factores	
   productivos	
   (trabajo,	
   capital	
   y	
   recursos	
   naturales)	
   se	
   ocupa	
   de	
   la	
  
obtención	
  de	
  utilidades	
   (bienes	
  y	
  servicios)	
  y	
  que	
   los	
  ofrece	
  en	
  el	
  correspondiente	
  mercado.	
  
Desde	
  un	
  punto	
  de	
  vista	
  jurídico,	
  la	
  empresa	
  pública	
  se	
  caracteriza	
  porque	
  el	
  ánimo	
  de	
  lucro	
  se	
  
encuentra	
   presente	
   en	
   sus	
   objetivos	
   y	
   por	
   ser	
   sujeto	
   de	
   derecho	
   privado	
   y	
   no	
   de	
   derecho	
  
público,	
   y	
   desde	
   un	
   punto	
   de	
   vista	
   económico	
   se	
   caracteriza	
   por	
   su	
   objetivo	
   de	
   organizar	
   y	
  
emplear	
  eficientemente	
  los	
  factores	
  productivos	
  y	
  por	
  poner	
  la	
  producción	
  a	
  disposición	
  de	
  la	
  
sociedad	
  a	
  través	
  del	
  mercado,	
   lo	
  que	
  conlleva	
  que	
  la	
  fuente	
  ordinaria	
  de	
  financiación	
  sea	
  el	
  
precio	
   recibido	
   por	
   la	
   venta	
   de	
   la	
   producción.	
   No	
   obstante	
   también	
   puede	
   ocurrir	
   que	
   la	
  
empresa	
  suministre	
  gratuitamente	
  los	
  bienes	
  y	
  que	
  sea	
  el	
  Estado	
  quien	
  asuma	
  el	
  pago	
  de	
  los	
  
gastos	
   de	
   producción.	
   Como	
   veremos	
  más	
   adelante	
   esto	
   último	
   depende	
   de	
   los	
   objetivos	
   y	
  
funciones	
  de	
  la	
  empresa	
  en	
  cuestión.	
  	
  
En	
   segundo	
   lugar,	
   la	
   empresa	
   pública	
   es	
   “pública”.	
   Aunque	
   en	
   apariencia	
   obvio,	
  
debemos	
  tener	
  en	
  cuenta	
  que	
  la	
  atribución	
  de	
  la	
  condición	
  de	
  pública	
  se	
  ha	
  ido	
  adaptando	
  con	
  
el	
   transcurso	
   del	
   tiempo	
   y	
   el	
   desarrollo	
   de	
   las	
   sociedades.	
   Inicialmente,	
   al	
   hablar	
   de	
   un	
  
organismo	
   empresarial	
   público	
   nos	
   referíamos	
   exclusivamente	
   a	
   aquellos	
   en	
   los	
   que	
   la	
  
propiedad	
   correspondía	
   íntegramente	
   al	
   sector	
   público.	
   Más	
   tarde	
   con	
   las	
   intervenciones	
  
parciales	
  y	
   las	
  privatizaciones	
  también	
  parciales	
  el	
  calificativo	
  de	
  pública	
  se	
  extendió	
  a	
   todas	
  
aquellas	
  en	
  las	
  que	
  control	
  quedaba	
  en	
  manos	
  del	
  sector	
  público.	
  Esta	
  idea	
  también	
  se	
  ha	
  ido	
  
adaptando	
  a	
  las	
  nuevas	
  circunstancias	
  socio-­‐económicas	
  y	
  mientras	
  en	
  una	
  primera	
  etapa	
  era	
  
necesaria	
   la	
   posesión	
   de	
   más	
   del	
   50%	
   de	
   la	
   propiedad	
   para	
   considerar	
   que	
   el	
   control	
   era	
  
público,	
  en	
  la	
  actualidad	
  se	
  acepta	
  que	
  el	
  control	
  de	
  las	
  organizaciones	
  puede	
  estar	
  en	
  manos	
  
de	
  un	
  agente	
  que	
  posea	
  un	
  paquete	
  accionarial	
  muy	
  inferior	
  a	
  ese	
  50%.	
  
	
   5/19	
  
Atendiendo	
   a	
   todo	
   cuanto	
   acabamos	
   de	
   señalar	
   podemos	
   elaborar	
   una	
   definición	
  
extensa	
  para	
  la	
  empresa	
  pública:	
  
Instrumento	
  de	
  intervención	
  del	
  poder	
  público	
  en	
  la	
  economía,	
  mediante	
  la	
  producción	
  
de	
  bienes	
  y	
  servicios,	
  en	
  cualquier	
  sector	
  de	
  actividad,	
  organizado	
  en	
  forma	
  de	
  empresa,	
  que	
  
en	
  principio	
  se	
  financia	
  con	
  las	
  contraprestaciones	
  recibidas	
  de	
  sus	
  clientes	
  en	
  forma	
  de	
  precios	
  
y	
  en	
  la	
  que	
  la	
  participación	
  del	
  Estado	
  en	
  su	
  propiedad	
  le	
  otorga	
  el	
  control	
  de	
  la	
  misma.	
  	
  
El	
   actual	
   Sistema	
   Europeo	
   de	
   Cuentas	
   (SEC	
   95)	
   no	
   obstante	
   introduce	
   una	
  
consideración	
   adicional	
   al	
   respecto	
   de	
   las	
   empresas	
   públicas.	
   Para	
   la	
   Unión	
   Europea	
   es	
  
relevante	
   la	
   condición	
   de	
   empresa	
   pública	
   por	
   dos	
   razones:	
   en	
   aras	
   de	
   garantizar	
   el	
   libre	
  
mercado,	
   no	
   debe	
   haber	
   empresas	
   compitiendo	
   en	
   el	
   mercado	
   que	
   a	
   la	
   par	
   reciban	
  
subvenciones	
  pública	
  para	
  financiarse;	
  y	
  a	
  fin	
  de	
  conocer	
  el	
  déficit	
  y	
  endeudamiento	
  real	
  del	
  
sector	
   público,	
   si	
   las	
   empresas	
   se	
   financian	
   mayoritariamente	
   con	
   recursos	
   públicos	
   su	
  
endeudamiento	
  y	
  su	
  déficit	
  ha	
  de	
  computarse	
  en	
  las	
  cuentas	
  públicas.	
  Desde	
  el	
  punto	
  de	
  del	
  
SEC	
   95	
   la	
   economía	
   queda	
   divida	
   en	
   tres	
   grandes	
   sectores:	
   productores	
   de	
   mercado,	
  
productores	
   para	
   uso	
   final	
   propio	
   y	
   otros	
   productores	
   no	
   de	
  mercado.	
   Originariamente	
   las	
  
empresas	
  públicas	
  se	
  encuadrarían	
  en	
  el	
  grupo	
  de	
  productores	
  de	
  mercado	
  y	
  cumplirían	
  tres	
  
requisitos:	
  ser	
  unidad	
  institucional	
  (goza	
  de	
  autonomía	
  de	
  decisión	
  en	
  el	
  ejercicio	
  de	
  su	
  función	
  
principal	
  y	
  dispone	
  de	
  un	
  conjunto	
  completo	
  de	
  cuentas),	
  ser	
  pública	
  (cuyo	
  control	
  reside	
  en	
  
las	
   administraciones	
   públicas,	
   en	
   el	
   sentido	
   que	
   puede	
   determinar	
   la	
   política	
   general	
   de	
   la	
  
unidad	
   a	
   través	
   del	
   nombramiento	
   de	
   sus	
   administradores)	
   y	
   ser	
   de	
   mercado	
   (la	
   unidad	
  
obtiene	
  más	
   del	
   50%	
   de	
   sus	
   ingresos	
   de	
   la	
   venta	
   de	
   su	
   producción	
   al	
   sector	
   privado	
   de	
   la	
  
economía).	
  No	
  obstante	
  pueden	
  existir	
  empresas	
  públicas	
  en	
  las	
  que	
  esta	
  última	
  condición	
  no	
  
se	
  cumpla,	
  es	
  ese	
  caso	
  las	
  empresas	
  se	
  asimilan	
  en	
  su	
  tratamiento	
  a	
  administraciones	
  públicas	
  
y	
  se	
  les	
  considera	
  empresas	
  públicas	
  no	
  de	
  mercado.	
  
	
  ¿Por	
  qué	
  crear	
  una	
  empresa	
  pública?	
  
La	
  creación	
  de	
  una	
  empresa	
  pública	
  conlleva	
  la	
  adopción	
  de	
  una	
  doble	
  decisión.	
  Por	
  un	
  
lado,	
   debemos	
   identificar	
   la	
   conveniencia	
   o	
   necesidad	
   de	
   la	
   intervención	
   pública.	
   Tal	
   como	
  
señala	
   la	
   economía	
  del	
   bienestar	
   a	
   partir	
   de	
   la	
   teoría	
   de	
   los	
   fallos	
   del	
  mercado	
   tres	
   son	
   los	
  
motivos	
   que	
   justifican	
   la	
   intervención	
   pública	
   en	
   economía:	
   la	
   eficiencia	
   económica	
   (bienes	
  
públicos,	
   externalidades,	
   industrias	
   con	
   costes	
   decrecientes,	
   información	
   incompleta	
   y	
  
asimétrica,	
   mercados	
   no	
   competitivos,	
   etc.),	
   la	
   mejora	
   en	
   la	
   distribución	
   de	
   la	
   renta	
   y	
   la	
  
riqueza	
   y	
   la	
   consecución	
   del	
   desarrollo	
   económico	
   dentro	
   de	
   un	
   marco	
   de	
   estabilidad	
  
anticíclica	
  (teorías	
  del	
  desarrollo,	
  teorías	
  keynesianas,	
  etc.).	
  	
