Aspectos del Plano Nacional de Desenvolvimento

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ASPECTOS 
CONSTITUCIONALES
Y PROCEDIMENTALES DEL 
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
Una aproximación metodológica para la construcción
de los Planes Nacionales de Desarrollo.
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Aspectos constitucionales y 
procedimentales del Plan 
Nacional de Desarrollo 
 
Una aproximación metodológica 
para la construcción de los Planes 
Nacionales de Desarrollo 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Luis Fernando Mejía Alzate 
Dirección General 
 
 
Alejandra Corchuelo Marmolejo 
Subdirectora General Sectorial 
 
Santiago Matallana Méndez 
Subdirector General Territorial 
 
Andrey Geovanny Rodríguez León 
Jefe Oficina Asesora Jurídica (OAJ) 
 
Asesores y colaboradores Dirección General y Oficina Asesora Jurídica 
 
Mauricio Cabeza Cabeza 
Julián Aguilar Ariza 
Diego Figueroa Chaves 
Sara Piñeros Piñeros 
Laura Peralta Bello 
Jenny M. Rodríguez Cerero 
David Arenas Melo 
Andrés Ortegón Ocampo 
Andrés Rojas Palomino 
Paula Castro Campuzano 
Mirian Ruiz Jiménez 
Edgar M. Díaz Lozano 
Aydeé Marsiglia Bello 
Marisella Calpa Gómez 
Edna Montero Cubides 
David Pérez Prieto 
Zarela Álvarez Verjel 
Edgar Díaz Villarruel 
 
Grupo de Comunicaciones y Relaciones Públicas (GCRP) 
 
Luis Segundo Gámez Daza Carmen Elisa Villamizar Camargo 
Coordinador GCRP Diseño y Diagramación 
 
Aspectos constitucionales y procedimentales del Plan Nacional de Desarrollo: 
 Una aproximación metodológica para la construcción 
de los Planes Nacionales de Desarrollo 
ISBN para impreso: 978-958-5422-14-8
 
© Departamento Nacional de Planeación 
Calle 26 13-19 
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Bogotá, D. C., Colombia, 2018 
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ASPECTOS CONSTITUCIONALES Y PROCEDIMENTALES DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 
Una aproximación metodológica para la construcción de los Planes Nacionales de Desarrollo 
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Contenido 
Introducción ................................................................................... 5 
I. El Plan Nacional de Desarrollo (PND). Definiciones y conceptos 
básicos ..................................................................................... 9 
A. La función de planeación ................................................................. 10 
B. El Plan Nacional de Desarrollo en la Constitución y en la ley ................ 16 
C. Componentes del Plan Nacional de Desarrollo y sus efectos jurídicos en el 
tiempo ........................................................................................... 20 
D. Actores en la elaboración del PND.................................................... 28 
II. Procedimiento de elaboración y aprobación del PND ............ 33 
A. Etapa de elaboración ...................................................................... 34 
1. Construcción de la parte general o bases del PND ........................... 35 
2. Definición del articulado del PND .................................................. 40 
3. Consulta previa, aspectos y cuestionamientos relevantes ................... 46 
3.1. La consulta previa del Plan Nacional de Desarrollo ...................... 52 
3.2. Posibles consecuencias de la omisión de consulta previa en el trámite 
de la ley del PND ...................................................................... 55 
3.3. Espacios de consulta y concertación con los grupos étnicos ........... 57 
4. Naturaleza de las decisiones del CONPES en la etapa 
de elaboración ............................................................................ 64 
5. Naturaleza consultiva del Consejo Nacional de Planeación ............... 68 
B. Etapa de aprobación ...................................................................... 73 
1. Términos de aprobación de la Ley orgánica de planeación ............... 75 
2. Principio de unidad de materia de las leyes del PND ........................ 78 
3. Modificaciones permitidas al PND (parte general y plan 
de inversiones)............................................................................. 85 
4. Las proposiciones en el marco del trámite legislativo ......................... 92 
5. Aval gubernamental en ley del PND ............................................... 97 
6. Etapa de conciliación de los textos en las Cámaras ........................ 101 
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III. ¿Qué sucede si el Congreso niega o se abstiene de aprobar el 
PND? ................................................................................... 113 
A. Consecuencias jurídicas de la negación y de la abstención ................ 114 
B. Límites de la facultad presidencial para poner en vigencia el Plan de 
Inversiones ................................................................................... 117 
IV. Efectos de las sentencias de constitucionalidad sobre 
el PND ................................................................................. 125 
A. De la exequibilidad o inexequibilidad del PND ................................. 126 
B. Anexos fichas jurisprudenciales principales decisiones de 
constitucionalidad de las leyes de los PND ....................................... 139 
1. Fichas jurisprudenciales de las decisiones de inexequibilidad de las 
disposiciones de la Ley 1753 de 2015 ......................................... 139 
2. Fichas jurisprudenciales de las decisiones de exequibilidad de 
la Ley 1753 de 2015 ................................................................. 167 
3. Precedentes jurisprudenciales de la consulta previa en el PND ......... 230 
Bibliografía ................................................................................ 251 
 
 
ASPECTOS CONSTITUCIONALES Y PROCEDIMENTALES DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 
Una aproximación metodológica para la construcción de los Planes Nacionales de Desarrollo 
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Introducción 
La presente obra denominada Aspectos Constitucionales y Procedimentales del 
Plan Nacional de Desarrollo: una aproximación metodológica para la 
construcción de los Planes Nacionales de Desarrollo, expone los elementos más 
relevantes de la planeación del desarrollo nacional desde un enfoque jurídico y 
práctico; reúne un conjunto de herramientas metodológicas para comprender, 
dimensionar y aplicar mejores prácticas en las labores de formulación y 
aprobación de los planes nacionales de desarrollo (PND) y constituye una 
aproximación a la realidad a la que se enfrentan los funcionarios públicos, 
autoridades e instancias de planeación y sociedad civil cada cuatrienio en la 
construcción y aprobación de la ley del PND. 
Este ejercicio académico constituye un documento sobre derecho vivo, en el cual 
se reconoce que el ámbito de aplicación de las normas que regulan la planeación 
del desarrollo a nivel nacional no sólo se determina por su tenor literal, sino por 
el uso que a ellas se les ha conferido en virtud del desarrollo jurisprudencial, 
enriquecido con la visión casuística de la experiencia vivida en todo el proceso 
de formulación, elaboración y aprobación del PND 2014 - 2018. 
Su contenido no solo ofrece parámetros constitucionales, orgánicos y 
hermenéuticos de carácter vinculante desarrollados a partir de los precedentes 
jurisprudenciales expuestos por la Corte Constitucional, sino también criterios 
auxiliares de interpretación normativa que esperamos sean de gran utilidad para 
el desarrollo de los procesos de planeación nacional. Este libro-guía se encuentra 
dividido en cuatro (4) módulos generales enfocados a los aspectos jurídicos y 
procedimentales del PND. La primera parte presenta las definiciones yconceptos 
básicos en materia de planeación del desarrollo, la normativa constitucional y 
orgánica, el contexto histórico y la doctrina jurídico constitucional más relevante 
sobre la materia. En adición se explica mediante un lenguaje sencillo los 
componentes del PND, su límite temporal y los actores del proceso de planeación 
nacional. 
El segundo módulo desarrolla las etapas de formulación y elaboración inicial del 
PND desde una perspectiva práctica. Allí se presenta un análisis del cómputo legal 
de términos para la preparación del proyecto de plan que se someterá a 
consideración de las instancias de planeación; las recomendaciones para la 
coordinación intersectorial e interinstitucional en el proceso de formulación inicial; 
los parámetros de revisión de las propuestas normativas que, a partir de fichas 
técnicas legislativas, soportan la construcción de las disposiciones instrumentales 
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del Plan de Inversiones; la explicación de la naturaleza jurídica de las decisiones 
del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) y el Consejo 
Nacional de Planeación (CNP) como instancias consultivas del PND; un 
compendio de las consideraciones jurídicas relativas a la consulta previa de la ley 
del PND, enfocadas a las instancias consultivas, la financiación, el alcance frente 
a la parte general y al plan de inversiones, así como la definición de los límites y 
circunstancias excepcionales que permiten su inaplicación. Esta sección también 
abarca la etapa de discusión legislativa o parlamentaria, tratando de exponer 
soluciones a los principales retos originados en desarrollo de las discusiones del 
proyecto de ley del PND al interior del Congreso de la República y que por lo 
general son recurrentes. 
Adicionalmente se analizan temas relacionados con el principio de unidad de 
materia en las leyes del PND, la imposibilidad de incluir cierto tipo de materias o 
reformas integrales; los límites a la libertad de configuración legislativa 
congresional, frente a las modificaciones permitidas a la parte general y al Plan 
de Inversiones Públicas; la discusión y aprobación de proposiciones en el marco 
de los debates del Congreso de la República; la prohibición de afectar el equilibrio 
económico del plan de inversiones y su relación con el mecanismo, naturaleza y 
otorgamiento de avales gubernamentales; entre otros aspectos del procedimiento 
de aprobación. 
El módulo tercero presenta un análisis sucinto de las consecuencias jurídicas de la 
negación o la abstención por parte del Congreso de la República de aprobar la 
ley del PND. Se desarrollan los parámetros hermenéuticos que permiten identificar 
aquellas disposiciones normativas que el Ejecutivo podría incluir al poner en 
vigencia el Plan de Inversiones Públicas mediante decreto con fuerza de ley, con 
sus respectivas excepciones. 
El módulo cuarto analiza los efectos de las sentencias de constitucionalidad sobre 
el PND, para advertir la concreción legislativa que la jurisprudencia realiza en el 
ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, pero enfocadas en las 
decisiones sobre las leyes de los PND. En esta sección se exponen las 
consecuencias jurídicas de la declaratoria de exequibilidad e inexequibilidad de 
las leyes del PND y la relación de causalidad entre los efectos de estas y los 
programas de Gobierno, las políticas públicas y la financiación de los proyectos 
de inversión. Del mismo modo se desarrollan las reglas jurisprudenciales sobre la 
teoría de la reviviscencia normativa; y como anexo, se presenta un compendio de 
fichas jurisprudenciales de las principales decisiones de constitucionalidad de las 
leyes de los PND, lo que permite advertir que la legislación en materia de Planes 
Nacionales de Desarrollo no permanece incólume ni estática en el tiempo. 
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El desarrollo de esta obra es el resultado del esfuerzo mancomunado de los 
colaboradores de la Oficina Asesora Jurídica y de la Dirección General del 
Departamento Nacional de Planeación, quienes, con su arduo trabajo, disciplina, 
paciencia y dedicación, permitieron construirla. Mis más sinceros agradecimientos 
a los demás coautores: Mauricio de los Reyes Cabeza, Paula Castro Campuzano, 
Julián Aguilar Ariza, Mirian Vanesa Ruiz Jiménez, Diego Fernando Figueroa 
Chávez, Edgar Mauricio Díaz, Sara Milena Piñeros, Aydee Marsiglia, Laura 
Peralta, Marisella Calpa Gómez, Jenny Marcela Rodríguez, Edna Montero, David 
Arenas Melo, David Pérez Prieto, Andrés Ortegón, Zarela Álvarez, Andrés 
Gustavo Rojas y Edgar Andrés Díaz, sin su ayuda, no hubiera sido posible 
materializar este valioso ejercicio académico. 
Sin mayores consideraciones ulteriores los invitamos a profundizar en los aspectos 
más relevantes del ejercicio de la función de planeación. 
 
