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CAMBIO SOCIAL Y COOPERACIÓN EN EL SIGLO XXI
Los grandes procesos de 
cambio y transformación social 
Algunos elementos de análisis1
Joan Subirats
Joan Subirats Los grandes procesos de cambio y transformación social
CAMBIO SOCIAL Y COOPERACIÓN EN EL SIGLO XXI
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Más que una época de cambios, afrontamos un 
cambio de época como en su momento lo fue el 
paso a la sociedad industrial. La incertidumbre y 
la sensación de riesgo dominan los grandes pro-
cesos de cambio y transformación social que vivi-
mos en la actualidad, a la vez que determinan las 
trayectorias vitales de las personas. Este artículo 
propone, en primer lugar, una mirada sobre algu-
nas dimensiones clave de esta fase de cambio de 
paradigma social, como son los nuevos ejes de 
desigualdad y exclusión social. En segundo lu-
gar, avanza en el análisis de la capacidad de los 
poderes públicos para brindar respuestas tanto 
a nivel local como global. En este sentido cabe 
destacar que este cambio no ha encontrado a los 
poderes públicos en un gran momento. El poder 
económico se ha globalizado, en tanto las institu-
ciones políticas y el poder que de ellas emana se 
han quedado anclados en el territorio. Y en ese 
territorio es donde los problemas que generan la 
mundialización económica y los procesos de in-
dividualización se manifiestan diariamente. Han 
cambiado los problemas a los que las políticas 
públicas se enfrentan, y ha cambiado también la 
manera de gestionarlos. Y esto importa porque la 
forma concreta en que los poderes públicos o las 
sociedades abordan los temas de desigualdad y 
exclusión social se convierte en uno de sus facto-
res explicativos clave.
Abstract
Los grandes procesos de cambio y 
transformación social. 
Algunos elementos de análisis
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CAMBIO SOCIAL Y COOPERACIÓN EN EL SIGLO XXI
Doctor en Ciencias Económicas por la Universitat de Barcelona (1980), es catedrático 
de Ciencia Política de esta misma universidad desde 1990. Ha sido director del Insti-
tuto de Gobierno y Políticas Públicas desde su creación hasta julio de 2009. Actual-
mente, es responsable del Programa de Doctorado del Instituto de Gobierno y Políti-
cas Públicas. Especialista en políticas públicas y en temas de gestión e innovación 
democrática, sociedad civil, análisis de políticas públicas y exclusión social, colabora 
habitualmente en diversos medios de comunicación como El País y Público. Entre sus 
publicaciones destacan:
SubiratS, J. (2006): Fragilidades vecinas. Narraciones de exclusión social urbana, Barce-
lona, Icaria. 
SubiratS, J. (2007): Networked Politics. Rethinking political organisation in an age of 
movements and networks, Amsterdam, Transnational Institute.
SubiratS, J. (2007): Repensar la política en la era de los movimientos y las redes, Bar-
celona, Icaria.
SubiratS, J. (2007): Educación e inmigración: nuevos retos para España en una perspec-
tiva comparada, Madrid, Centro de Investigaciones Sociológicas. 
SubiratS, J. (2008): Del Xino al Raval. Cultura i transformació social a la Barcelona 
central, Barcelona, Hacer Editorial. 
SubiratS, J. (2008): Análisis y gestión de políticas públicas, Barcelona, Ariel. 
SubiratS, J., et al. (2011): Proximitat, cultura i tercer sector a Barcelona, Barcelona, 
Icaria. 
SubiratS, J. (2011): Otra sociedad, ¿otra política?, Barcelona, Icaria. 
SubiratS, J. (2011): Políticas urbanas en España. Grandes ciudades, actores y gobiernos 
locales, Barcelona, Icaria. 
Web: 
www.academia.edu/joansubirats
http://igop.uab.es
Joan Subirats
http://www.ub.edu/web/ub/ca/
http://http://igop.uab.es/
http://http://igop.uab.es/
http://Repensar la pol�tica en la era de los movimientos y las redes
http://Repensar la pol�tica en la era de los movimientos y las redes
http://www.academia.edu/joansubirats
http://http://igop.uab.es
Joan Subirats Los grandes procesos de cambio y transformación social
CAMBIO SOCIAL Y COOPERACIÓN EN EL SIGLO XXI
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1. Cambio de época
n la Europa Occidental, y tras constatar el gran protagonismo popular 
en los desenlaces de las grandes guerras, se consigue llegar a cotas des-
conocidas hasta entonces de democratización política y, no por casualidad, de 
participación social en los beneficios del crecimiento económico. Ello toma la 
forma de políticas sociales, surgidas a partir de los inicios del siglo XX y consa-
gradas a partir de 1945 en la forma de Estado de Bienestar. Democratización y 
redistribución aparecen entonces conectadas, gracias al mecanismo excepcional 
de regulación del orden mercantil que significaron las políticas fiscales, justifica-
do por la voluntad política de garantizar una cierta forma de justicia social con 
los más débiles. Ese modelo, en el que coincidían ámbito territorial del Estado, 
población sujeta a su soberanía, sistema de producción de masas, mercado de 
intercambio económico y reglas que fijaban relaciones de todo tipo, desde una 
lógica de participación de la ciudadana en su determinación, fue adquiriendo 
dimensiones de modelo canónico y aparentemente indiscutido. 