  
Una	
  vez	
  tomada	
  la	
  decisión	
  de	
  intervenir,	
  el	
  siguiente	
  paso	
  consiste	
  en	
  seleccionar	
  el	
  
instrumento	
  a	
  utilizar.	
  En	
  principio	
  la	
  decisión	
  de	
  actuar	
  en	
  forma	
  de	
  empresa	
  públicaes	
  una	
  
opción	
   política,	
   no	
   obstante	
   existen	
   algunas	
   características	
   que	
   podrían	
   favorecer	
   en	
  
determinados	
  casos	
  el	
  uso	
  de	
  empresas	
  públicas	
  como	
  instrumentos	
  de	
  intervención.	
  Así,	
  por	
  
razones	
  de	
  equidad	
   se	
  puede	
  optar	
  por	
   la	
   forma	
  de	
  empresa	
  pública,	
   ya	
  que	
   si	
   se	
  pretende	
  
aplicar	
  el	
  principio	
  del	
  beneficio	
  (que	
  cada	
  cual	
  pague	
  en	
  función	
  a	
  la	
  utilidad	
  que	
  le	
  reporta	
  el	
  
bien	
  o	
  servicio	
  público	
  consumido)	
  es	
  factible	
  y	
  probablemente	
  preferible	
  crear	
  una	
  empresa	
  
pública	
  para	
  que	
  produzca	
  el	
  bien	
  o	
  servicio	
  y	
  lo	
  venda	
  a	
  cambio	
  del	
  pago	
  de	
  una	
  cuantía	
  en	
  
forma	
  de	
  precio.	
  Eso	
  sí,	
  para	
  ello	
  sería	
  necesario	
  que	
  el	
  bien	
   fuese	
  apropiable	
  en	
  gran	
  parte	
  
por	
  el	
  sujeto	
  consumidor,	
  por	
  lo	
  que	
  estaríamos	
  hablando	
  de	
  un	
  bien	
  de	
  tipo	
  privado	
  o	
  cuasi	
  
privado	
  al	
  modo	
  de	
  un	
  servicio	
  educativo	
  o	
  sanitario	
  o	
  la	
  provisión	
  de	
  servicios	
  de	
  residencia.	
  
Evidentemente	
   el	
   hecho	
  de	
   que	
   un	
   bien	
   o	
   servicio	
   de	
   este	
   tipo	
   fuese	
   suministrado	
   por	
   una	
  
empresa	
  pública	
  no	
   impediría	
   la	
  aplicación	
  de	
  un	
  sistema	
  de	
  subvenciones	
  para	
  garantizar	
  el	
  
	
   6/19	
  
nivel	
  de	
  provisión	
  que	
   internalizase	
   los	
  efectos	
  externos	
  o	
  alcanzase	
  el	
  nivel	
  de	
  provisión	
  de	
  
bien	
  preferente	
  decidido	
  por	
  el	
  Gobierno.	
  
Otro	
  supuesto	
  que	
  favorece	
  la	
  creación	
  de	
  empresas	
  públicas	
  es	
  la	
  aceleración	
  de	
  los	
  
procesos	
   de	
   producción.	
   Las	
   administraciones	
   públicas	
   están	
   sometidas	
   al	
   derecho	
   público	
  
donde	
  los	
  procedimientos	
  de	
  contratación	
  suelen	
  estar	
  mucho	
  más	
  reglados	
  que	
  en	
  el	
  derecho	
  
privado,	
  a	
  fin	
  de	
  garantizar	
  la	
  transparencia	
  y	
  el	
  trato	
  igualitario,	
  y	
  ello	
  conlleva	
  unos	
  tiempos	
  
más	
  dilatados	
  en	
  el	
  proceso	
  de	
  producción	
  y	
  en	
  general	
  unos	
  mayores	
  costes	
  de	
  transacción.	
  
Con	
   objeto	
   de	
   evitar	
   esta	
   rigidez	
   y	
   cuando	
   existe	
   una	
   presión	
   temporal	
   que	
   exige	
   el	
  
cumplimiento	
   de	
   plazos,	
   por	
   ejemplo	
   la	
   organización	
   de	
   unas	
   Olimpiadas	
   o	
   una	
   Exposición	
  
Universal,	
  puede	
  ser	
  conveniente	
  la	
  creación	
  de	
  una	
  empresa	
  pública.	
  	
  	
  
También	
  puede	
   ser	
   apropiada	
   la	
   creación	
  de	
  una	
  empresa	
  pública	
   cuando	
   lo	
  que	
   se	
  
pretende	
  es	
  hacer	
  partícipe	
  a	
  la	
  iniciativa	
  privada	
  de	
  un	
  proyecto	
  de	
  la	
  Administración.	
  En	
  ese	
  
caso	
  la	
  creación	
  de	
  la	
  empresa	
  pública	
  permite	
  que	
  los	
  agentes	
  privados,	
  empresas	
  o	
  familias,	
  
puedan	
   formar	
  parte	
  del	
  accionariado	
  de	
   la	
  empresa	
   teniendo	
   incluso	
   representación	
  en	
   los	
  
órganos	
   de	
   dirección.	
   En	
   algunos	
   casos	
   también	
   se	
   pueden	
   crear	
   empresas	
   públicas	
   con	
   el	
  
ánimo	
  de	
  medir	
  las	
  posibles	
  mejoras	
  de	
  eficiencia	
  que	
  la	
  gestión	
  cuasiprivada	
  podría	
  introducir	
  
en	
   la	
   prestación	
   de	
   servicios	
   públicos,	
   como	
   ha	
   ocurrido	
   con	
   los	
   hospitales	
   públicos	
   en	
  
Andalucía,	
  o	
  incluso	
  para	
  crear	
  un	
  sistema	
  de	
  competencia	
  interna	
  que	
  favorezca	
  una	
  mejora	
  
de	
  la	
  gestión	
  o	
  el	
  ahorro	
  en	
  costes.	
  Del	
  mismo	
  modo,	
  es	
  factible	
  el	
  uso	
  de	
  empresas	
  públicas	
  
para	
  la	
  gestión	
  de	
  monopolios	
  dedicados	
  a	
  la	
  producción	
  de	
  bienes	
  y	
  servicios.	
  Este	
  es	
  el	
  caso	
  
de	
   los	
   tradicionales	
  monopolios	
   de	
   tabacos,	
   de	
   ánimo	
   principalmente	
   recaudatorio,	
   o	
   el	
   de	
  
emisión	
  de	
  moneda,	
  que	
  aún	
  perdura	
  en	
  la	
  totalidad	
  de	
  los	
  países.	
  También	
  es	
  común	
  que	
  en	
  
los	
  países	
  menos	
  desarrollados,	
  ante	
  la	
  imposibilidad	
  de	
  que	
  el	
  sector	
  privado	
  pueda	
  acumular	
  
el	
  ahorro	
  necesario	
  para	
  dotar	
  de	
  capital	
  a	
  este	
  tipo	
  de	
  empresas,	
  se	
  confíe	
  la	
  producción	
  de	
  
sectores	
   estratégicos,	
   como	
   los	
   de	
   la	
   siderurgia,	
   electricidad,	
   naval,	
   aéreo,	
   minería,	
   etc.	
   a	
  
empresas	
  públicas.	
  En	
  general	
  las	
  motivaciones	
  relacionadas	
  con	
  el	
  desarrollo	
  y	
  la	
  estabilidad	
  
económica	
   suelen	
   ser	
   justificación	
   de	
   la	
   existencia	
   de	
   gran	
   parte	
   del	
   sector	
   público	
  
empresarial:	
  estímulo	
  y	
  reorganización	
  de	
  sectores	
  productivos,	
  sustitución	
  de	
  importaciones,	
  
falta	
  de	
  empresariado	
  autóctono,	
  salvar	
  actividad	
  productiva	
  y	
  empleo,	
  etc.	
  	
  
Finalmente,	
  también	
  es	
  común	
  que	
  la	
  elección	
  del	
   instrumento	
  empresa	
  pública	
  esté	
  
fundada	
   en	
   razones	
   de	
   naturaleza	
   política.	
   Así,	
   la	
   existencia	
   de	
   secretos	
   de	
   estado	
   o	
   de	
  
secretos	
  de	
  guerra	
  suelen	
  avalar	
  la	
  creación	
  de	
  empresas	
  públicas	
  en	
  el	
  sector	
  de	
  la	
  industria	
  
bélica.	
   Del	
  mismo	
  modo,	
   la	
   ideología	
   de	
   los	
   gobiernos	
   de	
   turno,	
   unas	
   veces	
   por	
   el	
   lado	
   del	
  
nacionalismo	
   estatalizador	
   y	
   otras	
   por	
   la	
   lógica	
   de	
   la	
   propiedad	
   pública	
   de	
   los	
   recursos	
  
productivos	
  derivada	
  de	
  las	
  posiciones	
  marxistas,	
  pueden	
  llevar	
  a	
  la	
  proliferación	
  de	
  empresas	
  
públicas.	
  
El	
  sector	
  empresarial	
  de	
  la	
  Junta	
  de	
  Andalucía	
  
El	
  informe	
  de	
  la	
  Cámara	
  de	
  Cuentas	
  de	
  Andalucía,	
  “Fiscalización	
  de	
  la	
  Cuenta	
  General,	
  
Contratación	
  Administrativa	
  y	
  Fondos	
  de	
  Compensación	
  Interterritorial.	
  2006”	
  contiene,	
  entre	
  
otros,	
   un	
   amplio	
   apartado	
   sobre	
   la	
   estructura	
   empresarial	
   de	
   la	
   Junta	
   de	
   Andalucía	
   para	
   el	
  
ejercicio	
  presupuestario	
  2006,	
  que	
  nos	
  ofrece	
  una	
  variada	
  tipología	
  de	
  empresas	
  públicas.	
  
El	
  número	
  de	
  empresas	
  participadas	
  por	
  la	
  Junta	
  de	
  Andalucía	
  ascendió	
  en	
  ese	
  año	
  a	
  
117,	
   de	
   las	
   que	
   55	
   lo	
   eran	
   de	
   participación	
   mayoritaria	
   (directa	
   o	
   indirecta)	
   y	
   62	
   de	
  
participación	
  minoritaria	
  (menos	
  del	
  50%	
  capital).	
  Estas	
  cifras	
  son	
  similares	
  a	
  las	
  de	
  ejercicios	
  
anteriores,	
   si	
   bien,	
   se	
   han	
   producido	
   algunos	
   cambios.	
   Las	
   empresas	
   con	
   participación	
  
mayoritaria,	
  aunque	
  sólo	
  9	
   lo	
  eran	
  directamente	
  por	
   la	
   Junta	
  de	
  Andalucía	
  y	
  sus	
  organismos	
  
	
   7/19	
  
autónomos,	
  se	
  pueden	
  agrupar	
  a	
  su	
  vez	
  en	
  dos	
  categorías	
  atendiendo	
  a	
  la	
  forma	
  jurídica	
  de	
  la	
  
institución:	
  entes	
  de	
  derecho	
  público	
  (14)	
  y	
  sociedades	
  mercantiles	
  (41).	
  
Durante	
  el	
  ejercicio	
  considerado	
  la	
  plantilla	
  media	
  de	
  estas	
  empresas	
  públicasse	
  situó	
  
en	
  los	
  17.507	
  empleados.	
  Lo	
  que	
  refleja	
  un	
  incremento	
  medio	
  del	
  13%	
  sobre	
  la	
  plantilla	
  media	
  
del	
   ejercicio	
   anterior,	
   que	
   se	
   situó	
   en	
   los	
   15.474	
   empleados.	
   Por	
   su	
   parte,	
   el	
   volumen	
   de	
  
obligaciones	
  reconocidas	
  al	
  cierre	
  del	
  mismo	
  ejercicio	
  se	
  elevaba	
  a	
  más	
  de	
  2.940	
  millones	
  de	
  
euros.	
  