Andrey Geovanny Rodríguez León* 
Jefe Oficina Asesora Jurídica 
Departamento Nacional de Planeación. 
 
Bogotá, agosto de 2018. 
 
 
 
 
 
 
* Director y coautor del presente ejercicio académico. Abogado graduado con honores de la Universidad 
Libre de Colombia, Especialista en Tributación de la Universidad de los Andes y Magister en Derecho 
Económico de la Pontificia Universidad Javeriana. Se ha desempeñado como Asesor legislativo en las 
comisiones conjuntas económicas del Congreso de la República, en temas tributarios, hacendísticos, 
económicos, Presupuesto General de la Nación y Plan Nacional de Desarrollo, entre otros; fue Asesor 
jurídico y legislativo de la Dirección General del Departamento Nacional de Planeación (DNP); y en la 
actualidad se desempeña como Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del DNP, donde ha afianzado y 
profundizado su conocimiento en Derecho Administrativo y técnica normativa. 
 
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I El Plan Nacional de Desarrollo (PND). 
Definiciones y conceptos básicos
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A. La función de planeación 
La práctica de la planeación en Colombia fue establecida a comienzos de los 
años 50 en el Gobierno de Mariano Ospina Pérez, con el apoyo de una misión 
del Banco Mundial denominada “Misión Currie”, emprendida en 1949 por 
Lauchlin Currie, economista canadiense, nacionalizado colombiano, enviado por 
el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) (Escobar, 2014). Como 
resultado de la Misión Currie, el 18 de noviembre de 1958 fue expedida la Ley 
019, por medio de la cual se creó el Consejo Nacional de Política Económica y 
Planeación que, bajo la personal dirección del presidente de la República 
estudiaba y proponía la política económica del Estado. Estas funciones eran 
ejercidas en coordinación del entonces Departamento Administrativo de 
Planeación y Servicios Técnicos, el cual diez años más tarde, y en virtud del 
Decreto Ley 2996 de 1968 que reestructuró los organismos nacionales de política, 
cambió su denominación y alcance a lo que hoy conocemos como el 
Departamento Nacional de Planeación (DNP). 
Previo a la promulgación de la Constitución Política de 1991 y a la expedición de 
la Ley 152 de 1994, la primera norma que reglamentó la formulación del Plan 
Nacional de Desarrollo fue la Ley 38 de 1981 “Por la cual se definen las formas 
de concertación de las fuerzas económicas y sociales en los organismos de 
planeación y los procedimientos para elaborar el Plan de Desarrollo Económico y 
Social de que trata el artículo 80 de la Constitución Nacional”. Allí se definía el 
procedimiento para la elaboración y aprobación del Plan, de acuerdo con lo 
previsto en el Acto Legislativo 01 de 19681. 
 
1 Acto Legislativo 01 de 1968. “Artículo 14. El Artículo 80 de la Constitución Nacional quedaráasí: Habrá 
una Comisión Especial Permanente encargada de dar primer debate a los proyectos a que se refiere el 
ordinal 4º del Artículo 76 y de vigilar la ejecución de los planes y programas de desarrollo económico 
y social, lo mismo que la evolución del gasto público. Durante el receso del Congreso, esta Comisión 
podrá sesionar, por iniciativa propia o convocatoria del Gobierno, y rendirá los informes que determine 
la ley o las Cámaras le soliciten. Esta Comisión estará formada por un Senador y un Representante de 
cada Departamento y dos Representantes más de las Intendencias y Comisarías, todos elegidos por 
dichas corporaciones en la proporción en que estén representados los partidos en las Cámaras. 
En el primer debate de los proyectos de ley sobre las materias del ordinal 4º del Artículo 76, cualquier 
miembro de las Cámaras podrá presentar ante la Comisión Especial Permanente, la propuesta de que 
una determinada inversión o la creación de un servicio nuevo sean incluidos en los planes y programas. 
Si la inversión o el servicio han sido ya objeto de estudios de factibilidad que muestran su costo, su 
beneficio con relación a las posibles alternativas y su utilidad social y económica, y la Comisión, previo 
estudio de su organismo asesor, las acogiere por el voto de las dos terceras partes de sus miembros, 
pasarán al Gobierno para que se incluyan en los planes y programas o en sus reajustes, si los hubiere. 
Si un proyecto no contare aún con los estudios arriba mencionados, la Comisión podrá incluir la 
realización de los mismos dentro del plan, con el lleno de las formalidades que contempla el inciso 
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Una aproximación metodológica para la construcción de los Planes Nacionales de Desarrollo 
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El proceso iniciaba al someter a consideración del presidente y del CONPES un 
documento de política denominado “Documento General de Conciliación de la 
Política Económica y de los Objetivos del Desarrollo”. Posteriormente, los 
ministerios y el DNP elaboraban políticas sectoriales y planes indicativos por 
ramas de la industria o de actividades económicas. Cumplida esta etapa de 
consulta, los planes y políticas eran conciliados con los aspectos económicos, 
fiscales y financieros en el marco de un nuevo CONPES, para finalmente ser 
incluidos en el proyecto de ley del PND que sería sometido a consideración del 
Congreso a través de la “Comisión Permanente del Plan”, durante los primeros 
cien días de cada período presidencial, para su aprobación. 
Sin embargo, a pesar de la disposición constitucional de 1968, en la práctica 
jurídica existió una elusión legislativa evidente que se prolongó por más de veinte 
años. Así, desde 1976 hasta 1990, los planes de gobierno no contaron con la 
aprobación de la rama legislativa, v.gr., el “Plan de las Cuatro Estrategias” 1970 
– 1974 (Misael Pastrana) no fue presentado para discusión y aprobación por el 
Congreso de la República. Otra referencia histórica relativamente reciente fue el 
Plan de Desarrollo del expresidente César Gaviria, denominado "Revolución 
Pacífica", presentado por el primer mandatario el 16 de octubre de 1991 en la 
Quinta de San Pedro Alejandrino, en Santa Marta, el cual nunca fue aprobado 
formalmente por el Congreso y menos evaluada su ejecución (Morcillo, 2002) 
Citado por (Arias Osorio, 2005). Esta circunstancia fue parcialmente reconocida 
por el propio Gobierno nacional, quien para el período 1991-1994 daba cuenta 
de la inoperancia de la Comisión del PND, creada por el Acto Legislativo 01 de 
1968. 
De cierto modo los Planes de Desarrollo no han encontrado un vehículo 
apropiado de divulgación y debate porque, por desgracia, la Comisión del 
Plan nunca fue operante. En hora buena la Asamblea Nacional Constituyente 
llenó este vacío al establecer las pautas que deberá seguir el Congreso para 
 