En los últimos 30 años, muchas cosas han cambiado al respecto. Los prin-
cipales parámetros socioeconómicos y culturales que fueron sirviendo de base a 
la sociedad industrial están quedando atrás a marchas forzadas, y muchos de los 
instrumentos de análisis que nos habían ayudado para entender las transforma-
ciones del Estado liberal al Estado fordista y keynesiano de bienestar, resultan ya 
claramente inservibles. Ha sido entonces cuando hemos visto que esa estructura 
de redistribución no se basaba en criterios compartidos de justicia social ni en 
un consenso sobre los derechos fundamentales, sino simplemente en la existen-
cia o no de dinero, una variable muy frágil en plena crisis de fiscalidad. 
En efecto, estos cambios no han encontrado a los poderes públicos en su 
mejor momento. El mercado y el poder económico subyacente se han globali-
zado, mientras las instituciones políticas, y el poder que de ellas emana, siguen 
en buena parte anclados al territorio. Y es en ese territorio donde los problemas 
que generan la mundialización económica y los procesos de individualización 
se manifiestan diariamente. La fragmentación institucional aumenta, y el Estado 
pierde peso hacia arriba (instituciones supraestatales), hacia abajo (procesos de 
descentralización, devolution, etc.), y hacia los lados (con un gran incremento 
de los partenariados públicos-privados, con gestión privada de servicios públi-
cos, y con presencia cada vez mayor de organizaciones sin ánimo de lucro pre-
sentes en el escenario público). Al mismo tiempo, comprobamos como la lógica 
jerárquica que ha caracterizado siempre al ejercicio del poder no sirve hoy para 
entender los procesos de decisión pública, basados cada vez más en lógicas de 
interdependencia, de capacidad de influencia, de poder relacional, y cada vez 
menos en estatuto orgánico o en ejercicio de jerarquía formal. Hemos descu-
bierto que el Estado no es ya la representación democrática de un conjunto de 
individuos, sino un simple actor más en el escenario social. Un actor más, y no 
el más fuerte, en la dinámica del mercado global. Un actor que resulta cada vez 
más condicionado y limitado en su capacidad de acción por la creciente colusión 
de sus políticas con los intereses privados.
Estado de Bienestar
E
“El mercado y el poder económi-
co subyacente se 
han globalizado, 
mientras las insti-
tuciones políticas, 
y el poder que 
de ellas emana, 
siguen en buena 
parte anclados al 
territorio”
Joan Subirats Los grandes procesos de cambio y transformación social
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¿Cómo han ido afectando los elementos que han propiciado el cambio de 
época aludido a las políticas sociales? En las dos últimas décadas, hemos ido 
asistiendo a la transición de los tipos del modelo clásico de bienestar a nuevas 
visiones de la política social. El ciclo de reestructuración, desde 1985 y mucho 
más intensamentedurante la década de 1990, se presenta como un proceso com-
plejo y multidimensional. Los múltiples cambios estructurales, de fondo, sitúan 
a las políticas sociales en la necesidad de una redefinición estratégica. 
Coincidimos con muchos autores que caracterizan este ciclo de reestructu-
ración como una fase de cambio de paradigma social, de alcance similar al que 
representó la transición del Antiguo Régimen a la sociedad industrial, o de ésta 
a la fase del Estado social-keynesiano, en un sistema de producción que se ha 
denominado fordista. Estaríamos pues ante una tercera ruptura histórica con-
temporánea de gran magnitud, a la que nosotros hemos aludido como cambio 
de época. ¿Cómo afecta todo ello al papel de las políticas públicas en general y 
de las políticas sociales en particular, así como en su respectivo impacto en los 
procesos de cambio y transformación social?
Desde nuestro punto de vista, las dimensiones de cambio son varias. La 
primera que queremos destacar es el paso de una sociedad de clases a una so-
ciedad con multiplicidad de ejes de desigualdad, que puede dar niveles más al-
tos de riqueza para algunos, pero también nuevos espacios de exclusión social. 
Todo ello ha ido obligando a reestructurar los regímenes de protección social, 
con cambios en los sistemas públicos de salud y de pensiones (con numerosas 
propuestas de retrasar la edad de jubilación); y ha obligado a buscar respuestas 
nuevas contra el paro juvenil y el paro de larga duración, creando también po-
líticas de rentas mínimas y servicios sociales y políticas urbanas orientadas ha-
cia la vivienda social y la regeneración de barrios muy afectados y degradados. 