Cómo	
  se	
  observa	
  en	
  el	
  siguiente	
  cuadro	
  sobre	
  la	
  red	
  empresarial	
  básica	
  de	
  la	
  Junta	
  de	
  
Andalucía,	
   podemos	
   distinguir	
   cuatro	
   grandes	
   grupos	
   empresariales,	
   que	
   se	
   desarrollan	
   en	
  
torno	
  a	
  cuatro	
  de	
  estas	
  empresas:	
  Turismo	
  Andaluz	
  SA	
  (TURASA),	
  Empresa	
  Pública	
  de	
  Puertos	
  
de	
  Andalucía	
   (EPPA),	
  Empresa	
  Pública	
  de	
  Radio	
  Televisión	
  de	
  Andalucía	
   (RTVA)	
  y	
  Agencia	
  de	
  
Innovación	
  y	
  Desarrollo	
  de	
  Andalucía	
  (IDEA).	
  
Sin	
   duda	
   en	
   la	
   creación	
   de	
   estas	
   empresas,	
   o	
   en	
   su	
   paso	
   al	
   sector	
   público	
   andaluz,	
  
podemos	
  encontrar	
  algunos	
  de	
   los	
  argumentos	
  teóricos	
  que	
  hemos	
  expuesto	
  para	
  el	
  mismo.	
  
Así,	
  en	
  Santana	
  Motor	
  SA,	
  podemos	
  hablar	
  de	
  razones	
  de	
  tipo	
  redistributivo	
  y	
  de	
  promoción	
  
del	
   desarrollo	
   de	
   la	
   zona	
   para	
   avalar	
   su	
   carácter	
   público.	
   En	
   la	
   creación	
   de	
   los	
   dos	
   grandes	
  
parques	
   tecnológicos	
   andaluces	
   (AEROPOLIS	
   y	
   el	
   Tecnológico	
   de	
   Andalucía)	
   podríamos	
  
esgrimir	
  argumentos	
  de	
  tipo	
  desarrollo	
  económico	
  y	
  participación	
  en	
  sectores	
  estratégicos.	
  	
  
También	
   encontramos	
   ejemplos	
   para	
   cuando	
   lo	
   que	
   se	
   pretende	
   es	
   mejorar	
   la	
  
eficiencia	
  en	
  la	
  gestión	
  de	
  servicios	
  públicos,	
  que	
  se	
  traduzca	
  en	
  una	
  mejora	
  cualitativa	
  de	
  los	
  
mismos	
  o	
  en	
  un	
  ahorro	
  en	
  costes.	
  Hablamos	
  en	
  este	
  caso,	
  por	
  ejemplo,	
  de	
  los	
  tres	
  hospitales	
  
públicos	
  andaluces	
   (Costa	
  del	
  Sol,	
  Poniente	
  de	
  Almería	
  y	
  Bajo	
  Guadalquivir).	
  O	
  de	
  cuando	
  se	
  
crean	
  empresas	
  para	
  mejorar	
  el	
  funcionamiento	
  competitivo	
  del	
  mercado	
  como	
  son	
  los	
  casos	
  
del	
  Parque	
  Logístico	
  de	
  Córdoba	
  o	
  del	
  Centro	
  de	
  Transportes	
  y	
  Mercancías	
  de	
  Sevilla	
  
	
  
	
   8/19	
  
Fuente: Cámara de Cuentas de Andalucía
Inv. Y Gestión de Capital Riesdo de 
Andalucía, SA (INVERCARIA)
Linares Fibras Industriales SA 
(LIFISA)
Santana Motor, SA
Sdad para la Promoc y Reconvers 
Económica de Andal. (SOPREA)
Fomento, Asistencia y Gestión 
Integral de Andalucía, SL
Cetursa Sierra Nevada, SA
Promonevada SA
Agencia Andaluza de Promoción 
Exterior, SA (EXTENDA)
Turismo Andaluz, SA (TURASA)
E. P. de Deporte Andaluz, SA
E. Gestión Medioambiental, SA 
(EGMASA)
Parque Tecnológico y Aeronáutico 
de Andalucía, SL (AEROPOLIS)
Hijos Andrés Molina, SA (HAMSA)
Gestión de Infraestructuras And. 
(GIASA)
Escuela Andaluza de Salud 
Pública, SA (EASP)
E. P. de Puertos de Andalucía 
(EPPA)
E.P. Radio y Televisión de 
Andalucía (RTVA)
Ente P. de Infraestructuras y 
Servicios Educativos
Ente Público Gestión de 
Ferrocarriles
E. P. de Gestión de Programas 
Culturales
E. P. de Emergencias Sanitarias 
(EPES)
E. P. Hospital de Poniente de 
Almería
E. P. Hospital Alto Guadalquivir
FUNDACIÓN E. para la Incorporación Social 
Fundagro, SL
E. P. para el Desarrollo Agrario y 
Pesq. de Andalucía, SA (DAP)
E. Andaluza de Instalaciones y 
Turismo Juvenil, SA 
Cartuja 93, SA
ORGANISMOS 
AUTÓNOMOS
EN
TE
S 
PÚ
BL
IC
O
S
Sdad para el Desarrollo Enérget de 
Andalucía, SA (SODEAN)
Centro de Turismo Interior de 
Andalucía, SAU (CENTIA)
Infraestructuras Turísticas de 
Andalucía, SAU (INTASA)
Parque Logístico de Córdoba, SA 
(PALCOSA)
Verificaciones Industriales de 
Andalucía (VEISA)
Centro de Transporte y Mercancías 
de Sevilla, SA (CTMS)
"Eurogate" Servicios Logísticos, SA
Canal Sur Televisión, SA
Canal Sur Radio, SA CSR)
Sociedad And. el Desararrollo de 
las Telecomunicaciones SA 
(SANDETEL)
Red Empesarial Básica de la Junta de Andalucía. Empresas con 
participación mayoritaria. 2006
CONSEJERÍAS
Fabricados Automoción del Sur 
FASUR, SA
Parque Tecnológico de Andalucía 
SA (PTA)
Instituto Andaluz de Finanzas 
(INAFIN)
E. P. Sanitaria del Bajo 
Guadalquivir (EPSBG)
E. P. de Suelo de Andalucía 
(EPSA)
Agencia Andaluza de la Energía
Agencia de Innovación y 
Desarrollo de Andalucía (IDEA)
E. P. Hospital de la Costa del Sol
	
  
	
   9/19	
  
3.	
   Objetivos	
  económicos	
  de	
  las	
  empresas	
  públicas	
  
A	
  la	
  hora	
  de	
  marcar	
  objetivos	
  a	
  la	
  empresa	
  pública	
  parece	
  lógico	
  atender,	
  por	
  un	
  lado,	
  
a	
   la	
   situación	
  que	
  ha	
  provocado	
  su	
  creación	
   (la	
   justificación	
  de	
  su	
  existencia)	
  y	
  por	
  otro	
  a	
   la	
  
relación	
  jurídica-­‐económica	
  que	
  se	
  establece	
  entre	
  la	
  empresa	
  (consejo	
  de	
  administración)	
  y	
  la	
  
administración	
   pública	
   responsable	
   (gobierno),	
   que	
   siempre	
   conlleva	
   una	
   relación	
   agente	
  
principal.	
   La	
   toma	
   de	
   decisiones	
   por	
   parte	
   del	
   consejo	
   de	
   administración	
   (agente)	
   que	
   se	
  
realiza	
   en	
   un	
   contexto	
   de	
   elección	
   delegada	
   siguiendo	
   una	
   serie	
   de	
   directrices	
   generales	
  
(objetivos)	
  fijadas	
  por	
  el	
  Gobierno	
  (principal).	
  
Las	
  directrices	
  marcadas	
  por	
  el	
  gobierno	
  definen	
  los	
  objetivos	
  a	
  seguir	
  por	
  la	
  empresa	
  
pública	
  que	
   se	
   fijan	
  entorno	
  a	
   los	
   siguientes	
  parámetros:	
   eficiencia	
  económica,	
   rentabilidad,	
  
incidencia	
   sobre	
   la	
   distribución	
   de	
   la	
   renta	
   e	
   incidencia	
   sobre	
   distintas	
   variables	
  
macroeconómicas.	
  
En	
  cuanto	
  a	
  la	
  eficiencia	
  económica	
  hay	
  que	
  distinguir	
  entre	
  la	
  eficiencia	
  tecnológica	
  y	
  
de	
  gestión	
  y	
  la	
  eficiencia	
  asignativa.	
  La	
  primera	
  exige,	
  al	
  igual	
  que	
  para	
  la	
  empresa	
  privada,	
  la	
  
adopción	
   de	
   las	
   medidas	
   necesarias	
   para	
   que	
   el	
   proceso	
   productivo	
   sea	
   lo	
   menos	
   costoso	
  
posible	
   (organización	
   y	
   gestión	
  eficientes).	
   La	
   segunda	
   va	
  más	
   allá,	
   la	
   empresa	
  pública	
  debe	
  
contribuir	
   a	
   la	
   asignación	
   óptima	
   de	
   los	
   recursos	
   productivos	
   de	
   un	
   país,	
   por	
   ejemplo	
  
contribuyendo	
   a	
   solucionar	
   fallos	
   del	
   mercado	
   como	
   la	
   existencia	
   de	
   externalidades	
   o	
   de	
  
bienes	
  públicos.	
  	
  
El	
   segundo	
   de	
   los	
   parámetros	
   que	
   debe	
   valorarse	
   como	
   objetivo	
   de	
   una	
   empresa	
  
pública	
   es	
   el	
   de	
   la	
   rentabilidad.	
   En	
   el	
   caso	
   de	
   la	
   empresa	
   pública	
   dicho	
   objetivo	
   debe	
   ser	
  
matizado,	
   ya	
  que	
  mientras	
  para	
   la	
  empresa	
  privada	
   la	
   rentabilidad	
  en	
  estricto	
   sentido	
  viene	
  
dada	
  por	
  el	
  beneficio	
  antes	
  de	
  impuestos,	
  para	
  una	
  empresa	
  pública	
  la	
  referencia	
  se	
  traslada	
  al	
  
excedente	
  comercial	
  bruto,	
  es	
  decir	
  la	
  diferencia	
  entre	
  los	
  ingresos	
  totales	
  de	
  la	
  empresa	
  y	
  sus	
  
costes	
   de	
   explotación,	
   entre	
   los	
   que	
   no	
   se	
   incluirán	
   ni	
   los	
   intereses	
   ni	
   ladepreciación	
   o	
  
amortización,	
   lo	
  que	
  en	
  la	
  actualidad	
  se	
  viene	
  denominando	
  EBITDA.	
  Este	
  es	
  un	
  indicador	
  de	
  
rentabilidad	
  operativa,	
  claramente	
  más	
  aplicable	
  a	
  las	
  empresas	
  públicas	
  dado	
  que	
  en	
  muchos	
  
casos	
   la	
   atención	
   de	
   las	
   necesidades	
   de	
   capital	
   físico	
   y	
   financiero	
   tienen	
   un	
   tratamiento	
  
diferenciado	
  por	
  parte	
  de	
  los	
  presupuestos	
  públicos.	
  