anterior. Con todo, si el Gobierno juzga inaceptable la iniciativa, informará a la Comisión en un término 
de diez días sobre las razones que motivaron su rechazo. Si con la misma votación la Comisión insistiere, 
el Gobierno procederá a efectuar los reajustes pertinentes. 
La Comisión Especial Permanente tendrá cinco meses para decidir sobre los proyectos de planes y 
programas de desarrollo económico y social y de las obras públicas, a partir de la fecha en que le sean 
presentados por el Gobierno, a cuyo vencimiento perderá la competencia, la cual automáticamente 
corresponderá a la Cámara de Representantes hasta por tres meses de sesiones, para decidir en un 
sólo debate. Aprobado por la Cámara, o transcurrido el término señalado sin que hubiere decidido, 
pasará ipso facto al conocimiento del Senado con un plazo igual, a cuyo vencimiento, si no hubiere 
decisión, el Gobierno podrá poner en vigencia el proyecto mediante decreto con fuerza de ley. 
La Comisión designará tres Senadores y tres Representantes para que concurran, con carácter 
informativo, ante los organismos nacionales encargados de preparar los planes y programas.” 
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expedir la Ley Orgánica de Planeación. Lamento que el actual Plan de 
Desarrollo no haya podido aprovechar los mecanismos y procedimientos de 
elaboración que enriquecerán el proceso de elaboración en el futuro, cuando 
se reglamente la norma constitucional. De todas maneras, durante el 
cuatrienio, los presupuestos de la Nación, los establecimientos públicos y las 
empresas industriales del Estado reflejarán fielmente los lineamientos del Plan 
de Desarrollo de la Revolución Pacífica, cuyo primer volumen presentamos hoy 
a la opinión pública para su conocimiento y estudio. (Capítulo Introductorio 
PND 1991 –1994 Revolución Pacífica, s.f.). 
No es fortuito entonces que durante el período 1969 -1994 se expidieran más de 
ochenta y cuatro documentos CONPES de política pública para desarrollar los 
lineamientos, metodologías, seguimientos y evaluaciones de los Planes Nacionales 
de Desarrollo. La tabla 1 identifica algunos de los más relevantes expedidos en 
este período: 
Tabla 1 
Identificación de documentos CONPES relacionados con los PND período 1969-1994 
Nro. Año Tema / Título 
294 1969 Planes y programas de desarrollo: sector educación 
325 1969 Planes y programas de desarrollo: sector justicia 
326 1969 Informe sobre el progreso en la preparación del plan y el problema de 
funcionamiento de las inversiones publicas 
395 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: análisis y políticas generales 
396 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: la población en Colombia 
397 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: empleo 
398 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: desarrollo regional y urbano 
399 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: desarrollo de la comunidad 
400 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: integración latinoamericana 
401 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: educación 
402 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: salud 
403 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: justicia 
404 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: vivienda 
405 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: agropecuaria 
406 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: industria 
408 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: transporte 
ASPECTOS CONSTITUCIONALES Y PROCEDIMENTALES DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 
Una aproximación metodológica para la construcción de los Planes Nacionales de Desarrollo 
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Nro. Año Tema / Título 
409 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: acueducto y alcantarillado 
410 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: recursos naturales 
411 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: turismo 
412 1969 
Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: financiamiento y asistencia 
técnica externos413 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: inversiones publicas 
416 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: contenido del plan 
517 1970 Separata: planes y programas 1969-1972: sector turismo 
592 1970 Plan de Desarrollo Económico y Social: bases 
604 1970 Programación de actividades para la elaboración del plan de desarrollo 
609 1970 Plan de Desarrollo Económico y Social: política de población 
615 1970 
Plan de Desarrollo Económico y Social: política de desarrollo regional y 
urbano 
623 1970 
Plan de Desarrollo Económico y Social: política sobre asistencia técnica 
externa 
624 1970 
Plan de Desarrollo Económico y Social: política sobre financiamiento 
externo 
637 1970 
Programación de los trabajos preparados para la presentación del plan al 
Congreso y para el grupo de consulta 
651 1970 Planes y programas de desarrollo: sector salud 
654 1970 Plan de Desarrollo Económico y Social: políticas económicas generales 
655 1970 
Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social: políticas económicas 
generales 
666 1970 Planes y programas de desarrollo: política de empleo 
669 1970 
Plan de Desarrollo Económico y Social 1970-1973: proyectos de Ley del 
plan 
676 1970 Plan de Desarrollo Económico y Social 1970-1973: resumen 
742 1971 
Plan de desarrollo 1971-1974: instrucciones para la revisión de los 
programas de inversión 
792 1971 Documento de trabajo sobre las bases del plan de desarrollo 
820 1971 Plan de Desarrollo: política de población 
962 1972 Aspectos cuantitativos del plan de desarrollo 
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Nro. Año Tema / Título 
1272 1975 Programa de elaboración del plan de desarrollo 
1275 1975 Política económica global del plan de desarrollo: primera parte 
1292 1975 Metodología para el Plan Nacional de Desarrollo 
1296 1975 Plan Nacional de Desarrollo: sector salud 
1297 1975 Plan de Desarrollo: sector educativo 1975-1978 
1309 1975 Plan de Desarrollo: política industrial 
1314 1975 Plan de Desarrollo: sector agropecuario 
1326 1975 
Plan de desarrollo económico y regional 1975-1978: programas del sector 
educativo 
1471 1978 Objetivos, estrategias y realizaciones del plan de desarrollo 
1594 1979 
Plan de integración nacional: sector de acueductos alcantarillados y aseo 
urbano 
1595 1979 Plan de Integración Nacional: sector comunicaciones 
1599 1979 Plan de Integración Nacional: sector transporte 
1603 1979 Plan de Integración Nacional: sector carbón 
1605 1979 Plan de Integración Nacional: política nacional de atención al menor 
1606 1979 Plan de integración nacional: sector educación 
1607 1979 Plan de Integración Nacional: política de trabajo y seguridad social 
1608 1979 Plan de Integración Nacional: sector salud 
1611 1979 Plan de integración nacional: política de desarrollo regional y urbano 
1618 1979 
Plan de Integración Nacional: política agropecuaria y el sistema de 
alimentos 
1619 1979 Plan de Integración Nacional: programa DRI 
1620 1979 Plan de Integración Nacional: recursos naturales renovables 
1626 1980 Plan de Integración Nacional: sector gas natural - documento principal 
1630 1980 Plan de integración nacional: sector petróleo: resumen y anexo 
1633 1980 Plan de Integración Nacional: Plan Nacional de Alimentación y Nutrición 
1636 1980 Plan Nacional de Integración: sector minero 
1638 1980 Plan de Integración Nacional: industria manufacturera – diagnostico 
1639 1980 Plan de Integración Nacional: sector política de comercio exterior 
ASPECTOS CONSTITUCIONALES Y PROCEDIMENTALES DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 
Una aproximación metodológica para la construcción de los Planes Nacionales de Desarrollo 
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Nro. Año Tema / Título 
1640 1980 Plan de Integración Nacional: política de ciencia y tecnología 
1641 1980 
Plan de Integración Nacional: programa de integración de servicios y 
participación comunitaria en zonas marginales urbanas 
1706 1980 Plan de Integración Nacional: informe de progreso, 1979-1980 
1757 1981 Informe de progreso del Plan de Integración Nacional 1979-1980 
1819 1981 Plan de Integración Nacional: informe de progreso a junio 30 de 1981 
1866 1982 
Informe sobre el avance de los proyectos prioritarios del Plan de 
Integración Nacional 
1930 1982 Evaluación del plan de integración nacional 
2013 1983 Acciones de Política Sectorial del Plan Nacional de Desarrollo 1983 - 1986 
2049 1984 PND cambio con equidad: plan de inversión sector vial 1983- 86 
2566 1991 Agua potable y saneamiento: avance del Plan de Desarrollo 
2573 1991 Avances del Programa de Vivienda Social 
2574 1991 Avance del plan de apertura educativa 1991-1994 
2593 1992 Plan de transportes: evaluación y propuestas de ajuste 
2630 1992 Evaluación y reorientación de la estrategia en salud 
2491 1994 Bases para el plan de desarrollo 
2686 1994 Avances del programa de concesión de carreteras 
2688 1994 Evaluación de resultados en el sector público a nivel nacional 
2696 1994 Revolución pacífica: programa de vivienda: informe de avance 
Fuente: DNP. Disponible en: https://www.dnp.gov.co/CONPES/documentos-conpes/ 
Paginas/documentos- conpes.aspx 
Ahora bien, con la promulgación de la Constitución Política de 1991 la función 
de planeación se concentró en la definición de las prioridades de la inversión 
pública en el corto y mediano plazo, a través de un proceso legislativo de carácter 
reglado y de racionalización política, técnica y participativa para el manejo 
económico público y el logro de los fines estatales. Dicho proceso implica el 
estudio y programación de directrices macroeconómicas para que los gobiernos 
nacionales y subnacionales puedan cumplir con políticas públicas básicas de 
empleo, salud, educación, vivienda, desarrollo agrícola, industria y, en general, 
aquellos aspectos que permiten el desarrollo del país dentro de parámetros ciertos. 
Dentro de sus propósitos, se destaca el permitir que los ciudadanos conozcan los 
objetivos y fines sociales del Estado y el rumbo de la economía, y que los 
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servidores públicos, encargados de la ejecución de las políticas gubernamentales, 
cuenten con directrices claras que orienten el cumplimiento de las funciones 
estatales (Sentencia C-1065, 2001). 
Hoy día es innegable la importancia de que los Planes de Desarrollo, tanto del 
orden nacional como subnacional, sean aprobados por los organismos de 
representación popular, como mecanismo de legitimidad política que garantice 
una representación democrática fuerte y como requisito "sine qua non" de 
constitucionalidad y legalidad de su trámite. El cambio del modelo constitucional, 
fundado en la consagración de elementos estructurales o identitarios de la 
Constitución Política2, como el de participación democrática y el fortalecimiento 
de la separación de poderes públicos, entre otros principios axiológicos, trajo 
consigo una nueva visión de Estado, en la que las actuaciones de las tres ramas 
del poder público permiten evidenciar en su esplendor la evolución del modelo de 
frenos y contrapesos, denominado en el derecho anglosajón “checks and 
balances”3. 
B. El Plan Nacional de Desarrollo en la Constitución y 
en la ley 
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) es un documento a través del cual se 
establecen los lineamientos estratégicos de las políticas públicas y objetivos de 
corto, mediano y largo plazo que se ha propuesto adelantar el Gobierno nacional, 
así como los instrumentos financieros y presupuestales para alcanzar tales metas. 
Estos instrumentos son cruciales en el desarrollo de las políticas públicas, pues 
llegar a establecer metas, estrategias u objetivos, sin la correspondiente fuente de 
 