Vemos también como se ha ido pasando de una economía industrial-fordista a 
una economía cada vez más terciarizada, con procesos de globalización galo-
pantes y, de forma simultánea, revalorizadora del ámbito local. Una economía 
muy intensiva en capital y conocimiento, y mucho más flexible en sus aspectos 
productivos y laborales. Todo esto ha impactado en el ámbito de las políticas 
de empleo, causando procesos de precarización generalizada, y con constantes 
cambios en las prestaciones por desempleo, por despido, o en los horarios y la 
jornada de trabajo. 
Por otro lado, otra dimensión de cambio muy importante se ha ubicado 
en la esfera familiar y en las relaciones de género. El predominio de la familia 
nuclear, con esquemas rígidos y estables de relación entre los ámbitos domés-
tico y profesional, sobre la base de relaciones patriarcales de género, ha ido 
dejando paso a una pluralidad de nuevas formas de convivencia, con altos 
índices de monoparentalidad, y a nuevas lógicas de relación empleo-familia 
a partir del cuestionamiento de los roles tradicionales por sexo. Todo ello ha 
conllevado la aparición de un espacio político de género. En él, se articulan 
políticas con raíces en el modelo de doble salario, programas de igualdad en 
el empleo y servicios a las familias (educación infantil, residencias de ancia-
nos, etc.).
“Estaríamos pues ante una 
tercera ruptura 
histórica contem-
poránea de gran 
magnitud”
Ciclo de reestructuración
Cambio de época
Desigualdad
Familia y género
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Los cambios ya mencionados se han ido transfiriendo a la esfera política en 
clave de impactos sobre programas sectoriales del Estado de Bienestar, con ne-
cesidad de modificar las políticas de protección social y empleo, mientras que 
han ido exigiendo la aparición de nuevos espacios públicos de acción contra la 
exclusión y a favor de la igualdad de género. 
Pero, lo cierto es que han ido surgiendo nuevos temas. Por un lado, han ido 
apareciendo en el campo simbólico-cultural valores e identidades desligadas de la 
lógica clasista, y también nuevas y diversas formas de acción colectiva, más allá 
de los partidos y sindicatos clásicos. Todo esto genera presiones hacia nuevos es-
pacios deliberativos y participativos en el sistema democrático, y presiones hacia 
modelos de gestión pública que vayan más allá de la lógica burocrática tradicio-
nal. Por otro lado, los impactos en los aspectos territoriales de cómo el poder está 
organizado son evidentes. Las conformaciones políticas, sociales, económicas y 
culturales tanto del Estado liberal como del Estado de Bienestar habían tenido 
en el Estado-nación su casi único anclaje y referente territorial. En la actualidad, 
las antiguas estructuras estatal-nacionales abren paso a nuevas articulaciones de 
gobierno multinivel, donde los ejes y las redes de tipo local-global cobran fuerza. 
En síntesis, los cuatro grandes espacios de intervención de las políticas socia-
les (protección, empleo, género y exclusión), estarían operando cada vez más en 
marcos políticos de gobierno multinivel y en red, y también bajo presiones para 
avanzar hacia procesos democráticos más participativos y menos burocratizados. 
Tenemos aquí un ejemplo más de la relación entre cambios en los contenidos de 
los problemas a los que las políticas públicas quieren enfrentarse y la necesidad 
de cambio tanto en la manera política de gestionar la situación (participación, 
etc.), como en las formas concretas en que han de operar las nuevas políticas 
públicas (posburocracia, etc.)
2. La exclusión social: continuidad y discontinuidad 
en las lógicas de desigualdad
¿Cómo han cambiado las desigualdades? ¿Por qué hablamos de exclusión social y 
no de pobreza? El rápido proceso de cambio ha desencadenado transformaciones 
significativas en la estructura social. Las coordenadas en las que se fundamentó 
la sociedad industrial y su modelo centrado en la soberanía de los Estados-nación 
y en las políticas económicas de corte keynesiano ya no funcionan como antes, 
y ha sido entonces cuando las sociedades europeas avanzadas han ido redescu-
briendo que la desigualdad no estaba superada. Se ha ido percibiendo que las 
políticas que trabajosamente habían construido para tratar de responder a los 
desequilibrios que “naturalmente” iba generando la economía de mercado, deja-
ban paulatinamente de funcionar de manera adecuada en el nuevo escenario de 
la globalización. 