A	
  pesar	
  de	
  que	
  el	
  objetivo	
  político	
  o	
  económico	
  de	
  la	
  mayoría	
  de	
  las	
  empresas	
  públicas	
  
no	
  se	
  fija	
  en	
  la	
  obtención	
  de	
  beneficios,	
  ni	
  incluso	
  cuando	
  gestionan	
  un	
  monopolio	
  natural,	
  es	
  
deseable	
  incorporar	
   la	
  rentabilidad	
  como	
  parámetro	
  de	
  su	
  función	
  objetivo	
  ya	
  que	
  orienta	
  la	
  
producción	
   hacia	
   la	
   eficiencia.	
   La	
   obtención	
   de	
   un	
   excedente	
   comercial	
   bruto	
   positivo	
  
permitirá	
   que	
   la	
   empresa	
   pueda	
   financiar	
   sus	
   inversiones,	
   al	
  menos	
   en	
   parte,	
   con	
   recursos	
  
propios,	
  o	
  incluso	
  contribuir	
  a	
  la	
  financiación	
  de	
  la	
  hacienda	
  pública,	
  además	
  la	
  fijación	
  de	
  un	
  
objetivo	
  de	
  rentabilidad	
  exige	
  esfuerzos	
  en	
   la	
  mejora	
  de	
   la	
  gestión	
  de	
   la	
  empresa	
  e	
   induce	
  a	
  
reducir	
   los	
  costes	
  de	
  explotación.	
  Podemos	
  entenderlo,	
  por	
  tanto,	
  como	
  un	
  incentivo	
  para	
   la	
  
búsqueda	
  de	
  la	
  eficiencia	
  tecnológica	
  y	
  de	
  gestión.	
  
El	
  tercer	
  parámetro	
  a	
  tener	
  en	
  cuenta	
  es	
  la	
  incidencia	
  en	
  la	
  distribución	
  de	
  la	
  renta.	
  Un	
  
repaso	
   del	
   sector	
   público	
   empresarial	
   en	
   los	
   países	
   desarrollados	
   nos	
   permite	
   ver	
   que	
   gran	
  
parte	
  de	
  las	
  empresas	
  tienen	
  un	
  tamaño	
  importante	
  y	
  desarrollan	
  su	
  actividad	
  en	
  condiciones	
  
de	
  ausencia	
  de	
   competencia.	
   Si	
   estos	
  mercados	
   fuesen	
  explotados	
  por	
  monopolios	
  privados	
  
como	
   consecuencia	
   de	
   la	
   aplicación	
   del	
   principio	
   de	
   maximización	
   del	
   beneficio	
   nos	
  
encontraríamos	
   con	
   subidas	
   considerables	
   de	
   precios	
   y	
   reducciones	
   en	
   las	
   cantidades	
  
producidas.	
  El	
  hecho	
  de	
  ser	
  empresas	
  públicas	
  induce	
  por	
  tanto	
  a	
  una	
  redistribución	
  a	
  favor	
  de	
  
los	
  consumidores	
  y	
  si	
  además	
  las	
  empresas	
  utilizan	
  inputs	
  nacionales,	
   los	
  mayores	
  niveles	
  de	
  
	
   10/19	
  
producción	
   se	
   traducen	
   en	
   incrementos	
   en	
   la	
   actividad	
   y	
   en	
   la	
   renta	
   del	
   territorio	
   de	
  
implantación.	
  
El	
  primero	
  de	
  los	
  efectos	
  se	
  da	
  en	
  el	
  caso	
  de	
  empresas	
  como	
  RENFE	
  o	
   las	
  compañías	
  
públicas	
   de	
   transporte	
  metropolitano,	
   entre	
   cuyos	
   objetivos	
   se	
   encuentra	
   la	
   vertebración	
   e	
  	
  
integración	
   territorial	
   y	
   el	
   favorecer	
   la	
   movilidad	
   de	
   grupos	
   sociales	
   poco	
   favorecidos,	
   y	
   el	
  
segundo	
  es	
  claramente	
  perceptible	
  en	
  casos	
  de	
  empresas	
  públicas	
  que	
  tienen	
  como	
  objetivo	
  
mantener	
  la	
  actividad	
  y	
  la	
  renta	
  de	
  la	
  región	
  en	
  la	
  que	
  se	
  implantan	
  sus	
  centros	
  de	
  producción,	
  
como	
  es	
  el	
  caso	
  el	
  sector	
  público	
  minero	
  en	
  Asturias	
  o	
  León,	
  del	
  naval	
  en	
  Galicia	
  o	
  Cádiz	
  o	
  del	
  
automovilístico	
  en	
  Jaén,	
  entre	
  otros.	
  	
  
Finalmente,	
   hay	
   que	
   considerar	
   los	
   efectos	
   sobre	
   distintos	
   agregados	
  
macroeconómicos.	
  Como	
  ya	
  hemos	
  dicho	
  las	
  empresas	
  públicas	
  suelen	
  ser	
  empresas	
  de	
  gran	
  
tamaño	
   en	
   sectores	
   estratégicos	
   por	
   lo	
   que,	
   por	
   ejemplo,	
   el	
   peso	
   de	
   su	
   gasto	
   de	
   inversión	
  
tiene	
  efectos	
  sobre	
  la	
  demanda	
  agregada	
  nacional	
  y	
  el	
  PIB	
  (ferrocarriles,	
  aeropuertos,	
  etc.).	
  La	
  
actividad	
  de	
  las	
  empresas	
  públicas	
  también	
  tiene	
  impacto	
  en	
  variables	
  como	
  el	
  salario.	
  El	
  alto	
  
grado	
   de	
   afiliación	
   sindical	
   de	
   los	
   trabajadores	
   de	
   este	
   tipo	
   de	
   empresas	
   permite	
   negociar	
  
sistemas	
   retributivos	
   muy	
   favorables	
   que	
   pueden	
   ser	
   utilizadas	
   como	
   ejemplo	
   en	
   otros	
  
sectores	
  de	
  la	
  economía.	
  	
  
Conflictos	
  entre	
  objetivos	
  	
  
El	
   principal	
   problema	
   al	
   que	
   se	
   enfrenta	
   la	
   empresa	
   pública	
   es	
   la	
   existencia	
   de	
  
conflictos	
  entre	
  los	
  diversos	
  parámetros	
  que	
  se	
  tienen	
  en	
  cuenta	
  al	
  definir	
  sus	
  objetivos.	
  Ello	
  
obliga	
  a	
  identificar	
  una	
  prelación	
  o	
  cierto	
  grado	
  de	
  compromiso	
  entre	
  los	
  mismos.	
  Por	
  ejemplo,	
  
cuando	
  se	
  decide	
  intervenir	
  en	
  una	
  industria	
  con	
  rendimientos	
  crecientes	
  a	
  escala	
  que	
  lleva	
  a	
  
la	
   existencia	
   de	
   un	
   monopolio	
   natural,	
   la	
   búsqueda	
   de	
   la	
   eficiencia	
   asignativa	
   obliga	
   a	
  
establecer	
  precios	
  según	
  su	
  coste	
  marginal,	
  lo	
  que	
  conlleva	
  producir	
  con	
  pérdidas.	
  En	
  este	
  caso	
  
sería	
   absurdo	
   fijar	
   para	
   la	
   empresa,	
   junto	
   al	
   de	
   eficiencia,	
   un	
   objetivo	
   relacionado	
   con	
   la	
  
rentabilidad.	
  
También	
  nos	
  podemos	
  encontrar	
  con	
  que	
  se	
  ha	
  creado	
  una	
  empresa	
  pública	
  (o	
  se	
  han	
  
nacionalizado	
  empresas	
  privadas)	
  para	
  mejorar	
  la	
  distribución	
  de	
  la	
  renta	
  entre	
  los	
  territorios,	
  
o	
   simplemente	
   para	
   no	
   empeorarla	
   (consecuencia	
   de	
   una	
   reducción	
   de	
   actividad).	
   En	
   este	
  
sentido,	
   en	
   España	
   podríamos	
   hablar	
   del	
   sostenimiento	
   de	
   la	
  minería	
   asturiana	
   o	
   el	
   sector	
  
automovilístico	
  en	
  Jaén.	
  Parece	
  claro	
  que	
  para	
  estas	
  empresas,	
  cuyo	
  principal	
  dificultad	
  estriba	
  
en	
   producir	
   ineficientemente	
   (costes	
   por	
   encima	
   del	
  mercado),	
   sería	
   inviable	
   plantearles	
   su	
  
funcionamiento	
  siguiendo	
  cánones	
  mínimamente	
  razonables	
  de	
  rentabilidad	
  o	
  de	
  eficiencia.	
  	
  
Finalmente,	
   por	
   no	
   extendernos	
   más	
   en	
   el	
   tema,	
   ha	
   habido	
   ocasiones	
   en	
   que	
   la	
  
consecución	
  de	
  determinados	
  objetivos	
  macroeconómicos,	
  como	
  el	
  control	
  del	
  déficit	
  público,	
  
que	
  han	
  requerido	
  la	
  asunción	
  de	
  políticas	
  de	
  contención	
  del	
  gasto	
  que	
  a	
  su	
  vez	
  han	
  hecho	
  que	
  
se	
   reduzcan	
   las	
   transferencias	
   que	
   recibían	
   las	
   empresas	
   públicas	
   para	
   acometer	
   sus	
  
inversiones,	
   han	
   dejando	
   sin	
   utilidad	
   algunos	
   gastos	
   previos.	
   En	
   empresas	
   de	
   gran	
   tamaño,	
  
como	
   habitualmente	
   han	
   sido	
   las	
   empresas	
   públicas	
   nacionales,	
   los	
   gastos	
   de	
   inversión	
  
requieren	
   de	
   una	
   planificación	
   y	
   ejecución	
   en	
   varios	
   años,	
   por	
   lo	
   que	
   claramente	
   estas	
  
actuaciones	
  implican	
  alejar	
  a	
  la	
  empresa	
  de	
  su	
  objetivo	
  de	
  eficiencia	
  tecnológica	
  y	
  de	
  gestión.	
  