2 De acuerdo con la Sentencia C -094 de 2017 los elementos estructurales o identitarios de la Constitución 
son aquellos elementos inherentes a la CartaPolítica de 1991, a tal punto que la definen de tal manera 
que su eliminación implicaría su cambio de identidad y su reemplazo puede dar lugar a un examen de 
sustitución. Estos elementos se verifican por criterios: (i) históricos u originarios, porque surge de los 
debates de la Asamblea Nacional Constituyente el carácter estructural del principio supuestamente 
suplantado; (ii) textuales, porque se puede corroborar su importancia al implementarse de forma 
transversal a lo largo de diversos artículos de la Carta, que a su vez les da un rol prioritario, como 
sucede con los principios enumerados en el artículo 2 de la Carta; y (iii) jurisprudenciales, porque la 
Jurisprudencia de la Corte les ha dado ese valor al resguardarlos de forma estricta en distintos casos 
a lo largo del tiempo, dando permanencia y solidez a su carácter de eje definitorio de la Constitución. 
3 Sobre el modelo del “checks and balances” o frenos y contrapesos puede consultarse la Sentencia T-
983a de 2004. En esta decisión se manifestó que este modelo, acogido principalmente en los Estados 
Unidos, plantea que la delimitación rígida de las funciones constitucionales es insuficiente para 
garantizar el cumplimiento de los cometidos estatales e impedir el ejercicio arbitrario del poder. Bajo 
dicha perspectiva, se le otorga un papel preponderante al control y a las fiscalizaciones interorgánicas 
recíprocas, como reguladores constantes del balance entre los poderes públicos. 
ASPECTOS CONSTITUCIONALES Y PROCEDIMENTALES DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 
Una aproximación metodológica para la construcción de los Planes Nacionales de Desarrollo 
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financiación, conllevaría a que los planes de desarrollo fueran simples anhelos 
carentes de efectividad material. Lo anterior, constituye una de las razones por las 
que la doctrina hacendística ha considerado que la planeación en Colombia es 
básicamente una planeación de la inversión pública, pero dentro de una 
perspectiva plurianual (Restrepo, 2014). 
A partir del año 1991, la función de planeación quedó regulada 
constitucionalmente como pasa a verse a continuación: 
El artículo 151 de la Constitución Política radicó en cabeza del Congreso de la 
República la función de expedir una ley orgánica para establecer “las normas 
sobre preparación, aprobación y ejecución del Plan general de desarrollo”; el 
artículo 339 dispuso que habría “un Plan Nacional de Desarrollo conformado por 
una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden 
nacional”; los artículos 340 y 341, crearon el Consejo Nacional y los consejos 
territoriales de planeación y establecieron el procedimiento general de aprobación 
de la ley del PND, identificando la participación activa de las autoridades de 
planeación, las entidades territoriales y el Consejo Superior de la Judicatura; y el 
artículo 342 relacionó las materias reguladas por la ley orgánica, temática dentro 
de la cual se incluyen los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución 
de los planes de desarrollo y los mecanismos apropiados para su armonización y 
sujeción con los presupuestos oficiales. 
Desde el punto de vista de las competencias institucionales, el artículo 343 ibidem 
estableció en cabeza del DNP el diseño y organización de los sistemas de 
evaluación de gestión y resultados de la administración pública, tanto en lo 
relacionado con políticas como con proyectos de inversión. Del mismo modo, a 
nivel territorial, el numeral 2 del artículo 300 y el numeral 2 del artículo 313, 
establecieron en su orden, como función de las asambleas y concejos “expedir las 
disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social” 
y “adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y 
social y de obras públicas”, al tiempo que el artículo 344 delegó en los 
organismos departamentales de planeación la evaluación de la gestión y resultado 
de los planes y programas de desarrollo e inversión de los departamentos y 
municipios, dejando en cabeza del DNP, organismo nacional de planeación, de 
manera selectiva y discrecional, la facultad de ejercer y efectuar dicha evaluación 
sobre cualquier entidad territorial. 
El modelo constitucional adoptó además un Sistema de Planeación (cfr. art. 340 
Constitucional) constituido por el Consejo Nacional de Planeación y los consejos 
territoriales de planeación, los cuales tienen un carácter consultivo y sirven como 
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foro para la discusión de los respectivos Planes de Desarrollo. Este sistema se 
fundamenta en la prioridad del gasto social sobre cualquier otra asignación, como 
mecanismo de redistribución del ingreso, y en el principio de participación 
ciudadana y concertación entre las autoridades nacionales y territoriales. 
El cambio constitucional de 1991 implicó una variación fundamental de la 
aplicación práctica del principio de descentralización, pues la política de 
planeación nacional unitaria existente desde el Acto legislativo 01 de 1968, tenía 
una mayor injerencia en los ámbitos departamental y municipal, ya que el 
Congreso de la República, mediante ley de iniciativa gubernamental, fijaba los 
procedimientos, modificaciones y vigencia de los planes y programas 
departamentales y municipales (art. 189 Constitución Política de 1886). Como se 
expuso, el sistema no funcionó por la imposibilidad de aplicar el procedimiento 
del artículo 80 de la Constitución Política de 1886, disposición modificada por el 
artículo 14 del Acto Legislativo 01 de 1968. Por lo anterior, el cambio 
fundamental se introdujo al tenor literal de los artículos 298 y 313 de la 
Constitución Política de 1991, que expresamente reconocen autonomía en cabeza 
de los departamentos y municipios, con los límites de la propia Constitución y la 
ley, para la planificación y promoción del desarrollo económico. Este paso de un 
esquema con centralización política y descentralización administrativa, donde el 
énfasis estaba en lo nacional y la descentralización era una mera técnica de 
administrar, evolucionó en un sistema de autonomía para las entidades 
territoriales, sin dejar de estar atado al principio de Estado unitario. 
Así las cosas, se reconoció que las autoridades locales son quienes mejor conocen 
las necesidades de la región que tienen a su cargo (cfr. inciso 2º, art. 339, 
Constitucional), siendo esto una manifestación de la descentralización y de la 
autonomía territorial prevista en la Constitución Política, aunque en la práctica el 
diseño y organización de la gestión administrativa local no sea totalmente libre, 
debido a que los presupuestos anuales, tanto a nivel nacional como en las 
entidades territoriales, deben ser preparados y aprobados de manera sistemática 
con arreglo a las metas y prioridades de la política económica general, la cual es 
definida por las autoridades del orden nacional (Sentencia C-448, 1997). 
De conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional, el Sistema de 
Planeación que trae la Constitución Política de 1991 marcó diferencia del anterior 
en tres aspectos fundamentales: i) propició un sistema transparente, toda vez que 
en los Consejos de Planeación, a todo nivel, intervienen representantes de la 
ciudadanía y de los sectores en que esta se divide (art. 340 Constitucional); ii) 
logró mayor participación de las entidades territoriales, en la medida en que 
hacen parte del Consejo Nacional de Planeación, lo que significa que participan 
ASPECTOS CONSTITUCIONALES Y PROCEDIMENTALES DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 
Una aproximación metodológica para la construcción de los Planes Nacionales de Desarrollo 
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directamente en la elaboración del plan; y iii) buscó convertir el instrumento de 
planeación en una realidad, pues si el Congreso no aprueba el plan nacional de 
inversiones (cfr. inciso 3º, art. 341 Constitucional), el Gobierno lo pondrá 
en vigenciamediante un decreto con fuerza de ley, aspecto que se replica a 
nivel territorial (Sentencia C-478, 1992). 
Estas disposiciones constitucionales han sido desarrolladas por la Ley Orgánica 
152 de 19944, norma expedida por el Congreso de la República en cumplimiento 
de lo dispuesto en los artículos 1515 y 3426 Constitucionales. En ella se establecen 
los procedimientos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, 
evaluación y control de los planes nacionales y territoriales, así como los 
mecanismos para su armonización y sujeción a los presupuestos oficiales; la 
organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos 
territoriales, y los medios para hacer efectiva la participación ciudadana en su 
elaboración. 
A nivel reglamentario, los Decretos 2250 de 2002 y 2844 de 2010, disposiciones 
hoy compiladas en el Decreto Único Reglamentario (DUR) del Sector Administrativo 
de Planeación Nacional 1082 de 2015, han desarrollado el contenido de la Ley 
152 de 1994 respecto a la representación de los municipios, distritos, provincias y 
departamentos en el Consejo Nacional de Planeación, así como la reglamentación 
del Sistema Unificado de Inversión Pública, las disposiciones relativas a la 
formulación, evaluación previa y registro de los proyectos de inversión en el Banco 
Nacional de Programas y Proyectos y la programación presupuestal de inversión. 
Adicionalmente, es importante mencionar que existen disposiciones legales que 
hacen referencia a la necesidad de articular las políticas sectoriales con los 
respectivos Planes de Desarrollo, v.gr., el art. 9 de la 590 de 20007, la Ley 388 de 
 