Como ya hemos analizado, el llamado Estado de Bienestar surge como res-
puesta a los problemas de pobreza, definida ésta en términos relativos y en cla-
ve de carencia de recursos económicos. Así, los Estados de bienestar europeos 
transitaron por la década de 1980 con capas minoritarias pero no residuales de la 
población en situación de pobreza. Durante la década de 1990, y a caballo de la 
“Han ido apa-reciendo en el 
campo simbólico-
cultural valores 
e identidades 
desligadas de la 
lógica clasista, y 
también nuevas y 
diversas formas 
de acción colecti-
va, más allá de los 
partidos y sindi-
catos clásicos”
Estado-nación
Gobierno multinivel
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maduración de grandes cambios estructurales (socioeconómicos, demográficos, 
tecnológicos, ambientales, familiares, de género, de valores, etc.), la falta de ade-
cuación entre un concepto muy marcado por la dualidad “tener” o “no tener”, y 
la compleja realidad que marcaba otros escenarios de desigualdad fue obligando 
a repensar la situación. De esta manera, el concepto de “pobreza” ha ido siendo 
cada vez más reemplazado por el de “exclusión social”. Con este concepto se 
engloba la pobreza pero también se va más allá. 
La exclusión social, como realidad de hecho, no es algo básicamente nuevo, 
puede inscribirse en la trayectoria histórica de las desigualdades sociales. Sus 
antecedentes son claros –el marco histórico de las sociedades contemporáneas– y 
se remontan a lo que fueron las necesidades colectivas que se plantearon desde 
el inicio de los procesos de industrialización y urbanización masiva, durantelos 
siglos XIX y XX. Ahora bien, en estos momentos, la exclusión social expresa la 
nueva configuración de las desigualdades en el contexto actual de transición ha-
cia lo que se ha dado en llamar “sociedad del conocimiento”. La cuestión social 
se transforma y adquiere una nueva naturaleza en las emergentes sociedades 
tecnológicas avanzadas. La exclusión social es, en buena parte, el reflejo de esa 
nueva naturaleza. Pero, ¿cuál es la novedad? 
Sintetizando, podríamos decir que la vieja sociedad industrial originaba 
conflictos básicamente centrados en las dinámicas de clase, que dada su uni-
dimensionalidad (vinculada a las distintas posiciones de unos y otros en el sis-
tema productivo), no llegaban a romper los parámetros básicos de la integra-
ción social, cuando, por otra parte, se mantenían las estructuras de socialización 
tradicionales (familia, barrio y trabajo). Ahora, en cambio, en un contexto de 
creciente heterogeneidad e individualización social, la exclusión va más allá de 
las desigualdades verticales del modelo industrial. La novedad radica en que la 
exclusión implica fracturas en el tejido social, la ruptura de ciertas coordenadas 
básicas de integración. Y, en consecuencia, la aparición de una nueva escisión 
social en términos de dentro/fuera. Es a partir de ahí cuando podemos hablar de 
nuevos colectivos excluidos. 
La exclusión no refleja una situación estática y estable, sino que apunta 
más bien a una dinámica. Con el término “exclusión” nos referimos mucho más 
a un proceso (o un conjunto de procesos) que a una situación estable. Y dichos 
procesos presentan una “geometría variable”. Es decir, no afectan sólo a grupos 
predeterminados concretos, más bien al contrario, afectan de forma cambiante a 
personas y colectivos, a partir de su grado de vulnerabilidad frente a dinámicas 
de marginación. Ulrich Beck sostiene que la distribución de riesgos sociales, en 
un contexto marcado por la erosión progresiva de los tradicionales anclajes de se-
guridad de la sociedad industrial, se vuelve mucho más compleja y generalizada. 
El riesgo de ruptura familiar en un contexto de cambio en las relaciones 
hombre-mujer, el riesgo de quedar obsoleto en un marco de cambio tecnológico 
acelerado, el riesgo de precariedad e infrasalarización en un contexto de cambio 
en la naturaleza del vínculo laboral, etc., pueden trasladar hacia zonas de vulne-
rabilidad a la exclusión a todo tipo de personas y colectivos, en momentos muy 
diversos de su ciclo de vida. La exclusión, por así decirlo, se “democratiza”. Las 
Exclusión social
Beck
“En un con-texto de creciente 
heterogeneidad e 
individualización 
social, la exclu-
sión va más allá 
de las desigualda-
des verticales del 
modelo industrial”
http://es.wikipedia.org/wiki/Ulrich_Beck
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fronteras de la exclusión son móviles y fluidas. Los índices de riesgo presentan 
extensiones sociales e intensidades personales altamente cambiantes.
La exclusión social no se explica tampoco con arreglo a una sola causa, 
se trata más bien de un fenómeno multifactorial y multidimensional. Se pre-
senta más bien como un fenómeno poliédrico, formado por la articulación de 
un cúmulo de circunstancias desfavorables, a menudo fuertemente interrelacio-
nadas. En el apartado siguiente se analizan los diversos factores que anidan 
en las raíces de la exclusión, pero cabe destacar ahora su carácter complejo, 
formado por múltiples vertientes. La exclusión difícilmente admite definiciones 
simples o muy diferenciadas. Un rápido vistazo a las estadísticas nos muestra 
las altísimas correlaciones entre, por ejemplo, fracaso escolar, precariedad labo-
ral, desprotección social, familias monoparentales y género. O bien entre barrios 
“guetizados”, malas condiciones de habitabilidad, segregación étnica, pobreza y 
múltiples problemas de salubridad. Todo ello conduce hacia la imposibilidad de 
un tratamiento unidimensional y sectorial de la exclusión social. La marginación, 
como problema para ser abordado desde la actuación de los poderes públicos, 
requiere formas integrales en su definición, y horizontales o transversales en sus 
procesos de gestión. 