El	
  control	
  de	
  laempresa	
  pública	
  
Como	
  se	
  puede	
  deducir	
  de	
  lo	
  que	
  acabamos	
  de	
  señalar,	
  el	
  adecuado	
  funcionamiento	
  
de	
   la	
   empresa	
   pública	
   requiere	
   de	
   una	
   clara	
   y	
   correcta	
   definición	
   de	
   sus	
   objetivos	
  
acompañada,	
  como	
  no,	
  de	
  un	
  adecuado	
  sistema	
  de	
  control	
  que	
  obligue	
  a	
  su	
  cumplimiento.	
  Un	
  
	
   11/19	
  
sistema	
   de	
   control	
   podemos	
   entenderlo,	
   grosso	
   modo,	
   como	
   un	
   conjunto	
   de	
   reglas	
   y	
  
procedimientos	
  que	
  permite	
  alcanzar	
   la	
  consistencia	
  entre	
  preferencias	
  y	
  decisiones,	
  y	
  en	
  un	
  
nivel	
   más	
   exigente	
   en	
   términos	
   económicos,	
   con	
   los	
   resultados	
   obtenidos	
   por	
   la	
   acción	
  
empresarial.	
  
De	
   nuevo,	
   se	
   ponen	
   de	
   manifiesto	
   las	
   dificultades	
   inherentes	
   a	
   una	
   situación	
   de	
  
relación	
  de	
  agencia.	
  El	
  gobierno	
  podría	
  optar	
  por	
  definir	
  un	
  sistema	
  de	
  control	
   riguroso	
  que	
  
requiriese	
  de	
  la	
  justificación	
  documental	
  de	
  cada	
  decisión	
  adoptada	
  por	
  la	
  empresa.	
  Sin	
  duda	
  
sería	
  un	
  sistema	
  costoso,	
  aunque	
  se	
  evitarían	
  los	
  riesgos	
  de	
  que	
  las	
  decisiones	
  adoptadas	
  por	
  
la	
  empresa	
  no	
  se	
  correspondan	
  con	
  las	
  preferencias	
  definidas	
  por	
  el	
  Gobierno	
  para	
  la	
  creación	
  
de	
  la	
  empresa	
  pública.	
  En	
  el	
  otro	
  extremo	
  nos	
  encontraríamos	
  con	
  un	
  sistema	
  descentralizado	
  
en	
  la	
  toma	
  de	
  decisiones.	
  En	
  este	
  caso	
  los	
  costes	
  de	
  funcionamiento	
  serían	
  mínimos	
  pero	
  los	
  
riesgos	
  de	
  no	
  correspondencia	
  con	
  los	
  fines	
  marcados	
  a	
  la	
  empresa	
  serían	
  máximos.	
  
La	
  creación	
  de	
  un	
  ente	
  del	
  tipo	
  empresa	
  pública	
  implica	
  una	
  elección	
  previa	
  entre	
  los	
  
distintos	
  sistemas	
  de	
  organización	
  de	
   la	
  producción	
  pública:	
   la	
  creación	
  de	
  un	
  departamento	
  
ministerial	
   con	
   una	
   organización	
   y	
   control	
   íntegramente	
   burocráticos;	
   la	
   creación	
   de	
   un	
  
organismo	
  autónomo	
  en	
  el	
  que	
  se	
  mezclan	
  dosis	
  de	
  descentralización	
  en	
  la	
  toma	
  de	
  decisiones	
  
con	
  organización	
  y	
  control	
  burocráticos;	
  y	
  la	
  creación	
  de	
  una	
  empresa	
  pública.	
  Si	
  se	
  opta	
  por	
  
esta	
  última	
  implica	
  una	
  apuesta	
  por	
  la	
  descentralización	
  y	
  la	
  autonomía	
  y	
  por	
  un	
  control	
  que	
  se	
  
practica	
   en	
   parte	
   por	
   la	
   vía	
   de	
   la	
   persuasión	
   (pérdida	
   de	
   confianza	
   en	
   la	
   dirección	
   de	
   la	
  
empresa	
   si	
   no	
   actúa	
   según	
   las	
   directrices	
   marcadas	
   por	
   el	
   gobierno)	
   y	
   en	
   parte	
   por	
   otros	
  
instrumentos	
  como	
  son	
  el	
  control	
  financiero,	
  la	
  definición	
  de	
  reglas	
  económicas	
  y	
  la	
  inspección	
  
externa.	
  	
  
El	
   control	
   financiero	
   aplicado	
   a	
   las	
   empresas	
   públicas	
   tiene	
   mucho	
   que	
   ver	
   con	
   la	
  
forma	
   de	
   organización	
   de	
   la	
   misma,	
   sin	
   embargo	
   es	
   práctica	
   habitual	
   que	
   se	
   ciña	
  
fundamentalmente	
   al	
   control	
   de	
   los	
   gastos	
   de	
   inversión,	
   ya	
   que	
   son	
   estos	
   los	
   normalmente	
  
requieren	
   y	
   aglutinan	
   la	
   mayor	
   parte	
   de	
   los	
   préstamos	
   y	
   subvenciones	
   concedidas	
   por	
   el	
  
gobierno	
   a	
   las	
   mismas.	
   En	
   ciertas	
   ocasiones	
   el	
   control	
   se	
   extiende	
   a	
   la	
   política	
   de	
  
endeudamiento	
   seguida	
   por	
   la	
   empresa	
   pública,	
   fundamentalmente	
   la	
   que	
   se	
   deriva	
   de	
  
déficits	
  de	
  gasto	
  corriente.	
  
Además	
  del	
  control	
   financiero	
  existe	
   la	
  posibilidad	
  de	
  definir	
  reglas	
  económicas.	
  Este	
  
proceder	
  contribuye	
  de	
  manera	
  destacada	
  a	
  la	
  descentralización	
  en	
  la	
  toma	
  de	
  decisiones	
  por	
  
parte	
   de	
   la	
   empresa,	
   al	
   permitir	
   un	
   mayor	
   nivel	
   de	
   autonomía,	
   y	
   suele	
   ser	
   un	
   elemento	
  
incentivador	
  para	
  la	
  consecución	
  de	
  mayores	
  niveles	
  de	
  eficiencia	
  y	
  rentabilidad.	
  Dichas	
  reglas	
  
pueden	
  ser:	
  fijar	
  precios	
  atendiendo	
  al	
  coste	
  marginal,	
  establecer	
  objetivos	
  financieros	
  anuales	
  
o	
  plurianuales	
  (fijación	
  de	
  excedentes),	
  marcar	
  criterios	
  técnicos	
  para	
  la	
  asunción	
  de	
  proyectos	
  
de	
  inversión	
  (valor	
  actual	
  neto,	
  tasa	
  interna	
  de	
  retorno,	
  análisis	
  coste-­‐beneficio),	
  etc.	
  	
  
Finalmente	
   otro	
   sistema	
   de	
   control	
   es	
   la	
   inspección	
   o	
   auditoria	
   externa.	
   Según	
   su	
  
procedencia	
   podremos	
   encontrarnos	
   con	
   inspecciones	
   realizadas	
   por	
   el	
   propio	
   gobierno,	
  
realizadas	
  por	
  organismos	
  autónomos	
  como	
  puede	
  ser	
  el	
  Tribunal	
  de	
  Cuentas,	
  	
  procedentes	
  de	
  
comisiones	
  parlamentarias,	
  o	
  auditorias	
   realizadas	
  por	
  entidades	
  privadas	
  contratadas	
  por	
   la	
  
propia	
  organización.	
  
	
  
	
   12/19	
  
4.	
   Fuentes	
  de	
  financiación	
  de	
  las	
  empresas	
  públicas.	
  Sistemas	
  de	
  fijación	
  de	
  precios.	
  La	
  
rentabilidad	
  de	
  la	
  empresa	
  pública.	
  
La	
  empresa	
  pública,	
  como	
  empresa	
  que	
  es,	
  debería	
  tener	
  como	
  fuentes	
  de	
  financiación	
  
las	
   ordinarias	
   de	
   las	
   empresas	
   privadas.	
   Sin	
   embargo,	
   como	
   ya	
   hemos	
   visto	
   a	
   lo	
   largo	
   del	
  
capítulo,	
   las	
   particularidades	
   que	
   derivan	
   de	
   su	
   carácter	
   público	
   producen	
   esquemas	
   de	
  
valoración	
   alternativos	
   a	
   los	
   de	
   las	
   empresas	
   privadas	
   que	
   también	
   se	
   materializan	
   en	
   los	
  
aspectos	
  financieros.	
  Así,	
  partiendo	
  del	
  sistema	
  tradicional	
  de	
  contabilización	
  pública	
  podemos	
  
distinguir	
   entre	
   gastos	
   de	
   consumo,	
   aquellos	
   que	
   se	
   encargan	
   de	
   retribuir	
   los	
   medios	
   de	
  
producción,	
  y	
  gastos	
  de	
  inversión,	
  los	
  dirigidos	
  a	
  la	
  renovación	
  y	
  ampliación	
  de	
  dichos	
  medios	
  
de	
   producción.	
   Para	
   los	
   primeros,	
   los	
   de	
   consumo,	
   podemos	
   diferenciar	
   dos	
   fuentes	
   de	
  
financiación.	
   Los	
   precios,	
   o	
   ingresos	
   por	
   ventas,	
   que	
   son	
   obtenidos	
   de	
   los	
   compradores	
   a	
  
cambio	
  de	
  los	
  bienes	
  y	
  servicios	
  ofrecidos.	
  Y	
  las	
  transferencias,	
  ingresos	
  sin	
  contraprestación.	
  A	
  
su	
   vez,	
   estas	
   pueden	
   ser	
   explicitas,	
   todos	
   aquellas	
   subvenciones	
   a	
   la	
   explotación	
   y	
  
transferencias	
   corrientes	
   recibidas	
   por	
   la	
   empresa,	
   o	
   implícitas,	
   como	
   reducciones	
   o	
  
exenciones	
  en	
   la	
   imposición	
   indirecta,	
   intereses	
  bonificados,	
  exenciones	
  en	
   la	
   tributación	
  de	
  
los	
  beneficios	
  obtenidos,	
  etc.	
  
Los	
  gastos	
  de	
  inversión	
  pueden	
  ser	
  financiados	
  tanto	
  por	
  fondos	
  propios	
  como	
  ajenos.	
  