4 Norma Orgánica parcialmente modificada en los artículos 9 y 10 por medio de la Ley 1473 de 2011 
“Por medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones.” 
5 Constitución Política de 1991. Artículo 151. “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará 
sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del 
Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del 
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la 
asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, 
para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara.” 
6 El artículo 342 de la Constitución señala la regulación por norma orgánica de las materias relacionadas 
con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo. 
7 Modificado por el artículo 8 de la Ley 905 de 2004, dispone que “El Departamento Nacional de 
Planeación, en coordinación con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, estudiará en el curso 
de la elaboración del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, la inclusión de políticas y programas 
de promoción de las micro, pequeñas y medianas empresas.” 
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1997 (cfr. art. 110)8, el artículo 6 del Decreto Ley 893 de 20179, el artículo 204 
de la Ley 1098 de 200610, entre otras. 
C. Componentes del Plan Nacional de Desarrollo 
y sus efectos jurídicos en el tiempo 
El Plan Nacional de Desarrollo cuenta con tres componentes esenciales: i) la parte 
general o bases del PND, ii) el plan de inversiones y iii) las disposiciones 
instrumentales. Los dos primeros, se encuentran previstos expresamente en el 
artículo 339 de la Constitución Política. Como ya fue mencionado, existe una parte 
general, que contiene los propósitos, metas y prioridades de la acción estatal, y 
se encuentra temática, teleológica y sistemáticamente relacionada con el plan 
programático de gobierno del presidente electo; y un plan de inversiones de 
carácter plurianual, que contempla la parte financiera, presupuestal y de 
inversiones, necesaria para materializar los fines propuestos. 
Los componentes de la parte general del PND están descritos en el artículo 5 de 
la Ley 152 de 1994 de la siguiente manera: 
a. Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y 
largo plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y de 
sus principales sectores y grupos sociales; 
b. Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo 
plazo y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos; 
c. Las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que 
guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que 
se hayan definido; 
 
8 “Artículo 110. Política urbana y Plan de Desarrollo de la Nación. Como parte del Plan de Desarrollo, el 
Gobierno Nacional formulará la Política Nacional Urbana, tendiente a garantizar el desarrollo 
equilibrado y eficiente de los centros urbanos, la cual incluirá directrices, orientaciones, objetivos y 
estrategias, así como los parámetros para la determinación de los planes tendientes a su cumplimiento, 
lo mismo que las fuentes de financiación del componente nacional. (…).” 
9 “Artículo 6. Armonización y articulación. Los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y los 
Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR) deberán articularse y armonizarse con el Plan 
Nacional de Desarrollo, los planes de desarrollo de las entidades territoriales y demás instrumentos de 
planeación y ordenamiento del territorio, en aplicación de los criterios de coordinación, concurrencia y 
subsidiariedad, y de conformidad con lo establecido en las normas orgánicas de planeación. (…).” 
10 “Artículo 204. (…) El Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de la Protección Social y el 
Ministerio de Educación, con la asesoría técnica del ICBF deberá diseñar los lineamientos técnicos 
mínimos que deberán contener los planes de desarrollo, en materia de infancia y adolescencia teniendo 
en cuenta el ciclo de vida, el enfoque de garantía y restablecimiento de derechos. (…)” 
ASPECTOS CONSTITUCIONALES Y PROCEDIMENTALES DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 
Una aproximación metodológica para la construcción de los Planes Nacionales de Desarrollo 
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d. El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y 
armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, 
regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales 
indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan 
en aplicación de las normas constitucionales actualmente aplicables. 
En la práctica el Gobierno nacional ha desarrollado documentos técnicos 
denominados “Bases del Plan Nacional de Desarrollo”, que materializan los 
componentes de la parte general y que son llevados a categoría de ley, como 
parte integral de la misma a título de anexo11. Esta denominación resulta siendo 
consistente con lo previsto en el artículo 339 Constitucional respecto de la 
conformación del PND y con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 164 de la 
Ley 1753 de 201512. 
Por su parte, el plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional 
contiene los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos 
de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros 
requeridos para su ejecución, lo cual debe fundamentarse dentro de un marco que 
garantice la sostenibilidad fiscal según lo dispuesto en el artículo 334 
Constitucional. Recordemos que “el plan de inversiones es un verdadero 
presupuesto, sólo que plurianual, como lo define la Constitución” (Restrepo, 2014, 
pág. 456). 
El artículo 6 de la Ley 152 de 1994, establece los aspectos que contendrá y que 
constituirán el fundamento financiero de la futura ley del PND así: 
a. La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y 
su armonización con los planesde gasto público; 
b. La descripción de los principales programas y subprogramas, con 
indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y 
los proyectos prioritarios de inversión; 
 