Entendemos, por otra parte, que la exclusión social no está inscrita de forma 
fatalista en el destino de ninguna sociedad. No puede aceptarse la idea de que exis-
tan personas o colectivos que, por definición o como principio, sean más suscepti-
bles de caer en la exclusión. Como tampoco debería aceptarse que alguien es, por 
definición, un marginado o que no puede ser considerado en igualdad de condi-
ciones a los demás. Al contrario, nada impide que la exclusión sea abordada desde 
la política, es decir, desde los valores, desde la acción colectiva, desde la práctica 
institucional y desde las políticas públicas. Más aún, en cada sociedad determina-
da, la forma concreta en que los poderes públicos o la propia sociedad abordan los 
temas de exclusión se convierte en uno de sus factores explicativos clave. 
¿Por qué creemos que es importante hacer hincapié en todo esto? En otros 
momentos históricos, por ejemplo en las etapas centrales de la sociedad indus-
trial, el sector social sometido a relaciones de desigualdad y subordinación en 
la estructura productiva había adquirido plena conciencia de ello y, por tanto, 
disponía de capacidad de autoorganización social y política. Se había convertido, 
en mayor o menor medida según el momento histórico y el contexto social, en 
agente portador de un modelo alternativo, con potencial de superación de las 
relaciones de desigualdad vigentes. Ello no pasa con la exclusión. Los colectivos 
marginados, heterogéneos y cambiantes, no logran estructurarse organizativa-
mente, no logran conformar ningún sujeto homogéneo y articulado de cambio 
histórico, visible, y con capacidad de superación de la exclusión. De ahí que sea 
mucho más complicado generar procesos de movilización y definir una praxis 
para superar la exclusión. De ahí también que a menudo se cuestione la posibi-
lidad de que esos fenómenos de exclusión acaben generando movimientos po-
líticos con voluntad emancipadora, y que, en cambio, se imponga con facilidad 
una cierta perspectiva cultural que lleva a considerar la exclusión como algo 
inherente a las sociedades avanzadas del siglo XXI. Algo inevitable, “la existen-
“Los colecti-vos marginados, 
heterogéneos y 
cambiantes, no 
logran estruc-
turarse organi-
zativamente, no 
logran conformar 
ningún sujeto 
homogéneo y arti-
culado de cambio 
histórico, visible, 
y con capacidad 
de superación de 
la exclusión”
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cia de perdedores”, que sólo merecería “compasión”. Pero esa, recordemos, es 
sólo una de las opciones políticas posibles ante la exclusión. En definitiva, ¿de 
qué estamos hablando? En el terreno conceptual, la idea de síntesis pasaría por 
considerar la exclusión social como un fenómeno cambiante, relacional, propio 
de una sociedad en rápido proceso de transformación, y susceptible de generar 
dinámicas políticas colectivas.
3. Nuevos esquemas de acción, 
nuevos protagonismos en la esfera pública
¿Si no nos sirve lo que hacíamos hasta ahora, cómo afrontar los nuevos proble-
mas? En este artículo se pretende establecer tanto líneas para nuevos diagnósti-
cos, como sugerir vías de cambio y de innovación. A partir de lo hasta aquí men-
cionado, podríamos por tanto tratar de construir una agenda de políticas públicas 
contra la exclusión social, teniendo en especial consideración aquellos aspectos 
que afectan especialmente a los ámbitos urbanos de alta densidad, como son el 
desempleo, la degradación urbana y espacial y los temas de seguridad. 
Dicha agenda debería caracterizarse por su enfoque multidisciplinar y mul-
tifactorialya que requeriría de un abordaje de la exclusión social desde todas las 
dimensiones sectoriales y temáticas implicadas. Y no sólo eso. En la lucha contra 
la exclusión, es importante qué se hace, pero lo es igualmente cómo se hace, es 
decir, las formas de trabajar y abordar las dinámicas y situaciones de exclusión. 
En este sentido, planteamos principalmente la lista de políticas que entendemos 
como fundamental, para pasar luego a centrarnos en los criterios, entendidos 
como los parámetros instrumentales o metodológicos que deberían incorporar las 
acciones y prácticas por la inclusión social.