Los	
   primeros	
   son	
   canalizados	
   a	
   través	
   del	
   ahorro	
   bruto	
   obtenido	
   por	
   la	
   empresa	
   y,	
   como	
  
hemos	
   visto,	
   está	
  muy	
   condicionado	
   por	
   los	
   objetivos	
   exigidosa	
   la	
   empresa.	
   Los	
   segundos	
  
pueden	
  ser	
   tanto	
  públicos,	
   transferencias	
  de	
  capital	
  y	
  préstamos	
  realizados	
  por	
   instituciones	
  
públicas,	
   como	
   privados,	
   préstamos	
   de	
   todo	
   tipo	
   obtenidos	
   de	
   instituciones	
   privadas.	
   En	
  
muchas	
   ocasiones	
   la	
   financiación	
   exterior	
   obtenida	
   para	
   empresas	
   públicas	
   ha	
   tenido	
   cierta	
  
importancia	
   en	
   el	
   marco	
   internacional,	
   unas	
   veces	
   como	
   muestra	
   del	
   respaldo	
   político	
   a	
  
determinadas	
   actuaciones	
   nacionales	
   (créditos	
   del	
   Banco	
   Mundial	
   o	
   del	
   BEI),	
   en	
   otras	
  
ocasiones	
  para	
  equilibrar	
  la	
  Balanza	
  de	
  Pagos	
  y	
  en	
  otras	
  simplemente	
  porque	
  se	
  obtenían	
  con	
  
mayor	
  facilidad.	
  
Una	
   de	
   las	
  maneras	
  más	
   sencillas	
   de	
   poner	
   de	
  manifiesto	
   las	
   particularidades	
   en	
   la	
  
financiación	
  de	
  las	
  empresas	
  públicas	
  es	
  recurrir	
  al	
  caso	
  de	
  la	
  fijación	
  de	
  precios	
  en	
  industrias	
  
con	
   costes	
   decrecientes	
   (monopolio	
   natural),	
   ya	
   que	
   gran	
   parte	
   de	
   las	
   empresas	
   públicas	
  
tienen	
  su	
  origen	
  en	
  este	
  tipo	
  de	
  fallo	
  de	
  mercado.	
  	
  
En	
   un	
   monopolio	
   natural	
   la	
   dimensión	
   del	
   mercado	
   no	
   es	
   suficiente	
   para	
   que	
   el	
  
equilibrio	
  del	
  mercado	
  se	
  alcance	
  en	
  el	
  tramo	
  creciente	
  de	
  la	
  curva	
  de	
  costes	
  medios.	
  De	
  este	
  
modo,	
  la	
  primera	
  empresa	
  que	
  alcance	
  el	
  tamaño	
  necesario	
  de	
  planta	
  como	
  para	
  abastecer	
  a	
  
todo	
  el	
  mercado	
  acabará	
  quedándose	
  con	
  el	
  mismo	
  al	
  completo.	
  El	
  problema	
  en	
  este	
  caso	
  es	
  
que	
  si	
   la	
  empresa	
  sigue	
   la	
  regla	
  de	
  optimización	
  que	
  obliga	
  a	
  que	
  el	
  precio	
  se	
   iguale	
  al	
  coste	
  
marginal,	
   irremediablemente	
   producirá	
   con	
   pérdidas.	
   En	
   el	
   siguiente	
   gráfico	
   podemos	
   ver	
  
como	
  el	
  equilibrio	
  que	
  correspondería	
  a	
  esta	
   situación	
   sería	
  el	
   formado	
  por	
  un	
  precio	
  como	
  
Pcom,	
  y	
  una	
  cantidad	
  intercambiada	
  de	
  producto	
  de	
  Qcom.	
  Las	
  pérdidas	
  se	
  corresponderían	
  con	
  
al	
  área	
  del	
  rectángulo	
  que	
  hemos	
  denominado	
  C.	
  
Sin	
   embargo,	
   como	
   la	
   empresa	
   es	
   la	
   única	
   abastecedora	
   de	
   este	
   mercado	
   podría	
  
explotar	
   su	
   situación	
   de	
   monopolio.	
   En	
   ese	
   caso	
   la	
   empresa	
   maximizadora	
   de	
   beneficios	
  
seguirá	
   la	
   regla	
  de	
  optimización	
  que	
   iguala	
   el	
   ingreso	
  marginal	
   con	
   el	
   coste	
  marginal.	
   Como	
  
podemos	
  ver	
  en	
  el	
  gráfico	
  el	
  monopolista	
  produciría	
  una	
  cantidad	
  como	
  Qmon	
  y	
  la	
  venderá	
  a	
  un	
  
precio	
  Pmon.	
  En	
  esta	
  nueva	
  situación	
  la	
  empresa	
  obtendría	
  beneficios	
  (no	
  han	
  sido	
  identificados	
  
en	
  el	
  gráfico	
  por	
  no	
  dificultar	
  más	
   la	
  visión	
  de	
   los	
  elementos	
  más	
   importantes)	
  y	
   la	
  sociedad	
  
sufriría	
  una	
  pérdida	
  de	
  bienestar	
  provocada	
  por	
  la	
  explotación	
  de	
  este	
  mercado	
  en	
  condiciones	
  
de	
  monopolio	
  equivalente	
  al	
  área	
  del	
  triángulo	
  A	
  (pérdida	
  de	
  peso	
  muerto).	
  
	
   13/19	
  
La	
   solución	
   más	
   sencilla	
   a	
   esta	
   situación	
   de	
   pérdida	
   de	
   bienestar	
   social	
   es	
   la	
  
nacionalización	
  de	
  la	
  industria,	
  ya	
  que	
  en	
  esta	
  situación	
  no	
  resultaría	
  efectiva	
  ninguna	
  medida	
  
incentivadora	
  de	
  la	
  competencia	
  privada.	
  Adicionalmente,	
  si	
  el	
  sector	
  está	
  nacionalizado	
  y	
  se	
  
sigue	
  la	
  regla	
  de	
  la	
  competencia	
  perfecta	
  para	
  la	
  búsqueda	
  del	
  equilibrio	
  del	
  mercado	
  (con	
  la	
  
que	
   se	
   genera	
   el	
  mayor	
   bienestar	
   total	
   en	
   un	
  mercado),	
   las	
   pérdidas	
   serían	
   cuantiosas	
   y	
   se	
  
perpetuarían	
  en	
  el	
  tiempo.	
  En	
  este	
  supuesto	
  una	
  solución	
  fácil	
  de	
  implementar	
  para	
  evitar	
  una	
  
sangría	
   continua	
   de	
   recursos	
   sería	
   establecer	
   como	
   norma	
   de	
   comportamiento	
   igualar	
   el	
  
precio	
  al	
  coste	
  medio,	
  de	
  forma	
  que	
  la	
  empresa	
  trabajaría	
  sin	
  pérdidas	
  (ni	
  beneficios).	
  En	
  esta	
  
ocasión	
  la	
  pérdida	
  de	
  bienestar	
  se	
  correspondería	
  con	
  el	
  área	
  del	
  triángulo	
  B,	
  siendo	
  el	
  precio	
  
al	
   que	
   se	
   vendería	
   el	
   producto	
   Pcme,	
   ligeramente	
   superior	
   al	
   correspondiente	
   al	
   de	
  
competencia	
   perfecta,	
   y	
   la	
   cantidad	
   ofrecida	
   Qcme,	
   de	
   nuevo	
   ligeramente	
   inferior	
   a	
   la	
   de	
  
competencia.	
  
	
  
	
  
	
  
	
  
Más	
   allá	
   de	
   estas	
   reglas	
   sencillas	
   en	
   relación	
   a	
   la	
   fijación	
   de	
   precios,	
   las	
   empresas	
  
públicas	
   suelen	
   enfrentarse	
   a	
   tipos	
   de	
   producciones	
   y	
   demandas	
   con	
   características	
   muy	
  
particulares	
   que	
   conllevan	
   el	
   empleo	
   de	
   sistemas	
   complejos	
   de	
   fijación	
   de	
   precios.	
   Así	
   es	
  
posible	
  que	
  la	
  empresa	
  se	
  enfrente	
  a	
  demandas	
  del	
  tipo	
  pico-­‐valle,	
  en	
  las	
  que	
  se	
  puede	
  dividir	
  
el	
  período	
  de	
  referencia	
  en	
  dos	
  subperíodos,	
  uno	
  en	
  el	
  que	
  se	
  concentra	
  un	
  porcentaje	
  muy	
  
elevado	
  de	
  la	
  demanda	
  del	
  servicio	
  y	
  otro	
  en	
  el	
  que	
  prácticamente	
  no	
  se	
   	
  consume	
  nada	
  del	
  
mismo.	
  Ese	
  es	
  el	
  caso	
  del	
  suministro	
  de	
  energía	
  o	
  de	
  los	
  servicios	
  de	
  telecomunicaciones.	
  Una	
  
solución	
   trivial	
   para	
   este	
   tipo	
   de	
   mercados	
   es	
   fijar	
   la	
   capacidad	
   productiva	
   según	
   las	
  
características	
  de	
  la	
  demanda	
  pico	
  y	
  fijar	
  un	
  precio	
  para	
  esta	
  demanda	
  que	
  permita	
  financiar	
  el	
  
stock	
  de	
  capital,	
  mientras	
  que	
  la	
  demanda	
  valle	
  se	
  atendería	
  a	
  un	
  precio	
  que	
  cubra	
  los	
  costes	
  
variables.	
   Lo	
  normal,	
   sin	
  embargo,	
  es	
  que	
   la	
  capacidad	
  sea	
  determinada	
  por	
  ambos	
   tipos	
  de	
  
	
   14/19	
  
demanda	
   y	
   que	
   las	
   reglas	
   de	
   fijación	
   de	
   precios	
   sean	
  más	
   complejas,	
   como	
   los	
   sistemas	
   de	
  
precios	
  no	
  uniformes	
  o	
  los	
  llamados	
  precios	
  Ramsey.	
  