11 Ley 1753 de 2015, PND 2014-2018. “Artículo 2. Parte Integral de esta Ley. El documento denominado 
“Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país”, elaborado por el 
Gobierno nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional 
de Planeación, con las modificaciones realizadas en el trámite legislativo, es parte integral del Plan 
Nacional de Desarrollo y se incorpora a la presente ley como un anexo.” 
12 Al enunciar las funciones del CONPES, el numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1753 de 2015 estipula: 
“(…) 2. Aprobar los documentos de política económica y social que sirvan de base para la elaboración 
de los planes y programas de desarrollo. (…)” 
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c. Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los 
costos de los programas más importantes de inversión pública 
contemplados en la parte general; 
d. La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución. 
El contenido de esta segunda parte del plan permite sobrepasar los límites de la 
anualidad presupuestal y de esta forma tener un doble correctivo para las obras 
públicas inconclusas: de una parte, si la obra está prevista en el plan de 
inversiones del cuatrienio no dejarán de apropiársele recursos anualmente, según 
lo señala el artículo 346 Constitucional13; amén de que al requerirse que se 
especifique los recursos necesarios para su ejecución, se asegurará que a lo largo 
de los ejercicios anuales las obras no se queden sin financiación (Restrepo, 2014, 
pág. 452). 
Adicional a estos dos primeros componentes, la jurisprudencia constitucional ha 
señalado la existencia de disposiciones instrumentales, entendidas como leyes en 
sentido general, con carácter de ordinarias, que se encuentran dentro del PND. El 
fundamento axiológico de esta circunstancia deviene de la propia Constitución 
Política, que en el numeral 3 del artículo 150, señala que la ley del PND debe 
contener además de los objetivos generales y las inversiones públicas que piensan 
adelantarse, “las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los 
mismos". Esta expresión ha sido interpretada sistemáticamente con el literal c) del 
artículo 5 de Ley Orgánica 152 de 1994, según el cual la parte general del plan 
contendrá las metas nacionales, sectoriales y “los procedimientos y mecanismos 
generales para lograrlos”, y el literal d) del artículo 6, que al referirse al contenido 
del plan de inversiones incluye “la especificación de los mecanismos idóneos para 
su ejecución”. 
Sobre este punto la Corte Constitucional ha precisado que es propio de la ley del 
plan “comprender normas destinadas a permitir que se cumplan los objetivos y 
metas señalados en la parte general y que efectivamente se adelanten las 
inversiones programadas, por lo cual es perfectamente natural que en estas leyes 
se incluyan normas instrumentales, esto es, disposiciones destinadas a permitir la 
puesta en marcha del propio plan de desarrollo” (Sentencia C-363, 2012), lo cual 
ha sido consistente con los pronunciamientos del Consejo de Estado: 
 
13 Constitución Política de 1991. Artículo 346. “El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de 
rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de 
cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y 
aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. 
(…)” 
ASPECTOS CONSTITUCIONALES Y PROCEDIMENTALES DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 
Una aproximación metodológica para la construcción de los Planes Nacionales de Desarrollo 
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Este tipo de disposiciones normativas usualmente se integran a la legislación 
ordinaria y, por lo mismo, pueden tener vigencia más allá del período 
cuatrienal de los planes de desarrollo, en la medida que contienen mandatos 
de duración indefinida o para ser aplicadas en el mediano y largo plazo. (…) 
Por ello, se reitera, así como los planes de desarrollo contienen normas a cuya 
ejecución se compromete el Estado durante el período respectivo, también es 
posible identificar disposiciones que trazan pautas e indicativos a los 
particulares, propiciando el cumplimiento de los deberes sociales, con arreglo 
a la ley y dirigidos a la vigencia y aplicación de la Carta Política. (Negrilla 
nuestra) (Concepto 2233, 2014)14. 
A modo de ejemplo, los artículos 155 y 156 del Plan Nacional de Desarrollo 
2006-2010 (Ley 1151 de 2007), por medio de los cuales se dispuso la liquidación 
de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, y la consecuente 
creación de Colpensiones y la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP), 
constituyen una reforma institucional en materia pensional que continúa vigente 
tras el respectivo cuatrienio de Gobierno. Dichos artículos fueron declarados 
exequibles, teniendo en cuenta su correspondencia con el principio de unidad de 
materia estipulado en el artículo 158 Constitucional. Al respecto la Corte 
Constitucional señalo: 
Algunas de las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su 
contenido, la orientación misma de la política económica, social y ambiental 
que deberá presidir la función pública durante un período presidencial 
determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los principales 
programas de inversión. Otras, de contenido instrumental, deben señalar las 
estrategias presupuestales o normativas para realizar tales programas. Si estas 
últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud 
sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas 
generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que trata la ley. Y si la 
disposición no recoge ningún instrumento de realización de políticas, 
igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de 
planeación. (Negrilla nuestra) (Sentencia C-376, 2008). 
 
14 En este sentido, el Consejo de Estado indicó que: “Este tipo de disposiciones normativas usualmente se 
integran a la legislación ordinaria y, por lo mismo, pueden tener vigencia más allá del periodo cuatrienal 
de los planes de desarrollo, en la medida que contienen mandatos de duración indefinida o para ser 
aplicadas en el mediano y largo plazo.”. (…) Por ello, se reitera, así como los planes de desarrollo 
contienen normas a cuya ejecución se compromete el Estado durante el período respectivo, también es 
posible identificar disposiciones que trazan pautas e indicativos a los particulares, propiciando el 
cumplimiento de los deberes sociales, con arreglo a la ley y dirigidos a la vigencia y aplicación de la 
Carta Política.” 
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De esta forma, la inclusión de normas jurídicas instrumentales dentro del Plan 
Nacional de Desarrollo, inclusive con efectos permanentes en el ordenamiento 
jurídico, más allá del período de Gobierno es una posibilidad cuya viabilidad está 
ampliamente respaldada por la jurisprudencia15. Las disposiciones instrumentales 
contenidas en el PND ostentan el carácter de leyes ordinarias, en consecuencia, 
deben seguir los criterios de interpretación sobre la aplicación de la misma, en 
especial las reglas generales sobre validez y aplicación de las leyes en el tiempo 
contenidas en el artículo 3 de la Ley 153 de 1887, disposición según la cual una 
ley ha perdido vigencia por “(i) declaración expresa del legislador, (ii) 
incompatibilidadcon disposiciones especiales posteriores y (iii) por existir una ley 
nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería” 
(Sentencia C-901, 2011). 
Entonces, si el Plan Nacional de Desarrollo tiene inmersa la posibilidad de 
contener normas jurídicas de rango legal, por regla general se debe asumir la 
vocación de permanencia que a ellas acompaña. Esta consideración se armoniza 
con el hecho de que los instrumentos “idóneos para la ejecución del plan” tienen 
que ver con la concreción de todos los componentes incluyendo los objetivos y 
metas de largo plazo de la acción estatal contenidas en la parte general, de 
conformidad con el artículo 339 Constitucional y los literales a) y b) del artículo 5 
de la Ley 152 de 1994. 
Así, la concreción de una política pública, sus efectos y la ejecución de sus 
mandatos pueden trascender el tiempo del período de gobierno y, en el mismo 
sentido, deben prolongarse las medidas que permiten su concreción. Sobre el 
particular vale la pena resaltar que las medidas de instrumentación de rango legal 
que buscaban implementar los planes anteriores a la Constitución de 1991, y que 
así lo manifestaban expresamente, se prolongaron durante décadas en el país. 
No se podría argumentar que el constituyente en vez de dar flexibilidad a la 
ejecución de la política pública la volvió más rígida. 
Como ejemplo de lo anterior, puede referirse la exposición de motivos de la Ley 
5 de 1973, la cual tenía como uno de sus objetivos principales estimular la 
capitalización del sector agropecuario en desarrollo del plan de “Las cuatro 
estrategias” (1970-1974). Allí se expresó que el Congreso requería por exigencia 
del Plan de Desarrollo una serie de instrumentos legales para facilitar la 
capitalización del campo colombiano, demostrando cómo la expedición de esta 
ley buscaba de manera inequívoca desarrollar los objetivos planteados por el 
 