Las políticas contra la exclusión social deben combinar aspectos relaciona-
dos con la universalización de servicios sociales y rentas básicas; aspectos vincu-
lados a la exclusión laboral y a la calidad del empleo; acciones relacionadas con 
la vivienda social y la regeneración integral de barrios; iniciativas en el campo 
sociosanitario; políticas educativas comunitarias e integrales, con especial inci-
dencia en los temas de fractura cognitiva y digital; iniciativas en el campo de los 
derechos de ciudadanía e interculturalidad; políticas dirigidas a la plena igualdad 
de género; políticas integrales de ciclo de vida, centrada en colectivos como la 
infancia, la adolescencia y la gente mayor vulnerable; y políticas que fomenten el 
ámbito relacional y la creación de capital social.
Es evidente que esta lista de acciones por emprender, tan larga y densa, 
genera cierta sensación de impotencia. Pero, es importante resaltar que no todas 
las políticas que integran esta posible agenda tienen el mismo peso. Podríamos 
hablar de distintos niveles de “centralidad” y, de este modo, estableceremos un 
núcleo duro de la agenda, una segunda corona de políticas, y una tercera corona 
de políticas para aspectos más trasversales y relacionales.
La existencia de un núcleo duro de la agenda pretende dar respuesta a una 
constante que nos aparece al caracterizar una parte importante de la población 
socialmente excluida y que es aún más relevante si nos referimos a contextos no 
específicamente europeos. Nos referimos a la interrelación de la exclusión con la 
Exclusión social
“Dicha agenda [contra la exclu-
sión social] debe-
ría caracterizarse 
por su enfoque 
multidisciplinar y 
multifactorial”
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precariedad en el ámbito laboral y en el residencial (territorio y vivienda) y con 
la imposibilidad práctica de acceso a los mecanismos públicos de protección e 
inserción social.
El núcleo de la agenda contra la exclusión podría así configurarse sobre la 
base de tres ejes. En primer lugar, el fortalecimiento del sistema de servicios 
sociales y rentas mínimas, que puede concretarse en dos direcciones: la uni-
versalización de los servicios y el avance hacia un modelo de rentas básicas 
garantizadas. En segundo lugar, la potenciación de las políticas activas contra la 
exclusión laboral y por la calidad del empleo: desde formación e intermediación 
activa, hasta nuevos yacimientos y reparto del trabajo, pasando por acciones que 
busquen reducir la fuerte significación de los salarios bajos. En tercer lugar, una 
acción pública decidida a favor de la vivienda social, de la promoción pública de 
alquiler, de la rehabilitación y de la regeneración integral de los barrios degrada-
dos de las grandes ciudades.
Es importante resaltar la importancia del protagonismo público y social en 
la lucha por la inclusión social. Pensamos que, en sociedades complejas como 
la nuestra, los resortes clave de lucha contra la exclusión deben ubicarse en la 
esfera pública. Las políticas sociales, los programas y los servicios impulsados 
desde múltiples niveles territoriales de gobierno, se convierten en las piezas fun-
damentales de un proyecto de sociedad cohesionada. Ahora bien, las políticas 
sociales contra la exclusión deben abandonar cualquier pretensión monopolista, 
de estricta especialización profesional o de clara ejecución centralizada. Su papel 
como palancas hacia el desarrollo social inclusivo será directamente proporcional 
a su capacidad de tejer sólidas redes de interacción con todo tipo de agentes co-
munitarios y asociativos, en el marco de sólidos procesos de deliberación sobre 
modelos sociales, y bien apegados al territorio. Sobre la base de estos plantea-
mientos, a continuación se destacará la especial significación de la combinación 
de protagonismos en las políticas de inclusión social.
Las acciones públicas contra la exclusión han ido surgiendo en el marco de 
los nuevos componentes que acompañan la restructuración de los tradicionales 
modelos de bienestar. Como es bien sabido, el Estado de Bienestar es un espacio 
donde, por medio de un abanico de políticas sociales, se trata de dirimir intereses 
y de resolver necesidades colectivas. Cabe destacar que las políticas sociales no 
se agotan en la interacción entre Estado y mercado, ni su impacto se reduce a la 
mera corrección de desigualdades materiales. 
Cuando se habla de exclusión social a principios del siglo XXI, estamos ha-
blando de algo distinto a lo que entendíamos como “pobreza”, y ello requiere dar 
un giro sustancial tanto a las concepciones con las que se analiza el fenómeno 
como a las políticas que pretenden darle respuesta. Requiere buscar las respues-
tas en dinámicas más “civiles”, menos dependientes de lo público o de organis-
mos con planteamientos estrictamente de caridad. Requiere armar mecanismos 
de respuesta de carácter comunitario, que construyan autonomía, que recons-
truyan relaciones, que recreen personas. El factor esencial de la lucha contra la 
exclusión hoy día pasa por la reconquista de los propios destinos vitales por parte 
de las personas o colectivos afectados por esas dinámicas o procesos de exclusión 
Pobreza
Servicios sociales 
Rentas mínimas
Políticas de empleo
Políticas de vivienda
“En socieda-des complejas 
como la nuestra, 
los resortes clave 
de lucha contra 
la exclusión de-
ben ubicarse en 
la esfera públi-
ca [pero] deben 
abandonar cual-
quier pretensión 
monopolista”
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social. Lo cual precisa armar un proceso colectivo que faculte el acceso a todo el 
mundo a formar parte del tejido de actores sociales, y por tanto, no se trata sólo 
de un camino en solitario de cada uno hacia una hipotética inclusión. No se trata 
sólo de estar con los otros, se trata de estar entre los otros. Devolver a las perso-
nas el control de su propia vida significa devolverles sus responsabilidades, y ya 
que entendemos las relaciones vitales como relaciones sociales, de cooperación 
y conflicto, esa nueva asunción de responsabilidades no se plantea sólo como 
un sentirse responsable de uno mismo, sino como un sentirse responsable con 
y entre los otros. Queremos plantear algunas formulaciones que, desde nuestro 
punto de vista, pueden permitir avanzar, desde estas perspectivas, hacia nuevas 
fórmulas de lucha contra la exclusión.