Los	
  precios	
  no	
  uniformes	
  son	
  comunes	
  en	
  las	
  economías	
  avanzadas.	
  El	
  más	
  sencillo	
  es	
  
la	
   tarifa	
   en	
  dos	
  partes.	
  Una	
  de	
  ellas	
   será	
   fija	
   e	
   igual	
   a	
   todos	
   los	
   consumidores,	
   que	
   toma	
   la	
  
forma	
   de	
   cuota	
   de	
   entrada	
   en	
   el	
   mercado	
   o	
   de	
   enganche	
   y	
   que	
   financia	
   los	
   costes	
   de	
  
capacidad	
  o	
  fijos,	
  y	
  otra	
  variable	
  en	
  proporción	
  a	
  la	
  cantidad	
  consumida	
  por	
  cada	
  usuario.	
  En	
  
España	
  este	
  sistema	
  es	
  común	
  en	
   la	
   tarificación	
  de	
   los	
  suministros	
  de	
  agua,	
  electricidad,	
  gas	
  
natural,	
   etc.	
   En	
  determinadas	
  ocasiones,	
   cuando	
  el	
   coste	
  de	
   capacidad	
  es	
  muy	
  elevado,	
  hay	
  
consumidores	
   que	
   no	
   pueden	
   hacer	
   frentea	
   la	
   alícuota	
   asociada	
   a	
   los	
   costes	
   fijos.	
   Si	
   esta	
  
situación	
   no	
   es	
   aceptable	
   por	
   razones	
   de	
   equidad	
   se	
   suelen	
   fijar	
   dos	
   tipos	
   de	
   tarifa:	
   una	
  
primera,	
  para	
  los	
  grandes	
  consumidores	
  del	
  producto,	
  sería	
  una	
  tarifa	
  en	
  partes	
  en	
  la	
  que	
  se	
  
diferenciaría	
  la	
  cuota	
  fija	
  y	
  la	
  cuota	
  variable,	
  y	
  una	
  segunda,	
  para	
  pequeños	
  consumidores,	
  con	
  
un	
  precio	
  uniforme	
  que	
  se	
  calcula	
  teniendo	
  en	
  cuenta	
  tanto	
  los	
  costes	
  de	
  capacidad	
  como	
  los	
  
de	
  explotación.	
  
Al	
  margen	
  de	
  los	
  ingresos	
  vía	
  precios,	
  y	
  dada	
  la	
  habitualidad	
  con	
  la	
  que	
  las	
  empresas	
  
públicas	
  explotan	
  servicios	
  donde	
  se	
  cumplen	
  las	
  condiciones	
  técnicas	
  del	
  monopolio	
  natural	
  o	
  
en	
  las	
  que	
  sus	
  producciones	
  responden	
  a	
  la	
  definición	
  de	
  bienes	
  preferentes	
  o	
  generadores	
  de	
  
externalidades,	
  es	
  común	
  que	
  funcionen	
  con	
  pérdidas	
  y	
  por	
  tanto	
  en	
  su	
  financiación	
  cumplan	
  
un	
   papel	
   destacado	
   las	
   transferencias	
   del	
   Gobierno	
   matriz.	
   El	
   problema	
   de	
   subvencionar	
  
costes	
   de	
   producción	
   es	
   la	
   necesidad	
   de	
   establecer	
   estrictos	
   controles	
   de	
   gestión,	
   ya	
   que	
  
aceptar	
   como	
   habitual	
   que	
   una	
   actividad	
   se	
   desarrolle	
   con	
   pérdidas	
   podría	
   incentivar	
   la	
  
relajación	
  en	
  el	
  cumplimiento	
  de	
  los	
  objetivos	
  de	
  eficiencia	
  en	
  la	
  producción	
  (ineficiencia	
  X)	
  y	
  
en	
  consecuencia	
  a	
  mayores	
  pérdidas.	
  Es	
  precisamente	
  esta	
  cuestión	
  la	
  que	
  obliga	
  a	
  plantear	
  la	
  
conveniencia	
  de	
  incorporar	
  la	
  rentabilidad	
  como	
  objetivo	
  de	
  las	
  empresas	
  públicas.	
  	
  
Al	
   respecto	
  hay	
  que	
  señalar	
  que	
  en	
   los	
  últimos	
  tiempos	
  han	
  prevalecido	
   las	
  posturas	
  
defensoras	
  de	
   la	
  primacía	
  del	
  objetivo	
  de	
  rentabilidad	
  económica	
  sobre	
  cualquier	
  otro,	
  en	
  el	
  
entendido	
  de	
  que	
   rentabilidad	
   implica	
  eficiencia.	
  Sin	
  embargo,	
   tal	
   como	
  se	
  ha	
  señalado	
  más	
  
arriba	
  esa	
  asociación	
  no	
   sólo	
  no	
  es	
  automática	
   sino	
  que	
   incluso	
  en	
   las	
  actividades	
  donde	
   se	
  
concentra	
   la	
  actividad	
  de	
   las	
  empresas	
  públicas	
  es	
  normal	
  que	
  existan	
  contradicciones	
  entre	
  
ambas.	
   De	
   hecho	
   la	
   sintonía	
   sólo	
   se	
   da	
   en	
   mercados	
   donde	
   imperan	
   condiciones	
   de	
  
competencia	
   perfecta,	
   donde	
   por	
   cierto	
   no	
   parece	
   razonable	
   que	
   proliferen	
   este	
   tipo	
   de	
  
empresas.	
  Es	
  precisamente	
  esta	
  razón	
  la	
  que	
  lleva	
  a	
  la	
  conclusión	
  de	
  que	
  en	
  la	
  mayor	
  parte	
  de	
  
las	
   empresas	
   públicas	
   prime	
   la	
   percepción	
   de	
   servicio	
   público	
   y	
   en	
   consecuencia	
   no	
   sea	
  
determinante	
  la	
  rentabilidad.	
  
	
  
5.	
   Privatización	
  de	
  empresas	
  públicas	
  
La	
  privatización	
  de	
  empresas	
  públicas	
  es	
  un	
  tema	
  de	
  difícil	
  tratamiento	
  tanto	
  desde	
  un	
  
punto	
  de	
  vista	
  teórico	
  como	
  aplicado,	
  dada	
  la	
  carga	
  de	
  juicios	
  de	
  valor	
  que	
  incorporan	
  muchos	
  
de	
   los	
   razonamientos	
   que	
   se	
   utilizan	
   a	
   la	
   hora	
   de	
   tratar	
   la	
   cuestión.	
  Una	
  manera	
   razonable	
  
desde	
  el	
  punto	
  de	
  vista	
  económico	
  para	
  acercarnos	
  al	
  tema	
  pasaría	
  por	
  definir	
  la	
  situación	
  que	
  
determina	
   la	
   condición	
   pública	
   de	
   la	
   empresa,	
   para	
   a	
   continuación	
   entrar	
   en	
   las	
   ventajas	
   e	
  
inconvenientes	
  de	
  la	
  privatización	
  de	
  la	
  misma.	
  
Con	
   carácter	
   general	
   la	
   organización	
   de	
   producción	
   se	
   puede	
   caracterizar	
   en	
   base	
   a	
  
dos	
  parámetros:	
  fuente	
  de	
  financiación	
  y	
  el	
  carácter	
  público	
  o	
  privado	
  del	
  agente	
  organizador.	
  
Combinando	
   ambos	
   elementos	
   nos	
   encontramos	
   con	
   las	
   cuatro	
   situaciones	
   recogidas	
   en	
   el	
  
cuadro	
  siguiente.	
  
	
   15/19	
  
	
  
	
  
	
  
Como	
   venimos	
   manifestando,	
   existen	
   múltiples	
   tipos	
   de	
   empresas	
   públicas,	
   es	
  
evidente	
  que	
  para	
  el	
  caso	
  de	
  las	
  empresas	
  públicas	
  no	
  de	
  mercado	
  la	
  privatización	
  es	
  difícil	
  de	
  
argumentar,	
  ya	
  que	
  en	
  realidad	
  se	
  trata	
  de	
  administraciones	
  públicas	
  organizadas	
  en	
  forma	
  de	
  
empresas.	
   Para	
   las	
   empresas	
   públicas	
   de	
  mercado	
   la	
   cuestión	
   es	
   diferente.	
   Aquí	
   hablar	
   de	
  
privatizar	
   no	
   implica	
   sustituir	
   la	
   fuente	
   de	
   financiación	
   sino	
   que	
   la	
   toma	
   de	
   decisiones	
   y	
   la	
  
ejecución	
  de	
   las	
   tareas	
  de	
  organización	
  de	
   la	
  producción	
   sean	
  adoptadas	
  por	
  un	
  agente	
  con	
  
carácter	
  público.	
  	
  
Argumentos	
  a	
  favor	
  de	
  la	
  privatización	
  
Los	
   argumentos	
   a	
   favor	
   de	
   la	
   privatización	
  pueden	
   ser	
   de	
  múltiple	
   tipo.	
   	
   En	
   algunos	
  
casos	
   se	
   afirma	
   que	
   al	
   basarse	
   la	
   producción	
   de	
   las	
   empresas	
   públicas	
   en	
   decisiones	
   de	
  
naturaleza	
   política	
   se	
   interfiere	
   en	
   la	
   asignación	
   productiva	
   del	
   mercado	
   (por	
   ejemplo	
   se	
  
producen	
  barcos	
  cuando	
  por	
  la	
  estructura	
  de	
  costes	
  existente	
  la	
  producción	
  sería	
  inviable	
  en	
  el	
  
mercado).	
  En	
  otros	
  casos	
  se	
  aduce	
  ineficiencia	
  X,	
  es	
  decir	
  que	
  las	
  empresas	
  públicas	
  producen	
  
con	
  unos	
  costes	
  elevados	
  que	
  incrementan	
  los	
  precios	
  de	
  venta	
  y	
  reducen	
  tanto	
  la	
  cantidad	
  de	
  
producto	
  ofrecida	
  como	
  el	
  bienestar	
  social.	
  	
  
Un	
  segundo	
  de	
  grupo	
  de	
  argumentos	
  es	
  el	
  relacionado	
  con	
  cuestiones	
  financieras.	
  La	
  
venta	
  de	
  una	
  empresa	
  pública	
  supone	
  para	
  el	
  Gobierno,	
  por	
  un	
   lado,	
   la	
  entrada	
  de	
  recursos	
  
financieros	
  por	
  la	
  vía	
  de	
  la	
  venta	
  de	
  los	
  títulos,	
  y	
  por	
  otro,	
  la	
  eliminación	
  de	
  las	
  transferencias	
  
destinadas	
   a	
   financiar	
   sus	
   inversiones.	
   Si	
   además	
   la	
   privatización	
   obliga	
   a	
   eliminar	
   las	
  
subvenciones	
   corrientes	
  por	
   cuestiones	
  de	
   legislación	
  antimonopolio,	
   la	
   reducción	
  de	
   costes	
  
para	
  el	
  Gobierno	
  puede	
  ser	
  importante.	
  Los	
  ingresos	
  de	
  capital	
  por	
  la	
  venta	
  de	
  la	
  empresa	
  y	
  la	
  
reducción	
  de	
  subvenciones	
  puede	
  canalizarse	
  bien	
  a	
  la	
  reducción	
  del	
  nivel	
  de	
  endeudamiento	
  
público,	
  bien	
  a	
  financiar	
  otros	
  bienes	
  y	
  servicios	
  o	
  bien	
  a	
  reducir	
  la	
  carga	
  impositiva.	
  