15 Sobre la vigencia de estos instrumentos normativos se retoman los argumentos expuestos por la Oficina 
Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación en los conceptos con radicados DNP nro. 
20111000127371 del 28 de febrero de 2011 y 20153200184671 del 24 de marzo de 2015. 
ASPECTOS CONSTITUCIONALES Y PROCEDIMENTALES DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 
Una aproximación metodológica para la construcción de los Planes Nacionales de Desarrollo 
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Gobierno nacional dentro de su plan de gobierno. Esta ley fue reglamentada por 
el Decreto 1562 de 1973 y modificada por la Ley 7 de 1990, lo que demuestra 
que la misma tuvo vocación de permanencia incluso después del respectivo 
período del Plan de Desarrollo bajo la cual fue expedida (Departamento Nacional 
de Planeación. Oficina Asesora Jurídica, 2015). 
Igualmente, aunque no fue de rango legal, vale la pena mencionar cómo las 
medidas de la política de vivienda del plan de “Las cuatro estrategias”, algunas 
de ellas concretadas en el Decreto 677 del 18 de mayo de 1972, estuvieron 
vigentes como normas jurídicas hasta 1991 (Decreto 1730 de 1991), a pesar de 
que en sus considerandos manifestaban ser expedidas como medidas tendientes 
a implementar dicho Plan (Departamento Nacional de Planeación. Oficina 
Asesora Jurídica, 2015). 
Para citar otro ejemplo, en materia tributaria el Decreto Ley 1333 de 1986 
establece que los municipios y el Distrito Especial de Bogotá sólo podrán otorgar 
exenciones de impuestos municipales por plazo limitado, que en ningún caso 
excederá de diez años, “todo de conformidad con los planes de desarrollo 
municipal”. Quedarían entonces sin vigencia los tratamientos preferenciales 
expedidos durante el ejercicio de un mandatario en el momento que el siguiente 
expida su propio Plan (Departamento Nacional de Planeación. Oficina Asesora 
Jurídica, 2015). 
La idea del poder normativo de los mecanismos de ejecución del Plan Nacional 
de Desarrollo y su prolongación en el largo plazo también estuvo presente en la 
aprobación de la Ley Orgánica de Planeación, cuya exposición de motivos fue 
clara cuando expresó: 
Esa especialísima naturaleza del Plan Nacional de Inversiones como ley de 
carácter preferente frente a las demás, se concreta en las normas sobre 
armonización y sujeción de los presupuestos oficiales al plan, de tal manera que, 
como lo expresa la Constitución, no sea indispensable la expedición de leyes 
posteriores para la ejecución del Plan. Además, como ya se advirtió, el Plan 
Plurianual debe contener los sistemas y procedimientos que garanticen su eficacia, 
a fin de que existan desde el momento mismo de su adopción los instrumentos 
suficientes para su desarrollo (Congreso de la República, 1993, pág. 6). 
En virtud de lo expuesto, podría afirmarse que las disposiciones instrumentales 
contenidas en las leyes de los PND permanecerán en el ordenamiento jurídico 
hasta su derogatoria expresa o tácita por normas posteriores de igual jerarquía, 
al tiempo que constituyen mecanismos idóneos para cumplir los propósitos y 
objetivos nacionales de mediano y largo plazo, razón por la cual su vigencia no 
se encuentra limitada a un período de tiempo determinado. 
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Respecto a las reglas de vigencia a las cuales las leyes ordinarias están sujetas, 
debe recordarse que el artículo 71 del Código Civil dispone que “la derogación 
de las leyes podrá ser expresa o tácita. Es expresa, cuando la nueva ley dice 
expresamente que deroga la antigua. Es tácita, cuando la nueva ley contiene 
disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior. La derogación 
de una ley puede ser total o parcial”. A su vez, el artículo 2 de la Ley 153 de 
1887 dispone que “la ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de 
que una ley posterior sea contraria a otra anterior y ambas preexistentes al hecho 
que se juzga, se aplicará la ley posterior". 
Sin perjuicio de esa conclusión, resulta necesario hacer dos precisiones respecto 
de las condiciones particulares de vigencia del PND, en consideración a los 
componentes de este. En primer lugar, sobre las normas que constituyen los 
mecanismos de ejecución del PND, debe recordarse que los presupuestos 
plurianuales sí tienen una vigencia limitada, en función de la ejecución de los 
proyectos de inversión, pues pueden existir obras que superen el cuatrienio 
respectivo. Es así como la citada Ley Orgánica de Planeación (152 de 1994) 
en su artículo 7, al referirse a los presupuestos plurianuales, estableció que 
“Cuando en un sector o sectores de inversión pública se hubiere iniciado la 
ejecución de proyectos de largo plazo, antes de iniciarse otros, se procurará 
que los primeros tengan garantizada la financiación hasta su culminación.” 
(subrayado fuera de texto). 
Así pues, el legislador ligó el concepto de presupuestos plurianuales al “largo 
plazo” y estipuló el mandato de procurar su culminación, de tal manera que, si un 
componente del plan de inversiones tiene proyección de largo plazo, también lo 
tendrán sus mecanismos de ejecución. Lo anterior, acata además el principio 
general de planeación de la “continuidad” consagrado en el artículo 3 de la Ley 
152 de 1994 y según el cual “Con el fin de asegurar la real ejecución de los 
planes, programas y proyectos que se incluyan en los planes de desarrollo 
nacionales y de las entidades territoriales, las respectivas autoridades de 
planeación propenderán porque aquéllos tengan cabal culminación". 
En el caso concreto del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, el legislador 
determinó en el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011 que, con el propósito de 
dar continuidad a los objetivos y metas de largo plazo planteados en los anteriores 
Planes de Desarrollo, se mantendrían vigentes algunas normas de la Ley 812 de 
2003, así como de la Ley 1151 de 2007. 
Similar ejercicio, pero con un nivel superlativo de detalle fue abordado por el 
legislador enlas reglas de vigencia del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, al 
indicar en el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015, las derogatorias expresas sobre 
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anteriores disposiciones de los Planes Nacionales de Desarrollo. A su vez, se 
dispuso que con la finalidad de dar continuidad a los planes, programas y proyectos 
de mediano y largo plazo, los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007 
y 1450 de 2011 no derogados expresamente por el mencionado artículo 267 o 
por otras leyes, continuarían vigentes hasta que fueran derogados o modificados 
por normas posteriores, estableciendo con ello de manera definitiva una regla de 
concreción sobre la vigencia de las disposiciones normativas del PND, garantizando 
así el Principio de Seguridad Jurídica para los administrados16. 
En segundo lugar, partiendo del hecho de que la parte general o bases del PND 
son elevadas a la categoría de ley como anexo que hace parte integral del Plan17, 
resulta plausible afirmar que para ellas aplican las reglas ordinarias sobre 
vigencia de las disposiciones legales. Sin embargo, con fundamento en su 
necesaria correspondencia con el programa de gobierno del presidente electo 
democráticamente, podría considerarse que la parte general tiene una vigencia 
temporal y limitada al respectivo cuatrienio, lo cual se fundamenta en el período 
constitucional del presidente y la consecuente prohibición de ser reelegido, de 
conformidad con los artículos 190 y 197 de la Constitución, este último 
modificado por el artículo 9 del Acto Legislativo 02 de 2015. 
Al respecto, la jurisprudencia constitucional indica: 
Existe una clara relación política entre el Plan de Desarrollo y el régimen 
presidencial en Colombia, que exige armonía entre ellos a partir de la 
incorporación, en el Plan de Desarrollo, de los compromisos del elegido, que 
se traducen en políticas institucionales a mediano y largo plazo. Precisamente 
una característica del régimen democrático es el voto por un programa de 
gobierno, que se consolida en el vínculo formado entre la voluntad popular y 
 
16 Ley 1753 de 2015 PND 2014-2018. “Artículo 267. Vigencias y derogatorias. La presente ley rige a 
partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”. 
Se deroga expresamente el artículo 121 de la Ley 812 de 2003; los artículos 21, 120 y 121 de la Ley 
1151 de 2007; los artículos 9.o, 17, 31, 53, 54, 55, 58, 65, 66, 67, 68, 70, 71, 72, 76, 77, 79, 80, 
81, 82, 83, 89, 93, 94, 95, 97, 109, 117, 119, 124, 128, 129, 150, 167, 172, 176, 182, 185, 186, 
189, 199, 202, 205, 209, 217, 225, 226, el parágrafo del artículo 91, y parágrafos 1.o y 2.o del artículo 
261 de la Ley 1450 de 2011. 
Con el fin de dar continuidad a los planes, programas y proyectos de mediano y largo plazo, los artículos 
de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007 y 1450 de 2011 no derogados expresamente en el inciso 
anterior o por otras leyes continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma 
posterior. (…)” 
17 Ley 1753 de 2015 PND 2014-2018. “Artículo 2°. Parte integral de esta ley. El documento denominado 
“Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país”, elaborado por el 
Gobierno Nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional 
de Planeación, con las modificaciones realizadas en el trámite legislativo, es parte integral del Plan 
Nacional de Desarrollo y se incorpora a la presente ley como un anexo.” 
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0812_2003.html#inicio
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1151_2007.html#INICIO
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1450_2011.html#INICIO
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la propuesta de gobierno expuesta por el candidato electo, que ha de reflejarse 
en el contenido del Plan de Desarrollo, pues no tendría sentido alguno que el 
pueblo optara por una idea de país futuro, representado en las propuestas de 
campaña electoral, que no fueran de recibo en el Plan de Desarrollo. 
(Sentencia C-524, 2003) 
En efecto, en la práctica la parte general es derogada con la expedición del PND 
de cada Gobierno, en razón a su relación fundamental con las prioridades, 
objetivos, metas, programas y proyectos que adelanta cada presidente en su 
respectiva gestión cuatrienal, en concordancia con su agenda política particular y 
sus promesas de campaña que pasan a ser compromisos adquiridos frente a la 
ciudadanía. 
En este punto, vale la pena preguntarse qué sucede con las bases vigentes si un 
presidente no puede poner en vigencia su propio Plan de Desarrollo, ni como ley 
ni como decreto con fuerza de ley (art. 341 Constitucional), tal como ocurrió en 
el mandato del expresidente Andrés Pastrana. ¿La parte general del PND del 
anterior mandatario estaría vigente, así no exista correspondencia con el 
programa de gobierno del presidente electo?, ¿las orientaciones para su gestión 
tendrían que consignarse en otro tipo de instrumentos disponibles en el 
ordenamiento jurídico como leyes, documentos CONPES o actos administrativos 
de carácter general?, ¿Cómo se ejecutaría el respectivo programa gubernamental 
y su plan de inversiones? En acápites posteriores daremos respuesta a cada uno 
de estos interrogantes. 
D. Actores en la elaboración del PND 
De conformidad con los preceptos constitucionales18 y la Ley 152 de 1994, 
concretamente su artículo 8, el presidente de la República es el máximo orientador 
de la planeación nacional y cuenta con el apoyo del Consejo Nacional de Política 
Económica y Social (CONPES)19 quien es el encargado de aprobar el documento 
 