Podríamos afirmar que, si la exclusión tiene un carácter estructural, las ac-
ciones públicas, desde lógicas políticas propias y explícitas, deben tender a ser 
también estratégicas y orientadas a debilitar los factores que generan precariedad 
y marginación. Una de las formas habituales de encarar los fenómenos de exclu-
sión es focalizar las posibles salidas en la búsqueda de empleo. La inserción a 
través del empleo se ha convertido en un elemento clave, y diríamos que inevita-
ble, en la lucha contra la exclusión. Pero, sin negar que ése sea y seguirá siendo 
un factor muy importante en el camino para reconstruir un estatus de ciudadano 
completo, hemos de recordar que si la exclusión tiene, como decíamos, una di-
mensión multifactorial y multidimensional, las formas deinserción han de ser 
plurales. Esto responde a que muchas veces se entiende a la inserción socioprofe-
sional como la forma más completa o definitiva de inserción, y se la compara con 
formas “sociales” de inserción, que serían menos satisfactorias o más propias de 
aquellos con los que ya no se sabe qué hacer. 
Entendemos que si la exclusión presenta una configuración compleja, las 
políticas que traten de darle respuesta deben tender a ser formuladas desde una 
visión integral, y debe plantearse su puesta en práctica desde planteamientos 
transversales, con formas de coordinación flexible, y desde la mayor proximidad 
territorial posible. La inserción social no puede ser entendida como el acceso 
de personas o colectivos a una oferta preestablecida de prestaciones, empleos o 
recursos. En la concepción que defendemos, la inclusión se presenta como una 
dinámica que se apoya en las competencias de las personas, y que se hace además 
en un contexto social y territorial determinado. La inserción se nutre de la activa-
ción de relaciones sociales de los afectados y de su entorno, y tiene sentido si con-
sigue no sólo dar salidas individuales a éste o aquél, sino que sus objetivos son los 
de mejorar el bienestar social de la colectividad en general. Las distintas políticas 
presentes en el territorio (sanidad, educación, desarrollo económico, ayuda so-
cial, transporte, cultura, etc.) presentan una lógica de intervención excesivamente 
sectorizada, cuando son precisamente las interacciones entre esas políticas y sus 
efectos las que construyen las dinámicas sociales y económicas en cuyo seno se 
dan los procesos de exclusión e inserción, afectando a personas y colectivos. 
En este sentido, podríamos decir que la llamada “política social”, a la que se 
acostumbran a confiar las respuestas a la exclusión, tiene algo de ficción teórica, 
ya que son el conjunto de los distintos aspectos vitales los que contribuyen o no 
“Las distintas políticas presentes 
en el territorio pre-
sentan una lógica 
de intervención 
excesivamente 
sectorizada”
Inserción laboral
Competencias de las 
personas
Relaciones sociales
Joan Subirats Los grandes procesos de cambio y transformación social
CAMBIO SOCIAL Y COOPERACIÓN EN EL SIGLO XXI
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a crear y nutrir las relaciones sociales que están en la base de las alternativas 
de inclusión. Precisamente por todo ello, es difícil imaginar que se puedan dar 
respuestas reales, y en la línea que aquí defendemos, desde ámbitos territoriales 
muy amplios en los que se pierda el sentido de comunidad y de responsabilidad 
colectiva. Si hablamos de flexibilidad, de integralidad, de implicación colectiva, 
de comunidad y de inteligencia emocional, deberemos acudir al ámbito local 
para encontrar el grado de proximidad necesario para que todo ello sea posible. 
Y es precisamente en el ámbito local en el que es más posible introducir diná-
micas de colaboración público-sociedad civil, que permitan aprovechar los dis-
tintos recursos de unos y otros, y generar o potenciar los lazos comunitarios, el 
llamado capital social, tan decisivo a la hora de asegurar dinámicas de inclusión 
sostenibles en el tiempo y con garantías de generar autonomía y no dependencia, 
aunque ello no tenga porque implicar la difuminación de responsabilidades de 
los poderes públicos.