En	
   otras	
   ocasiones	
   se	
   han	
   utilizado	
   justificaciones	
   de	
   tipo	
   redistributivo,	
   como	
   por	
  
ejemplo	
   aduciendo	
   que	
   la	
   privatización	
   es	
   un	
   instrumento	
   para	
   la	
   implantación	
   de	
   un	
  
capitalismo	
   popular	
   que	
   contribuya	
   a	
   la	
   perpetuación	
   del	
   propio	
   sistema,	
   o	
   justificando	
   eltraspaso	
  de	
  la	
  propiedad	
  a	
  los	
  trabajadores	
  de	
  la	
  propia	
  empresa	
  argumentando	
  que	
  con	
  ello	
  
se	
  garantiza	
  la	
  actividad	
  en	
  el	
  territorio.	
  
	
   16/19	
  
Críticas	
  a	
  los	
  argumentos	
  utilizados	
  para	
  la	
  privatización	
  
Tan	
  numerosos	
  como	
   los	
  argumentos	
  utilizados	
  para	
  defender	
   la	
  privatización	
  de	
   las	
  
empresas	
  públicas	
  son	
  las	
  críticas	
  a	
  dichos	
  argumentos.	
  
Comenzaremos	
   por	
   los	
   argumentos	
   redistributivos.	
   Se	
   suele	
   aducir	
   contra	
   el	
  
argumento	
   del	
   capitalismo	
   popular	
   que	
   los	
   pequeños	
   y	
   medianos	
   ahorradores	
   suelen	
  
perseguir	
  ganancias	
  especulativas	
  por	
   lo	
  que	
  a	
  medio	
  plazo	
   la	
  empresa	
  privatizada	
  estará	
  en	
  
manos	
   de	
   los	
   grandes	
   ahorradores.	
   En	
   esta	
  misma	
   línea	
   se	
   argumenta	
   que	
   la	
   privatización	
  
puede	
  provocar	
  una	
  redistribución	
  perversa	
  ya	
  que	
  al	
  valorarse	
  el	
  éxito	
  de	
  las	
  privatizaciones	
  
en	
   función	
   a	
   la	
   cobertura	
   de	
   la	
   suscripción	
   de	
   sus	
   acciones,	
   los	
   gestores	
   encargados	
   de	
   la	
  
privatización	
  tienden	
  a	
  sugerir	
  valores	
  para	
  dichas	
  acciones	
  inferiores	
  a	
  los	
  valores	
  reales	
  de	
  las	
  
mismas,	
  y	
  así	
  garantizar	
  la	
  colocación	
  de	
  los	
  títulos.	
  De	
  este	
  modo	
  nos	
  encontramos	
  con	
  que	
  si	
  
el	
  precio	
   fijado	
  para	
   las	
  acciones	
   se	
   sitúa	
  por	
  debajo	
  del	
   valor	
   real	
  de	
   la	
  empresa,	
   todos	
   los	
  
ciudadanos,	
   a	
   través	
   de	
   la	
   pérdida	
   de	
   ingresos	
   públicos	
   que	
   este	
   hecho	
   supone,	
   estaremos	
  
transfiriendo	
   renta	
   a	
   los	
   compradores	
   de	
   la	
   empresa.	
   Esta	
   transferencia	
   del	
   patrimonio	
  
nacional	
   público	
   puede	
   ser	
   aún	
   más	
   perversa	
   si	
   los	
   compradores	
   de	
   la	
   empresa	
   son	
  
extranjeros.	
  
La	
  principal	
  réplica	
  a	
  los	
  argumentos	
  relacionados	
  con	
  la	
  presencia	
  de	
  ineficiencias	
  en	
  
las	
   empresas	
   públicas	
   la	
   encontramos	
   en	
   la	
   carencia	
   de	
   evidencias	
   que	
   demuestren	
   que	
   el	
  
carácter	
   público	
   de	
   estas	
   empresas	
   produce	
   pérdidas	
   de	
   eficiencia.	
   Con	
   respecto	
   a	
   la	
  
ineficiencia	
  X,	
   se	
  ha	
  observado	
  que	
   la	
  misma	
  está	
  presente	
  en	
  empresas	
  privadas	
  ya	
  que	
   su	
  
origen	
  tiene	
  más	
  relación	
  con	
  el	
  tamaño	
  de	
  la	
  empresa	
  que	
  con	
  su	
  carácter	
  público	
  o	
  privado.	
  
Así	
  mismo,	
  con	
  respecto	
  a	
  la	
  ineficiencia	
  asignativa	
  las	
  privatizaciones	
  realizadas	
  no	
  corroboran	
  
que	
  el	
  carácter	
  público	
  de	
  la	
  empresa	
  sea	
  determinante.	
  Por	
  ejemplo,	
  en	
  el	
  caso	
  de	
  España,	
  ni	
  
en	
   la	
   privatización	
   y	
   ruptura	
   del	
   monopolio	
   de	
   distribución	
   de	
   carburantes	
   ni	
   en	
   el	
   de	
   la	
  
producción	
   y	
   distribución	
   eléctrica	
   han	
   dado	
   lugar	
   a	
   efectos	
   positivos	
   ni	
   en	
   los	
   precios	
  
ofrecidos	
  ni	
  en	
  las	
  cantidades	
  provisionadas.	
  	
  
Con	
  respecto	
  a	
  la	
  contribución	
  al	
  ahorro	
  público	
  de	
  la	
  privatización	
  pueden	
  evaluarse	
  
dos	
   situaciones.	
   Por	
   una	
   parte,	
   cuando	
   la	
   empresa	
   está	
   funcionando	
   con	
   pérdidas	
   es	
  
difícilmente	
   privatizable,	
   de	
   ahí	
   que	
   para	
   llevar	
   a	
   cabo	
   la	
   privatización	
   haya	
   que	
   adoptar	
  
importantes	
   medidas	
   de	
   saneamiento	
   e	
   incluso	
   comprometerse	
   a	
   mantener	
   la	
   subvención	
  
durante	
   un	
   determinado	
   período	
   de	
   tiempo	
   o	
   incluso	
   para	
   siempre,	
   con	
   lo	
   que	
   los	
   efectos	
  
positivos	
   sobre	
   el	
   saldo	
   presupuestario	
   son	
   difícilmente	
   justificables.	
   Por	
   otra	
   parte,	
   si	
   la	
  
empresa	
  está	
  produciendo	
  con	
  beneficios,	
  privatizar	
  significará	
  simplemente	
  obtener	
  ingresos	
  
de	
   capital	
   hoy	
   a	
   cambio	
   de	
   renunciar	
   a	
   ingresos	
   corrientes	
   en	
   el	
   futuro.	
   Es	
   decir,	
   sustituir	
  
déficit	
   de	
   hoy	
   por	
   déficit	
   de	
  mañana.	
   Finalmente,	
   resulta	
   obvio	
   que	
   cualquier	
   privatización	
  
supone	
  obtener	
   ingresos	
  por	
  venta	
  de	
  patrimonio	
  y	
  en	
  consecuencia	
  descapitalizar	
  el	
   sector	
  
público.	
  
Como	
  se	
  puede	
  observar	
  son	
  numerosos	
   los	
  argumentos	
  y	
  contraargumentos	
  que	
  se	
  
pueden	
  encontrar	
  a	
  favor	
  y	
  en	
  contra	
  de	
  la	
  privatización	
  de	
  empresas	
  públicas.	
  	
  No	
  obstante	
  se	
  
pueden	
  extraer	
  algunas	
  ideas	
  que	
  guíen	
  razonablemente	
  cualquier	
  proceso	
  de	
  privatización.	
  La	
  
primera	
  de	
  ellas,	
  que	
  por	
  obvia	
  no	
  debemos	
  dejar	
  de	
  citarla,	
  es	
   la	
  necesidad	
  de	
  no	
  fundar	
   la	
  
	
   17/19	
  
decisión	
   por	
   dogmas	
   ideológicos	
   de	
   cualquier	
   tipo.	
   En	
   segundo	
   lugar,	
   hay	
   que	
   analizar	
   las	
  
razones	
   que	
   justificaron	
   la	
   creación	
   de	
   la	
   empresa	
   pública	
   y	
   valorar	
   si	
   las	
   mismas,	
   u	
   otras	
  
alternativas	
   sobrevenidas,	
   hacen	
   razonable	
  mantener	
   el	
   carácter	
   público	
   de	
   la	
   empresa.	
   En	
  
tercer	
  lugar,	
  si	
  se	
  ha	
  tomado	
  la	
  decisión	
  de	
  privatizar	
  se	
  deberá	
  tener	
  en	
  cuenta	
  cuáles	
  son	
  los	
  
objetivos	
  perseguidos	
  con	
  este	
  hecho	
  para	
  realizar	
  una	
  privatización	
  total	
  o	
  parcial.	
  Si	
  lo	
  que	
  se	
  
pretende	
  es	
  primar	
  el	
  objetivo	
  de	
  rentabilidad	
  o	
  minorar	
  la	
  ineficiencia	
  X	
  (aunque	
  resulta	
  difícil	
  
asumir	
  que	
  el	
  carácter	
  público	
  de	
  una	
  empresa	
  sea	
  relevante	
  en	
  este	
  aspecto),	
  se	
  deberá	
  optar	
  
por	
  la	
  privatización	
  parcial.	
  Finalmente	
  habrá	
  que	
  realizar	
  un	
  análisis	
  exhaustivo	
  de	
  la	
  empresa	
  
a	
   fin	
   de	
   definir	
   correctamente	
   el	
   precio	
   de	
   venta	
   de	
   las	
   acciones,	
   valorando	
   para	
   ello	
   con	
  
acierto	
  la	
  situación	
  de	
  post-­‐privatización.	
  	
  
	
  
6.	
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Trabajo	
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GIL	
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   Política	
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   Universitat	
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  Centre	
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ACLE	
  TOMASINI,	
  A.:	
  La	
  Empresa	
  pública:	
  desde	
  fuera,	
  desde	
  dentro.	
  Un	
  nuevo	
  enfoque	
  para	
  
su	
  planeación	
  control	
  y	
  administración,	
  México,	
  Limusa,	
  1.986.	
  
MARTIN	
  ACEÑA,	
  P.	
  y	
  OTROS:	
  Empresa	
  pública	
  e	
  industrialización	
  en	
  España,	
  Madrid,	
  Alianza,	
  
1.990.	
  
RICART,	
  J.E.	
  y	
  OTROS:	
  Incentivos	
  y	
  control	
  en	
  la	
  empresa	
  pública,	
  Barcelona,	
  Ariel,	
  1.991.	
  
RODRIGUEZ-­‐ARANA	
  MUÑOZ,	
  J.:	
  La	
  Privatización	
  de	
  la	
  empresa	
  pública,	
  Madrid,	
  Montecorvo,	
  
1.991.