18 Específicamente el artículo 341 de la Constitución Política de 1991, señala que: “El gobierno elaborará 
el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación, de las 
entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someterá el proyecto correspondiente 
al concepto del Consejo Nacional de Planeación; oída la opinión del Consejo procederá a efectuar las 
enmiendas que considere pertinentes y presentará el proyecto a consideración del Congreso, dentro de 
los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo. (…)” 
19 El Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) es un organismo que asesora al gobierno 
en los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. Lo integran los ministros 
de despacho, el director del DNP y los directores de Departamentos Administrativos para asuntos de 
su competencia. Las disposiciones sobre su funcionamiento están contempladas en el artículo 164 de 
la Ley 1753 de 2015 y en los Decretos 1869 de 2017 y 988 de 2018, que sustituyeron el título 12 del 
Decreto 1082 de 2015 -Único reglamentario del Sector Planeación. 
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consolidado del proyecto del PND a ser presentado a consideración del Congreso 
de la República, según lo dispuesto en el artículo 164 de la Ley 1753 de 2015. 
El Departamento Nacional de Planeación (DNP) que ejerce la secretaría del 
CONPES, desarrolla las orientaciones de planeación impartidas por el presidente 
de la República y coordina el trabajo de formulación del PND con los ministerios, 
departamentos administrativos, entidades territoriales, las regiones administrativas y 
de planificación (art. 306 Constitucional) y el Consejo Superior de la Judicatura. Si 
bien el DNP, por su naturaleza funcional no tiene iniciativa legislativa, la propiaLey 
152 de 1994 en su artículo 24 estableció que su Director General “asesorará al 
Congreso en el análisis del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo y llevará la 
vocería del Gobierno ante la comisión de asuntos económicos, cuando el Presidente 
así lo encomiende (…)”, lo que en la práctica le permite ser uno de los actores más 
importantes en el seno de los debates del Congreso, pues además de cumplir una 
función determinante frente al contenido del plan de inversiones de las entidades 
públicas, ostenta un conocimiento transversal sobre el sentido, alcance y naturaleza 
de las disposiciones instrumentales y de la parte general o bases del PND. 
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) se erige como un actor de 
suma importancia, dado que ostenta la facultad de iniciativa legislativa a partir 
de la cual se radica formalmente el PND en el Congreso de la República en 
coordinación con el director general del DNP, y otorga el aval a las 
modificaciones que se pretendan introducir en el trámite de la respectiva ley del 
PND. Dicha cartera ministerial tiene la responsabilidad de velar por el equilibrio 
financiero, la sostenibilidad fiscal y la consistencia de los aspectos presupuestales 
del PND con las leyes anuales de presupuesto, actividad que se desarrolla en 
coordinación con el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS)20, organismo 
adscrito a dicho ministerio, que debe emitir concepto previo y favorable sobre las 
implicaciones fiscales del proyecto del PND. 
Los demás ministerios y departamentos administrativos se encuentran sujetos a las 
orientaciones que impartan el presidente, el DNP y el MHCP, debiendo prestar el 
apoyo técnico y administrativo en su respectivo ámbito funcional, toda vez que de 
conformidad con el mencionado artículo 8 de la Ley 152 de 1994, todas estas 
entidades también constituyen autoridades nacionales de planeación. 
 
20 El CONFIS está integrado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público quien lo preside, el director 
del DNP, el Consejero Económico de la Presidencia de la República o quien haga sus veces, los 
Viceministros de Hacienda, los directores de la Dirección General del Tesoro Nacional y Crédito 
Público y de Impuestos y Aduanas. 
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No menos importante, es el rol de los grupos étnicos, sociedad civil, gremios, 
entidades territoriales y el Consejo Superior de la Judicatura frente al proceso de 
elaboración del PND. Frente a los primeros, es pertinente destacar el papel que 
juega el Ministerio del Interior a través de la Dirección de Consulta Previa y las 
direcciones de asuntos indígenas, Rrom y minorías y asuntos para comunidades 
negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. Aunque este es un aspecto que 
se abordará más adelante, es pertinente indicar desde ya que la labor de consulta 
previa del PND con las comunidades étnicas es un trabajo conjunto del Gobierno 
nacional, liderado por el Ministerio del Interior con la asesoría técnica del DNP y 
de los sectores involucrados en la ejecución de los proyectos de inversión 
consignados en el PND. 
Adicionalmente, de conformidad con el artículo 57 de la Ley 70 de 1993 existe 
una Comisión de Estudios para la Formulación del Plan de Desarrollo de las 
Comunidades Negras, la cual comienza a operar una vez es elegido el presidente 
de la República y hasta la aprobación del PND en el CONPES. Este Plan de 
Desarrollo para las comunidades negras propone las políticas de largo plazo y 
será el marco de referencia para que las políticas del PND respeten la diversidad 
étnica de la nación y promuevan el desarrollo sostenible de esas comunidades de 
acuerdo con la visión que ellas tengan del mismo. La comisión de estudios es una 
instancia eminentemente técnica con amplio conocimiento de las realidades de las 
comunidades negras; su conformación, funciones específicas e integración se 
encuentran reguladas en el Decreto 3050 de 2002, hoy incorporado en el Decreto 
Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional, DUR 
1082 de 2015. 
En relación con la participación de las entidades territoriales, conviene destacar 
que en cumplimiento del artículo 16 de la Ley 152 de 1994, que ordena que “las 
autoridades nacionales de planeación y las entidades de planificación regional 
que llegaren a constituirse, garantizarán la participación activa de las autoridades 
de planeación de las entidades territoriales en el proceso de elaboración del 
plan”, se realizan encuentros nacionales, convocando los actores relevantes en 
cada una de las regiones (gobierno local, gremios, academia, consejos 
comunitarios, juntas administradoras locales, organizaciones ciudadanas, entre 
otros). En estos escenarios el DNP presenta el planteamiento estratégico del PND 
(estructura) con el objeto de que los asistentes discutan, generen insumos y 
propuestas para cada uno de los pilares, así como estrategias para el PND. 
La participación territorial consuetudinariamente se ha materializado a través de 
encuentros regionales (uno por cada departamento más Bogotá) y diálogos 
temáticos en los que se discute el enfoque regional que se le pretende asignar al 
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PND; aprovechando la diversidad de los territorios, su potencial para elevar el 
crecimiento, el desarrollo y la necesidad de articular las políticas y acciones 
sectoriales, reconociendo sus dinámicas económicas, sociales y culturales. 
En lo relacionado con el Consejo Superior de la Judicatura, la intervención se 
materializa a través de su Sala Administrativa, quien elabora y presenta al 
Gobierno el Plan Sectorial de Desarrollo para la Rama Judicial, con el objeto de 
que sea incluido en el PND. 
Por otra parte, la Constitución y la ley prevén dos instancias nacionales de 
planeación: (i) el Consejo Nacional de Planeación (CNP)21 y (ii) el Congreso de 
la República. Mientras el primero funciona como un foro para la discusión del 
PND por parte de representantes de las entidades territoriales y de sectores 
económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales; el segundo tiene la 
competencia de aprobar el PND mediante una ley ordinaria22; al máximo órgano 
de representación popular, de conformidad con el numeral 3 del artículo 150 de 
la Constitución, le corresponde “aprobar el plan nacional de desarrollo y de 
inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la 
determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, 
y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”. 
El esquema de coordinación elaborado por el DNP muestra además la posibilidad 
de recibir asesoría externa por parte de entidades multilaterales y organismos de 
cooperación, que en el marco de sus competencias analizan y establecen 
recomendaciones u orientaciones sobre temas de relevancia internacional como 
economía, educación y medio ambiente. 
El gráfico 1 ilustra con mayor claridad el esquema intersectorial. (Departamento 
Nacional de Planeación, 2014). 
 
 
21 El artículo 340 de la Constitución dispone que: “Los miembros del Consejo Nacional serán designados 
por el Presidente de la República de listas que le presenten las autoridades y las organizaciones de las 
entidades y sectores a que se refiere el inciso anterior, quienes deberán estar o haber estado vinculados 
a dichas actividades. Su período será de ocho años y cada cuatro se renovará parcialmente en la forma 
que establezca la ley. (…)” 
22 Es importante resaltar que a pesar del carácter de ley ordinaria del PND, este también puede contener 
disposiciones orgánicas, respetando el principio de unidad de materia. 
https://es.wikipedia.org/wiki/Econom%C3%ADa