Sabemos también que la exclusión no es algo estático y permanente. Por 
tanto, si la exclusión conlleva un fuerte dinamismo, con “entradas” múltiples 
y súbitas, las acciones de respuesta y las acciones públicas deben tender hacia 
procesos de prevención, inserción y promoción, fortaleciendo y restableciendo 
vínculos laborales, sociales, familiares y comunitarios. La lucha por la inclusión 
tiene mucho que ver con la creación de lazos de relación social. La labor de los 
profesionales dedicados al tema, de los poderes públicos y de las entidades o 
asociaciones que trabajan en ella, ha de basarse en la puesta en contacto con 
la persona o el colectivo; ayudar a que se reconozca; a que se reconcilie con su 
imagen; a trabajar con las relaciones de la persona, partiendo de los ámbitos más 
privados (niños, familias, etc.), hasta los espacios públicos (vecindario, comuni-
dad, barrio, ciudad) y las instituciones y entidades (escuelas, empresas, asocia-
ciones, poderes públicos, etc.). De esta manera, la inclusión implica reconstruir 
su condición de actor social. 
Esto exige conocer los recursos del medio, para movilizarlos y aprovechar-
los. De esta manera, no sólo se consigue que el proceso de inclusión sea un pro-
ceso de reconstrucción de lazos y de relaciones, sino que sea también un proceso 
compartido, no estrictamente profesionalizado, y que además permita que el en-
torno social, la comunidad, reconozca los problemas que generan exclusión, con-
virtiendo el problema de unos pocos en un debate público que concierna a todos. 
Por ello, se habla de coproducción de los procesos de inclusión, en la que unos 
y otros asumen el riesgo de recrear lazos, de recuperar vínculos. Todo ello sin 
que sea posible, en una dinámica como la que apuntamos, anticipar demasiado 
los planes de acción y fijar resultados de antemano, ya que de la misma manera 
que la exclusión ha sido fruto de una multiplicidad de hechos y de situaciones, 
también la inclusión deberá ser objeto de una búsqueda en la acción.
Finalmente, si la lucha contra la exclusión tiene que abordarse desde formas 
de hacer que habiliten y capaciten a las personas, las políticas públicas deberán 
orientarse a incorporar procesos e instrumentos de participación, de activación 
de roles personales y comunitarios, y de fortalecimiento del capital humano y so-
cial. La inclusión no puede ser concebida como una aventura personal, en la que 
Ámbito local
Capital social
Inclusión
“Se habla de coproducción de 
los procesos de 
inclusión, en la 
que unos y otros 
asumen el riesgo 
de recrear lazos, 
de recuperar vín-
culos.”
Joan Subirats Los grandes procesos de cambio y transformación social
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el “combatiente” va pasando obstáculos hasta llegar a un punto predeterminado 
por los especialistas. Inclusión y exclusión son términos cambiantes que se van 
construyendo y reconstruyendo socialmente. Entendemos por tanto la inclusión 
como un proceso de construcción colectiva no exenta de riesgos. En ese proceso, 
los poderes públicos actúan más como garantes que como gerentes. Se busca la 
autonomía, no la dependencia. Se busca construir un régimen de inclusión, y 
ello quiere decir entender la inclusión como un proceso colectivo, en el que un 
grupo de gente, relacionada informal y formalmente desde posiciones públicas 
y no públicas, trate de conseguir un entorno de cohesión social para su comuni-
dad. Ello exige activar la colaboración, generar incentivos, construir consenso. Y 
aceptar los riesgos. 
Para alcanzar estos objetivos, las personas y los colectivos han de tener la 
oportunidad de participar desde el principio en el diseño y puesta en práctica de 
las medidas de inclusión que les afecten. Si no les queda otra alternativa (no pue-
den “salir”), han de poder participar (“hacerse oír”). Todo proceso de inclusión 
es un proyecto personal y colectivo en el que los implicados, los profesionales en-
cargados del acompañamiento, las instituciones colaboradoras, y la comunidad 
en la que se inserta todo ello, participen, asuman riesgos y responsabilidades, y 
entiendan el tema como un compromiso colectivo en el que todos pueden ganar 
y todos pueden perder.
En este sentido, la clave es mantener la tensión y la colaboración entre las 
esferas básicas de integración social: el ámbito productivo y, muy especialmente, 
las transformaciones en el mercado laboral; el ámbito institucional, concreta-
mente qué nivel puede alcanzar los derechos de ciudadanía en el nuevo contexto 
social; y el ámbito de la reciprocidad, en referencia a las transformacionesen las 
estructuras familiares y las redes sociales y comunitarias. 
“Inclusión y exclusión son 
términos cam-
biantes que se 
van construyendo 
y reconstruyendo 
socialmente.”
Integración social
Joan Subirats Los grandes procesos de cambio y transformación social
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